Pleno. Sentencia 104/2018, de 4 de octubre de 2018. Cuestión de inconstitucionalidad 5228-2017. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón respecto al artículo 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón. Competencias sobre procedimiento administrativo: nulidad del precepto legal autonómico que establece el silencio positivo para las peticiones de acceso a la documentación administrativa. Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2018-15008 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Cuestión de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2018:104
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5228-2017, planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón respecto al artículo 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón. Han comparecido y formulado alegaciones Aramón. Montañas de Aragón, S.A., la Letrada de las Cortes de Aragón, el Abogado del Estado, don Amadeo Santacruz Blanco, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón y el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Por escrito registrado en este Tribunal el 27 de octubre de 2017, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón remitió testimonio del Auto de 16 de octubre de 2017 por el que acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto al artículo 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón, por la eventual vulneración indirecta o mediata del artículo 149.1.18 CE.
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Los antecedentes de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:
a) Don Amadeo Santacruz Blanco, solicitó por escrito de fecha 24 de mayo de 2016, al amparo de la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de trasparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y de la Ley de las Cortes de Aragón 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón, a la presidenta de la Corporación Empresarial Publica de Aragón —que lo era la Consejera de Economía, Industria y Empleo del Gobierno de Aragón—, determinada información relativa a la disposición de fondos públicos en favor de la mercantil Aramón. Montañas de Aragón, S.A., y al criterio de clasificación de determinadas empresas participadas por dicha corporación y por entes públicos.
b) El asesor técnico del servicio de régimen jurídico, coordinación administrativa y asuntos generales del Departamento de Economía, Industria y Empleo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 29 de la Ley de transparencia de Aragón, por escrito de fecha 6 de junio de 2016, acusó recibo de esa solicitud y comunicó que el plazo máximo para resolver era de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para decidir, esto es el día 25 de junio de 2016, siendo este la Consejera de Economía, Industria y Empleo, que ha delegado su competencia en el secretario general técnico de Economía, Industria y Empleo. Asimismo se le informa que opera el silencio administrativo positivo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 31.2 de la citada Ley.
c) El 28 de junio de 2016 —trascurrido un mes desde la solicitud— el interesado recibió notificación del acuerdo del secretario general técnico del citado departamento de 23 de junio de 2016 por el que se decidía, al amparo del artículo 31.1 de la Ley de transparencia de Aragón, ampliar por otro mes el plazo para resolver, lo que se justificaba considerando que «las cuestiones planteadas son complejas y afectan a la adopción de decisiones discrecionales propias del ámbito de gestión empresarial de terceros, operadores económicos (Aramón)».
d) El interesado mediante escrito presentado el 1 de julio de 2016, manifestó que había operado el silencio administrativo positivo, por lo que solicitaba que le fuera proporcionada la información interesada. Mediante resolución del Secretario General Técnico de Economía, Industria y Empleo, se dio contestación a dicho escrito exponiendo que la información podía afectar a derechos o intereses de terceros, por lo que se había acordado dar traslado de la solicitud de información a Aramón, concediéndole un plazo de quince días para formular alegaciones.
e) Mediante un nuevo escrito presentado el 12 de julio de 2016, el solicitante consideraba que la información no afectaba a derechos e intereses de terceros, afirmaba la existencia de un acto administrativo firme producido por silencio, por lo cual todos los actos posteriores eran nulos de pleno derecho y la Administración debía ejecutar dicho acto facilitándole la información solicitada, sirviendo el escrito como de requerimiento a los efectos del artículo 29.2 de la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. El 9 de agosto de 2016, la Administración dictó resolución expresa denegando al interesado la información requerida. El Sr. Santacruz recurrió dicha resolución en vía contencioso-administrativa, dando lugar al procedimiento ordinario núm. 301-2016 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.
f) Por otra parte, don Amadeo Santacruz Blanco entabló recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón contra la inactividad de la Administración por falta de ejecución de un acto firme por parte de la Consejera de Economía, Industria y Empleo del Gobierno de Aragón. Dicho acto se habría producido por silencio positivo, al no obtener respuesta, dentro del plazo previsto, a la petición que, al amparo de la Ley de transparencia de Aragón, había efectuado a la presidencia de la Corporación Empresarial Pública de Aragón, que ostenta dicha Consejera. El recurrente solicitó en el suplico de la demanda que se dictara sentencia por la que se condenase a la Administración demandada a la ejecución del acto firme recaído por silencio en el expediente iniciado a su instancia por escrito de 24 de mayo de 2016.
La Administración demandada y la mercantil codemandada, Aramón. Montañas de Aragón, S.A., interesaron la desestimación de la demanda, si bien instando previamente la suspensión del procedimiento por prejudicialidad, y suscitando, entre otras cuestiones, la posible colisión del artículo 31.2 de la Ley de transparencia de Aragón —que prevé silencio positivo—, con el artículo 20.4 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno —que establece el silencio negativo—, aun entendiendo que la norma estatal desplaza a la autonómica o es susceptible de interpretación integradora. Admitida la prueba documental, se formularon las conclusiones, quedando las actuaciones acabadas, tras denegarse la suspensión por prejudicialidad interesada por las demandadas mediante el Auto de 13 de julio de 2017.
g) La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, dictó providencia en fecha 19 de julio de 2017 por la que acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal, por plazo común e improrrogable de diez días, para que pudieran formular alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 31.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 8/2015, por la eventual inconstitucionalidad de dicho precepto autonómico, por la posible transgresión del artículo 20.4 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, norma estatal básica. El Fiscal interpuso recurso de reposición contra la providencia por estimar que debía consignarse expresamente el artículo o artículos de la Constitución que se consideraban infringidos, así como el título o títulos competenciales del artículo 149.1 CE que atribuirían la condición de norma básica a la ley estatal de transparencia y que la Sala consideraba infringidos por el artículo 31.2 de la Ley 8/2015.
Por Auto de 19 de septiembre de 2017, se estimó el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio Fiscal, complementando de este modo la providencia de 19 de julio, en el sentido de indicar que el precepto constitucional que atribuye a la norma estatal su carácter de básico es el artículo 149.1.18 CE, al amparar que el Estado establezca la regulación del «procedimiento administrativo común». Señala que dicho precepto está expresamente citado en la disposición adicional octava de la Ley 19/2013, junto con los apartados primero y decimotercero del artículo 149.1 CE. A tal fin, en el Auto se concedía un nuevo plazo de diez días, para que pudieran alegar sobre la pertinencia de la cuestión y sobre el fondo de la misma.
h) El órgano judicial dictó Auto de 16 de octubre de 2017, en el que planteó cuestión de inconstitucionalidad del artículo 31.2 de la Ley de transparencia de Aragón, por la eventual vulneración indirecta o mediata del artículo 149.1.18 CE.
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Del contenido del Auto de planteamiento interesa destacar lo siguiente:
El Auto indica que el objeto del recurso es la inactividad de la Administración en la ejecución del pretendido acto presunto producido a consecuencia de la solicitud de información del recurrente de 25 de mayo de 2016. Comienza planteándose si realmente se ha producido por silencio administrativo positivo el acto firme por el que se le reconoce el derecho a acceder a la información interesada, y cuya ejecución instó mediante los escritos de 1 y 12 de julio de 2016. Recuerda que conforme al artículo 43 de la Ley 30/1992 —de aplicación al caso— la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento (apartado segundo); que en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo (apartado tercero); y que los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la...
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