STS, 3 de Junio de 2008

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 18 de noviembre de 2003, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 168 de 1999, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «Que desestimamos el presente recurso contencioso administrativo, sin formular condena al pago de las costas procesales».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: « Con carácter previo a la resolución de las cuestiones litigiosas suscitadas en el proceso, interesa poner de relieve los siguientes hechos: El suelo de la UA-5 de las antiguas Normas Subsidiarias, en la que se emplazaban los terrenos de la recurrente, lindaban al Sur con terrenos de propiedad municipal calificados como "Verde Público" donde en las Fiestas Patronales de Villamantilla se instalaba una plaza de toros provisional, en condiciones que venían siendo poco seguras para el público asistente a los festejos y para los toreros dadas las reducidas dimensiones del emplazamiento; la citada U.A. 5 no se delimitó ni ejecutó durante la vigencia de las antiguas Normas Subsidiarias, y encontrándose en tramitación unas nuevas, en las que se trazaba el diseño de una vía, ya prevista en el planeamiento anterior pero no ejecutada, que transcurría por los terrenos de la U. A. 5., en el mes de marzo del año 1997 el Alcalde y todos los propietarios de los terrenos incluidos en la citada U. A. 5, a excepción de la recurrente, firmaron un convenio urbanístico en el que se preveía la cesión gratuita al Ayuntamiento de los terrenos necesarios para que la plaza de toros portátil se pudiera instalar en condiciones de seguridad así como las cesiones gratuitas y obligatorias para el viario a que se ha hecho referencia, convenio que no fue ratificado por el Pleno Municipal al no haber sido suscrito por todos los propietarios. Una vez publicado en el B.O. C.A.M. el Acuerdo de Aprobación Definitiva de las nuevas Normas Subsidiarias - 5.5.1997 -, a fin de favorecer la promoción de la antigua U. A. 5 y de ejecutar el viario citado, que se consideraba de urgente necesidad por su capacidad de circunvalación del núcleo del Casco Antiguo y de facilitar la evacuación de la parcela de equipamiento del Ayuntamiento donde se localizaban las Fiestas Patronales, la Alcaldía acordó la iniciación de un expediente de delimitación de la Unidad de Ejecución U.E. 12, ordenando a los servicios técnicos municipales que redactasen el correspondiente Proyecto, en el que se puso de relieve que el vial efectivamente permitía la circunvalación del núcleo del Casco Antiguo hacia la M.-530. En la ficha de la U. E. 12 delimitada por la resolución que se impugna en este proceso, de la que forma parte un plano en el que se observa el vial, consta una superficie bruta de 6055 m2, que su uso principal es el residencial y que se ceden 920 m2 para viario. En cuanto a sus condiciones de ordenación determina la ficha, en relación al volumen y aprovechamiento, que los mismos serán los derivados de la aplicación de la Ordenanza de "Ensanche del Casco", con un número máximo de 16 viviendas, y respecto a las condiciones de desarrollo se dispone el Sistema de Actuación de Ejecución Forzosa, estableciéndose, por último, que los proyectos previos a la licencia de edificación habrían de ser el Proyecto de Reparcelación- que debería de ser presentado en un mes-, la formalización de las cesiones y el Proyecto de Urbanización».

