STS, 20 de Abril de 2005

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha seguido el recurso nº 3463/96, promovido por EL AYUNTAMIENTO DE EL EJIDO, representado por la Procuradora Doña Elena Paula Yustos Capilla y asistido de Letrado, siendo parte recurrida Doña María del Pilar y Doña Irene , representadas por Doña María Isabel Campillo García.

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 11 de febrero de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: 1.- Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DOÑA María del Pilar Y DOÑA Irene , contra el Acuerdo del Ayuntamiento de El Ejido, de fecha 17 de julio de 1996 relativo a la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación de la UA-1-EN-ES; y, en consecuencia, se anula el acto impugnado por no ser ajustado a derecho.

2. - No hacemos especial pronunciamiento sobre las costas causadas»

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DOÑA María del Pilar Y DOÑA Irene , se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de marzo de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 12 de abril de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia por la que "se estime el presente recurso, se case la sentencia recurrida y se resuelva de conformidad con las argumentaciones establecidas en el motivo de casación que son de ver en el cuerpo de este escrito".

Con fecha 9 de Abril de 2.002, Doña María Isabel Campillo García, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de Doña María del Pilar y Dª Irene , en virtud del emplazamiento verificado por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se persona en el recurso de casación, solicitando se le tenga por parte recurrida, por opuesta a la admisión del recurso y alegando asimismo una cuestión de competencia.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 24 de mayo de 2.002, teniéndose en la misma Providencia a la Procuradora Doña María Isabel Campillo García, como parte recurrida y se da traslado a la parte recurrente para que en plazo de diez días alegue lo que a su derecho convenga respecto a las alegaciones de la parte recurrida.

En escrito de fecha 24 de junio de 2.002, la parte recurrente presenta escrito solicitando a la Sala desestime las alegaciones de inadmisión opuestas de contrario con expresa imposición de costas.

Con fecha veintinueve de enero de 2.004 el Tribunal Supremo dicta Auto por el que se admite a trámite el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de El Ejido contra la sentencia de 11 de febrero de 2.002, remitiéndose las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera. Por Providencia de 20 de abril de 2.004 se convalidan las actuaciones practicadas y se entrega copia a la parte recurrida para que formalice su escrito de oposición, poniéndole de manifiesto las actuaciones en Secretaría. Por Providencia de fecha 24 de enero de 2.005, se declara caducado el trámite de oposición concedido a la parte recurrida.

Por Providencia de fecha 10 de marzo de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de abril de 2005, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía (Sala de Granada) dictó en fecha de 11 de febrero de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 3463/1996, por medio de la cual se estimó el recurso contencioso administrativo formulado por Dª. María del Pilar y Dª. Irene contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de El Ejido, adoptado en su sesión de fecha 17 de julio de 1996, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto de Reparcelación de la Unidad de Actuación "1-EN-ES".

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo, anulando el acto impugnado, y, se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. En primer término la sentencia de instancia resuelve la cuestión relativa a la normativa aplicable al caso (dada la incidencia sobre el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, ---que aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana--- de la STC 61/1997, de 20 de marzo), y, a continuación rechaza la argumentación relativa al deber de fijar el aprovechamiento tipo aplicable a la Unidad de ejecución.

2. En relación con la vulneración del artículo 46.2 del Reglamento de Gestión Urbanística, la sentencia, partiendo de lo establecido en la Memoria del PERI y analizado el resultado de la pericial practicada en autos, llega a las siguientes conclusiones:

1. Que "parece evidente que la adquisición de esos terrenos no puede efectuarse por medio de la cesión gratuita propia del sistema de actuación elegido, sino que debe serlo mediante los procedimientos propios de los sistemas generales, es decir bien a través de la técnica tradicional de la expropiación forzosa, o bien sustituyéndola por la cesión gratuita a cuenta de unidades de ejecución que tengan exceso de aprovechamiento de suelo urbanizable".

