STS, 22 de Abril de 2008

La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 24 de Septiembre de 2002 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que desestimando el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Jaén contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, de fecha 6 de Octubre del año 2000, a que la demanda se contrae, debemos declarar y declaramos que dicha resolución económico administrativa es conforme con el Ordenamiento Jurídico. Y ello, sin hacer especial pronunciamiento sobre costas procesales.".

Contra la anterior sentencia, el Procurador D. Jesús Fontanilla Fornieles, en nombre y representación del Ayuntamiento de Jaén, formuló Recurso de Casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la referida parte recurrente formuló escrito de interposición en base a ocho motivos de casación: "Primero.- Infracción de los artículos 31.3 y 133 de la Constitución Española, 10 b) de la Ley General Tributaria y de la Jurisprudencia que los interpreta. Segundo.- Infracción del artículo 97 de la C.E. y la Jurisprudencia que lo desarrolla. Tercero.- Infracción del artículo 105 de la Ley 29/1985, de aguas e inaplicación del artículo 62 de la Ley 30/92 de RJAP y PAC. Cuarto.- Infracción por inaplicación de los artículos 92 de la Ley 30/92, de 26 de Noviembre de RJAP y PAC, o, alternativamente, 44 del mismo cuerpo legal. Quinto.- Infracción por inaplicación de los artículos 64 y 67 de la LGT. Sexto.- Infracción del artículo 4.2 del Código Civil y 9.3 de la Constitución Española. Séptimo.- Infracción del artículo 24 del D. 138/60, de 4 de Febrero. Octavo.- Infracción del principio general de prohibición de doble imposición y de la jurisprudencia que lo desarrolla (STS 3ª 14/4/88, 21/5/88, etc.).". Termina suplicando de la Sala se case y anule la sentencia recurrida, declarando no ajustada a derecho la liquidación del Canon correspondiente al ejercicio 1989.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 8 de Abril pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado de la Sala

Se impugna, mediante este Recurso de Casación interpuesto por el Ayuntamiento de Jaén, la sentencia de 24 de Septiembre de 2002, de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por la que se desestimó el Recurso Contencioso-Administrativo número 94/2001 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.

El citado recurso había sido iniciado por quien hoy es recurrente en casación contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 6 de Octubre de 2000 que desestimó el Recurso de Alzada interpuesto contra acuerdo del TEAR de Andalucía de 25 de Marzo de 1999, recaído en reclamación número 41/6464 y, que confirmó la liquidación practicada en concepto de Canon de Vertido correspondiente al año 1989, por importe de 50.143.080 pesetas, incluida la Tasa del 4 % prevista en el Decreto 138/1960, de 4 de Febrero.

La sentencia de instancia desestimó el recurso y no conforme con ella el demandante interpuso el Recurso de Casación que decidimos.

Sin perjuicio de poner de relieve que el recurrente plantea en este recurso cuestiones que ya planteó en reclamaciones anteriores y que fueron desestimadas, y, a pesar de ello, no recurridas, interesa hacer constar que la impugnación referente a la liquidación practicada al amparo del Decreto 138/60, de 24 de Febrero ha de declararse inadmisible, pues la tasa girada por ese concepto no supera el importe de 25.000.000 de pesetas, que es el límite cuantitativo a que el artículo 86.2 b) de la Ley Jurisdiccional supedita la admisión del Recurso de Casación.

En cualquier caso, cuestiones sustancialmente idénticas a las decididas en este recurso, lo fueron en nuestra sentencia de 27 de Septiembre de 2006, donde afirmábamos: "Se alega la nulidad de los actos de aplicación dictados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en base a la Orden de 23 de Diciembre de 1986, a cuyos efectos se señala que el Ministro de Obras Públicas y Urbanismo carece de potestad reglamentaria en esta materia, ya que corresponde al Gobierno.

Conviene señalar ante todo, que, tal como consta en el expediente administrativo, la liquidación por el ejercicio de 1994 ha sido practicada de acuerdo con lo dispuesto en el Capítulo II del Título IV del Reglamento de Dominio Público Hidraúlico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de Abril, y en aplicación de los artículos 294 y 295.

Es cierto que la liquidación girada tiene también su apoyo en que la legalización del vertido se llevó a cabo, según lo previsto, en el artículo 3 de la Orden de 23 de Diciembre de 1986, cuyo propósito fue regularizar la situación administrativa de los causantes de vertidos, dispusieran o no de autorización expresa para hacerlo, mediante la apertura de los oportunos expedientes de legalización y el requerimiento a los interesados para la presentación de la documentación conducente al logro de la expresada finalidad -de la legalización se entiende-; y así, en su art. 3, establecía que «juntamente con el requerimiento mencionado... se podrá extender una autorización provisional en tanto se tramita el expediente oportuno...».

Ahora bien, en cuanto a la cuestión de la incompetencia del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, la jurisprudencia ha mantenido de forma uniforme la validez de la Orden de 23 de Diciembre de 1986, y así en la Sentencia de 12 de Septiembre de 1996, tras hacer referencia a la regulación de los vertidos contaminantes en los artículos 92 y siguientes de la Ley de Aguas de 1985 y en los artículos 295 y siguiente del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 13 de Abril, se dijo:

Para completar la actividad reglamentaria se dicta la OM 23 Diciembre 1986 por la que se establecen normas complementarias en relación con las autorizaciones de vertidos de aguas residuales, en la que expresamente se dice que como consecuencia de la promulgación de la Ley de Aguas y de su Reglamento es necesario adaptar a esta nueva situación jurídica aquellas autorizaciones de vertidos, en la que se llama de situación de urgencia para la adecuada protección de la calidad de las aguas y en su artículo 3.º permite las autorizaciones provisionales y su artículo 5.º dice que la Confederación Hidrográfica procederá a evaluar provisionalmente el canon que haya sido devengado durante 1986 que tendrá carácter provisional. No ofrece pues la menor duda, que la OM 23 Diciembre 1986, constituye un desarrollo Reglamentario de la Ley de Aguas y en ella encuentra su apoyo legal y su cobertura y que tal canon provisional que en la misma se establece es perfectamente aplicable al año 1987 conforme dispone el artículo 295.2 y 3 del Reglamento...

.

La legalidad del canon ha sido igualmente reconocida por sentencias posteriores, como la de 31 de Marzo de marzo de 2000 en la que se ha declarado: «La cuestión ha sido ya resuelta por esta Sala en Sentencias de 6 de Noviembre de 1985, 22 de Febrero y 12 de Septiembre de 1996 y 19 de Septiembre de 1997, que en casos análogos entre las mismas partes, han sentado la doctrina de que la legalidad de la exacción discutida, correspondiente a los años anteriores a 1986, por canon de vertido, no deviene exclusivamente de la Orden Ministerial de 23 de Diciembre de dicho año, sino de la propia Ley de Aguas de 2 de Agosto de 1985 en sus artículos 92 a 98 y 101, que prevén la posibilidad de autorizaciones provisionales y del desarrollo reglamentario de su regulación, lo que se produjo, en primer lugar, por el real Decreto de 11 de Abril de 1986, aprobatorio del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, el que también recoge la posibilidad de autorizaciones provisionales y temporales, el establecimiento del canon del vertido, de carácter periódico y anual y su nacimiento en el momento en que sea otorgada la autorización, sin que ofrezca dudas que la Orden Ministerial cuestionada constituye también un desarrollo reglamentario de la Ley de Aguas».

En segundo lugar, la entidad recurrente alega «la degradación del principio de reserva de ley en materia tributaria».

La sentencia recurrida resuelve la cuestión que planteara ya el demandante en la instancia, de forma correcta y de acuerdo con la doctrina sentada por esta Sala en muy diversas sentencias, en todas las cuales se sostiene una tesis contraria a la del Ayuntamiento recurrente.

Así, en la Sentencia de 19 de Marzo de 2004 se ha dicho:

TERCERO.- La Ley de Aguas 29/1985 configura suficientemente los elementos esenciales del canon de vertido. Así, concreta su hecho imponible en la realización de vertidos autorizados, considerando como tales -art. 105.1, en relación con el 92 - los de aguas y productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales; determina su sujeto pasivo, que será la persona o entidad titular de la autorización; cuantifica su importe o, mejor dicho, ofrece los criterios a utilizar para su cálculo -el resultado de multiplicar la carga contaminante del vertido, expresada en «unidades de contaminación», por el valor que se asigne a cada una de estas unidades- -art. 105.2 de la Ley y 293 y 295.3 del Reglamento-, y afirma, por último, su carácter periódico y anual.