También se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida lo siguiente: «Conviene precisar a continuación que, según lo dispuesto en el artículo 80. 4 de la Ley Territorial 9/95, de 28 de marzo /13513, la ejecución de las Unidades de Ejecución se realizará, salvo lo que en su caso se hubiera establecido en un convenio urbanístico, por cualquiera de los sistemas de Compensación, Cooperación, Ejecución Forzosa o Expropiación, llevándose a cabo la determinación del Sistema de Actuación junto con la delimitación de la Unidad de Ejecución - salvo que la hubiera efectuado ya directamente el planeamiento de cuya ejecución se trate o se contuviera en el acuerdo de incorporación del suelo urbanizable no programado al proceso de urbanización - siendo de significar que, según el precepto citado, la Administración actuante podrá optar por cualquiera de los Sistemas de Actuación enunciados, determinando el que pueda aplicarse para el desarrollo y la ejecución de la actuación urbanística en función de una adecuada ponderación de todas las circunstancias concurrentes en el caso y, en particular, los objetivos a alcanzar por la actuación, las necesidades colectivas que ésta deba cumplir o satisfacer, los medios económicos disponibles y la capacidad de gestión de la Administración. Sin perjuicio de su determinación directa como sistema de actuación, el de Ejecución Forzosa es además sistema subsidiario de los de Cooperación y Compensación así como, en su caso, del definido por convenio urbanístico, procediendo su determinación y aplicación cuando requiriendo la ejecución del planeamiento la delimitación de una Unidad de Ejecución, transcurrieran, por causa imputable exclusivamente a los propietarios o, en su caso, a las personas privadas responsables de la ejecución, más de 18 meses desde la aprobación del Plan o del Programa de Actuación Urbanística capaz de legitimar dicha ejecución sin que se hubiera procedido a aquella delimitación así como cuando, habiendo dado comienzo la ejecución conforme a cualquiera de los sistemas de actuación por Cooperación o Compensación o, en su caso, convenio, se produjera el incumplimiento de cualquiera de los deberes inherentes al sistema por el que se estuviera actuando, incluidos los referidos a plazos, y la Administración actuante, atendida su capacidad de gestión y las circunstancias del caso, no decidiera la sustitución por el Sistema de Expropiación, según se establece por el artículo 89 de la citada Ley Territorial 9/95. La recurrente discute el acierto en la elección del sistema de ejecución con el único argumento de que el mismo está fuera de lugar, motivo de impugnación que ha de ser desestimado no sólo por su falta de fundamentación sino también porque la recurrente no ha justificado que en la determinación del sistema de actuación la Administración demandada hubiera decidido al margen de los criterios establecidos en el artículo 80 de la Ley 9/95, máxime si, además, se tiene en consideración que en el caso presente los propietarios de la antigua U. A. 5 dejaron transcurrir todo el tiempo de vigencia de las precedentes Normas Subsidiarias sin haberla delimitado ni ejecutado. De otra parte, según dispone el artículo 38 del Reglamento de Gestión Urbanística, la determinación y delimitación de las Unidades de Actuación, si no se contuviera en el planeamiento, así como, cuando proceda, la modificación de las ya establecidas incluso por dicho planeamiento, se acordará de oficio o instancia de parte por la Administración actuante, siendo sus trámites los de Aprobación Inicial, notificación personal a los propietarios y titulares de derechos afectados e información pública por plazo de 15 días, correspondiendo la Aprobación Definitiva al Ayuntamiento Pleno, conforme a lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 9/95 en relación con el citado artículo 38 del Reglamento de Gestión Urbanística, procedimiento que ha sido el seguido en el caso presente, sin que quepa apreciar infracción de procedimiento alguna, siendo de significar que del expediente administrativo se deriva que se ha incurrido en error material en la expresión de la fecha de la resolución que ordenó iniciar el expediente - 12 de mayo de 1998 - habida cuenta de que la delimitación de la U. E. 12 fue aprobada definitivamente en fecha de 11 de septiembre de 1997, sin perjuicio de lo cual una eventual falta de resolución de iniciación del expediente tampoco sería determinante de infracción del procedimiento invalidante, porque habría quedado convalidada una vez acordadas la Aprobación Provisional y la Definitiva. Por último tampoco cabe apreciar que en el caso presente el Ayuntamiento demandado haya incurrido en desviación de poder porque ni de las actuaciones administrativas ni de la prueba practicada en el proceso es posible inferir que la única finalidad de la delimitación de la U. E. 12 fuese, como se afirma en la demanda, buscar acomodo para la ubicación de la plaza de toros provisional, que pudiera haber sido uno de los fines perseguidos por el convenio frustrado, pero que en absoluto ha quedado reflejada en la ficha de la U. E. 12, en la que no se determina cesión alguna de terrenos para la instalación de la plaza de toros en condiciones de seguridad, y sí sólo la cesión de suelo para viales, lo que constituyó el fundamento de la iniciación del expediente y cuya urgencia, necesidad y operatividad se ha reflejado en el informe de los servicios técnicos municipales, cuyos fundamentos no han sido enervados por la recurrente, por lo que, al no haberse desvirtuado en este proceso los fundamentos de la actuación administrativa impugnada, no resulta procedente estimar el presente recurso contencioso administrativo».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de fecha 5 de febrero de 2004, en la que se ordenó a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Villamantilla, representado por la Procuradora Doña Montserrat Rodríguez Rodríguez, y, como recurrente, Doña Olga, representada por la Procuradora Doña Fuencisla Martínez Mínguez, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, el primero al amparo del apartado a) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, el segundo y tercero al del apartado c) del mismo precepto, y el cuarto al del apartado d) del referido artículo 88.1 ; el primero por abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción al haber entrado el Tribunal "a quo" a estudiar los antecedentes de la anterior U. E. 5 de las antiguas Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Villamantilla, centrándose la sentencia en un punto y con unas consideraciones no alegadas por las partes, estando latente en la sentencia recurrida la falta de claridad y precisión y el incumplimiento de las formalidades mínimas del artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por lo que la sentencia recurrida incurre en contradicciones internas entre la motivación y el fallo y también en arbitrariedad al no ser posible conocer las razones jurídicas que han impulsado al tribunal a adoptar la decisión; el segundo por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, dada la falta de motivación de ésta, infringiéndose con ello lo establecido en los artículos 120.3 de la Constitución, en relación con los artículos 24.1 de la Constitución y 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al no ser posible conocer con el suficiente grado de certeza las razones jurídicas que han impulsado a la Sala de instancia a desestimar el recurso contencioso-administrativo, pues no responde a la cuestión planteada acerca de la instalación de la plaza de toros provisional ni acerca de la conveniencia y viabilidad técnica, jurídica y económica de la delimitación de la U.E.12 de las Normas Subsidiarias; el tercero por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia interna y también omisiva, infringiendo así lo establecido en los artículos 24.1 de la Constitución y 33.1 de la Ley Jurisdiccional, ya que contiene contradicciones internas y no expresa las razones por las que tolera la presencia de la plaza de toros dos días al año con motivo de las fiestas patronales; y el cuarto por haber infringido la Sala de instancia las normas sobre interpretación, alcance y eficacia de las Leyes, incluidas las que proclaman la analogía, la buena fe o la prohibición del fraude de Ley o del abuso de derecho, con infracción de lo establecido en los artículos 9.2 de la Constitución y 33.3 de la misma, al verse afectado el derecho de propiedad de la recurrente, de lo que se deduce la arbitrariedad de la conducta del Ayuntamiento de Villamantilla, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare no ajustado a derecho el acuerdo municipal impugnado en la instancia.

