STS, 21 de Diciembre de 1999

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 13 de junio de 1995 cuyo fallo dice:

Fallo: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya (Sección Quinta), ha decidido: Primero. Estimar parcialmente el presente recurso y, en consecuencia, anular por no ser conformes a derecho el inciso final del artículo 28.2, relativo a la denegación de renovación de inscripción registral de empresas, el artículo 38.8 y el artículo 46.2 del Reglamento impugnado. Segundo. Desestimar las restantes pretensiones. Tercero. No efectuar atribución de costas.

La sentencia se funda en los siguientes fundamentos jurídicos:

Primero. Mediante el presente recurso se impugna el Decreto 316/1992, el 28 de diciembre (DOGC. número 1.688, de 30 de diciembre), por el que se aprueba el Reglamento de máquinas recreativas y de azar, solicitando la recurrente que se declare su nulidad por vicios de procedimiento, por infracción del principio de reserva de Ley y del de legalidad, por violación del principio de unidad de mercado y por infracción del principio de seguridad jurídica y del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y, en su defecto, la de los artículos 6,8. a),b), c), g), i), j), 12.1 a), b), c) y d), 17, 18, 19.2 a) y b), 20, 21, 22, 23,1 y 2, 24, 27, 28, 29, 30, 31, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40 a 46, ambos inclusive, 52, 58, Disposiciones Transitorias 3, ap. 2, cuarta y quinta, tal como interesa literalmente en el suplico de su escrito de demanda, si bien no alude en ningún momento de sus extensos razonamientos al artículo 24 porque es errónea la cita que hace en la página 132 de dicho escrito ya que en realidad se refiere al artículo 29, por lo que procede, en obsequio de la debida congruencia, abstenerse de hacer sobre dicho artículo 24 ningún pronunciamiento.

Segundo. En el capítulo de nulidad procedimental, denuncia la actora en primer lugar la infracción del artículo 129 de la Ley de Procedimiento y 65 y concordantes de la Ley de Organización, Procedimiento y Régimen Jurídico de la Administración de la Generalitat, de 14 de diciembre de 1.989, por ausencia deestudios e informes o por ser éstos insuficientes. Manifiesta que la memoria se limita a reseñar el marco normativo anterior y la inserción de la nueva reglamentación, que sólo hay un escueto resumen anónimo de las alegaciones que formularon las asociaciones y entidades a que se dio audiencia, que no obra un dictamen desfavorable del Departamento de Economía al que se refiere el acta de la Sesión del Consell Técnic en que fue examinado el reglamento aquí impugnado, que tampoco obra en el expediente el dictamen preceptivo de los Servicios Jurídicos del Departamento de Gobernación ni se analizan las alegaciones vertidas en el trámite de audiencia pública tal como pone de relieve el dictamen de la Comisión Jurídico Asesora, que hay informes sin firma y que ninguno de los informes obrantes justifica la oportunidad y acierto de la nueva disposición general.

Ahora bien, con independencia de que el informe de la Jefa del Servicio de recursos y asistencia Jurídica del Departamento de Gobernación (de fecha 6 de Octubre de 1.992) tiene el carácter a que alude el artículo 65.1 de la Ley Procedimental Catalana, como expresamente se indica en su consideración formal B, página número 18 última, conviene recordar que la jurisprudencia mantiene una línea general de relativización respecto de la observancia de los trámites establecidos para la elaboración de los reglamentos, si bien no son infrecuentes las sentencias anulatorias ante vicios procedimentales, generalmente no únicos, relativos a las actividades preparatorias y a las de instrucción. En el caso de autos no se puede ignorar que obra en el expediente la memoria expresiva del marco normativo en que se inserta la propuesta de disposición general (aunque su contenido no satisfaga a la actora) con una referencia a las consultas practicadas y la tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia, así como un estudio económico en términos de coste-beneficio del reglamento en cuestión. Por otra parte no cabe olvidar que la oportunidad y acierto de esta disposición deriva de la propia normativa que viene a sustituir, recogiendo experiencias y subsanando defectos evidenciados en la aplicación práctica, y que no deja de ser un trasunto del nuevo reglamento estatal en la materia, aprobado por Real Decreto 593/I.990 de 27 de abril, cuya corrección procedimental ha sido declarado en Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de abril de

1.992 a la que más adelante se hará continua referencia, razones todas ellas por las que se estiman cumplidos los requisitos de los artículos 63 y 65 de la Ley del Reglamento de 14 de diciembre de 1.989.

