Pleno. Sentencia 106/2018, de 4 de octubre de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 5659-2017. Interpuesto por la Presidenta del Gobierno en funciones en relación con diversos preceptos de la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura. Competencias en materia de vivienda, condiciones básicas de igualdad respecto del derecho de propiedad, legislación procesal y civil, ordenación del crédito y general de la economía, expropiación forzosa: nulidad de los preceptos legales autonómicos que regulan la expropiación forzosa del usufructo temporal de viviendas para personas en especiales circunstancias de emergencia social; interpretación conforme del precepto relativo al destino habitacional de la vivienda (SSTC 16/2018 y 32/2018).
| Marginal | BOE-A-2018-15010 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2018:106
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5659-2017, interpuesto por la Presidenta del Gobierno en funciones contra el artículo 1, apartados primero (en cuanto modifica el art. 1.1 de la Ley 3/2001, de 26 de abril, de la calidad, promoción y acceso a la vivienda de Extremadura), tercero (en cuanto a la incorporación de los apartados 13 y 15 al art. 3 de la Ley 3/2001), cuarto (al añadir un nuevo art. 16 bis a la Ley 3/2001), duodécimo y decimocuarto [en cuanto a la introducción de los apartados l) y m) en el art. 58 de la Ley 3/2001]; el artículo 2; y la disposición transitoria primera de la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura. Ha comparecido y formulado alegaciones la Junta de Extremadura. Ha sido ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Con fecha 21 de noviembre de 2017 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Presidenta del Gobierno en funciones, representada por el Abogado del Estado, contra el artículo 1, apartados primero (en cuanto modifica el artículo 1.1 de la Ley 3/2001, de 26 de abril, de la calidad, promoción y acceso a la vivienda de Extremadura), tercero (en cuanto a la incorporación de los apartados 13 y 15 al artículo 3 de la Ley 3/2001), cuarto (al añadir un nuevo artículo 16 bis a la Ley 3/2001), duodécimo y decimocuarto [en cuanto a la introducción de los apartados l) y m) en el artículo 58 de la Ley 3/2001]; el artículo 2 y la disposición transitoria primera de la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura. El Abogado del Estado invocó los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica de este Tribunal (LOTC) a fin de que se acordara la suspensión de la aplicación de los preceptos recurridos.
Tras exponer las similitudes con otras leyes autonómicas que han establecido medidas tendentes a afrontar el problema de la vivienda (normas que han sido objeto de los recursos de inconstitucionalidad tramitados con los núms. 4286-2013, 6036-2013, 7357-2013, 1824-2015, 1643-2016, 2501-2016, 4952-2016, 1302-2017, 4403-2017, 4752-2017 y 5425-2017) y las actuaciones estatales en orden a resolver el problema de la vivienda y la reestructuración inmobiliaria, detalla los títulos competenciales del Estado cuya vulneración motiva el recurso: regulación del contenido esencial del derecho de propiedad, del que forman parte los deberes dimanantes de su función social (art. 149.1, 1 y 8 en relación con el art. 33 CE); legislación civil y procesal (art. 149.1. 6 y 8 CE); legislación de expropiación forzosa (art. 149.1.18 CE); bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y ordenación del crédito, banca y seguros (art. 149.1, 11 y 13 CE). Concreta en ese marco las singulares vulneraciones en las que incurren los artículos impugnados:
a) El artículo 1.1 de la Ley 2/2017, que modifica el artículo 1.1 de la Ley 3/2001, incluye en el contenido esencial del derecho de propiedad el «deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto en el ordenamiento jurídico, así como mantener, conservar y rehabilitar la vivienda». Innova así el contenido esencial del derecho de propiedad, al integrar en el mismo un deber hasta ahora inexistente.
Una medida de esta naturaleza, similar a las anteriormente introducidas por la Comunidad Autónoma de Andalucía y la Comunidad Foral de Navarra, no parece compatible con lo dispuesto en el artículo 149.1.1 CE. Además, la norma, materialmente considerada, corresponde al orden jurídico civil porque procede a regular el contenido de un derecho patrimonial de orden privado, con la abstracción que es propia de este ámbito del ordenamiento. Choca por ello con el artículo 149.1.8 CE, ya que el vehículo normativo para garantizar el contenido uniforme de los derechos de índole privada, y la igualdad en las condiciones para su ejercicio, es la legislación civil y mercantil. La competencia sectorial autonómica puede dar cobertura a una regulación que se proyecte sobre instituciones civiles, pero no regular directamente tales instituciones.
