STS, 31 de Enero de 2005

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

1. ) Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Doña Frida contra la resolución arriba indicada, la cual anulamos.

2. ) Declaramos a la funcionaria demandante Doña Frida disciplinariamente responsable de la comisión de la falta tipificada en la letra g) del artículo 117 del Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por la que se le impone una sanción de siete días de suspensión de funciones, con pérdida de retribuciones, al amparo del artículo 72.3 a) de la Ley 10/1994, de 11 de julio.

3. ) Sin imponer (sic) de las costas de este proceso."

La Letrada de la Generalidad de Cataluña interpuso recurso de casación en interés de la ley contra la referida Sentencia. En el escrito de interposición, presentado con fecha 14 de julio de 2003 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala

"(...) dicte Sentencia estimatoria de la casación, en que declare que la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es errónea y gravemente dañosa para el interés general y fije en el fallo la doctrina legal aplicable estableciendo:

1. "Que el artículo 6.7 de la Ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad prohibe el desempeño de cualquier otra actividad pública o privada salvo aquellas actividades exceptuadas de la legislación sobre incompatibilidades; y que la remisión del artículo 6.7 de la Ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, a las actividades exceptuadas de la legislación sobre incompatibilidades únicamente cabe entenderla referida a las especificadas en el artículo 19 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, o a las especificadas en la normativa autonómica de desarrollo aplicable.

2. Que el régimen de incompatibilidades de los miembros del Cuerpo de Mozos de Escuadra es el que establecen los artículos 6.7 de la Ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo --directamente aplicable al régimen de la Policía Autónoma de Cataluña-- y 45 de la Ley 10/1994, de 11 de julio de la Policía de la Generalidad-Mozos de Escuadra, y no el régimen general de incompatibilidades aplicable a otros funcionarios de la Administración autonómica. Que, en consecuencia, cualquier incumplimiento del régimen establecido por los preceptos citados será constitutivo de la infracción tipificada por el artículo 68.1 o) de la Ley 10/1994, de 11 de julio."

Por Otrosí Digo acompañó copia certificada de la Sentencia impugnada en que consta la fecha de su notificación el día 15 de abril de 2003.

Ajustándose en principio el recurso presentado a los requisitos exigidos en el artículo 100.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima y, por providencia de 21 de noviembre de 2003, se acordó la reclamación de los autos a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ordenándole que practicara los oportunos emplazamientos a cuantos hubiesen sido parte en los mismos para su comparecencia en el recurso.

Evacuando el traslado conferido por diligencia de ordenación de 18 de febrero de 2004, la Letrada de la Generalidad de Cataluña manifestó que "esta parte da por reproducidas las alegaciones que contiene el escrito de interposición del recurso".

Por su parte, doña Rosalía Rosique Samper, en representación de doña Frida, presentó escrito de oposición, con fecha 30 de marzo de 2004, solicitando a la Sala "dicte Sentencia desestimatoria de la casación planteada y, por tanto, declarando que la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña no es ni gravemente dañosa para el interés general ni errónea."

Conferido traslado al Ministerio Fiscal para dictamen, manifestó "Que de conformidad con el art. 100.5 y 6 LJCA y la doctrina de esta Excma. Sala establecida en la STS, 3ª, 22-12-2003, RJ 2003\776, con suspensión de dicho trámite reserva del mismo, se nos dé la audiencia previa a dictar Sentencia una vez la Abogacía del Estado haya despachado el traslado previsto en el mencionado precepto art. 100.5 LJCA.". Trámite evacuado por el Abogado del Estado, mediante escrito de 1 de junio de 2004 alegando que su intervención en estas actuaciones se encuentra muy constreñida al no haber sido parte en la instancia ni haberse personado en estos autos y que las normas que han sido determinantes del fallo recurrido no son estatales, sino autonómicas.

El Fiscal, en su escrito de alegaciones de 30 de junio de 2004, estimó "que hubiera procedido la inadmisión del recurso, no obstante, dado el trámite en que nos encontramos solicitamos la desestimación del recurso de casación en interés de la ley postulado por la Generalidad de Cataluña, con imposición de las costas a tenor del art. 139.2 LJCA, al no concurrir circunstancias que justifiquen su no imposición."