Tercero. Denuncia también la entidad recurrente, dentro de este capítulo de nulidad procedimental, que pese a afectar directamente la disposición recurrida a las empresas de máquinas recreativas se ha omitido el trámite de audiencia con ella que es la principal asociación de fabricantes del sector y cuyo carácter representativo es notorio para la Administración demandada y ha sido reconocido por el Tribunal Supremo en la sentencia de 11 de marzo de 1991. Ahora bien, al margen de que con antelación a la apertura formal de información pública se oyó a diversas entidades interesadas, entre ellas la recurrente, no cabe ignorar que en virtud de resolución de 2 de Septiembre de 1.992 (DOGC de 4 de Septiembre) y en cumplimento expreso del artículo 64 de la Ley Procedimental catalana se acordó someter el proyectado reglamento a información pública por un mes, habiéndose recibido alegaciones y sugerencias de numerosas entidades, todas ellas con implicación e interés evidente en el sector, tanto de ámbito nacional como autonómico --según obra en el expediente y en la documentación aportada con la contestación de la demanda--, por lo que se estima suficientemente cumplido este trámite formal que denuncia la recurrente.

Cuarto. Por último, para cerrar el presente capítulo de presuntos vicios procedimentales, también debe rechazarse el que se hace descansar en la falta de justificación del trámite de urgencia en la petición del informe preceptivo a la Comisión Jurídica Asesora y en la no subsanación de los defectos apuntados por éste consistentes en falta de firma de algún informe, y ello porque estos defectos no tienen trascendencia invalidante, porque no por ellos deja de ser favorable el dictamen emitido por el órgano consultivo, y porque, en todo caso, este dictamen no es vinculante.

Quinto. Luego de unas consideraciones generales acerca del principio de vinculación positiva de toda actuación administrativa y de que no cabe un reglamento independiente en relaciones de supremacía general, concluye la recurrente que el reglamento impugnado carece de habilitación legal porque la ley del Parlament 15/1984, de 20 de marzo, no contiene mas que una mínima referencia al sector de máquinas recreativas y una habilitación genérica en favor del Departamento de Gobernación, pero no acota ni establece las directrices a seguir en futuras reglamentaciones. Al incidir el reglamento impugnado en ámbitos de libertad y derechos de los ciudadanos, no puede apoyarse en una remisión legal en blanco, sin que sirva de excusa que esta praxis haya venido siendo habitual en el sector (desarrollar reglamentos anteriores en base al insuficiente respaldo de la Ley 15/1984), como también ocurría en otros campos pero que se ha corregido (transportes, seguros ...) al delimitar la ley una serie de puntos o bases esenciales que han de ser luego desplegados por vía de reglamento. A juicio de la actora, la disposición impugnada regula contenidos esenciales de la actividad, sujetos, descripción de derechos y obligaciones y control administrativo en base a una ley de blanco, lo que comporta el decaimiento prácticamente total del reglamento por regular materias reservadas a la ley, vulnerando el principio de legalidad, por lo que debeser considerado nulo ex artículo 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, como concluye literalmente en el fundamento jurídico décimo primero de su escrito de demanda.

Sexto. Para resolver esta cuestión debe tenerse en cuenta lo declarado por el Tribunal Supremo en su sentencia de 14 de abril de 1.992 (confirmado en las de 21 de abril de 1.992 y 15 de junio de 1.993) a propósito de la impugnación del Reglamento estatal --precedente inmediato y similar al aquí impugnado, como ya se ha dicho-- del que literalmente afirma que no es sino el desarrollo reglamentario de la habilitación expresada no puede para ello en el artículo 1 del Real Decreto-Ley 16/1977, de 25 de febrero, en el aspecto organizativo, según el cual corresponde a la Administración del Estado la determinación de los supuestos en que los juegos de azar puedan ser autorizados, así como la reglamentación general de los mismos y competencia para autorización y organización de las entidades específicas destinadas a hacer posible la práctica de aquéllos, así como en el artículo 3.2 que, al regular las exacciones tributarias, incluye expresamente a las máquinas y aparatos automáticos entre las modalidades de juegos de azar.

Pues bien, si estas referencias legales constituyen habilitación suficiente para la regulación reglamentaria de las máquinas recreativas y de azar (cuyo contenido y estructura es sustancialmente análogo al del reglamento autonómico, como ya se ha repetido), con mayor razón se podrá predicar la existencia de respaldo en la Ley del Juego de 20 de marzo de 1.984 cuyo artículo 4 confiere al Consell Executiu la facultad de planificar los juegos y apuestas, al que autoriza en la disposición final tercera para que dicte las disposiciones necesarias para el desarrollo de la ley, mientras que el artículo 8 declara competencia de la Generalitat la de determinar y homologar las características de los tipos o modelos de materias de juego y de sus instrumentos autorizados en Cataluña, y el artículo 5, por último, faculta al Departamento de Gobernación para aprobar las reglamentaciones especiales de los juegos y apuestas incluidas en el catálogo (entre los que están las máquinas recreativas y de azar; disposición adicional primera), que han de regular las condiciones y prohibiciones que se consideran necesarias para practicarlas, estableciendo seguidamente las materias que debe comprender una reglamentación mínima entre las que cabe citar el régimen y ámbito de aplicación, los requisitos que deben reunir las personas o entidades que pueden ser autorizadas para gestionar y explotar estos juegos o aparatos, normativas técnicas de los locales donde se practican, el régimen de fabricación e instalación de los materiales y el régimen de gestión y explotación.

