STS, 2 de Marzo de 2004

El 17 de junio de 1997 D.Carlos Ramón, D. Sergio, Dña. Regina y D. Narciso interpusieron recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de febrero de 1996 por el que se procede a integrar en el Régimen General de la Seguridad Social al personal que viniese percibiendo la acción protectora en sustitución de la establecida en el Sistema de la Seguridad Social a través de la Mutualidad de Empleados de Notarías, publicado por Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 21 de febrero de 1996, publicada en el BOE de 24 de febrero de 1996; y contra los acuerdos adoptados por la Dirección General de los Registros y del Notariado -expedientes números 106 a 109 ambos inclusive-, y por la Junta de Patronato de la Mutualidad de Empleados de Notaría, por las que, respectivamente, se denegaron a los recurrentes las pensiones de cesantías solicitadas por los mismos, a consecuencia de la jubilación del notario de Santiago D. Juan J. Ecenarro Anzorandía, y se confirmaron tales delegaciones resolviendo recursos individuales interpuestos contra las primeras.

En el escrito de demanda se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

I.-Bajo el epígrafe hechos

El artículo 2º del Acuerdo impugnado establece que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social determinará la aportación concreta que deberá realizar a favor de la Tesorería General de la Seguridad Social la Mutualidad afectada, así como el sistema de aplazamiento de ingreso de la misma. Su determinación no se ha producido hasta la fecha, en lo que consta a la parte recurrente.

El proceso integrador acordado por el Consejo de Ministros adolece de graves defectos de difícil reparación. Está solicitada su suspensión cautelar. El Ministro de Justicia e Interior en resolución de 8 de marzo de 1996 fijó los criterios que debía seguir la Mutualidad en torno a las cuestiones debatidas. Según esta resolución la Mutualidad seguirá abonando las prestaciones que satisfacía el día 1 de marzo 1996; las contingencias derivadas de jubilación, invalidez y supervivencia serán satisfechas a sus destinatarios hasta que el Instituto Nacional les haya reconocido la prestación y se contabilizará su abono con cargo al patrimonio de la Mutualidad destinado a satisfacer el coste de la integración; las contingencias excluidas de protección y el importe de las diferencias de las que, aun estando incluidas, tuviesen una suma inferior, se contabilizarán aparte con cargo al patrimonio de la Mutualidad que corresponda a las prestaciones complementarias y se efectuará su abono mientras existan fondos; las prestaciones complementarias reconocidas o a las que el reclamante tenga derecho hasta dicha fecha, se abonarán hasta la finalización del periodo reglamentario; se admitirán las solicitudes de prestaciones complementarias que se hayan devengado por hechos o circunstancias producidos antes de 1 de marzo 1986 y no se abonarán prestaciones complementarias si tales hechos o circunstancias se han producido a partir de dicha fecha; no se reconocerán, a partir de la misma, derechos por situaciones de excedencia.

Sin embargo, ni del Acuerdo del Consejo de Ministros ni de la Orden que lo publica resulta facultada la Dirección General para disponer criterios para que la integración se ejecute. La revisión del patrimonio de la Mutualidad habrá de hacerse previamente por el Ministro de Economía y Hacienda a través de la Dirección General de Seguros. La ejecución de la integración y fijación de sus condiciones es competencia exclusiva del Gobierno a través del Ministro de Trabajo y la Dirección General de Registros carece de competencia a tales efectos.

La Junta de Decanos de los Colegios Notariales de España-Consejo General del Notariado resolvió por circular de 29 de febrero de 1996 dejar de aplicar la reducción en el tipo de cotización que correspondía a la cobertura a través de la Mutualidad de las prestaciones sustitutorias de la Seguridad Social asumidas por el Régimen General. Dicha resolución, inmediatamente aplicada desde 1 de abril de 1996, carece de legitimidad y supone graves perjuicios para los empleados de notarías.

