Pleno. Sentencia 100/2018, de 19 de septiembre de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 5003-2017. Interpuesto por el Presidente del Gobierno frente a la Ley del Parlamento de Cataluña 13/2017, de 6 de julio, de las asociaciones de consumidores de cannabis. Competencias sobre asociaciones, sanidad, legislación penal, productos farmacéuticos y seguridad pública: nulidad de la ley autonómica que incide sobre la tipificación penal de conductas ilícitas contenida en la legislación estatal (STC 144/2017).
| Marginal | BOE-A-2018-13998 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2018:100
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5003-2017, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la Ley del Parlamento de Cataluña 13/2017, de 6 de julio, de las asociaciones de consumidores de cannabis. Han comparecido el Congreso de los Diputados y el Senado. Han comparecido y formulado alegaciones el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 13 de octubre de 2017, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 13/2017, de 6 de julio, de las asociaciones de consumidores de cannabis, publicada en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» núm. 7411, de 13 de julio de 2017.
El escrito de interposición comienza con un resumen del contenido de la Ley recurrida. A continuación hace una serie de consideraciones preliminares sobre la calificación jurídica del cannabis como estupefaciente y la regulación actual del consumo, producción, tráfico y promoción de sustancias estupefacientes, con alusión a la Ley 17/1967, de 8 de abril, por la que se actualizan las normas vigentes sobre estupefacientes adaptándolas a lo establecido en el Convenio Único de 1961 sobre estupefacientes de Naciones Unidas, que atribuye al Estado la intervención en las actividades relativas a los estupefacientes (art. 1) y regula los usos permitidos de los mismos (art. 22), y al art. 368 del Código penal, que castiga a «los que ejecuten actos de cultivo, elaboración o tráfico, o de otro modo promuevan, favorezcan o faciliten el consumo ilegal de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, o las posean con aquellos fines». Alude igualmente a la jurisprudencia que considera atípico el autoconsumo esporádico, privado, irrelevante por su cantidad e instantáneo de drogas y sustancias estupefacientes, siempre que los consumidores sean «adictos», el consumo se realice en lugar cerrado, la cantidad de droga sea «insignificante» y se trate de un pequeño núcleo de drogodependientes (cita en su apoyo las Sentencias de la Sala Segunda del Tribunal Supremo 741/2013, de 17 de octubre, y 484/2015, de 7 de septiembre, esta última en relación con una asociación de consumidores de cannabis constituida en el País Vasco, así como el dictamen del Consejo de Estado 165/2015 sobre la Ley Foral 24/2014, de 2 de diciembre, reguladora de los colectivos de usuarios de cannabis en Navarra). Y finalmente trata la diferencia entre los supuestos de atipicidad penal y administrativa y la legalidad del consumo, producción, tráfico y promoción de drogas y estupefacientes en los casos de atipicidad sancionadora, concluyendo que «el hecho de que una conducta sea atípica desde el punto de vista sancionador no quiere decir que sea legal en sentido general».
A continuación, el recurso expone las vulneraciones de los títulos competenciales del Estado. Comienza alegando que la ley autonómica, en la medida que el cannabis pueda tener la consideración de medicamento, vulnera la competencia estatal sobre productos farmacéuticos y bases y coordinación general de la sanidad del art. 149.1.16 CE, que, a su juicio, reserva al Estado la legislación íntegra de los productos farmacéuticos (cita en apoyo de esta tesis las SSTC 54/1990, FJ 3, y 131/2013, FJ 3). Recuerda también que la citada Ley 17/1967 ha sido ya validada como norma estatal de regulación de los estupefacientes en la STC 341/1993, FJ 9. Y cuestiona por ello que la Comunidad Autónoma pueda regular la producción y tráfico de esta sustancia a través del denominado «libro de autoabastecimiento» (art. 17) o el «abastecimiento» mismo (título que rubrica el cap. V de la ley), así como medidas de promoción e higiene (capítulos VI y VII), un régimen de infracciones y sanciones (cap. IX) y las relaciones de colaboración entre administraciones públicas (cap. X).