Por enfermedad del Magistrado Ponente designado Excmo. Sr. D. Fernando Martín González, se dejó sin efecto el señalamiento acordado en resolución de 24 de septiembre de 2004 y, por providencia de 22 de noviembre de 2004, se señaló nuevamente para la votación y fallo el día 25 de enero de 2005, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña estimó el recurso interpuesto por doña Frida contra la resolución del Consejero de Gobernación que le sancionó con un año y dos meses de suspensión con pérdida de las retribuciones por la falta muy grave prevista en el artículo 68.1 o) de la Ley de la Generalidad de Cataluña 10/1994, de 11 de julio, de la Policía la Generalidad "Mossos de Esquadra", consistente en el incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades. La Sra. Frida pertenece al Cuerpo de Mozos de Escuadra y la conducta determinante de la sanción consistió en impartir clases de gimnasia en un centro privado que se dedica a preparar a los aspirantes al ingreso en el citado cuerpo de policía.

La interesada recurrió contra la resolución sancionadora tanto por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, como por el procedimiento ordinario. En el primero, la Sentencia nº 765/1998, de 20 de julio de 1998, estimó en parte su recurso y redujo la sanción de suspensión que se le había impuesto a un año y un día. En cambio, en el segundo, la Sentencia nº 362, dictada el 13 de marzo de 2003, estimó el recurso contencioso-administrativo 526/1998, anuló la resolución impugnada y declaró a la Sra. Frida responsable de la falta leve tipificada en el artículo 117 g) del Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre, de la Generalidad de Cataluña, y le impuso la sanción de 7 días de suspensión de funciones con pérdida de retribuciones, de conformidad con el artículo 73.2.3 a) de la Ley catalana 10/1994. La interpretación seguida por esta última Sentencia es la que combate la Generalidad de Cataluña en el presente recurso de casación en interés de la Ley.

Según se dice en el escrito de interposición, además de ser gravemente dañosa, por la posibilidad de que se reitere en ulteriores pronunciamientos, la doctrina contenida en la Sentencia es errónea, pues interpreta de forma equivocada el Derecho estatal, en particular el alcance del artículo 6.4 y 7 de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en relación con el artículo 19 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. A su juicio, de esos preceptos deriva únicamente lo que pretende que establezcamos como doctrina legal y, en ningún caso, que el régimen de incompatibilidades de los Mozos de Escuadra es el general de los funcionarios de la Administración de la Generalidad de Cataluña. Y es que, siendo directamente aplicable a la Comunidad Autónoma de Cataluña el citado artículo 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986, en virtud de su disposición final segunda, la consecuencia resultante es que el régimen de incompatibilidades de los Mozos de Escuadra es el que específicamente deriva de ese precepto. Es decir, que solamente pueden realizar las actividades públicas o privadas excluidas de la legislación de incompatibilidades.

Por eso, nos pide que establezcamos la doctrina legal que hemos recogido en el Antecedente Segundo.

Para apreciar en su verdadera dimensión el problema que se nos plantea en el presente proceso es necesario seguir el razonamiento que llevó a la Sala de Barcelona a la Sentencia que ha dado lugar a este recurso de casación en interés de la Ley. Pues bien, la cuestión principal que se planteó fue la de interpretar el artículo 68.1 o) de la Ley catalana 10/1994. En particular, lo que se preguntó fue si, al tipificar como falta muy grave el incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades por los miembros del Cuerpo de Mozos de Escuadra, abarcaba cualquier infracción de las mismas o solamente quería castigar algunas de ellas. Tras observar la Sentencia que los incumplimientos pueden ser de distinta naturaleza y entidad, llega a la conclusión de que ese artículo únicamente se refiere a aquellas conductas infractoras del régimen de incompatibilidades que no sean objeto de una tipificación específica por otras normas incluidas en el mismo.