Los recurrentes, que cesaron en sus funciones el 7 de abril de 1996, solicitaron las prestaciones de cesantías el 15 de abril de 1996. El notario jubilado informó que no percibieron indemnización alguna por cese derivado de su jubilación obligatoria y que habían ingresado las cuotas correspondientes a la Mutualidad. La petición de las cesantías se fundamenta en los artículos 49 y 50 del Estatuto de la Mutualidad de Empleados de Notarías aprobado por Orden del Ministerio de Justicia de 11 diciembre de 1968. En dichos preceptos se fija el sueldo base más la ayuda o plus familiar, pagas extraordinarias, etc. y se declara procedente la pensión hasta que los demandantes hayan conseguido su nueva colocación (en este caso, desde hace unos meses, trabajan para un nuevo notario).

En virtud de principio de inderogabilidad de las leyes por disposiciones de rango inferior las instrucciones acordadas por la Dirección General de Registros y del Notariado de 8 de marzo de 1996, por las que arbitrariamente se acuerda cesar en el abono de prestaciones complementarias, como se puede calificar las pensiones de cesantías, que se produzcan a partir de 1 de marzo de 1986, son ilegales.

Tanto el Estatuto de la Mutualidad como el Reglamento de Organización y régimen de Trabajo de los Empleados de Notarías, éste aprobado por Decreto del ministro de Justicia con informe favorable del Consejo de Estado de 21 de agosto de 1956 y sus posteriores modificaciones estaban vigentes en el momento de crearse la nueva situación. El acuerdo de la Dirección General carece de eficacia jurídica. La desestimación de las solicitudes de los recurrentes se ampara en las instrucciones aprobadas por el Dirección General en la resolución de 8 de marzo de 1996. Cita jurisprudencia europea y española en relación con la procedencia de medidas cautelares para garantizar la plena efectividad de la decisión, en virtud del principio de derecho a la tutela judicial efectiva, que debe armonizarse con la eficacia de la actuación administrativa.

II.-Bajo el epígrafe fundamentos legales

Cita la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa en cuanto a competencia, legitimación activa, representación y defensa, legitimación pasiva y admisibilidad del recurso.

Cita el Estatuto de la Mutualidad de Empleados de Notarías aprobado por Orden del Ministerio de Justicia de 11 de diciembre de 1968, artículos 49 y 50 y demás de aplicación, y la Ley de Enjuiciamiento Civil en cuanto resulte de aplicación.

Cita el Reglamento de Organización y Régimen de Trabajo de empleados, aprobado por Decreto del Ministerio de Justicia de 21 de agosto de 1956.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso y se deje sin valor ni efecto o se declare la nulidad de los actos y resoluciones administrativas objeto de este recurso reconociendo a los recurrentes las pensiones de cesantías reclamadas, en las condiciones expresadas en el hecho primero de la demanda, de conformidad con las disposiciones legales invocadas en los fundamentos legales, con los efectos retroactivos y en la cuantía que legal o reglamentariamente proceda, condenando a los organismos recurridos a estar y pasar por tal declaración y por cuantos demás pronunciamientos resulte preciso efectuar para reconocer a los recurrentes el derecho que reclaman, con imposición de costas a la parte recurrida.

En el escrito de contestación a la demanda presentado por el abogado del Estado, se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

La Dirección General de los Registros y del Notariado, con especial referencia a lo dispuesto en apartado 4 de la Orden de 21 de febrero de 1996 y para «despejar las incertidumbres que en la actuación de los órganos de la Mutualidad pudieran derivarse de la publicación de la expresada normativa» y de conformidad con las facultades que le otorga el artículo 9 del Estatuto de la Mutualidad, adoptó el 8 de marzo de 1996 resolución determinando los criterios que debían seguirse fijando directrices y estipulando que no se abonarán prestaciones complementarias por hechos o circunstancias que se hayan producido partir del 1 de marzo de 1996. La Junta de Patronato en acuerdo de 29 de junio de 1996, recurrido, se limitó a aplicar dicha instrucción.

En lo demás, niega los hechos de la demanda en cuanto no se deriven de las actuaciones del expediente administrativo.

