STS, 27 de Septiembre de 2007

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia de fecha 4 de julio de 2002, en cuya parte dispositiva dispuso lo siguiente: "FALLAMOS: DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Unión Sindical Obrera (USO), contra la Resolución de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, de fecha 16 de abril de 1999, que se declara conforme a derecho en los extremos examinados. Sin expresa imposición de costas".

Por la Procuradora Doña ADELA GILSANZ MADROÑO, en nombre y representación de la UNION SINDICAL OBRERA (USO), se formaliza el recurso de casación en fecha 12 de octubre de 2002, contra la sentencia antes citada, que en síntesis basa en los siguientes motivos:

En primer lugar y al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, alega infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable, concretamente, la de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/1987, de Órganos de representación, y de la jurisprudencia que los interpreta, con cita expresa de la sentencia de este Tribunal de 6 de marzo de 1997 .

Como segundo motivo, y al amparo del mismo precepto procesal, alega la recurrente la vulneración del procedimiento de elaboración de la disposición general impugnada, y en concreto la ausencia de los siguientes trámites:

1. - Informe del Consejo de Estado (artículo 24 de la Ley del Gobierno y artículo 23 de la Ley 3/1980 ).

2. - Informe sobre la necesidad y oportunidad del proyecto (artículo 24.1 de la Ley del Gobierno ).

3. - El deber de recabar informes, dictámenes y consultas (artículo 24.1 .b) de la Ley del Gobierno.

4. - El preceptivo trámite de audiencia a las organizaciones y asociaciones que representen a los afectados (artículo 24.1 .c) en relación con el artículo 105.1) CE .

5. - Informe de la Secretaría General Técnica (24.2).

6. - Vulneración del artículo 67.1.b) de la LOFAGE, para la hipótesis de que se considerara una disposición organizativa. Como tercer motivo, y al amparo del citado artículo 88.1.d) de nuestra ley procesal, se alega vulneración de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, en el apartado sexto de su disposición adicional 28ª , en relación con el Reglamento de la Inspección de Tributos.

Por el Abogado del Estado se presenta escrito de oposición al recurso de casación con fecha 31 de mayo de 2004, basándose esencialmente en los mismos argumentos que la sentencia impugnada.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 19 de septiembre de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,

Alega la recurrente, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, como primer motivo, la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable, concretamente, la de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/1987, de Órganos de representación, y de la jurisprudencia que los interpreta, con cita expresa de la sentencia de este Tribunal de 6 de marzo de 1997 .

La sentencia recurrida analiza en el fundamento jurídico tercero si la Resolución impugnada incurre en alguna vulneración de las normas que regulan la participación de las organizaciones sindicales más representativas en la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos. Sostiene en este sentido que la Ley 9/1987, de 12 de junio, modificada por la Ley 7/1990, de 19 de julio, prevé dos formas distintas de participación sindical (la negociación y la consulta), atendida la materia de que se trate: a) es preceptiva la negociación en las materias a que se refiere el artículo 32 de la Ley 9/1987 (retribuciones, oferta de empleo público, clasificación de puestos de trabajo, promoción interna, clases pasivas, ingreso, provisión y promoción profesional, derechos sindicales, salud laboral, carrera administrativa y condiciones de trabajo) y b) es necesaria la consulta a las Organizaciones sindicales cuando las decisiones de las Administraciones Públicas, que afecten a sus potestades de autoorganización, puedan tener repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios.

Según la sentencia recurrida, la Resolución de la AEAT de 16 de abril de 1999, como indica su propio título, modifica una Resolución anterior (de 24/03/92) y se refiere a la organización y atribución de funciones a la inspección de los tributos en el ámbito de competencia de la AEAT.

Para la sentencia que se recurre no existe en la resolución impugnada ninguna disposición o referencia que incida en las materias antes aludidas sobre sistemas retributivos, ingreso, provisión o promoción, oferta de empleo público, derechos sindicales, clases pasivas o carrera administrativa de los funcionarios públicos, por lo que se trata de una cuestión excluida desde luego de la negociación con las organizaciones sindicales. Por el contrario, sostiene que es incuestionable la naturaleza autoorganizatoria de la potestad ejercida por la Administración en este caso, al tratar únicamente de la organización y las funciones de la inspección de tributos, sin que tampoco exista en ella una regulación que afecte a la jornada laboral, horario, rendimiento o productividad, movilidad u otras condiciones de trabajo, de forma que tampoco era preceptiva la consulta a las organizaciones sindicales.