Así, advierte que, al igual que lo hace en su artículo 20.1 la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de la Administraciones Pública, que tiene el carácter de básica, la Ley catalana 21/1987, de 26 de noviembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de la Generalidad, ordena que se sancione el incumplimiento de sus normas pero, a diferencia de lo que hacía, en su artículo 17.1, la Ley 20/1982, de 9 de junio, de Incompatibilidades para el Sector Público, ya no impone la calificación de falta muy grave para el incumplimiento de las normas sobre la materia. Por eso, la legislación de Cataluña prevé [antes en la Ley 17/1985, de 23 de julio, de la Función Pública de la Administración de la Generalidad, ahora en el artículo 117 del Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por el que se aprueba la refundición en un texto único de los preceptos de determinados textos legales vigentes en Cataluña en materia de función pública] las siguientes infracciones en este ámbito: la muy grave de incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades [artículos 93 h) y 115 h) respectivamente] o sea, la misma que recoge la Ley que regula el Cuerpo de los Mozos de Escuadra; la falta grave de ejercicio de actividades compatibles con el desarrollo de sus funciones sin haber obtenido la correspondiente autorización [artículos 94 g) y 116 m), respectivamente]; y la falta leve de incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades si no comporta la ejecución de tareas incompatibles o que requieran la compatibilidad previa [artículos 95 g) y 117 g), respectivamente].

En el recorrido que hace la Sentencia para esclarecer el sentido del precepto aplicado por la resolución sancionadora tiene presente que el artículo 6.4 de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, habla del derecho de los miembros de los Cuerpos y Fuerzas de Policía a un régimen de incompatibilidades y que el apartado 7 de ese mismo artículo, así como el artículo 45 de la Ley 10/1994 --que viene a reproducirlo-- relacionan, expresamente, el régimen de incompatibilidades de los Mozos de Escuadra con la legislación vigente en la materia. Además, el artículo 39 de este último texto legal dispone que los Mozos de Escuadra tienen los derechos y deberes que les corresponden como funcionarios de la Administración de la Generalidad dentro del marco de la especificidad de su función, de acuerdo con la legislación vigente. De aquí deduce la Sentencia que el régimen de incompatibilidades de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es el general de la función pública con las especialidades dispuestas por sus normas específicas.

Con todos estos materiales normativos, preocupada por ajustarse a los principios de tipicidad y legalidad de las sanciones, a falta de otras reglas especiales establecidas para los miembros del Cuerpo de Mozos de Escuadra por su ley reguladora, la Sentencia concluye que dentro del tipo del artículo 68.1 o) de la Ley catalana 10/1994 aplicado en la resolución impugnada no pueden incluirse las infracciones descritas en otras normas legales sobre incompatibilidades. Esto supone que no caben en él ni el ejercicio de actividades compatibles sin autorización, ni aquel incumplimiento de las normas que no suponga el ejercicio de tareas incompatibles con la función pública o que requieran la compatibilidad previa, ya que estos dos supuestos constituyen falta grave y leve, respectivamente, para la legislación catalana, tal como se ha expuesto antes. Ayudan a comprender mejor el razonamiento de la Sala en este punto decisivo, las siguientes consideraciones del fundamento décimo de la Sentencia sobre el sentido de este artículo a la vista de su la identidad que guarda con el 115 h) del Decreto Legislativo 1/1997 [antes 93 h) de la Ley 17/1985]:

"Y hemos de llegar a la conclusión negativa, pues el legislador se ha limitado a trasladar exactamente el mismo tipo de infracción contenido en una norma general y precedente a una Ley especial, pero sin que esta simple transcripción del tipo sea suficiente para evidenciar que era voluntad del legislador extender el alcance y significado del tipo y en consecuencia que quedaran comprendidas en él otras infracciones en materia de incompatibilidades de menor entidad por la simple circunstancia de que su comisión procediera de un miembro del Cuerpo de Mozos de Escuadra.

Hemos de entender que el mismo legislador, en su función técnica, ha querido mantener para los funcionarios del Cuerpo de Mozos de Escuadra la misma conducta descrita en la misma falta aplicable con carácter general a los funcionarios y con la misma calificación de falta muy grave, pues de no ser así, hubiera justificado una mayor amplitud del tipo acudiendo a una mayor precisión en su redacción y descartando probablemente la redacción utilizada en la Ley de la Función Pública para evitar que su interpretación pudiera dar lugar a confusión."