Afirma, acto seguido, que cuando los estupefacientes (en este caso el cannabis) no se reputen medicamentos «los títulos de intervención del Estado son más intensos», haciendo valer al efecto los de legislación penal (art. 149.1.6 CE) y el de seguridad pública (art. 149.1.29 CE).
En cuanto a lo primero, el Abogado del Estado alega que «la regulación autonómica sustrae al legislador estatal la regulación del consumo, abastecimiento y dispensación del cannabis, calificado como estupefaciente y cuyo consumo, tráfico y promoción, en el marco de los Convenios internacionales de los que España es parte, debe estar sometido a regulación estatal, no sólo en su vertiente sancionadora (penal o administrativa)».
En cuanto a lo segundo, el escrito de interposición sostiene que «la regulación de las asociaciones de consumidores de cannabis», definidos en el artículo 4 a), «y de los clubes de consumidores de cannabis», definidos en el artículo 4 c), «en cuanto permiten la promoción del consumo de cannabis y otras sustancias (art. 7, 22 y 23), la posibilidad de acceso a los locales de personas mayores de edad que se definan como consumidoras de cannabis [arts. 4 c) y 11)], la posibilidad de las asociaciones y clubes de realizar actividades dentro de sus objetivos de promoción del consumo responsable (art. 7 y 23) inciden, como consecuencia lógica en labores, en palabras del Consejo de Estado, de favorecimiento del consumo de cannabis, con una potencial afectación de la seguridad pública, por la posible promoción y desarrollo que la propia ley prevé, contraria a los convenios internacionales de los que España es parte y a la propia legislación interna española, que prohíbe actividades de favorecimiento del consumo de cannabis».
Por último, aduce la inexistencia de título competencial autonómico que habilite a dictar una regulación como la impugnada. Afirma, en concreto, que la Ley no puede ampararse en los títulos competenciales que invoca el preámbulo de la Ley autonómica (protección de los consumidores y usuarios, consumo, protección de la salud y desarrollo de la regulación estatal del derecho de asociación: artículos 28, 49, 118 y 123 del Estatuto de Autonomía de Cataluña), pues los títulos competenciales exclusivos del Estado antes citados «no permiten que una Comunidad Autónoma realice este tipo de regulaciones ignorando las competencias estatales y las normas legales dictadas en su aplicación».
El escrito de interposición invoca expresamente los artículos 161.2 CE y 30 LOTC solicitando que se produzca la suspensión de la aplicación de la Ley impugnada.
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El Pleno del Tribunal, mediante providencia de 28 de noviembre de 2017, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de la demanda y los documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Parlamento de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes. La providencia acordó, con el fin de evitar un conflicto en la defensa de los intereses del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña, suspender el plazo para que el Gobierno de Cataluña pueda personarse y formular alegaciones en tanto el Consejo de Ministros, de conformidad con el artículo 5 del Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre, ejerza las funciones y competencias que corresponden al Consejo de Gobierno de la Generalitat de Catalunya. Se acordó, asimismo, tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso, y desde el día en que apareció publicada la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros. Finalmente, se ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».
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Por escritos registrados en este Tribunal los días 7 y 13 de diciembre de 2017, los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado pusieron en conocimiento del Tribunal los acuerdos de las Mesas respectivas dando por personada a la Cámara y ofreciendo su colaboración a los efectos del artículo 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
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El día 15 de enero de 2018, tras una solicitud de prórroga atendida por providencia de 15 de diciembre anterior, la letrada del Parlamento de Cataluña presentó sus alegaciones al recurso de inconstitucionalidad. En su escrito, comienza haciendo referencia a resoluciones de la Cámara sobre la necesidad de que el consumo de drogas no se abordase únicamente desde la perspectiva sancionadora sino también desde la perspectiva de la salud pública reconociendo y regulando las asociaciones de cannabis (moción 77/X, de 13 de febrero de 2014 y resolución 932/X, de 23 de febrero de 2015). Enfatiza además que la ley recurrida tuvo su origen en una iniciativa legislativa popular registrada el 20 de marzo de 2015, lo que es «claro reflejo de la inquietud de la sociedad» que «reclama… una respuesta normativa para hacer frente a los retos que se estaban planteando con relación a la proliferación...
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