Séptimo. Se invoca también la infracción del principio constitucional de unidad de mercado que se configura, en palabras de la sentencia del Tribunal Constitucional 88/1986, como "la libertad de circulación sin trabas por todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra, y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica", y se imputa esta violación a los artículos 17, 18, 20, 21, 22, 27, 28, 29, 30, 31, 34 y 35 --tal como se concreta en el suplico de la demanda-- en cuanto que no prevén un régimen de reciprocidad y exigen, al igual que el reglamento estatal, una serie de medidas (inscripción en registros, fianza, depósitos, etc.) que provocan una duplicación para las empresas del sector que también operan en Cataluña. Ahora bien, no cabe ignorar la competencia exclusiva que ostenta la Generalitat en materia de casinos, juegos y apuestas (artículo 9.32 del Estatuto de Autonomía de Cataluña), que le permite regular el sector en la forma que estime más adecuada. Como señala el Alto Tribunal en su Sentencia 52/1988, "es cierto también que entre las condiciones básicas para el ejercicio de la libertad de empresa se halla la garantía de la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional, pero la interpretación conforme a esta exigencia constitucional de lo dispuesto en el artículo 149.1.1 de la de la Constitución y, en el caso, en el artículo 12.1.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, no impide, por extensiva que se pretenda esta interpretación, la atribución a las Comunidades Autónomas de competencias para regular las características que debe reunir un determinado producto o las de los materiales o el régimen de fabricación de aquellos artículos que han de ser utilizados en su territorio (cuando esta competencia autonómica proviene de un título competencias, cuyo ejercicio puede y debe comportar normalmente una diversidad de condiciones de fabricación y homologación del producto), ni obstaculiza por sí misma al empresario para ejercer su actividad libremente, ni excluye su acceso al mercado en cualquier parte del territorio nacional, o fuera del mismo, aunque ello le obligue a una cierta diversificación de la producción. Pero esta consecuencia no es incompatible con la atribución a las Comunidades Autónomas de la competencia para regular diversamente las características que deben reunir ciertos productos industriales al efecto de garantizar la protección de los bienes o fines jurídicos que su Estatuto de Autonomía les asigna, ni en suma, puede entenderse que resulta del artículo 149.1.1 de la de la Constitución. o del artículo 12.2 del Estatuto de Cataluña, la necesidad de absoluta uniformidad de las características legalmente exigibles a todo el territorio nacional, pues ello significaría una restricción excesiva de la legítima acción autonómica en cumplimiento de aquellos fines".

Procede por tanto la desestimación del recurso en este aspecto, y, consecuentemente, la de los artículos que cita la actora, en la medida en que les reprocha esta infracción.

«Octavo. Antes de entrar en el examen del articulado que se impugna conviene recordar que la citada doctrina jurisprudencial pone de relieve la trascendencia social de esta modalidad de los juegos de azar, cuya repercusión económica representa aproximadamente el 60 por ciento de las cantidades que los españoles destinan al juego --según datos de la memoria del reglamento estatal--, lo que hace necesario un exhaustivo control administrativo y regulación minuciosa de esta actividad, dado el gran impacto que la misma tiene sobre las economías de un gran sector de la población, cuyo nivel económico es inferior al de la media nacional. En este sentido, la sentencia de 14 de abril de 1992 insiste, también con datos de la memoria, en el elevado número de máquinas de tipo B a explotación y de puntos de venta en que se sitúan, así como en los cuantiosos ingresos de las empresas del sector y enormes gastos de los usuarios, generalmente de modesta condición económica.»

Noveno. Como se declara en dicha sentencia, el artículo 51 de la Constitución establece de modo categórico el deber de los poderes públicos de garantizar la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo mediante procedimientos eficaces los legítimos intereses económicos de los mismos. Y ello, ni más ni menos es el objeto perseguido por el tan citado Reglamento, mediante el adecuado control de tal actividad, regulando el sistema de homologación de las máquinas, las condiciones de su funcionamiento, la limitación de premios, la eliminación de mecanismos externos susceptibles de producir o incrementar la adicción extremada a tales juegos, limitaciones de tiempo por jugada, etc. Es cierto, que han existido reglamentaciones anteriores, pero la publicación de este Reglamento, ha servido precisamente para recoger las experiencias e insuficiencias de la anterior reglamentación, a los fines perseguidos, mejorando y potenciando los mecanismos de control y quizá algunos de ellos, puedan ser más o menos discutibles, según la óptica de las empresas explotadoras de tales máquinas, pero tales medidas, en tanto gocen de una adecuada fundamentación en relación con los fines pretendidos, tal corno sucede en las contempladas en la norma impugnada no pueden ser tachadas de producir inseguridad jurídica y menos aún cabe sustentar la arbitrariedad de tal reglamentación en orden a la contemplada finalidad tácita de los potenciales usuarios.

