STS, 6 de Abril de 2005
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| ECLI | ES:TS:2005:2076 |
| Número de Recurso | 5347/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 6 de Abril de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Abril de dos mil cinco.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 5347/2002 interpuesto por la AGRUPACIÓN NACIONAL DE ASOCIACIONES PROVINCIALES DE ADMINISTRADORES DE LOTERÍAS (A.N.A.P.A.L.), representada por la Procurador Dª. Mercedes Blanco Fernández, contra la sentencia dictada con fecha 10 de junio de 2002 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 338/1999, sobre distribución de la recaudación y premios por el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
La Agrupación Nacional de Asociaciones Provinciales de Administraciones de Loterías (Anapal) interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso- administrativo número 338/1999 contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de febrero de 1999 que complementa el desarrollo del artículo 3 del Real decreto 419/1991, de 27 de marzo, que regula la distribución de la recaudación y premios de las Apuestas Deportivas del Estado y otros juegos gestionados por el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado.
En su escrito de demanda, de 6 de junio de 2000, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare contraria a Derecho y nula la indicada Orden o subsidiariamente anulada, de conformidad con lo manifestado en el cuerpo de esta demanda, así como nulas cuantas actuaciones posteriores traigan causa de aquéllas, con todos los demás efectos inherentes a dicha declaración". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 2 de febrero de 2001, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "declarando las resoluciones administrativas impugnadas conformes a Derecho".
Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 13 de febrero de 2001 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 10 de junio de 2002, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Agrupación Nacional de Asociaciones Provinciales de Administradores de Lotería, contra la Orden del Ministro de Economía y Hacienda dictada el 10 de febrero de 1999 descrita en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la cual confirmamos por ser conforme a derecho. Sin efectuar condena al pago de las costas".
Con fecha 30 de septiembre de 2002 la Agrupación Nacional de Asociaciones Provinciales de Administradores de Lotería interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 5347/2002 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:
al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, por incurrir la sentencia "en la infracción de lo dispuesto en el artículo 67 de la LJCA, por la que se establece que las sentencias '...decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso'."
al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, porque "la sentencia ha omitido pronunciarse sobre los objetos de debate planteados en la demanda".
al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".
El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de 26 de noviembre de 2004 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 29 de marzo siguiente, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 10 de junio de 2002, desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Agrupación Nacional de Asociaciones Provinciales de Administradores de Lotería contra la Orden de 10 de febrero de 1999, por la que se complementa el desarrollo del artículo 3 del Real Decreto 419/1991, de 27 de marzo, en lo relativo a la distribución de la recaudación y premios de las Apuestas Deportivas del Estado y otros juegos gestionados por el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado.
La Sala de instancia rechazó el recurso basándose en las siguientes consideraciones jurídicas:
"[...] La recurrente sostiene que la Orden de 9 de julio de 1993 del Ministerio de Economía y Hacienda regula un sistema de integración en la red básica que incluye la creación de la Comisión Asesora Consultiva, con la función de estudiar e informar los procedimientos correspondientes a las propuestas de nombramiento que el Director General del ONLAE elevará a la resolución del Ministro; igualmente establecía que para la creación de nuevas Administraciones el organismo se asesorará previamente de la referida Comisión. Denuncia que la Orden de 10 de febrero de 1999 impugnada omite toda referencia a la citada Comisión y que, eliminada la derogación expresa de la Orden de 1993 y señalándose en la Exposición de Motivos de la recurrida que se dicta para completar la integración con los puntos residuales que quedaron, 'nos lleva a la conclusión objeto del presente procedimiento que la integración debe realizarse en la forma prevista y descrita en el punto tercero y cuarto de la Orden de 9 de julio de 1993'. La conclusión la ampara en la infracción de la Constitución.
Esta Sala no encuentra ningún precepto constitucional infringido en la Orden impugnada, pues el único citado en la demanda, el art. 14, no es de aplicación como causa de nulidad de la resolución impugnada, ya que no se está tratando de forma desigual a situaciones iguales, sino que como la propia actora indica en el escrito de demanda en el párrafo inmediatamente siguiente, la Orden se dicta 'para completar la integración de los puntos residuales que quedaron'.
Al tiempo, no corresponde al Tribunal sentenciador según las exigencias del principio de congruencia entrar a valorar cuestiones no planteadas por las partes, y en el marco fáctico y jurídico en que se encuadran las pretensiones de la actora no se aprecia infracción del principio de jerarquía normativa en la regulación de la red que efectúa esta Orden de 1999 en relación con la citada de 1993 ni con el Real Decreto 1082/1985, de 11 de junio: la Disposición Derogatoria Única establece claramente que 'quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la presente Orden...' y en la Disposición Final Primera se efectúa una remisión al sistema de concurso público previsto en el R.D. 1082/85 para la provisión de vacantes y nuevas plazas en administraciones de loterías.
De cuanto queda expuesto resulta la desestimación del presente recurso y la confirmación de la resolución recurrida".
El recurso de casación contiene tres motivos, si bien el contenido de los dos primeros (y parte del tercero) es idéntico, variando tan sólo la calificación nominal del vicio que se imputa al tribunal de instancia.
En efecto, interpuestos uno y otro al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, se sostiene en ambos motivos que la sentencia ha omitido pronunciarse sobre parte del "objeto de debate planteado en la demanda". Vicio de incongruencia omisiva que en el primer motivo se considera infracción de las normas reguladoras de la sentencia y en el segundo infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con producción de indefensión.