Tanto el acuerdo adoptado por la Junta de Patronato de 29 de junio de 1996 como la resolución de la Dirección General de 8 de marzo de 1996 suponen concreción material y ejecutoria sin introducción de innovación alguna de alcance sustantivo de la Orden Ministerial de 21 de febrero de 1996. El no abono de prestaciones complementarias por hechos o circunstancias posteriores a la integración en el sistema de la Seguridad Social de la extinta Mutualidad voluntaria, que tuvo plena eficacia a partir del 1 de marzo de 1996, es consecuencia automática e inherente a la consumación en primero de marzo de 1996 por ministerio de la ley de todos los efectos conexos a la Mutualidad desaparecida. Se produce así una continuidad ejecutiva o perfecta línea de coherencia decisoria entre ambos instrumentos jurídicos y aquella Orden Ministerial. Los propios instrumentos ejecutorios y aplicativos con valor de acto administrativo no hacen más que reproducir la decisión contenida en el acuerdo del Consejo de Ministros, que marcó como límite de subsistencia del carácter obligatorio de la Mutualidad y, por ello, de la extensión temporal de sus prestaciones complementarias el primero de marzo de 1996, otorgando así a tal momento el valor normativo establecido en el Real Decreto 2248/1985, de 20 de noviembre.

Estas razones determinan la inimpugnabilidad de la actuación administrativa reclamada, pues, conforme al artículo 40 de la Ley de la Jurisdicción, es reproducción, confirmación o ejecución de la Orden de 21 de febrero de 1996 que, a su vez, al ordenar la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros, tiene, al igual que éste, carácter ejecutivo del Real Decreto 2248/1985, de 20 de noviembre, y por ello el recurso es inadmisible conforme a los artículos 82, 37 y 40 de la Ley de la Jurisdicción. Los actos impugnados observan, en cuanto al fondo, los principios de legalidad y de jerarquía normativa, pues, como se razona por el Ministerio, existe armonía entre las decisiones ejecutorias que los mismos adoptan y las exigencias conexas a la conversión de la Mutualidad a una naturaleza voluntaria, claramente incompatible con la subsistencia de unas prestaciones complementarias a cargo de fondos públicos con posterioridad a la eficacia de la integración.

Termina solicitando que se declare la inadmisibilidad de recurso.

En el escrito de conclusiones la parte actora manifiesta que no resultaban atendibles las excepciones invocadas por el abogado del Estado en el que solicita que se declare la inadmisibilidad de recurso e insiste en las alegaciones ya formuladas en escrito de demanda.

Termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso planteado, con imposición de las costas a la parte recurrida.

No se ha presentado escrito de conclusiones por el abogado del Estado.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 24 de febrero de 2004, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos,

El recurso que resolvemos en primera y única instancia se interpone por D. Carlos Ramón, D. Sergio, Dña. Regina y D. Narciso contra la Orden de 21 de febrero de 1996 del Ministerio Trabajo y Seguridad Social sobre Integración en el Régimen General de la Seguridad Social del personal que viniere percibiendo la acción protectora a través de la Mutualidad de Empleados de Notarías y acuerdos de la Dirección General de los Registros y del Notariado, expedientes número 106 a 109, y por la Junta del Patronato de la Mutualidad de Empleados de Notaría, por las que, respectivamente, se denegaron a los recurrentes las pensiones de cesantías solicitadas por los mismos, a consecuencia de la jubilación del notario que fue de Santiago D. Juan J. Ecenarro Anzorandía y se confirmaron tales denegaciones resolviendo recursos individuales interpuestos contra las primeras.

Conviene, ante todo, precisar que el recurso contencioso-administrativo interpuesto debe ser examinado únicamente en cuanto se dirige contra los acuerdos de la Dirección General de los Registros y de la Junta del Patronato de la Mutualidad de Empleados de Notarías que se citan.

El recurso se dice también dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de febrero de 1996 -por el que se procede a integrar en el Régimen General de la Seguridad Social al personal que viniese percibiendo la acción protectora en sustitución de la establecida en el Sistema de la Seguridad Social a través de la Mutualidad de Empleados de Notarías, publicado por Orden de 21 de febrero de 1996 del Ministerio Trabajo y Seguridad Social sobre Integración en el Régimen General de la Seguridad Social del personal que viniere percibiendo la acción protectora a través de la Mutualidad de Empleados de Notarías-. La impugnación de este Acuerdo del Consejo de Ministros ha determinado que se establezca que la competencia corresponde a este Tribunal Supremo y no al Tribunal Superior de Justicia de Galicia al que originariamente iba dirigido el recurso.