Cuanto se acaba de transcribir sirve para rechazar la invocada infracción del principio de seguridad jurídica y del de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que hace derivar la actora, de una parte, de la violación de las normas reguladores del procedimiento de elaboración de las disposiciones generales --rechazada en el caso de autos por lo razonado en los fundamentos jurídicos II, III y IV de esta resolución--, y de la regulación exclusiva de esta materia por vía de reglamentos en constante sucesión y modificación lo que ocasiona cambios y cuantiosos desembolsos de las empresas --lo que también debe rechazarse si se considera que la disposición impugnada pretende simplificar la reglamentación, recoger experiencias y subsanar defectos, y que esos cambios reglamentarios no producen "per se" inseguridad jurídica--, y, de otra, de la falta de justificación para solicitar por vía de urgencia el dictamen de la Comisión Jurídico Asesora porque el dato en sí, aunque demostrara una prisa injustificada, no es constitutivo de ejercicio arbitrario de una potestad. Como señala la citada sentencia de 19 de abril de 1992, "tales afirmaciones (la de suponer el texto reglamentario una infracción a los principios constitucionales de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad) no son de recibo, en modo alguno, porque si bien es cierto que esta materia ha sido objeto de reglamentaciones anteriores ello no supone por sí mismo la consagración de tal inseguridad jurídica, sino todo lo contrario".

Décimo. Como ya se indicaba en el primer fundamento jurídico, al transcribir literalmente el suplico de la demanda, la actora impugna una serie de artículos del Reglamento agrupándolos según las presuntas violaciones en que incurren, si bien a algunos les imputa varias de diverso tipo. Así distingue preceptos reguladores del contenido esencial de los derechos y libertades (págs. 110 a 125 de la demanda), queriendo poner de relieve la insuficiencia de rango del reglamento impugnado para cumplir esta función, preceptos carentes de objetividad (págs. 125 a 131), preceptos con imposición de obligaciones desproporcionadas (págs. 131 a 134), preceptos abiertamente contrarios a derecho (págs. 134 a 139), preceptos con remisiones a una excesiva arbitrariedad administrativa (págs. 139 a 142) y preceptos que vulneran el principio de unidad de mercado y el principio de igualdad (págs. 142 a 143). Para un mayor orden se examinan los artículos siguiendo su orden correlativo y analizando en cada caso las violaciones que se imputen, salvo los que cita la actora con relación con el último grupo --el relativo a la unidad de mercado e igualdad-- porque se limita a remitirse a lo indicado con carácter genérico sobre ese principio, que ya fue rechazado en el precedente fundamento VII.

Undécimo. A juicio de la recurrente, el artículo 6.1 (prohibición de homologación de modelos de imagen de tipo A cuya utilización implique el uso de imágenes o la realización de exhibición de actividades o actitudes propias de locales no autorizados a menores o que puedan herir la sensibilidad o perjudicar la formación de la infancia y la juventud) supone una excesiva arbitrariedad para determinar este último inciso, pero debe rechazarse esta objeción porque, de una parte, el precepto no hace sino remitirse al deberconstitucional del artículo 51 de C.E., y, de otra, constituye un precepto jurídico indeterminado que habrá de integrarse en su aplicación como cualquier otro de esta especie.

Duodécimo. Se impugnan diversas condiciones o requisitos de homologación de las máquinas de tipo B., regulados en los siguientes apartados del artículo 8, a saber: a) precio total de la jugada; b) porcentaje de premios, c) imposibilidad de alteración o manipulación de los mecanismos electrónicos que determinan el juego; g) pulsador o palanca de puesta en marcha; i) duración media de las jugadas y acumulación de monedas; j) prohibición de reclamos sonoros. Sobre este bloque cabe resaltar que el artículo 6 del Reglamento estatal, en sus apartados 2, 3, 4, 5, 12 y 13, contiene una regulación similar cuando no idéntica --en especial, a raíz de la modificación operada por Real Decreto 259/1993, de 19 de febrero--, que ha sido objeto de examen en las sentencias de 14 de abril y 21 de abril de 1992 según las cuales se trata de requisitos de carácter estrictamente técnico que responden a la obligación constitucional tuitiva del usuario sobre condiciones de las jugadas, coste de las mismas y premios a obtener, y que de ningún modo constituyen limitaciones caprichosas o arbitrarias en detrimento exclusivo de los titulares de las máquinas, y que la exigencia de lapso temporal entre las jugadas y la ausencia de dispositivos sonoros que puedan servir de reclamo o atraer la atención de posibles jugadores, están enmarcados dentro del sistema de protección de los intereses económicos de los usuarios, al evitarse que en un espacio temporal mínimo puedan comprometerse grandes cantidades dinerarias, y lográndose con la ausencia de esos dispositivos sonoros disminuir racionalmente la eficacia adictiva al juego, previniéndose de este modo, en la medida objetivamente prudente y razonable, las consecuencias no deseables en aras de elementales valores individuales y sociales. Por lo demás, la imposibilidad de alteración a que se refiere el apartado e) es cuestión técnica que en absoluto deriva necesariamente en arbitrariedad en la aplicación.

