La participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado
| Autor | Begoña Barruso Castillo |
VI LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LOS INGRESOS DEL ESTADO
Begoña Barruso Castillo
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Introducción
El artículo 157.1.a) de la Constitución Española dispone que los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos, entre otros, por otras participaciones en los ingresos del Estado (PIE). Posteriormente, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) se refiere nuevamente a este recurso cuando, de forma genérica, en su artículo 4.1.e) lo incluye como una de las posibles fuentes de financiación de estos niveles subcentrales de Gobierno. Se trata además de una transferencia que puede englobarse dentro del bloque de recursos incondicionales, pues el Estado no establece ninguna limitación al uso que deben dar las Comunidades Autónomas a los fondos que reciben.
Este recurso, que responde desde sus orígenes al principio de suficiencia, ha constituido y constituye también en la actualidad, una fuente de ingresos importante para las Comunidades Autónomas. En algunas ocasiones se le asigna también una función redistributiva por las variables que se utilizan para repartir entre las Comunidades Autónomas los recursos que les va a transferir el Estado, aunque esto es cuestionable si tenemos en cuenta que la determinación de las variables empleadas responde en muchas ocasiones al resultado de una negociación política más que a la preocupación de conseguir una adecuada redistribución de la riqueza entre las Comunidades Autónomas. López Laborda (2001, p. 182) señala que el grado de dependencia financiera de las Comunidades Autónomas de las transferencias procedentes del nivel central es tal que «permite definir a nuestro sistema autonómico, aún hoy, como de autonomía en el gasto». Debe destacarse, no obstante, que su importancia cuantitativa ha ido disminuyendo a medida que se ha ido avanzando en el proceso de descentralización y se ha ido perfeccionando el sistema de financiación. Desde el mismo momento de su creación, su objetivo prioritario fue el de garantizar que las Comunidades Autónomas (CC.AA.) dispusiesen de los recursos necesarios para poder prestar los servicios propios de las competencias que habían asumido. De manera que si una Comunidad Autónoma no obtuviese ingresos suficientes a través del resto de mecanismos del sistema, recibiría la diferencia vía participación en los ingresos del Estado. Tradicionalmente en España las necesidades de gasto de las CC.AA. (en función de las competencias asumidas) han sido claramente superiores a su capacidad fiscal, por lo que permanentemente han recurrido a las transferencias del Estado como vía para garantizar dicho principio de suficiencia financiera. Este carácter de cierre del recurso que estamos analizando ha sido una constante en el sistema de financiación desde su implantación. Así, en los diferentes sistemas de financiación que ha habido desde la creación de las Comunidades Autónomas hasta nuestros días, se ha tomado siempre como punto de referencia las necesidades financieras de las CC.AA.; de ese importe se ha restado lo que éstas pueden obtener por los distintos mecanismos del sistema, y, el resto, se ha aportado a través del porcentaje de participación en los ingresos del Estado.
A medida que las CC.AA. iban asumiendo nuevas competencias, y por lo tanto, que sus necesidades financieras eran mayores, el Gobierno estatal lógicamente se ha visto obligado a incrementar el volumen total de recursos a distribuir entre las Comunidades Autónomas y por ello ha ido incorporando sucesivamente nuevas partidas al fondo inicial que se reparte entre las CC.AA. Así, en su momento se incorporaron las subvenciones a la gratuidad de la enseñanza (que previamente formaban parte de los recursos condicionados); la «compensación transitoria» procedente del Fondo de Compensación Interterritorial (el 25 % de su dotación); 101.737 millones adicionales que el Estado aporta en el período 92-96 para financiar la inversión nueva (se incorporan por terceras partes los tres primeros años del quinquenio) o las subvenciones de autogobierno y de gestión (de escasa importancia cuantitativa).
Dentro de lo que denominamos Participación de las CC.AA. en los ingresos del Estado, se engloban dos recursos, que aunque muy relacionados entre sí, funcionan de forma distinta. Por ello vamos a estudiarlos por separado. Así, primero analizaremos la Participación en los Ingresos Generales del Estado, para pasar después a comentar la Participación Territo-rializada en el IRPF.