2. Que "por otra parte la adjudicación al Ayuntamiento de determinados solares con destino a dotaciones públicas inespecíficas, en la medida en que no se concreta su destino, no puede reputarse como incluible entre las que se mencionan en el artículo 46.2 del RGU, como de cesión obligatoria y gratuita a cargo de la unidad de ejecución. Tampoco podemos considerarlos producto de la cesión obligatoria del porcentaje correspondiente sobre el aprovechamiento medio de la unidad de ejecución porque su total excede en mucho el 15% de dicho aprovechamiento. Pero es que, además, si lo fuera, como el Ayuntamiento no ha contribuido a los gastos de urbanización, en proporción al porcentaje adjudicado al mismo,- tal y como se deduce del artículo 168 del Reglamento de Gestión Urbanística, en cuanto que señala que "todos" los terrenos comprendidos en el polígono o unidad de actuación "quedarán directamente afectados al cumplimiento de las obligaciones inherentes al sistema", lo que significa que estas obligaciones constituyen cargas que se imponen cualquiera que sea el titular de los terrenos-, se agudiza aún más el desequilibrio producido en el reparto de cargas, al gravitar sobre los demás propietarios el coste urbanizador imputable al Ayuntamiento".

3. Que "corolario de cuanto antecede son las conclusiones del informe pericial que, dejando constancia de la vulneración que se ha producido del principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento en, lo que aquí interesa, señalan: 1) las diferencias sustanciales en el aprovechamiento que en relación a las ordenaciones planteadas en otras unidades de actuación se han producido; 2) la incidencia negativa que para los propietarios supone la desmesurada superficie destinada a unos viales, bulevares y rotonda que han debido ser considerados Sistemas Generales; 3) el trato desigual de la Administración al no valorar sus parcelas ni contribuir en absoluto a los gastos de urbanización".

Contra esa sentencia se ha interpuesto recurso de casación promovido por el AYUNTAMIENTO DE EL EJIDO en el cual se esgrime un único motivo de impugnación, articulándolo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate; en concreto, se consideran infringidos los artículos 46 del Reglamento de Gestión Urbanística (RGU) aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, así como 205 y 20 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS), de aplicación por Ley del Parlamento de Andalucía 1/1997, de 18 de junio; así como el principio de distribución de cargas y beneficios, que supone ---según se expresa--- la concreción del principio de igualdad recogido en el artículo 14 de la Constitución española.

Partiendo del punto segundo de los respondidos por el perito que depuso en autos, expone que la adjudicación al Ayuntamiento de determinadas parcelas para "dotaciones públicas inespecíficas", en la medida en que no se concreta su destino, no pueden reputarse como incluibles en las que se mencionan en el artículo 46 del RGU como de cesión obligatoria y gratuita a cargo de la unidad de ejecución, por cuanto la ley no establece que hayan de determinarse a priori (ni en el PERI ni en el Proyecto de Reparcelación) el destino concreto de las mismas, sobre todo cuando dichas cesiones no exceden de la media ponderada en otras unidades de actuación. Por otra parte se expone que las citadas parcelas carecen de aprovechamiento lucrativo al ser cesiones preestablecidas en el planeamiento para equipamientos comunitarios, que no exceden de las cesiones medias de otras unidades y que no se corresponden a producto de cesión obligatoria. Igualmente rechaza la condición de sistema general para los viales afectados por la circunstancia de calificarse de bulevares.

Debemos, en primer lugar, poner de manifiesto que la parte recurrida, que se opuso a la admisión del recurso de casación (admitido a trámite, como hemos señalado, por Auto de 29 de enero de 2004), pero que luego no hizo uso de su derecho a oponerse al único motivo de casación, ha presentado ante esta Sala, con fecha de 4 de abril de 2005 escrito al que acompaña, entre otros documentos, Acuerdo suscrito entre el Ayuntamiento de El Ejido y la parte recurrida "por el que se da cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 11 de febrero de 2002 (RECURSO 3463/1996)", en cuya cláusula Sexta se expone que "el Ayuntamiento de El Ejido se compromete a desistir sin costas del recurso de casación que tiene interpuesto contra la citada sentencia de 11 de febrero de 2002".