Decimotercero. También se atacan los requisitos de homologación de las máquinas de tipo C regulados en el artículo 12. 1. a), b), c) y d), relativos a valor máximo de la jugada, premio máximo, porcentaje de premios y duración mínima de la jugada, respectivamente. También debe rechazarse la ilegalidad de esta regulación --por lo demás similar a la contenida en el artículo 10.a), b), c) y d) del Reglamento estatal-- por las razones vertidas en el anterior fundamento.

Decimocuarto. El artículo 17.3 establece que sólo se podrá ceder la habilitación para la fabricación o importación de un modelo de máquina inscrita si el cedente y el cesionario estuviesen Inscritos en el Registro de empresas relacionadas con las máquinas recreativas y de azar, y lo comunican a la Dirección General del Juego y de Espectáculos aportando el documento que acredite la cesión. Por su parte, el párrafo 6 del mismo precepto dispone que la modificación de los modelos de máquinas inscritos requerirá su homologación previa, y que si la modificación no fuese sustancial, a juicio de la Dirección General del Juego y de Espectáculos, se resolverá sobre la homologación sin más trámite. Ni el párrafo 3 contraviene las normas civiles de cesión, como se limita esencialmente a afirmar la actora, porque la limitación entre sujetos es razonable habida cuenta del necesario control y porque no se exige autorización administrativa sino tan sólo comunicación, ni tampoco la interpretación de qué sea una modificación sustancial remite a una excesiva arbitrariedad administrativa. Es uno de tantos preceptos necesitados de interpretación, susceptible de fiscalización jurisdiccional posterior.

Decimoquinto. Acerca del artículo 19.2.a) y b) que exige, para la inscripción en el registro de modelos de máquina de tipo B y C, un resumen estadístico de una simulación de la secuencia del juego, que incluirá, al menos 20.000 apuestas consecutivas, cuyo original se mantendrá a disposición de la Dirección General del Juego y de Espectáculos, y un ejemplar de la memoria en la que se almacena el juego, alega la actora que se viola el secreto industrial y que se da lugar en cierto modo a una expropiación (la entrega de la memoria) sin indemnización. Baste señalar al respecto que el Tribunal Supremo en sus sentencias de 14 de abril de 1992 y 15 de junio de 1993 ha declarado --sobre el artículo 17.2. a) y b) del Reglamento estatal, enteramente similar-- que "tal precepto ni es antijurídico ni contradictorio, puesto que la exigencia de tales requisitos está directamente relacionada con el adecuado control que la Administración debe ejercer en garantía de que la secuencia de las jugadas y la aparición de premios ha de obedecer a criterios objetivos estadísticamente predeterminados, sin que ello afecte significativamente al llamado secreto industrial, puesto que el resumen de la simulación y el microprocesador en que se almacena el juego en sí mismos, no contienen por su propia naturaleza datos o contenidos susceptibles de integrar tal concepto, al tratarse de la plasmación de una serie de secuencias de jugadas y premios. El hecho de que el original de la simulación se mantenga a disposición de la Comisión Nacional de Juego, no supone ninguna carga suplementaria desproporcionado para el logro del fin de garantizar el predeterminado normal desarrollo de las jugadas y premios, al tratarse de la mera y simple conservación de ese factor".

Decimosexto. Se reprocha que no está justificada la necesidad de los ensayos previos de los modelos de máquinas de tipo B y C con anterioridad a su homologación, así como que los lleve a cabo unaentidad autorizada, según dispone el artículo 20, pero debe rechazarse esta objeción si se considera que aquella exigencia --que perfectamente puede verificar una entidad autorizada, como ocurre en tantos otros aspectos de policía administrativa-- responde al necesario control en un sector, por lo demás, tan sofisticado, y evitar así la comisión de fraudes e irregularidades y comprobar el cumplimiento de todos los requisitos. Esa exigencia, por tanto, no es ninguna obligación desproporcionado, y aparece también en el artículo 18 del Reglamento estatal.