La recurrente por el contrario sostiene que la sentencia infringe lo dispuesto en el artículo 32, letras j y k) de la Ley 9/1987 .

Dispone este precepto que "Serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública las siguientes materias: J) todas aquellas materias que afecten, de algún modo, a las (...)retribuciones(...), o a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos y cuya regulación exija norma con rango de ley". k)Las materias de índole económica, de prestación de servicio sindical, asistencial, y en general cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y al ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus organizaciones sindicales con la Administración".

Antes de resolver esta cuestión hay que plantearse necesariamente la naturaleza de la disposición que se impugna, para determinar si es, como sostiene la sentencia, autoorganizativa, en su totalidad, o si por el contrario, como sostiene la recurrente, nos encontramos ante una disposición general que afecta a los ciudadanos. Es decir un reglamento "ad extra".

La cuestión ha sido resuelta por la sentencia de la Sección Segunda de esta Sala de 23 de mayo de 2006, recaída en el recurso de casación 8201/2000, interpuesto contra la Resolución normativa de 24 de marzo de 1998 de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria por la que se procedió a modificar la anterior Resolución de 24 de marzo de 1992 de la misma Agencia Estatal relativa a la organización y atribución de funciones correspondientes a la Inspección de los Tributos en el ámbito de la competencia del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria, entre cuyas modificaciones se encontraba la recogida en el dispositivo tercero de la Resolución recurrida, consistente en añadir un nuevo número 3 al apartado siete de la Resolución de 24 de marzo de 1992, cuyo tenor literal, en cuanto a su párrafo primero, es el siguiente: "En las Dependencias Provinciales de Inspección podrán constituirse, por acuerdo del Director de la Agencia a propuesta conjunta del Director del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria y del Delegado especial respectivo, Unidades de Inspección formadas por el número de Subinspectores que en cada caso se determine, cuya dirección efectiva corresponderá a un Inspector adjunto al Inspector Jefe, quien, por delegación del Inspector Jefe, dictará los actos de liquidación e impondrá las sanciones que procedan como consecuencia de las actuaciones realizadas por los miembros de la Unidad". Como veremos en la disposición ahora analizada se modifica igualmente la Resolución de 24 de marzo de 1992 . Pues bien dicha sentencia entiende que nos encontramos, como lo hace la recurrida, ante una norma de carácter organizativo.

En consecuencia, a tenor de lo dispuesto en el artículo 34.1 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, no era necesaria la negociación con el sindicato recurrente, pues dispone este precepto que: "Quedan excluidas de la obligatoriedad de la consulta o negociación, en su caso, las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización, al ejercicio de los derechos de los ciudadanos ante los funcionarios públicos y al procedimiento de formación de los actos y disposiciones reglamentarias".

Otra cosa es la consulta, pues aun cuando el tenor del apartado primero parece excluir también ésta, sin embargo en el apartado 2 se aclara la cuestión terminantemente al decir que "cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Publicas que afecten a sus potestades de organización puedan tener repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, procederá la consulta de las Organizaciones Sindicales y Sindicatos a que hacen referencia los artículos 30 y 31.2 de la Ley ", esto es los sindicatos más representativos o que tienen determinados porcentajes de representación.

Pues bien, como sostiene la recurrente, la disposición impugnada regula determinados aspectos, como los funciones y atribuciones que corresponden a los Subinspectores de tributos que afectan a sus condiciones de trabajo y a la prestación de servicios que deben realizar en los órganos de Inspección, y así se deriva de lo dispuesto en el párrafo cuarto del número segundo de la Disposición Adicional 28ª de la Ley 50/1998, según el cual en la Agencia Estatal Tributaria la política de provisión de puestos de trabajo garantizará que las retribuciones obtenidas por los funcionarios se adecuen a los cometidos, y responsabilidades asumidas por los mismos dentro del ámbito de funciones que les atribuya el marco normativo vigente. En consecuencia, es evidente, que la modificación operada por esta disposición de dichos cometidos y responsabilidades, compartidas ahora, en tanto se prevé que las actas se firmarán, además de por el Jefe o Subjefe de la Unidad, por el Subinspector actuante, y exigiendo, en aquellas cuya firma se habilita a los Subinspectores, de forma obligatoria, el visto bueno del Jefe o Subjefe de la Unidad, que lo realizaran por diligencia, puede afectar a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los subinspectores, representados por el Sindicato recurrente, especialmente al complemento de productividad.