En el mismo escrito, exponen las recurridas que pese a la comunicación verbal sobre el inminente desistimiento acordado, por parte del Ayuntamiento del El Ejido, el mismo no ha llegado a materializarse, no obstante la solicitud mediante escrito de 24 de febrero de 2005.

Obviamente, tal situación procesal, y en ausencia de desistimiento por parte del Ayuntamiento recurrente, no nos exime de la resolución del recurso de casación formulado; recurso de casación que, en realidad, y así procede aclararlo ---pues así se expresa en la sentencia de instancia---, se trata de un recurso de casación interpuesto contra una sentencia que ha resulto un recurso indirecto contra las Normas Subsidiarias de Planeamiento de El Ejido y contra el Plan Especial de Reforma Interior, a cuyo amparo se aprobó definitivamente el Proyecto de Reparcelación de la UA-1- EN-ES, mediante Acuerdo municipal de 17 de junio de 1996, y que es el acto contra el que, de forma directa, se dirigió el recurso contencioso administrativo.

El motivo único esgrimido por el Ayuntamiento recurrente, sin embargo, no puede ser estimado por la Sala, debiendo, en consecuencia, rechazarse.

En la ya antigua STS de 18 de julio de 1986 se puso de manifiesto que "hay que recordar que si bien la antigua Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, contemplaba ya las dos clases de obligaciones de los propietarios de las fincas emplazadas en sectores que fueran objeto de urbanización: cesión de terrenos libres de gravámenes y costeamiento de las obras, (artículo 114), de tal manera que la Jurisprudencia del Tribunal Supremo las configura como obligaciones distintas, sometidas a régimen de cumplimiento independiente, pues mientras la primera se satisface a través de la correspondiente entrega y recepción que produce la transmisión a los Ayuntamientos de la titularidad dominical de los terrenos cedidos, la segunda no recae sobre terrenos, sino sobre las obras de urbanización, cuyos costes deben ser sufragados de conformidad con los sistemas de actuación previstos en la Ley, pero que produce la importante consecuencia de traspasar a la entidad local la obligación de su mantenimiento y conservación ---Sentencia de 11 de octubre de 1982, entre otras---, el legislador de la nueva Ley 19/1975 de 2 de mayo, quizá teniendo en cuenta esta carga pública y también por otras razones, ideó un medio compensatorio nuevo que su Exposición de Motivos denomina "un paso más: no sólo facilita la obtención gratuita del suelo no edificable o con usos no lucrativos, sino que impone la cesión gratuita a la Administración competente de suelo privado edificable ---un diez por ciento del correspondiente al aprovechamiento medio en suelo programado y además el que resulte de la licitación en el no programado--- como un componente más de la justa compensación que se exige a los propietarios por los beneficios derivados del proceso urbano", con lo que se consigue rescatar una parte de las plusvalías urbanísticas, en forma de suelo edificable (Exposición de Motivos) o ---como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 1983--- evitar desigualdades en materia de urbanismo, pues el Derecho Urbanístico se rige por los principios de igualdad ante la Ley ---Sentencias de 25 de febrero de 1961 y 27 de enero de 1963---, de reparto de cargas ---Sentencia de 20 de marzo de 1962--- y justa de distribución de expectativas y beneficios ---Sentencias de 7 de noviembre de 1977, 31 de enero de 1980 y 16 de marzo y 8 de mayo de 1981---".