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La participación en los ingresos generales del estado
Tal y como se concreta en el artículo 13 de la LOFCA, las CC.AA. tienen derecho a un porcentaje de participación en los ingresos no cedidos del Estado. Para determinar lo que corresponde a una Comunidad Autónoma por este concepto se utilizarán una serie de variables previamente fijadas mediante un proceso de negociación. A título orientativo, la LOFCA enumera algunas variables que pueden emplearse, si bien deja abierta la posibilidad de que, durante el proceso negociador, se introduzcan otros criterios [art. 13.1.e)] si así se considera adecuado. Entre las variables contempladas por la LOFCA pueden destacarse las siguientes: la población, el esfuerzo fiscal, la inversa de la renta por habitante, el déficit de servicios sociales e infraestructuras y los costos por habitante de los servicios transferidos.
Una vez que se ha fijado el porcentaje de participación para una Comunidad Autónoma, éste sólo se podrá cambiar si:
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varía el nivel de competencias de una Comunidad Autónoma,
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se ceden nuevos tributos,
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se produce una reforma sustancial del sistema tributario estatal,
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cuando transcurridos cinco años desde su aplicación alguna Comunidad Autónoma o el Estado solicite su revisión (art. 13 LOFCA) o
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cuando en un período de tiempo inferior a cinco años la Comunidad Autónoma reciba en más de una ocasión fondos procedentes de las asignaciones de nivelación (art. 15.4 LOFCA). Estos preceptos se han utilizado en ocasiones como base para afirmar que el sistema de financiación autonómica debe tener una duración quinquenal. En nuestra opinión, los cuatro primeros supuestos de revisión del porcentaje no tienen en modo alguno carácter imperativo, sino que, por el contrario, hacen referencia al ejercicio de una facultad totalmente voluntaria. En este sentido se ha manifestado recientemente la Comisión creada por el Ministerio de Hacienda para el estudio y propuesta de un nuevo sistema de financiación aplicable a partir de 2002, en su respuesta a la primera cuestión que se le planteó sobre el fundamento normativo de la aprobación quinquenal de modelos de financiación autonómica.
La reforma del IRPF (impuesto parcialmente cedido a las CC.AA.) realizada en el año 1999, no ha supuesto, sin embargo, una revisión del porcentaje de participación en los ingresos del Estado de las CC.AA. de régimen común que se han adherido al sistema de financiación aplicable durante el período 97-2001, aunque en principio, de acuerdo con lo señalado sí podría haberse producido. Esto fue así porque el Consejo de Política Fiscal y Financiera acordó en abril de 1998 modificar con carácter retroactivo la garantía prevista para los recursos que las CC.AA. obtienen procedentes del IRPF, de manera que se les garantizaba para aquellos un crecimiento similar al del PIB. A cambio de esto, las CC.AA. aceptaron la no revisión del PPIE. Antes de la modificación señalada se garantizaba a las Comunidades Autónomas que el crecimiento de los recursos procedentes del IRPF (tanto por la tarifa autonómica como por la participación territorializada) no fuese inferior al crecimiento del PIB nominal o al 90 % del incremento de la recaudación que el Estado obtenía por el IRPF. El acuerdo de abril de 1998 lo que hizo fue suprimir este último límite.
No obstante, en un primer momento, durante el período transitorio (hasta el año 86), la determinación del porcentaje de participación que correspondía a cada Comunidad Autónoma se hizo de acuerdo con lo establecido en la Disposición Transitoria Primera de la LOFCA, que vinculaba los recursos obtenidos por una Comunidad al coste efectivo de los servicios transferidos. En opinión de Adame este sistema se ha inspirado en el que se recoge en el Estatuto de Cataluña, aprobado en 1979. En este concepto se incluían tanto los costes relacionados directamente con la prestación del servicio, como aquellos costes indirectos ligados a las funciones de apoyo, dirección y coordinación del servicio transferido, así como los gastos de inversión necesarios para mantener el nivel de prestación de los servicios transferidos. No se incluían, sin embargo, los gastos de transferencias ni la inversión nueva (que se incorporó en el Fondo de Compensación Interterritorial). La valoración de dicho coste debía hacerse servicio a servicio y comunidad a comunidad, pues no todas tenían el mismo nivel de competencias, ni tampoco todas incurrían en el mismo coste para prestar un mismo nivel de servicio público. Este hecho, unido a la ausencia de una contabilidad de costes detallada en la Administración Pública complicaba notablemente el proceso de determinación de este coste efectivo. Como consecuencia de ello, la cantidad de recursos que finalmente obtenía cada Comunidad Autónoma era la que resultaba de un proceso de negociación bilateral entre ella y el Estado, lo que introducía bastante incertidumbre en el sistema de financiación y dificultaba la...
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