STS, 22 de Enero de 2007
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2007:576 |
| Número de Recurso | 4333/2002 |
| Fecha de Resolución | 22 de Enero de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Enero de dos mil siete.
VISTO el recurso de casación, que ante Nos pende, interpuesto por la Generalidad Valenciana, representada por la Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 11 de febrero de 2002, sobre orden de demolición de obras, habiendo comparecido como parte recurrida la entidad mercantil MIL PALMERAS, S.A. representada por el Procurador D. Norberto Pablo Jerez Fernández.
Por acuerdo de 10 de febrero de 1992, la Generalidad Valenciana procedió a la modificación de su resolución anterior de fecha 3 de diciembre de 1991, en relación con la demolición de unos bloques de viviendas y locales denominados Vistamar construidos por Mil Palmeras, S.A. en el término municipal de Orihuela.
Contra la anterior resolución se interpuso por la entidad mercantil MIL PALMERAS S.A., recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con el nº 1106/93, en el que recayó sentencia de fecha 11 de febrero de 2002 por la que se estimaba el recurso interpuesto y se anulaba el acuerdo impugnado.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el día 10 de enero de 2077, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado de Sala
La Generalidad Valenciana interpone, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ), recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 11 de febrero de 2002, que anuló el acuerdo de la Generalidad Valenciana de 10 de febrero de 1992 que modificó su resolución anterior de fecha 3 de diciembre de 1991, en relación con la demolición de unos bloques de viviendas y locales denomiandos Vistamar construidos por Mil Palmeras, S.A. en el término municipal de Orihuela.
La sentencia objeto del presente recurso de casación señala que las resoluciones citadas -3 de diciembre de 1991 y 10 de febrero de 1992- también fueron objeto de recurso jurisdiccional ante dicha Sala, con el nº 534/93, recurso en el que recayó sentencia nº 725/98, de 8 de julio y reproduce literalmente los fundamentos de dicha sentencia para resolver y acabar estimando el recurso 1106/93 .
Dicha sentencia, en aquella fecha, no era firme porque fue recurrida en casación y casada por esta misma Sala y Sección con el nº 10423/1998, dictándose sentencia estimatoria de 24 de octubre de 2002, cuya parte dispositiva dice " 1º Declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Generalidad Valenciana contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 8 de julio de 1998 . 2º Casamos dicha sentencia. 3º Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad mercantil MIL PALMERAS, S.A. contra el acuerdo de la Generalidad Valenciana de 3 de julio de 1991 (modificado por el de 10 de febrero de 1992).4º No hacemos especial declaración sobre las costas causadas en la instancia y en este recurso."
Dada la identidad de: partes, actos administrativos cuestionados, fundamentos de las sentencias de instancia y contenido de los recursos de casación, y en base al principio de unidad de doctrina e igualdad, debe resolverse el presente recurso de casación 4333/02 en los mismos términos en que lo hemos efectuado en la citada sentencia de 24 de octubre de 2002 ; criterio, por otra parte, seguido en las también sentencias de esta Sala de 5 de junio de 2003, -recurso de casación nº 3251/1999- y 18 de octubre de 2005 -recurso de casaciòn nº 5788/2002 - íntimamente relacionados con aquellos e interpuestos también a instancia de la Generalidad Valenciana, y en los que asimismo se alegaban los mismos motivos de casación que en el presente recurso.
Procede, pues, limitarnos a reproducir lo en ellas expuesto para rechazar los tres motivos de casación aducidos, al contar con un hilo conductor común que permite tratarlos de una forma conjunta:
"SEGUNDO.- La Administración recurrente ordenó la demolición de las edificaciones antes indicadas, según lo previsto en el artículo 184,4 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (LS/76), por haberse declarado aquellas, por acuerdo de 10 de mayo de 1991, no legalizables, al haberse construido dentro de la franja de servidumbre de protección de costas, y la sentencia recurrida estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra él por entender que la interpretación de ese precepto, a partir del Texto refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 (LS/92 ), impone considerar las potestades de la Comunidad Autónoma como subsidiarias de las del Ayuntamiento, por lo que antes de actuar aquélla debería requerir al Ayuntamiento en donde se encontrase las edificaciones para que ordenara la demolición, pudiendo hacerla ella sólo en el caso de que el Ayuntamiento no hubiera atendido al requerimiento.
Aunque la Administración recurrente opone dos motivos de casación, ambos pueden estudiarse conjuntamente, pues en ellos, bajo la invocación de los artículos 140 de la Constitución, 31.9 de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y 184 LS/76, se sostiene, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, que el ejercicio de la Comunidad Autónoma de la potestad de acordar la demolición de obras ejecutadas sin licencia ni atenta contra el principio de autonomía municipal ni precisa que previamente se haya dirigido requerimiento al Ayuntamiento en cuyo término municipal se hubieran ejecutado las obras.
Sorprende, en primer lugar, que la Sala de instancia, después de citar la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, interprete en esta materia el principio de autonomía municipal en función del artículo 252 LS/1992, cuando este precepto ha sido declarado inconstitucional por dicha sentencia.