Decimoséptimo. Considera la actora que determinados aspectos del régimen de fianzas que deben constituir los fabricantes e importadores de modelos de máquinas antes de proceder a su inscripción en el registro (cuantía y plazo de cancelación), regulados en el artículo 22, son arbitrarios, carecen de objetividad e imponen una obligación desproporcionada. Ahora bien, tanto la cuantía de las fianzas como el plazo de un año desde que finalice la fabricación o importación del modelo si no hubiera responsabilidades pendientes, son análogos a lo establecido en el artículo 20 del Reglamento Estatal cuya legalidad ha confirmado la sentencia de 14 de abril de 1992. Se trata de una fianza legal para el debido aseguramiento del cumplimiento de los requisitos exigidos a las máquinas, durante el lapso temporal de funcionamiento, plazo ciertamente razonable y no desproporcionado

Decimoctavo. Estima la actora que el artículo 23.1, a tenor del cual la inscripción (de los modelos) podrá cancelarse a petición del titular, caso en el que habrá de acreditarse fehacientemente que no se encuentra en explotación el modelo correspondiente, impone una prueba negativa de imposible incumplimiento. Sobre esta prevención, análoga por completo a la del artículo 21.1 del Reglamento estatal, ha declarado el Tribunal Supremo que, independientemente de la evidente dificultad de la probanza exigida, es clara la corrección jurídica de este precepto que se limita a canalizar la voluntad declarada del titular sobre la cancelación de dicha inscripción.

Por otra parte, en relación a los supuestos de cancelación de la inscripción de modelo contemplados en el párrafo 2 de este mismo precepto, entiende la actora que falta la previsión legal de estas causas reglamentarias de cancelación y que, por otra parte, se contraviene lo relativo a la anulación de actos administrativos de declaración de derechos, alegatos que deben rechazarse porque aquí se trata de la revocación de autorizaciones. Tal como sucede en el típico supuesto de las licencias, la no concurrencia o sobreveniencia de la ausencia de requisitos necesarios para la concesión de la inscripción --o licencia--determina la revocación de la autorización concedida, en base a esos requisitos, según han declarado las sentencias de 14 de abril de 1992 y 15 de junio de 1993 al examinar el artículo 21.2 de la disposición reglamentaria estatal, análogo al aquí cuestionado.

Decimonoveno. Dispone el artículo 27.3 que "la participación de capital de propiedad de extranjeros en las empresas a que se refiere este Reglamento (es decir, las personas físicas o jurídicas inscritas en el correspondiente registro y autorizadas, por ello, para la importación, exportación, fabricación, comercialización y explotación de máquinas de juego, según el párrafo 1 de este mismo precepto) no podrá exceder del 25 por ciento del capital social, salvo el caso de que una legislación específica prevea otra cosa".

Se limita la actora a afirmar que esta limitación contraviene el ordenamiento comunitario y la Constitución Española. Ahora bien, este precepto contiene la salvedad de que una legislación específica disponga de otro modo, a diferencia de la primitiva redacción del artículo 25.5 del Reglamento estatal, ahora modificada por la reforma del Real Decreto 259/1993. Procede por tanto la desestimación de la pretensión anulatoria de este precepto.

Vigésimo. Impugna la actora el establecimiento en vía reglamentaria de un plazo de validez temporal (cinco años) de las inscripciones en el registro de empresas, limitación temporal que también juzga contraria a los preceptos mercantiles sobre la duración de las sociedades de este tipo. Sin embargo, esta validez temporal renovable por períodos de igual duración establecida en el artículo 28.2, lo mismo que en el artículo 29.2 del Reglamento estatal, es válida y conforme a derecho como ha declarado la Sentencia de 14 de abril de 1992. La temporalidad renovable periódicamente si se reúnen los requisitos exigidos en la legislación vigente responde a la naturaleza del juego. Por otra parte, aquí se trata de la inscripción en un registro específico, en materia sujeta a debido control administrativo. El dinamismo del sector y su evidente trascendencia social son razones que justifican y aún obligan a tomar en consideración la situación, para introducir las correcciones que el desarrollo y la realidad del sector demanden. Procede por tanto mantener la validez de este párrafo segundo salvo lo que se dirá más adelante sobre la denegación de la renovación por reiteradas infracciones a la legislación de juego.

También ataca la recurrente el párrafo 3 de este artículo 28 según el cual, en el trámite deinscripción de las empresas, podrá la Administración solicitar informes de los órganos competentes en materia de seguridad ciudadana, hacienda e industria, y ello por considerar que la ausencia de plazos en la emisión de estos informes y de criterios de valoración remite a una excesiva arbitrariedad, pero debe rechazarse este recelo si se atiende a la regulación pertinente del silencio administrativo y al carácter motivado de la resolución que ponga término a la solicitud de inscripción, susceptible en todo caso de fiscalización jurisdiccional

Vigesimoprimero. Se considera desproporcionada la obligación de hacer declaración de bienes que el artículo 29.1.d) impone, para la inscripción de las empresas que fueran personas jurídicas, a los socios titulares de más de un cinco por ciento del capital social y, en todo caso, a los administradores, consejeros y directivos. Sin embargo, la legalidad de esta obligación ha sido declarada por el Tribunal Supremo en las citadas sentencias de 14 de abril de 1992 y 15 de junio de 1993 -- en relación al homónimo precepto estatal, artículo 26.2.c) del reglamento-- por estimarse lógica y estrechamente vinculada con la finalidad de garantizar las posibles responsabilidades económicas de las empresas en el desarrollo de su actividad propia en relación con tales máquinas de juego.