La extensión de las pretensiones de nulidad a este Acuerdo resulta difícil de explicar y debe ser considerada inadmisible.

El artículo 39 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956, aplicable por razones temporales, dispone en su apartado 2 que será admisible la impugnación de los actos que se produjeron en aplicación de las disposiciones de carácter general, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. Esta impugnación, llamada indirecta por la doctrina y la jurisprudencia, y hoy por la nueva Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (artículo 81.a b]) es la única que cabría entender dirigida contra el Acuerdo del Consejo de Ministros que se dice también impugnado, dado que un recurso directo contra la disposición general citada sería manifiestamente extemporáneo. La misma se publicó en el BOE de 24 de febrero de 1996, mientras que el recurso que examinamos se interpuso ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 17 de junio de 1997, transcurridos, por lo tanto, sobradamente, los dos meses de plazo que a la sazón otorgaba para la interposición del recurso contencioso-administrativo el artículo 58.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Sin embargo, ni siquiera entendida así esta pretensión de nulidad es admisible, puesto que la nulidad de los acuerdos de la Dirección General y de la Junta de Patronato no se solicita por motivos que hagan referencia a la ilegalidad de dicha disposición general, sino que, antes bien, se apoyan en su texto.

Mediante los acuerdos impugnados se acuerda denegar a los recurrentes las pensiones de cesantía solicitadas al amparo de los artículos 49 y 50 del Estatuto de la Mutualidad de Empleados de Notarías aprobado por Orden del Ministerio de Justicia de 11 de diciembre de 1968, por haber cesado en sus funciones, por jubilación del notario titular el 7 de abril de 1996. La razón de los acuerdos denegatorios radica, fundamentalmente, en que el cese tuvo lugar con posterioridad a 1 de marzo de 1996, fecha en que la Dirección General había dispuesto que la Mutualidad cesase en el abono de las prestaciones complementarias como consecuencia de la integración en el Régimen General de la Seguridad Social.

La impugnación se funda en que las Instrucciones acordadas por la Dirección General de Registros y del Notariado el 8 de marzo de 1996, en las que se funda la denegación, no tienen apoyo en el texto del Acuerdo del Consejo de Ministros -y, en consecuencia, tampoco el acuerdo de la Junta de Decanos de los Colegios Notariales de España-Consejo General del Notariado, que resolvió por circular de 29 de febrero de 1996 dejar de aplicar la reducción en el tipo de cotización que correspondía a la cobertura a través de la Mutualidad de las prestaciones sustitutorias de la Seguridad Social asumidas por el Régimen General-. Se añade que la integración no podía realizarse sin la revisión del patrimonio de la Mutualidad, que había de hacerse previamente por el Ministro de Economía y Hacienda a través de la Dirección General de Seguros, según se desprende el expresado Acuerdo del Consejo de Ministros.

Los argumentos en que se funda la parte recurrente son manifiestamente infundados, como se razona a continuación.

La integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos afectados tuvo lugar en cumplimiento de la finalidad o aspiración consustancial a nuestro ordenamiento jurídico de integración en el Régimen General de la Seguridad Social de todos los trabajadores por cuenta ajena (sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 1997), que ya estaba latente en la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966, la cual sólo con carácter transitorio exceptuaba de la integración inmediata a determinados colectivos que en aquel momento gozaban de un régimen específico de protección social (disposición transitoria quinta 11).

La conformidad a la Constitución de la referida integración, aunque supusiera una modificación sustancial de las prestaciones que debían percibir los afectados al pasar a depender las voluntarias y complementarias únicamente del patrimonio de la Mutualidad, fue declarada por el Tribunal Constitucional, que estableció una doctrina en torno a la determinación de lo que debe entenderse por derechos adquiridos a la luz del artículo 9 de la Constitución (sentencia del Tribunal Constitucional 65/1987).