Del artículo 25.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local no se deduce que las competencias del Municipio en materia de disciplina urbanística excluyan en todo caso cualquier intervención de las Comunidades Autónomas, pues aquéllas se ejercerán "en los términos de las legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas". Esta legislación, por lo que se refiere al presente caso, viene constituida por el artículo 184 LS/76 que atribuye en primer lugar al Ayuntamiento el deber de acordar la demolición de las obras ejecutadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, una vez transcurrido el plazo de dos meses que debe concederse al interesado para que intente la legalización de lo construido, pero que, en defecto de actuación del Ayuntamiento, faculta indistintamente al Alcalde o al Gobernador Civil (actualmente al órgano autonómico competente, tal como respecto de la Comunidad Valenciana resulta del real Decreto 299/1979, de 26 de enero ) para ordenar la demolición de lo construido ilegalmente. Para que la Comunidad Autónoma ejerza esta potestad no es exigible un requerimiento previo al Alcalde, pues no es esto lo que se desprende de nuestra sentencia de 8 de julio de 1996, que cita la Sala de instancia. De esa sentencia se desprende que aunque el artículo 184 LS/76 se refiera indistintamente al Alcalde o al Gobernador Civil, la competencia del Alcalde tiene carácter prevalente por lo que la Comunidad Autónoma no debería intervenir si ya lo hubiera hecho el Alcalde, que no es lo que ha sucedido en le presente caso. Tampoco es de aplicación al presente caso la sentencia de esta Sala de 7 de julio de 1992
, en que también se apoya el Tribunal "a quo", que declara que el ejercicio por la Comunidad Autónoma de las competencias en esta materia sólo pueden llevarse a cabo cuando no haya actuado el Ayuntamiento, porque ha transcurrido con exceso el plazo de dos meses desde que las obras fueron declaradas no legalizables sin que el Ayuntamiento de Orihuela hubiera ordenado la demolición de lo construido.
No cabe interpretar el artículo 184.4 LS/76, como hace la sentencia de instancia, en el sentido de que para que la Comunidad Autónoma pueda ejercer las competencias en materia de disciplina urbanística atribuidas con carácter principal al Ayuntamiento, el principio de autonomía municipal reconocido en los artículo 137 y 140 de la Constitución exija que aquella dirija previamente un requerimiento al Ayuntamiento para que las ejerza él. Esta fue la opción elegida por el artículo 252 LS/92, pero no es un requisito que derive inmediatamente de aquel principio constitucional. El Tribunal Constitucional ha declarado repetidamente (sentencias 4/1981, 213/1988, 170/1989 y 46/1992, entre otras) que la autonomía local, tal como se reconoce en los artículos 137 y 140 CE, goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar, pero que mas allá de ese contenido mínimo, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones diversas, válidas en cuanto respeten esa garantía institucional. Partiendo de que, con el límite indicado, la autonomía local admite una configuración legal, el Tribunal Constitucional ha declarado que si bien, en principio, los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo central de la autonomía de las Corporaciones locales, ello no obsta a que el legislador, en ejercicio de una legítima opción política, pueda ampliar el ámbito de la autonomía local y establecer con carácter general la desaparición de estos controles. Esto es lo que ha hecho la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, cuando la Administración Local dicte un acuerdo que la Comunidad Autónoma considera ilegal. Los artículos 65 y 66 imponen en este caso a la Comunidad Autónoma la carga de impugnar ante el órgano de la jurisdicción contencioso administrativa que resulte competente el acuerdo considerado ilegal y de solicitar al Tribunal la suspensión provisional de dicho acuerdo, por lo que el Tribunal Constitucional ha considerado inconstitucionales diversos preceptos que atribuían a las Comunidades Autónomas la facultad de suspender por sí mismas acuerdos municipales.
Sin embargo el artículo 184.4 LS/76 no choca con esta doctrina, porque en él se prevé un simple control de legalidad que se ejerce sin contradecir acuerdo alguno del Ayuntamiento inmediatamente interesado en la restauración de la legalidad urbanística y sólo cuando aquel haya dejado transcurrir el plazo de un mes sin haber procedido, como ese precepto impone, a acordar la demolición de las obras ejecutadas sin licencia o sin ajustarse a las condiciones señaladas en la misma.
A todo ello hemos de añadir que antes de ordenar la demolición de los edificios construidos por MIL PALMERAS, S.A. la Comunidad Autónoma se dirigió al Ayuntamiento de Orihuela para que le informase si había ordenado la paralización de las obras y para que, en otro caso, remitiera los antecedentes necesarios, y que dicha Corporación no solo no se ha opuesto a la actuación de la Comunidad Autónoma sino que incluso ha intervenido en el proceso en apoyo del acto impugnado y ha interpuesto recurso de casación (declarado inadmisible) contra la sentencia dictada, lo que pone de relieve que la Comunidad recurrente se ha preocupado de respetar la preferencia que para adoptar la medida de demolición se concede al Ayuntamiento en cuyo término se hayan efectuado las obras.
En conclusión, cuando la Generalidad Valenciana ordenó la demolición de las edificaciones denominadas Vistamar XII, XIII y XIV concurrían todos los presupuestos exigidos por el artículo 184.4 LS/76 para acordar tal medida, por lo que procede estimar el presente recurso de casación y, en cuanto al fondo, desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por MIL PALMERAS, S.A. contra el acuerdo en que se adoptaba dicha medida."
Conforme al artículo 139 de la citada LRJCA, no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso de casación.
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Declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Generalidad Valenciana contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 11 de febrero de 2002 .
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Casamos dicha sentencia.
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Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad mercantil MIL PALMERAS, S.A. contra el acuerdo de la Generalidad Valenciana de 10 de febrero de 1992 que modificó su anterior resolución de 3 de diciembre de 1991.
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No hacemos especial declaración sobre las costas causadas en la instancia y en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D.Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado Ponente en estos autos; de todo lo que como Secretaria, certifico.
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