Vigesimosegundo. El artículo 30 regula el régimen de las fianzas que deben prestar las empresas para su inclusión en el registro, y se alega que no hay cobertura legal de estas garantías, que es arbitraria su determinación cuantificativa y que constituye una obligación desproporcionada, al igual que se decía en relación, a las fianzas relativas a los modelos de máquinas regulados en el artículo 22, objeciones que deben rechazarse por lo ya razonado en el precedente fundamento XVII, sin perjuicio de añadir que el artículo 18.1 de la Ley 1/1991, reguladora del régimen sancionador en materia de juego --ya citada--, impone a las empresas que realizan actividades relacionadas con el juego la obligación de constituir fianzas, en los términos y con las cuantías previstas por reglamento, que quedarán afectas a las responsabilidades económicas y al cumplimiento de las obligaciones que se deriven del régimen sancionador previsto por la presente Ley y, en general, al cumplimento de las obligaciones derivadas en cada caso de la normativa específica.

Vigesimotercero. Acerca de la tramitación y resolución de la inscripción en el registro de empresas, el artículo 31.1 establece que el Departament de Governació, previas las informaciones y comprobaciones que considere necesarias, resolverá, valorando la exactitud de los datos aportados, los antecedentes del solicitante y la viabilidad del cumplimiento de los fines de la solicitud, informándola favorablemente o denegando la inscripción, mediante resolución motivada, si procede. A juicio de la actora, el precepto transcrito configura como discrecional la decisión de otorgamiento o denegación de la autorización por la imprecisión de los datos y pautas que señala, reproche que también debe rechazarse porque no dejan de señalar unos criterios --naturalmente necesitados de interpretación-- con arreglo a los cuales debe decidirse motivadamente la solicitud, con posibilidad de posterior impugnación jurisdiccional. Por lo demás, el artículo

27.2 y 3 del Reglamento estatal que establece criterios similares ha sido confirmado por el Tribunal Supremo. Por otra parte, se recurre también el párrafo 3 de este artículo 31 que ordena el archivo del expediente si, una vez notificado el informe favorable de la solicitud, no se presentan determinados documentos en el plazo de seis meses, tachándose ésta medida de desproporcionada y carente de objetividad, calificativos que deben también rechazarse porque se trata de un plazo razonable, máxime si se considera que tal vez haya incurrido en error la actora porque se refiere a un plazo de dos meses cuando en realidad es de seis.

Vigesimocuarto. Impugnación de los artículos Impugna la actora los artículos 34 y 52 por no considerar justificada la limitación que establecen de la venta de activos empresariales a quien no sea empresa operadora, pero es razonable esa restricción que contiene el 34.4 y 52.1 --similares a los artículos

30.2 y 50.2 del Reglamento estatal-- si se tiene en cuenta el obligado control administrativo en el sector. Es lógico que la venta se limite a quienes tan sólo están legalmente autorizados para explotar las máquinas recreativas

Vigesimoquinto. En relación a los artículos 35, 36 y 37, relativos a la instalación de máquinas de tipo A, B y C, respectivamente, la impugnación se limita a denunciar el empleo de nociones imprecisas o "ideas indescernibles" (citando al efecto la de "centros y áreas comerciales" y la de bar que "no se encuentra cerrado completamente y aislado del público de paso") en la definición de los locales y establecimientos donde hacerlo. Ahora bien, con independencia de que no se transcriben fielmente esos incisos porque el artículo 36.2 habla tan sólo de local "aislado del público de paso" --con lo que desaparece la dificultad de interpretación--, no deja de tratarse de unas expresiones necesitadas como tantas otras de interpretación según los criterios hermenéuticos legales, debiendo significarse que, a propósito del artículo 34 del Reglamento estatal que regula la instalación de máquinas de tipo B, la sentencia repetida de 14 de abril de 1992 declara que "el texto reglamentario se limita a enumerar los locales donde sólo podrá autorizarse lainstalación de máquinas tipo "B", con evidente claridad definitorio de los mismos y con no menor finalidad tuitiva respecto a potenciales usuarios menores de edad"

Vigesimosexto. Sobre el número de máquinas a explotar, objeto de la regulación del artículo 38, encuentra injustificada la actora la restricción de máquinas de tipo A o B indistintamente en las salas de bingo que impone el párrafo 1, apartado c), porque esas salas son locales específicamente dedicados a un juego de azar, dotados de entrada controlada y rigurosamente prohibida a los menores de edad. A su juicio, si algún tratamiento merecerían estas salas, por razones de analogía, sería la propia de los Casinos de Juego, locales de características muy similares en razón a su carácter especializado y no accesible al público en general. Ahora bien, esa limitación contemplada de forma similar en el artículo 36 del Reglamento estatal, responde a las genéricas razones tuitivas del potencial usuario y a la capacidad de aforo, sin que por otra parte tenga una relevancia tal que determine la invalidez del precepto.