En consecuencia, no habiéndose oído a los Sindicatos más representativos, se vulnera el artículo 34.2 de la Ley 9/1987, y procede estimar este motivo de casación.

El segundo de los motivos de casación alegados por la recurrente se basa la vulneración del procedimiento de elaboración de la disposición general impugnada, y en concreto la ausencia de los siguientes trámites, y en concreto:

1. - Informe del Consejo de Estado (artículo 24 de la Ley del Gobierno y artículo 23 de la Ley 3/1980 ).

2. - Informe sobre la necesidad y oportunidad del proyecto (artículo 24.1 de la Ley del Gobierno ).

3. - El deber de recabar informes, dictámenes y consultas (artículo 24.1 .b) de la Ley del Gobierno.

4. - El preceptivo trámite de audiencia a las organizaciones y asociaciones que representen a los afectados (artículo 24.1 .c) en relación con el artículo 105.1) CE .

5. - Informe de la Secretaría General Técnica (24.2).

Sin embargo, la sentencia de esta misma Sección y Sala de 21 de noviembre de 2000, al enjuiciar la precedente resolución de la AEAT de 24 de marzo de 1992, reconoció que ésta era una circular interna de carácter organizativo, y la sentencia de este Tribunal de 23 de mayo de 2006, ante una impugnación semejante sienta el carácter de norma de autoorganización como sostiene la sentencia recurrida en su fundamento jurídico cuarto, cuando dice que desde el punto de vista formal, la Resolución de la AEAT impugnada modifica una Resolución anterior de la AEAT, esta última, de fecha 24/03/92, que desde luego no fue dictada en ejecución de ninguna ley, sino de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de fecha 26 de mayo de 1986, sobre competencia y funciones de las Unidades orgánicas con atribuciones propias de la Inspección de Tributos, Orden a su vez dictada en desarrollo del Reglamento General de la Inspección de Tributos, aprobado por RD 939/1986, de 25 de abril . Para esta sentencia, nos encontramos ante normas de autoorganización de la Administración, no afectantes a la esfera jurídica de los administrados en cuanto se encaminan a la propia organización de la estructura administrativa, de ahí que el contenido de la resolución impugnada no puede nunca interpretarse en el sentido de que altere los derechos y obligaciones de los administrados, en este caso, de los sujetos pasivos de los impuestos. Tales normas de organización no pueden ser entendidas como disposiciones de carácter general, en cuanto, al corresponder a competencias de autorregulación administrativa, son reflejo de la potestad doméstica de autoorganización, y no alcanzan el carácter de generalidad propia de las disposiciones de carácter general.

Esta Sala comparte el criterio de que estamos ante una norma de autoorganización. Y desde luego no puede considerarse como marchamo de disposición general el que la resolución se haya publicado y que prevea un periodo transitorio para su entrada en vigor, pues ni se niega su carácter normativo, ni esta prohibida, sino prevista legalmente, la posibilidad de que los actos administrativos se publiquen por decisión de la Administración en pro de una mayor garantía de conocimiento por los interesados, y que no entren en vigor en el momento de su publicación o notificación.

Tampoco le otorga el carácter de disposición general que afecta a terceros el hecho de que estuviera prevista la habilitación en el apartado 6º de la Disposición Adicional 28ª de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre. Nada impide al legislador establecer en una ley una habilitación o una orden para el desarrollo reglamentario de una materia puramente organizativa. Dispone este precepto en cuanto aquí nos interesa que con carácter general las actuaciones de comprobación e investigación se desarrollarán por la inspección bajo formas de organización de trabajo en equipo. Siempre que razones de eficacia lo justifiquen y atendidas las necesidades de la organización se podrá:

1. Atribuir por los órganos competentes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria la comprobación e investigación de la situación tributaria de los contribuyentes que se determinen, así como el inicio y en su caso la instrucción y propuesta de resolución de los expedientes sancionadores que resulten, a uno o más funcionarios de la inspección de los tributos. En estos casos, la firma de la propuesta de regularización corresponderá al funcionario o funcionarios que hubieran realizado efectivamente tales actuaciones.

2. Asignar la firma de las propuestas de regularización resultantes de la comprobación e investigación de la situación tributaria de los contribuyentes al funcionario o funcionarios de la Inspección de los Tributos que hubieran realizado de manera efectiva las mismas. En aquellos casos en los que aquéllas no resulten firmadas por el jefe o subjefe del equipo de inspección correspondiente, éstos podrán exigir su visto bueno a la propuesta de regularización.