Sostiene la Agrupación recurrente que hay incongruencia porque, tratándose en el litigio de "determinar si la Orden de 10 de febrero de 1999 había respetado o no lo dispuesto en la Orden de 9 de julio de 1993 [...]", la Sala no habría dado respuesta a las alegaciones de la demanda sobre este punto.
La censura es infundada. Según acabamos de transcribir, el tribunal de instancia resuelve esta cuestión de manera quizá sucinta pero, en todo caso, correcta afirmando simplemente que la Orden posterior deroga la anterior en todo lo que se le oponga. Afirmación (subrayada incluso en tipografía resaltada) hecha para significar cómo una disposición ulterior del mismo rango no tiene por qué atenerse necesariamente al contenido de otra anterior. Cuando, como aquí ocurre, una cláusula derogatoria deja sin vigor cuantas disposiciones anteriores del mismo o inferior rango le sean contrarias, es claro que no tiene por qué "respetar" la norma que precisamente trata de sustituir.
El razonamiento sirve también para dar respuesta a las alegaciones de la demanda relativas a la intervención de la Comisión Asesora y Consultiva creada en el artículo 3 de la citada Orden de 9 de julio de 1993. El papel de dicha Comisión en el proceso integrador comenzado en 1993 venía establecido en los artículos 2, 3 y 4 de aquella Orden. La nueva Orden de 9 de julio de 1999 lo altera en términos que ahora no es preciso reproducir. Pues bien, es claro que la modificación operada por dicha Orden de 1999 en el procedimiento administrativo para integrar desde ese año a los puntos de venta afectados por ella se impone, sin más, al régimen de la Orden de 1993. Es la consecuencia lógica de la citada disposición derogatoria. Quizá la Sala de instancia debiera haber sido más explícita al consignarlo así, pero en todo caso sus afirmaciones sobre la eficacia derogatoria de la nueva disposición deben entenderse como respuesta a las correlativas alegaciones de la demanda.
En el tercer motivo, amparado en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se mezclan dos cuestiones heterogéneas. Por un lado, se denuncia "la vulneración de la jurisprudencia, en cuanto a la falta de motivación, ya citada inicialmente", esto es, se vuelve a repetir la censura sobre la incongruencia de la sentencia, limitada esta vez a la cita de fragmentos de sentencias constitucionales. Esta parte del motivo resulta inadmisible tanto porque no es sino repetición de los dos precedentes como porque se acoge a una vía procesal inadecuada. Por lo demás, nos remitimos a lo expuesto en el fundamento jurídico anterior.
Por otro lado, sostiene la Agrupación recurrente que ha sido infringido el artículo 14 de la Constitución. Su tesis es que si las administraciones de loterías o despachos receptores de apuestas mutuas que se integraron en la red básica por aplicación de la Orden Ministerial de 9 de julio de 1993 lo hicieron mediante el procedimiento previsto en dicha Orden, es este mismo procedimiento el que debe regir para los puntos de venta que se integren al amparo de la nueva Orden de 10 de febrero de 1999.
El motivo no puede ser acogido. Ninguna norma de rango superior impone que el procedimiento administrativo de acceso a la integración en la red del Organismo tenga que mantenerse invariable con el paso de los años, incluso si se tratara de situaciones subjetivas idénticas o similares. Pero es que, además, resulta que no concurre esta identidad o similitud: la propia recurrente admite que los destinatarios de la nueva Orden de 10 de febrero de 1999 son "precisamente los que se quedaron fuera inicialmente [porque] no cumplían la normativa", esto es, personas en situaciones jurídicamente distintas de quienes fueron integrados en la red como consecuencia de la aplicación de la Orden de 9 de julio de 1993.
Tal como dijimos en nuestra sentencia de 25 de enero de 2002 al desestimar el recurso de casación número 7280/1995 (deducido contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el 5 de mayo de 1995 que, a su vez, confirmó la adecuación a derecho precisamente de la Orden Ministerial de 9 de julio de 1993), la publicación de la Orden Ministerial de 10 de febrero de 1999 trató de remediar la situación en que "un número considerable de puntos de venta, comercialmente muy importantes, Administraciones de Loterías y establecimientos receptores de carácter integral, que, teóricamente, deberían estar en la red básica, quedaron excluidos de la misma por diferentes motivos, no perteneciendo tampoco a la red complementaria al ser establecimientos que sólo comercializan en régimen de exclusividad algunos de los juegos de titularidad estatal".
Añadíamos que para remediar esta situación "residual" de puntos de venta en una situación irregular, la Orden Ministerial de 10 de febrero de 1999 dio una nueva configuración a la red básica de modo que en ella se integraban, desde ese momento, "los despachos receptores de Apuestas Deportivas que estén configurados como integrales y cuyos titulares se encuentren autorizados para la venta de Apuestas Mutuas Deportivo- Benéficas y otros juegos de titularidad estatal en régimen de exclusividad [...]". Se trataba, pues, de sujetos en una situación jurídica no identificable con la de quienes habían sido integrados anteriormente.
A partir de esta premisa, nada impide que el titular de la potestad reglamentaria, habilitado para regular discrecionalmente las condiciones bajo las cuales se produce la integración en la nueva red comercial de los titulares de establecimientos anteriormente sujetos a regímenes jurídicos diferentes, prevea un procedimiento distinto del que en la Orden de 1993 se estableció. No se vulnera con ello el citado artículo 14 de la Constitución dada la diversidad de presupuestos de hecho.
Procede, pues, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 5347/2002, interpuesto por la Agrupación Nacional de Asociaciones Provinciales de Administraciones de Loterías contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional de fecha 16 de junio de 2002, recaída en el recurso número 338 de 1999. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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