La integración dimanaba de lo dispuesto en el Real Decreto 2248/1985, el cual establece las formas y condiciones con arreglo a las cuales se habría de integrar en el Régimen General de la Seguridad Social el personal activo y pasivo de los colectivos comprendidos en el número 7 de la disposición transitoria sexta de la Ley General de la Seguridad Social de 1974. La disposición final primera no incluye entre las entidades que enumera a la Mutualidad de Empleados de Notarías, como señaló la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1998. Sin embargo, el Real Decreto no agota su virtualidad normativa con la integración de las entidades relacionadas en dicha disposición, sino que permite la integración sucesiva de otras entidades por nuevo Acuerdo del Consejo de Ministros, con tal de que, como ocurre con la Mutualidad de que se trata, pudieran considerarse encuadrables en el ámbito de la disposición transitoria sexta.7 de la Ley General de la Seguridad Social de 1974, como así ha venido a admitirlo la sentencia de esta Sala de 5 de julio de 1999, recurso número 324/1996.

Según se desprende de la Orden de 21 de febrero de 1996 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de febrero de 1996 por el que se acuerda la integración en el Régimen General de la Seguridad Social al personal acogido a la Mutualidad de Empleados de Notarías, producía sus efectos a partir de 1 de marzo de 1996.

Verificada, pues, con efectos de 1 de marzo de 1996 la integración de la Mutualidad de Empleados de Notarías, la Dirección General de los Registros y del Notariado, mediante resolución de 8 de marzo de 1996, determinó los criterios que debían seguirse por la Mutualidad y fijó, entre otras directrices, que «no se abonarán prestaciones complementarias por hechos o circunstancias que se hayan producido a partir del 1 de marzo de 1996». El acuerdo de la Junta de Patronato de la Mutualidad de Empleados de Notarías de 25 de junio de 1996 se limitó a aplicar la referida instrucción, como la parte recurrente reconoce.

Por una parte, resulta incuestionable que la Dirección General dictó un acuerdo encaminado a hacer efectiva la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los empleados de Notarías acogidos a la Mutualidad, la cual debía tener efecto, por mandato del Consejo de Ministros, el 1 de marzo de 1996. El artículo 9 del Estatuto de la Mutualidad dispone que la referida Dirección General «ejercerá la alta inspección de la Mutualidad y tendrá la facultad para dictar las ordenes complementarias en ejecución de este Estatuto». En ejercicio de esta facultad, la Dirección General adoptó un acuerdo en consonancia con las disponibilidades económicas de la Mutualidad, en cuanto venían impuestas por la nueva situación patrimonial que dimanaba de la integración en el régimen de la Seguridad Social, y que obligaba a decidir en relación con las prestaciones excluidas y las complementarias a cargo de la misma, que pasaban a gravar exclusivamente su patrimonio y dejaban de tener cobertura en las cotizaciones de los mutualistas. La decisión adoptada no consta que no fuera equitativa y proporcionada a la situación patrimonial de la Mutualidad, pues se acordó seguir abonando las prestaciones correspondientes a contingencias excluidas en tanto lo permitiese el patrimonio de la Mutualidad, y, en cuanto a las prestaciones complementarias, abonar las generadas por situaciones anteriores a la integración, pero dejar de abonar las prestaciones generadas por hechos posteriores a la integración.

En segundo lugar, no resulta cierto que los efectos de la integración de la Mutualidad estuviesen subordinados a que se verificase la determinación de la aportación que la Mutualidad debía realizar a la Seguridad Social. Independientemente de las circunstancias en que esta aportación hubiera de realizarse, resulta evidente que la integración, a la vista de su sentido, de su fundamento en normas y principios de carácter superior, del tenor literal del Acuerdo en que se ordenaba y de sus importantes efectos en los derechos de Seguridad Social de los afectados, había de tener efectos en una fecha determinada, la señalada para la entrada en vigor del Acuerdo del Consejo de Ministros, y las aportaciones económicas de la Mutualidad constituían una consecuencia instrumental de dicha integración. Las eventualidades que pudieran afectar a la misma no podían considerarse, pues, determinantes de la eficacia del acuerdo, sino a la inversa.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,