Es por ello por lo que el precepto que ---fundamentalmente--- se considera infringido, tras establecer, con carácter genérico en su primer apartado, la obligación de "los propietarios de suelo afectado por una actuación urbanística ... (de) llevar a efecto las cesiones gratuitas de terrenos que establece la Ley del Suelo para cada uno de los tipos y categorías de suelo en los términos que resulten del Plan General y de cada uno de los Planes que los desarrollen", concreta, en su apartado segundo, que "las cesiones obligatorias y gratuitas en suelo urbano se harán a favor del Municipio y consistirán en la total superficie de terrenos destinados a viales, parques, jardines públicos y Centros de Educación General Básica al servicio del polígono o de la unidad de actuación correspondiente, según las localizaciones y emplazamientos señalados en el Plan".

Partiendo de lo anterior, y siguiendo el correcto y lógico orden seguido por la sentencia de instancia, hemos de tratar, por separado, las dos cuestiones que se suscitan por el Ayuntamiento recurrente: de una parte, la relativa a las cesiones de los terrenos destinados a sistemas generales, y de otra, la relativa a dotaciones públicas inespecíficas. En relación con las dos la Sala de instancia considera que ambas obligaciones impuestas no deben ser soportadas por los titulares de los terrenos incluidos en la Unidad de Actuación "dado que su dimensionamiento no está exclusivamente planteado para las necesidades de esta unidad de actuación, resultando, por tanto afectado de equidistribución de beneficios y cargas en el planeamiento, en la medida en que se repercute sobre los propietarios de los terrenos el coste de unos servicios que redundan en beneficio de la generalidad".

Por lo que hace referencia a la cesión de terrenos destinados a sistemas generales, hemos de proceder a confirmar las conclusiones alcanzadas por la Sala de instancia a la vista de los términos de la Memoria del PERI y de las conclusiones alcanzadas por el perito que depuso en autos. Las referencias en la Memoria mencionada a la consideración del cruce entre el Bulevar del Paseo de los Poetas y la carretera N-340 (una vez construida su variante) como a "un importante nudo de esquema viario", o como "una pieza de interés en la estructura urbana prevista", las dimensiones que al mencionado Bulevar se van a dar, y, por otra parte, las características de la plaza a construir en la rotonda del cruce ---"con indudable interés urbano"--- que, según se expresa, "será una clara referencia en El Ejido en pocos años", son datos que, en autos han sido ratificados por el perito quien manifiesta que "los dos grandes bulevares y la rotonda que integran en su cruce deben tener la consideración de sistemas generales dado que su dimensionamiento no está exclusivamente planteado para las necesidades de una unidad de ejecución ..."

Por lo que hace referencia a la denominadas "dotaciones públicas inespecíficas" la Sala de instancia expone contundentes razones que imposibilitan su inclusión en el artículo 46.2 del RGU, antes transcrito, como de cesión obligatoria y gratuita, y sin que, por otra parte, tampoco puedan considerarse como producto de la cesión obligatoria del porcentaje correspondiente sobre el aprovechamiento medio de la unidad de ejecución por cuanto, en su total, exceden con mucho del 15% de dicho aprovechamiento. Según el dictamen del perito, el valor total de la seis parcelas adjudicadas al Ayuntamiento ascienden a la cantidad de 594.144.628 pesetas, y siendo la valoración total de 1.877.218.425 pesetas, la adjudicación al Ayuntamiento alcanzaría el 31,65%.

El artículo 46.2 del RGU, que antes hemos transcrito, limita, en el ámbito del suelo urbano, las cesiones obligatorias gratuitas a las que corresponden a viales, parques, jardines públicos y Centros de Educación General Básica al servicio del polígono o unidad de actuación, particular éste trascendente, por cuanto traslada el problema a la determinación de si las cesiones que para el caso establece, se hallan o no ordenadas de forma exclusiva al servicio de la citada unidad de actuación cuya reparcelación se impugna, e, indudablemente, ello no puede predicarse de los terrenos destinados al vial (Bulevar), como establece la sentencia de instancia, pues tal cesión ---condicionada por las dimensiones y función de la futura vía--- no se halla destinado al exclusivo servicio de la unidad de actuación donde la vía se ubica.