Es claro que, con estos elementos, la habilitación del Reglamento para llenar los distintos conceptos y, sobre todo, los criterios de cuantificación del canon, está sobradamente justificada desde el más estricto respeto al principio de legalidad tributaria, y más aún si se tiene en cuenta que es la propia ley la que establece, incluso, que «el valor de la unidad de contaminación podría ser distinto para los distintos ríos y tramos de río» y que «se determinará y revisará, en su caso, de acuerdo con las previsiones de los Planes Hidrológicos respecto a la calidad de las aguas continentales, de modo que se cubra la financiación de las obras necesarias para el cumplimiento de dichas previsiones». Por eso mismo, las distintas especificaciones reglamentarias dirigidas a fijar el patrón convencional de medida que supone la «unidad de contaminación», a prever su destino a las actuaciones de protección de la calidad de las aguas que hayan sido consideradas en los Planes Hidrológicos de cuenca -art. 289 -, a concretar el devengo, que se sitúa en el momento en que sea otorgada la autorización, tras la reiteración del carácter periódico y anual de la exacción -art. 291 -, e inclusive a fijar, con carácter general y transitorio, el valor de la tan repetida «unidad» en 500.000 ptas. en tanto se determinan por los Organismos de Cuenca los valores correspondientes -art. 295.3-, con una serie de reducciones anuales a partir del ejercicio de 1986, no hacen otra cosa que coadyuvar al cumplimiento del principio de legalidad tributaria y configurar la necesaria situación de seguridad jurídica, tanto para la salvaguarda del medio ambiente afectado por la actividad contaminante, como para el desarrollo de ésta dentro de los adecuados y razonables controles que materia tan sensible, como la de preservación del medio ambiente, que constituye un derecho ciudadano constitucionalmente reconocido -art. 45 CE -, requiere.

La circunstancia de que el canon se haya liquidado sobre la base de una autorización provisional y no definitiva del vertido no tiene el carácter inhabilitante que se le quiere dar. Ciertamente, a la Corporación recurrente le fue otorgada una autorización provisional de vertido con fundamento en la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986. Pero es que el propósito de aquella disposición fue, precisamente, el regularizar la situación administrativa de los causantes de vertidos, dispusieran o no de autorización expresa para hacerlo, mediante la apertura de los oportunos expedientes de legalización y el requerimiento a los interesados para la presentación de la documentación conducente al logro de la expresada finalidad -de la legalización se entiende-; y así, en su art. 3, establecía que «juntamente con el requerimiento mencionado... se podrá extender una autorización provisional en tanto se tramita el expediente oportuno...».

Téngase en cuenta que ni la Ley ni el Reglamento suministran base para distinguir, en una materia tan circunstancial como la de vertidos contaminantes, entre autorizaciones provisionales y definitivas. Desde luego, por autorización definitiva sólo cabe entender la resultante del expediente de legalización a que respondía la Orden de 23 de diciembre de 1986 y la otorgada en las condiciones previstas en el art. 251 del Reglamento. Pero no equivale al reconocimiento de un supuesto derecho a contaminar - que no existe- porque se haya aquélla obtenido y ni siquiera porque se satisfaga el canon con arreglo al conocido principio de «pago por contaminación» o de que «quien contamina, paga». En cierto sentido, y así se desprende del tenor mismo de los preceptos reglamentarios destinados a regular el procedimiento de la autorización -arts. 245 y siguientes-, todas las autorizaciones son provisionales, en tanto dependen de la composición del efluente y, en general, del adecuado cumplimiento de medidas correctoras, controles y límites. La obligación de pago del canon, aparte su destino específico «a la protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica» -arts. 105.1 de la Ley y 289.1 del Reglamento-, persigue, en realidad, una finalidad extrafiscal, cual es la de estimular la adopción de medidas correctoras que hagan inocuos los vertidos o la supresión o traslado de los vertidos mismos, de acuerdo con el derecho constitucional y ciudadano a disfrutar de un medio ambiente adecuado.

La circunstancia de la inexistencia de Planes Hidrológicos no puede ser erigida en obstáculo para la liquidación del canon, una vez producido su presupuesto que es la existencia de un vertido autorizado, si se tiene en cuenta que la Ley sólo establece que el valor de la unidad de contaminación se determinará y revisará, en su caso, esto es, si existen como tales o se han aprobado, con arreglo a dichos Planes, y que el canon será percibido por los Organismos de Cuenca y destinado a las actuaciones de protección de la calidad de las aguas previstas en los mismos -art. 105, apartado 2, párrafo 2º, y apartado 3 -. La inexistencia, pues, de los mencionados Planes Hidrológicos no enerva la legitimación de la Administración Hidráulica para liquidar los cánones resultantes de las autorizaciones provisionales o definitivas que hubiera concedido, máxime cuando el propio Reglamento alude a otro tipo de actuaciones, como los Planes de depuración, conciertos o convenios con Comunidades Autónomas o Entidades Locales interesadas para la realización de proyectos relativos a la protección y mejora del medio receptor de las cuencas hidrográficas -art. 295.1 y 4 -, o los estudios elaborados directamente por los Organismos de Cuenca o por empresas colaboradoras -arts. 252 y 253 - para la realización de los controles conducentes a la defensa del medio, actuaciones estas que pueden suministrar los datos precisos para realizar las evaluaciones pertinentes y que, mientras no sean realidad los Planes Hidrológicos referidos con anterioridad, pueden sustentar la concreción de cánones adaptados, como la Ley quiere, a las particulares circunstancias de cada cuenca, río o tramo de río afectado.

En tercer lugar, bajo la rúbrica de «infracciones de las normas esenciales de los procedimientos administrativos», se alega la inexistencia de un Plan Hidráulico de Cuenca, previsor de las actuaciones de protección de la calidad de las aguas, a que estaría destinado el canon a que se alude en el artículo 105 de la Ley 29/85 y «no estando aprobado el previo Plan Hidráulico cae por su base la pretendida exacción, al haberse prescindido de la norma habilitante y, por consiguiente, del procedimiento legalmente establecido».

Sin embargo, la doctrina de la Sala no es favorable en esta ocasión tampoco a la tesis del Ayuntamiento de Jaén. Bastaría con remitirnos a la sentencia antes transcrita, que es un solo ejemplo de lo que es criterio unánime de la jurisprudencia, por lo que también indicamos que, tal como se ha dicho en la Sentencia de 4 de Diciembre de 2003, «La inexistencia, pues, de los mencionados Planes Hidrológicos (o de la Memoria Económico Financiera) no enerva la legitimación de la Administración Hidráulica para liquidar los cánones resultantes de las autorizaciones provisionales o definitivas que hubiera concedido, máxime cuando el propio Reglamento alude a otro tipo de actuaciones, como los Planes de depuración, conciertos o convenios con Comunidades Autónomas o Entidades Locales interesadas para la realización de proyectos relativos a la protección y mejora del medio receptor de las cuencas hidrográficas -art. 295.1 y 4 -, o los estudios elaborados directamente por los Organismos de Cuenca o por empresas colaboradoras -arts. 252 y 253 - para la realización de los controles conducentes a la defensa del medio, actuaciones estas que pueden suministrar los datos precisos para realizar las evaluaciones pertinentes y que, mientras no sean realidad los Planes Hidrológicos referidos con anterioridad, pueden sustentar la concreción de cánones adaptados, como la Ley quiere, a las particulares circunstancias de cada cuenca, río o tramo de río afectado».

No se dan tampoco los demás defectos de procedimiento denunciados, pues la liquidación, en la que los datos se obtuvieron de la solicitud de legalización de vertidos y del expediente existente en la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, fue notificada al Ayuntamiento de Jaén, a efectos de formular alegaciones, indicándole expresamente que, caso de discrepancia con el cálculo del canon, podía documentar la alegación correspondiente con la documentación que se indicaba, habiéndose formulado alegaciones por el Ayuntamiento de Jaén, sin aportación documental alguna, alegaciones que fueron desestimadas en Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, tal como antes quedó expresado.

Dentro de este apartado se hace referencia igualmente a la vigencia limitada de la autorización concedida en 1987.

Sin embargo, y sin prejuicio de que tal alegación ha sido contradicha por la jurisprudencia antes transcrita, conviene señalar que en la Sentencia de 15 de Marzo de 2003, se dijo por esta Sección de forma expresa, que «la Orden en cuestión no se refería exclusivamente al ejercicio de 1986. Determinaba -artículo 5 - que la Confederación Hidrográfica correspondiente procedería a verificar una evaluación provisional del canon devengado en ese ejercicio, evaluación que sería notificada a los interesados para alegaciones y con arreglo a la cual se practicarían las correspondientes liquidaciones, pero que estos cánones así liquidados tendrían, también, carácter provisional y se entenderían sin perjuicio de los que se establecieran en las autorizaciones definitivas de vertidos otorgadas de acuerdo con el artículo 251 del Reglamento, con lo que se daba claramente a entender que se trataba de liquidaciones provisionales y que mantendrían tal carácter hasta que fueran realidad las procedentes con arreglo a las autorizaciones definitivas cuando se concedieran, esto es, que podrían producirse sucesivamente hasta el momento mismo del otorgamiento de autorizaciones de tal naturaleza».".

Tampoco han de estimarse las alegaciones sobre caducidad y prescripción. La caducidad por el escaso efecto que en el ámbito tributario tiene esta institución y por las limitaciones que en su aplicación hemos establecido. La prescripción porque es evidente la interrupción en diferentes momentos, por los recursos que de modo reiterado han sido interpuestos a lo largo del expediente, sin que pueda acogerse la tesis del recurrente en virtud de la cual no se produce el efecto interruptivo, no sólo por nuestra doctrina contraria a tal principio sino por lo establecido en el artículo 66.1 b) de la L.G.T.

Resta por poner de relieve que el recurrente no ha formulado los motivos que fundamentan su Recurso de Casación a tenor del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional, en el modo y forma que la Ley exige, lo que produciría la desestimación del recurso de modo adicional.

De lo razonado se infiere la necesidad de desestimar el Recurso de Casación que decidimos con expresa imposición de las costas causadas a la entidad recurrente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, que no podrán exceder de 3.000 euros.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,