   Tanto la atribución de la comprobación e investigación de la situación tributaria de los contribuyentes como la asignación de la firma de la propuesta de regularización al funcionario que hubiera desarrollado de manera efectiva las actuaciones se realizará con atención a las siguientes circunstancias: a) Características de los contribuyentes a comprobar y, en particular, el nivel de ingresos. b) Experiencia y nivel de los Actuarios.

3. Modalidad de equipo en que tales funcionarios, en su caso se integren.

   Es evidente que nos encontramos con una norma habilitante, como sostiene la sentencia recurrida, de la que la Administración habilitada podrá hacer uso o no. En consecuencia la legalidad o no de la disposición recurrida no puede establecerse con la comparación de tal disposición adicional, sino en todo caso, con las reglas que determinan la competencia en la normativa tributaria para dictar los actos administrativos correspondientes, pues es evidente que desde el punto de vista de los terceros que se relacionan con la Administración tributaria el acto será valido o no, según se respeten o no las normas que determinan la competencia del órgano, sin que las normas organizativas se conviertan necesariamente en parámetro de su validez.

   Pues bien, se alega vulneración del artículo 63 del Reglamento de Inspección de Tributos, aprobado por Real Decreto 939/1986, de 25 de abril . Sin embargo dicha infracción no se aprecia, pues, en cuanto a las diligencias se dice que serán suscritas por los funcionarios o el personal que practique las actuaciones de las que resulten los hechos o circunstancias que se reflejan en aquéllas, o bien por el Jefe del Equipo o Unidad o el actuario designado al efecto que intervenga en la práctica de tales actuaciones dirigiendo las mismas, y en cuanto a las actas de inspección, en el apartado 2 se mantiene que serán firmadas, bien por el funcionario o los funcionarios que conjuntamente hayan realizado las correspondientes actuaciones de comprobación e investigación, bien por el actuario o los actuarios que desempeñen un puesto de trabajo de nivel jerárquico superior cuando las actuaciones las hayan realizado en colaboración con distintos funcionarios o personal. En su caso, los resultados de lo instruido individualmente por cada actuario se documentarán en diligencia, suscribiéndose finalmente el acta en base al conjunto de las actuaciones así practicadas. No vemos ninguna contradicción entre el sistema que articula la disposición impugnada y estos preceptos.

   En consecuencia, se deduce de ello, que no viniendo afectada la validez de los actos administrativos por el cambio introducido en la disposición impugnada, nos encontramos ante una norma de autoorganización, y por lo tanto, los vicios alegados en el procedimiento de elaboración de la misma, como acertadamente considera la sentencia recurrida no son de aplicación.

En el segundo de los motivos de casación la recurrente, mantiene que, en la hipótesis de que entendiéramos que se trata de una norma autoorganizativa, existiría vulneración del artículo 67.1.b) de la LOFAGE . Dispone este precepto, que regula el Procedimiento de determinación de las estructuras de la Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos, que el resto de la organización de los Ministerios que suponga la creación, modificación refundición o supresión de órganos inferiores a Subdirección General, se determinara por orden ministerial, previa aprobación del Ministro de Administraciones Publicas. Es evidente que la Agencia Estatal Tributaria no esta en la misma situación de jerarquía que esos órganos a los que se refiere la norma y que por lo tanto no esta concernida por este precepto, como lo prueba el hecho de que la Disposición Adicional Novena de esta ley 6/1997, de 14 de abril, disponga que se regirá aquella por su legislación especifica y que esta Ley solo se aplica supletoriamente, siendo así que cuando la ley ha querido una equiparación con los organismos autónomos lo ha hecho, y así la Disposición Adicional Sexta, salvo en determinadas materias, equipara las Entidades Gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social a dichos organismos.

Finalmente en el motivo de casación tercero se denuncia,al amparo del citado artículo 88.1.d) de nuestra ley procesal, la vulneración de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, en el apartado sexto de su disposición adicional 28ª , en relación con el Reglamento de la Inspección de Tributos. Ya ha sido analizada y rechazada esta supuesta infracción en el fundamento jurídico anterior, por lo que el motivo, por lo ya dicho, ha de ser rechazado.

En consecuencia, y acogiendo el primer motivo de casación, procede dar lugar al presente recurso, por haberse dictado con omisión de la consulta a los sindicatos más representativos, y dictar en su lugar sentencia por la que se estima el recurso contencioso-administrativo, en su día interpuesto, sin condena en costas procesales, en base a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa .