Pleno. Sentencia 109/2021, de 13 de mayo de 2021. Cuestión de inconstitucionalidad 5150-2019. Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Valencia en relación con el apartado 1 de la disposición adicional trigésima tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2017. Límites materiales de las leyes de presupuestos: nulidad del precepto legal que establece un complemento específico para los puestos de jefatura de servicio o sección de personal estatutario facultativo del sistema sanitario público de la Comunidad Valenciana.
| Marginal | BOE-A-2021-10022 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Cuestión de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2021:109
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5150-2019, promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Valencia en relación con el apartado 1 de la disposición adicional trigésimo tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2017, por posible vulneración de los arts. 66.2 y 134.2 CE. Han intervenido y formulado alegaciones doña Susana Soler Algarra, representada por la procuradora de los tribunales doña Rosa Correcher Pardo y asistida por el abogado don Carlos Luis Alonso Mas, el Gobierno de la Generalitat Valenciana representado por el abogado de la Generalitat, las Cortes Valencianas representadas por el letrado de las Cortes Valencianas y la fiscal general del Estado. Ha sido ponente la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón.
I. Antecedentes
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El 10 de septiembre de 2019 tuvo entrada en este tribunal oficio del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Valencia, al que acompañó testimonio del procedimiento abreviado núm. 558-2018 y del auto dictado el 17 de julio de 2019, de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad respecto del apartado 1 de la disposición adicional trigésima tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalidad para el ejercicio 2017, por posible vulneración de los límites constitucionales del ámbito material de las leyes de presupuestos, que se contemplan en los arts. 66.2 y 134.2 CE.
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Los antecedentes que interesa destacar a los efectos de este proceso constitucional son los siguientes:
a) Doña Susana Soler Algarra, facultativo especialista en neurofisiología clínica en el Hospital de La Fe de Valencia sin dedicación exclusiva, concurrió a la convocatoria de una plaza de jefatura de sección de su especialidad en el hospital en que trabajaba. La convocatoria se hizo por resolución de 28 de febrero de 2018, de la Dirección General de Recursos Humanos y Económicos, de la Consejería de Sanidad Universal y Salud Pública [«Diari Oficial de la Generalitat Valenciana» («DOGV») de 14 de marzo de 2018], donde se establecía que «el régimen de dedicación del personal facultativo que resulte adjudicatario de la plaza será de dedicación exclusiva» (base 1, párrafo 2, punto 1.1).
b) Disconforme con que se señalara el régimen de dedicación, la candidata pidió la suspensión de la convocatoria y su anulación, mediante recurso de reposición. Según la interesada la base impugnada modificaba el modelo de actuación previo, que no exigía dedicación exclusiva para las jefaturas de sección. Entiende la recurrente que la previsión sería nula de pleno derecho al serlo también el precepto en que se sustenta, esto es el art. 48 del Reglamento de selección y provisión de personal estatutario al servicio de instituciones sanitarias públicas del Sistema Valenciano de Salud (Decreto de las Cortes Valencianas 192/2017, de 1 de diciembre), por contravenir los arts. 53 y siguientes de la Ley de las Cortes Valencianas 11/2000, de 28 de diciembre, de medidas fiscales de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat Valenciana, que regula los complementos del personal al servicio de las instituciones sanitarias dependientes de la Consejería de Sanidad.
c) El recurso de reposición fue desestimado por resolución de 4 de mayo de 2018 de la citada Dirección General, denegatoria de la pretensión sobre el art. 48 del Reglamento bajo el argumento de que no cabe recurso administrativo contra las disposiciones administrativas de carácter general. Además, la resolución considera que la base impugnada se adecuaba al reglamento, limitándose este a ejecutar lo dispuesto en la disposición adicional 33 de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2017.
d) La resolución desestimatoria fue objeto de recurso contencioso-administrativo. La demanda solicitaba la anulación del punto 1 de la base primera de la convocatoria, en cuanto exige la dedicación exclusiva, pidiéndose además al juzgado que elevara cuestión de inconstitucionalidad sobre la disposición adicional 33 de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016 y que, devenido firme el eventual fallo estimatorio, elevara cuestión de ilegalidad sobre el art. 48 del reglamento de 2017.