Mediante auto, de fecha 24 de noviembre de 2005, se inadmitió a trámite el cuarto de los motivos de casación alegados y se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto en cuanto a los motivos primero, segundo y tercero, por lo que, respecto de éstos se dio traslado a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido a fín de que, en el plazo de treinta días, pudiese formalizar por escrito su oposición al expresado recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 23 de marzo de 2006, alegando que no cabe, en modo alguno, achacar al Tribunal de instancia abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción ni tampoco hay falta de motivación de la sentencia, como se deduce claramente de lo expresado por la Sala de instancia en los fundamentos segundo y tercero de la sentencia recurrida, mientras que no existe incongruencia alguna en dicha sentencia, pues el recurso contencioso-administrativo no se dirigió frente a la instalación de la plaza de toros portátil sino frente a la delimitación de la U.E.12 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento, en la que sólo hubo cesión de terrenos para viales y no para la aludida plaza de toros, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición de costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 20 de mayo de 2008, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

La representación procesal de la recurrente en los tres motivos de casación admitidos a trámite, aunque el primero se esgrima al amparo del apartado a) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los otros dos al del apartado c) del mismo precepto, plantea exclusivamente el defecto de motivación de la sentencia, por no ser posible conocer la ratio decidendi, y su incongruencia interna y omisiva por haber eludido examinar la cuestión planteada acerca de la instalación de la plaza de toros, que fue la causa de llevar a cabo la delimitación de la unidad de ejecución, cuya aprobación definitiva constituyó el objeto del pleito, sin guardar relación los argumentos en ella recogidos y su parte dispositiva, pues en el motivo invocado al amparo del apartado a) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional se limita a afirmar que la Sala sentenciadora ha incurrido en abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción por haber analizado el fallido intento de delimitar con arreglo a las anteriores Normas Subsidiarias de Planeamiento la U.E.5, a pesar de que tal cuestión no fue alegada por las partes litigantes.