Terminaremos esta síntesis de la Sentencia, diciendo que la Sala de Barcelona entendió que la conducta por la que fue sancionada doña Frida se corresponde con la infracción leve prevista en el artículo 117 g) del Decreto Legislativo 1/1997 [antes artículo 95 g) de la Ley 17/1985]. En consecuencia, estima el recurso, anula la resolución impugnada y le sanciona con suspensión de funciones y pérdida de haberes durante 7 días, conforme al artículo 72.3 a) de la Ley catalana 10/1994.

El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley. 1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra Sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo o por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina. 2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado. 3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada. 4) Respecto de las exigencias de tiempo --tres meses de plazo para interponerlo-- y forma --escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la Sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación--, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene del plano el archivo 5) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. 6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la Sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.

Vemos, pues que si, ya en los recursos de casación contemplados en los artículos 86 y 96, la Ley de la Jurisdicción impone requisitos severos cuyo cumplimiento se vigila por la Sala, en este caso, lo hace especialmente. Por eso, de esta regulación restrictiva debemos deducir la consecuencia de que procede exigir con rigor su observancia para cumplir fielmente las determinaciones del legislador. En realidad, ese es el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, por ejemplo, en las Sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997), por señalar algunas de las más recientes.

Pues bien, hemos de coincidir con el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal: las normas relevantes y determinantes del fallo al que llega la Sentencia que ha dado lugar al presente recurso de casación en interés de la Ley no son estatales. En efecto, pese al esfuerzo que hace la Generalidad de Cataluña para sostener lo contrario y dirigir la atención hacia el artículo 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986, lo cierto es que la Sala de Barcelona solamente lo utiliza como punto de partida de su razonamiento, hallándose la razón de decidir en la interpretación que realiza de la norma tipificadora de la infracción muy grave por la que fue sancionada la Sra. Frida. Es decir, el artículo 68.1 o) de la Ley 10/1994. Interpretación que, como se ha visto, discurre toda ella, en lo sustantivo, por el Derecho propio de Cataluña, siendo indiferente a los efectos que ahora importan que en diversos aspectos recoja previsiones coincidentes con las que establecen las normas estatales. Para comprobar que las cosas son así basta con reparar en que, a partir de los artículos 39 y 45 de ese texto legal, la Sentencia integra el precepto aplicado en la resolución sancionadora en el Derecho catalán sobre incompatibilidades y que la doctrina que la Generalidad quiere que fijemos implica, en realidad, un pronunciamiento sobre su propio ordenamiento jurídico ya que nos pide que declaremos qué es lo que constituye la infracción prevista en el artículo 68.1 o) de la Ley catalana 10/1994.

Por otro lado, que el artículo 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 establece la conexión entre el régimen de incompatibilidades de los miembros del Cuerpo de Mozos de Escuadra y la legislación correspondiente es algo que salta a la vista ya que siempre habrá que acudir a élla para determinar el alcance de la incompatibilidad que enuncia y, también, las consecuencias de las infracciones que se cometan en este ámbito. Lo que pasa es que compete a la Generalidad de Cataluña diseñar, a partir de las previsiones constitucionales y de la propia Ley Orgánica 2/1986, el estatuto funcionarial de los Mozos de Escuadra, incluido el régimen sancionador, sobre el que, por cierto, nada dice el artículo 6.7 citado. Por eso, hay que insistir, el problema que se planteó y resolvió la Sala de Barcelona fue, sencillamente, el de cuál es el alcance de un precepto --el artículo 68.1 o) de la Ley catalana 10/1994-- emanado del Parlamento de Cataluña y aplicado en el proceso de instancia.

Siendo las cosas así, no podemos sino concluir que no corresponde al Tribunal Supremo revisar y corregir las interpretaciones que de la legislación catalana hace el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Por tanto, procede la desestimación del presente recurso de casación en interés de la Ley.

De conformidad con el artículo 139.2 y, dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la ley, no procede hacer pronunciamiento sobre costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,