Mas, como antes hemos expresado en el STS de precedente cita, en suelo urbano, los titulares de los terrenos delimitados deben sólo ceder gratuitamente a los Ayuntamientos ---al margen de la contribución a los gastos de urbanización--- los terrenos destinados a viales, parques, jardines públicos y Centros de Educación General Básica al servicio del Polígono o de la Unidad de Actuación correspondiente, sin que deban ceder también, gratuitamente, cualesquiera otros terrenos que les exijan las Normas Subsidiarias, por cuanto las exigencias de la expresada normativa no cuentan con el carácter de mínimas, y el Plan ---o las Normas--- no pueden (podían, en realidad) imponer otras cesiones adicionales para otros destinos según su discrecional criterio; efectivamente, si bien el Plan General (o las Normas Subsidiarias) como instrumento de ordenación integral del territorio (artículos 10.1 de la Ley del Suelo y 14.1 del Reglamento de Planeamiento), puede hacer las previsiones de dotaciones públicas que estime más idóneas para atender a las necesidades de la Comunidad ---y así se lo autorizaban los artículos 12.1 b) y 12.2-1, c), d), e) y g) de la Ley del Suelo y sus apartados concordantes de los artículos 19.1 b), 25.1 b), c) y d), etc. del Reglamento de Planeamiento---, ello no significa que después el propio Plan pueda exigir la cesión gratuita y obligatoria de todos estos terrenos para destinos públicos, pues las cesiones gratuitas y obligatorias las fijaba taxativamente para el suelo urbano el aludido artículo 83.3-1.º de la Ley del Suelo (repetido en el 46.2 del Reglamento de Gestión Urbanística), sin que el plan pueda exigir otras cesiones o cesiones distintas de las enumeradas en tales preceptos (artículo 46.1 del Reglamento de Gestión Urbanística). De ahí que si el Plan General de Ordenación Urbana (o las Normas Subsidiarias, en este caso) impone cesiones gratuitas y obligatorias de Suelo urbano para finalidades diferentes de las especificadas en el mencionado artículo 46.2 del RGU, o destinadas al beneficio general de toda la población para implantar los sistemas generales a que se refieren los artículos 12.1, b) de la Ley del Suelo y 25.1 apartados b), c), d) y e) del Reglamento de Planeamiento, esta imposición del Plan, contraria a la Ley del Suelo, será nula en los términos absolutos.

Por lo tanto, si las Normas de El Ejido, en la unidad de actuación a que el recurso se contrae, imponen la reparcelación del Suelo Urbano de la unidad de actuación en los términos que hemos expresado, y exigen que los propietarios de ese suelo urbano cedan gratuitamente los terrenos (mas de un 30%) destinados a fines "inespecíficos", no incluíbles en el expresado artículo 46.2 del RGU, o destinados ---como ocurre con el bulevar--- al beneficio general de toda la población y no al de la concreta Unidad de Actuación donde se sitúan estos servicios, es claro que estas determinaciones de las Normas Subsidiarias (del PERI y del Proyecto de Reparcelación) incurren en la nulidad señalada por el doble motivo de que los terrenos respecto a los que las Normas exige cesión gratuita no son de cesión gratuita según la Ley y porque el ámbito de su servicio es general para toda la población y no local para la Unidad de Actuación a los que indebidamente se les impone la cesión gratuita.

Desde la perspectiva, pues, del mencionado principio de justa distribución de beneficios y cargas, debemos rechazar el único motivo del recurso de casación por la Corporación municipal formulado, y no desistido (pese a su compromiso con la parte recurrida), al apreciarse la vulneración del mismo, y, en síntesis, del principio de igualdad, como puso de manifiesto, con precisión, la sentencia de instancia.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), si bien con la limitación, en cuanto a la minuta de Letrado de 3.000 euros, a la vista de las actuaciones procesales desarrolladas.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, citada.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.