Comenzamos nuestro examen de los motivos por este último, que debemos desestimar porque el abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción se produce cuando el juzgador desborda los límites de su jurisdicción para decidir acerca de una cuestión extramuros de su potestad jurisdiccional.

En este caso, la Sala de instancia revisó la aprobación definitiva de la delimitación de una unidad de actuación acordada por el Pleno de un Ayuntamiento, de manera que actuó dentro de los concretos límites fijados por los artículos 1 a 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 24 y 74 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Al articular ese primer motivo de casación, la representación procesal de la recurrente desliza argumentos relativos al defecto de motivación y a la incongruencia de la sentencia, que reitera al desarrollar los motivos segundo y tercero, citando en todos ellos como vulnerados por el Tribunal a quo los artículos 24.1, 33. 3 y 120.3 de la Constitución, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 33.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Estos otros dos motivos de casación tampoco pueden prosperar porque la sentencia recurrida no incurre en clase alguna de incongruencia ni carece de motivación, según vamos a examinar.

No constituye incongruencia el remontarse a los antecedentes de delimitación de una unidad de ejecución con el fín de conocer lo sucedido hasta llegar a la aprobación definitiva de la ahora impugnada, entre otras razones porque sirve para poner de relieve que fue la ahora recurrente quien se opuso a suscribir un convenio relativo a la delimitación de aquella unidad de actuación, en el que se preveía la cesión gratuita de suelo para instalar una plaza de toros, negativa que llevó al Ayuntamiento a no aprobar dicho convenio y a plantear otra forma de obtener suelo para ejecutar un vial de circunvalación que en aquella delimitación frustrada se contemplaba.

Tal exposición de hechos en la sentencia recurrida no constituye una extralimitación en el análisis de la cuestión central del pleito, que no es otra que la aprobación definitiva de una unidad de ejecución de acuerdo con el nuevo planeamiento general, donde se prevé la cesión de suelo para aquél vial que no pudo ser ejecutado estando vigentes las anteriores Normas Subsidiarias de Planeamiento, sin que se contemple cesión alguna de terrenos para las instalaciones de una plaza de toros.

Es cierto que la tesis de la demandante fue que la aludida delimitación de la unidad de ejecución no tenía otro fín que el de conseguir ubicar en las fiestas patronales la plaza de toros en el vial o junto al vial para favorecer su evacuación, pero a ello replicó la Sala de instancia, en el último párrafo del fundamento jurídico tercero, afirmando que «ni de las actuaciones administrativas ni de la prueba practicada en el proceso es posible inferir que la única finalidad de la delimitación de la U. E. 12 fuese, como se afirma en la demanda, buscar acomodo para la ubicación de la plaza de toros provisional, que pudiera haber sido uno de los fines perseguidos por el convenio frustrado, pero que en absoluto ha quedado reflejada en la ficha de la U. E. 12».

Es comprensible que con ese razonamiento no esté de acuerdo la recurrente, lo que, sin embargo, no implica que la sentencia no haya expresado claramente la razón de decidir ni menos que la decisión haya sido arbitraria por amparar, según la propia recurrente, un acuerdo municipal tachado de arbitrario por delimitar la unidad de ejecución con la única finalidad de liberar un suelo para instalar ocasionalmente la plazo de toros dos días al año durante los festejos populares, pues el Tribunal a quo, después de valorar todas la pruebas, llega a la conclusión contraria.

Por las razones expuestas en los precedentes fundamentos se debe declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto al ser desestimables los tres motivos admitidos a trámite, de manera que las costas procesales causadas han de imponerse a la recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero de dicho precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de dos mil quinientos euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.

Vistos los preceptos citados y los artículo 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.