e) Mediante decreto del letrado de la administración de justicia, de 6 de julio de 2018, se admitió a trámite el recurso, del que conoce el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Valencia. Practicada la prueba propuesta y admitida, tras la formulación de las conclusiones las actuaciones quedaron vistas para sentencia.
f) Concluso el procedimiento, y antes de dictar sentencia, mediante providencia de 20 de mayo de 2019 el órgano judicial da traslado a las partes y al Ministerio Fiscal para que efectúen alegaciones respecto del eventual planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad sobre la disposición adicional 33 de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016. La recurrente se adhiere al planteamiento de la cuestión, precisando que la duda se contrae al párrafo primero de la disposición adicional 33. La parte demandada, representada por la abogacía de la Generalitat Valenciana, alega que no cabe duda de inconstitucionalidad porque la dedicación exclusiva para el desempeño de los puestos de jefatura de servicio y sección, incluida en la Ley de presupuestos para 2017, guarda relación directa con los ingresos o gastos. El Ministerio Fiscal considera que concurren en este caso los requisitos para plantear la cuestión.
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El 17 de julio de 2019, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Valencia dictó auto de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad. El auto, tras recoger los hechos, las alegaciones de las partes e identificar la disposición adicional 33 de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016 de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2017, como la norma con rango de ley aplicable al caso, de cuya validez depende el fallo, considera que esta puede ser contraria a los artículos 66.2 y 134.2 CE. El órgano judicial a quo plantea que esta disposición ha traspasado los límites constitucionales de contenido de las leyes de presupuestos al matizar la regulación dada en la Ley de las Cortes Valencianas 11/2000, de 28 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat Valenciana, y en concreto la relativa a los complementos específicos de aplicación al personal al servicio de instituciones sanitarias dependientes de la entonces Consejería de Sanidad.
A la hora de formular el juicio de aplicabilidad el órgano judicial sostiene que, si se declarase la inconstitucionalidad de la disposición cuestionada, el art. 48 del Reglamento de ingreso y provisión de puestos de trabajo (Decreto de las Cortes Valencianas 192/2017) carecería de cobertura legal, y procedería declararlo nulo, estimando el recurso contencioso-administrativo. Por lo que hace al juicio de relevancia, el auto recuerda los límites materiales a la leyes de presupuestos aludiendo a las nociones de contenido propio y de contenido eventual, para asociar a este segundo la regulación de los complementos salariales, en la medida en que pueden tener consecuencias directas sobre la reducción o el aumento del gasto público (SSTC 9/2013, de 28 de enero, y 32/2000, de 3 de febrero). Además, se evoca la obligación del legislador de aportar las razones por las que existe una conexión directa entre el contenido eventual de la ley de presupuestos y los ingresos y gastos, en la medida en que esa conexión directa no puede presumirse (con cita de las SSTC 152/2014, de 25 de septiembre, y 123/2016, de 23 de junio), para concluir que el legislador, en este caso, no ha dado razón alguna sobre la inclusión de la disposición cuestionada en la ley de presupuestos. Se afirma, asimismo, que las limitaciones materiales al contenido de una ley de presupuestos que ha ido configurando la jurisprudencia constitucional son también aplicables a las leyes de presupuestos de las comunidades autónomas (con cita de las SSTC 3/2003, de 16 de enero, y 202/2003, de 17 de noviembre), y que la disposición cuestionada no es una norma primordialmente retributiva, aunque tenga efecto sobre las retribuciones, sino una norma de régimen de incompatibilidades, es decir de régimen sustantivo del personal estatutario, lo cual debería quedar extramuros de la ley de presupuestos (STC 197/2012, de 6 de noviembre).
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Por providencia de 29 de octubre de 2019, el Pleno de este tribunal, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite la cuestión planteada y reservar para sí el conocimiento de la presente cuestión [art. 10.1 c) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)], dando traslado de las actuaciones recibidas (art. 37.3 LOTC) al Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno, a la fiscal general del Estado, a las Cortes Valencianas y al Gobierno de la Generalitat Valenciana, para que en el plazo de quince días pudieran personarse y formular alegaciones. También ordenó comunicar la providencia al juzgado promotor de la cuestión, a fin de que el procedimiento del que emana la cuestión permaneciera suspendido hasta que este tribunal resolviera definitivamente (art. 35.3 LOTC). Por último, ordenó la publicación de la incoación de la cuestión...
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