Dada su conexión con la regulación contenida en el citado artículo 1.1 de la Ley 2/2017, incurren igualmente en inconstitucionalidad, sobre la base de la misma argumentación, los siguientes preceptos: artículo 1.3 de la Ley 2/2017, en cuanto a la introducción de los apartados 13 y 15 en el artículo 3 de la Ley 3/2001, que definen los conceptos de vivienda habitual y deshabitada a los efectos del artículo 58.1 de la Ley 3/2001; artículo 1.4, que añade un nuevo artículo 16 bis a la Ley 3/2001, que regula el procedimiento de declaración de vivienda desocupada; artículo 1.12, que establece una previsión específica en materia de titularidad relativa a la infracción del artículo 58.1) de la Ley 3/2001 y párrafos l) y m) introducidos por el artículo 1.14 de la Ley 2/2017, que tipifican como infracciones graves en el artículo 58 de la Ley 3/2001 las siguientes conductas: «No dar efectiva habitación a la vivienda, manteniéndola desocupada» y «el incumplimiento de los deberes para el mantenimiento del inmueble».
Todos estos preceptos son impugnados en la medida en que guardan una evidente unidad de sentido, puesto que están conexionados, ya que se disciplina un mecanismo a través del cual, mediante la delimitación del concepto de vivienda deshabitada, se introducen elementos que condicionan y modulan el contenido del derecho de propiedad, al imponer al propietario una obligación de uso de estos inmuebles.
En especial, se tipifican infracciones en relación con el incumplimiento de deberes cuya imposición no corresponde a la Comunidad Autónoma, por tratarse de medidas —las relativas al uso imperativo de las viviendas deshabitadas y la obligación de su mantenimiento— sobre las que carece de competencia.
A través de las disposiciones citadas, la Ley extremeña perfila el concepto de vivienda deshabitada y lo configura como un supuesto de incumplimiento de la función social que el derecho de propiedad está llamado a atender, supuesto a partir del cual se articula un conjunto de medidas de intervención orientado a incentivar a los titulares de viviendas para destinarlas a un uso habitacional y, en última instancia, a dar cumplimiento al deber de ocupación de la vivienda, que se establece de modo implícito pero inequívoco.
b) El artículo 2 regula la expropiación forzosa del usufructo temporal de determinadas viviendas para la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social. La disposición transitoria primera contiene el régimen transitorio de aplicación del artículo 2.
Los requisitos y el procedimiento aplicables a esta expropiación se regulan en términos similares a los de la disposición adicional segunda del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda en Andalucía, declarada inconstitucional por la STC 93/2015, de 14 de mayo. Teniendo en cuenta la identidad sustancial existente entre ambas, debe concluirse la inconstitucionalidad del precepto examinado, al contenerse en él una regulación que vulnera la competencia del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Adicionalmente, el precepto impugnado afecta también, en la medida en que impide la efectividad de los procesos de desahucio por ejecución hipotecaria, a la competencia estatal sobre la legislación procesal (art. 149.1.6 CE). Tales razonamientos son igualmente extensibles a la disposición transitoria primera de la Ley 2/2017, dada la conexión que guarda con el artículo 2.
Por otro lado, el supuesto regulado no se encuentra contemplado en la legislación estatal de expropiación forzosa como uno de los instrumentos para hacer efectiva la función social del derecho de propiedad y sin embargo incide de manera directa en el contenido esencial del derecho de propiedad reconocido en el artículo 33 CE.
Finalmente, el artículo 2 infringe la Constitución desde una perspectiva sustantiva al vulnerar el principio de proporcionalidad (entre otras, SSTC 66/1995, de 8 de mayo; 107/1996, de 12 de junio, y 147/2001, de 27 de junio). Las medidas contenidas en este artículo no presentan ventajas proporcionadas respecto de otras alternativas posibles, como la provisión por la propia Comunidad Autónoma de Extremadura de viviendas de alquiler social para las personas en especiales circunstancias de emergencia social.
c) En conjunto, las disposiciones impugnadas tienen una «eficacia incisiva» en la política económica general del Estado y en sus elementos básicos, máxime si se generalizan en otras normas autonómicas, como ha sucedido.
Suponen un deterioro de la posición financiera de las entidades de crédito y otras de similar naturaleza (dado el ámbito subjetivo del art. 2), bien por su coste directo, bien por dañar el valor de determinadas...
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