Solución distinta merece, en cambio, el párrafo 8 según el cual "el número de máquinas o la calificación del local, dependencia o establecimiento público también se podrá limitar o fijar en función del número de máquinas deportivas y recreativas, no incluidas en este Reglamento, en explotación o que se pretendan explotar". Esta prevención específica, como ya apuntaba el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, remite a una indebida discrecionalidad porque hace depender la decisión administrativa de unas circunstancias hipotéticas, futuras e imprecisas, por lo que procede su anulación.

Vigesimoséptimo. Sobre el artículo 39 (tipos y requisitos de los salones) nada especial alega, salvo el reproche genérico de regularse este motivo de regularse esta materia por vía reglamentaria, por lo que debe rechazarse la impugnación.

Denuncia la actora la ambigüedad de los criterios que se contienen en el artículo 40.1 para valorar la procedencia de autorización de instalación de salones recreativos de tipo A, así como los que se mencionan en el artículo 41.2, pero el examen de todos ellos y de las pautas que marcan (incidencia en el medio social y urbano, posibles repercusiones sobre la infancia, juventud, orden público y seguridad ciudadana, condiciones del local, antecedentes de los solicitantes y viabilidad del cumplimento de los fines de la solicitud), muchos de ellos ya recogidos en la normativa que se sustituye, pone de relieve su carácter razonable en orden al necesario control administrativo y finalidad tuitiva de los potenciales usuarios, al que se ha aludido con frecuencia, sin perjuicio de que la denegación de la autorización habrá de ser motivada, como indica el 41.2, siempre susceptible de revisión jurisdiccional.

Vigesimoctavo. Con especial énfasis denuncia la recurrente el carácter discrecional de la autorización de salones de juego de tipo B que paladinamente establece el artículo 42.1. Esa decisión corresponde a la Dirección General del Juego, previo informe del delegado territorial y cuantos otros informes se estimen oportunos, valorándose especialmente las circunstancias expresadas en el artículo 40 (mencionadas en el precedente fundamento) que sean de aplicación. Al respecto, parece olvidar la actora que no se está aquí en presencia de una licencia o autorización que viene simplemente a remover unos obstáculos a fin de que se despliegue íntegramente una facultad natural ínsita en su ámbito jurídico, sino que se trata de un sector mercantil sujeto a planificación e intervención por las razones tan repetidamente aludidas "supra". Consecuentemente, procede la valoración discrecional de la Administración, si bien habrá de tener en cuenta las circunstancias, pautas y criterios que señale el reglamento. Por lo demás, una regulación similar se contempla en los artículos 43 y 44 del Reglamento estatal, y sobre ello han declarado las sentencias de 21 de abril de 1992 y 15 de junio de 1993 que el informe motivado favorable o desfavorable que ha de emitir el Gobernador Civil constituye "la expresión de la facultad de revisión y control de la Administración en el funcionamiento de la actividad explotadora de las máquinas recreativas y de azar, quedando perfectamente salvaguardados los derechos e intereses de los titulares de esa actividad, puesto que la facultad discrecional de dicha autorización, se halla adecuadamente fiscalizada, al integrarse en razones de orden público que en su caso motivaron el informe del Gobernador Civil".

Por último, la prohibición de expender bebidas alcohólicas en estos salones (también contenida en el artículo 44.4 del estatal), a diferencia de lo que ocurre en bares y cafetería donde haya instaladas máquinas de tipo B, no es discriminatoria porque concurre una causa diferente.

Vigesimonoveno. En relación al artículo 43, relativo a la autorización para la instalación de máquinas recreativas en bares y otros establecimientos, considera la demandante que no precisa los criterios en base a los cuales puede ser denegada, y que es desproporcionado la exigencia de justificar una serie de requisitos con la solicitud debiendo bastar el documento acreditativo de la licencia municipal, alegatos que deben rechazarse porque, de una parte, el propio artículo hace referencia a que la solicitud del interesado se haga "de conformidad con las condiciones establecidas en los artículos precedentes", ya examinadas yque son las que pautarán la decisión administrativa, y, de otra, porque la justificación de los requisitos (DNI. NIF., planos del local, disponibilidad por el titular del establecimiento, escritura de constitución de la sociedad en el caso de personas jurídicas y declaración jurada de cumplimiento de condiciones) son adecuadas y constituyen razonablemente el ejercicio de la potestad de policía en esta materia.

Trigésimo. Acerca de la impugnación de la validez temporal (cinco años) de las autorizaciones para salones de tipo A y B, renovables por períodos sucesivos de igual duración, a que se refiere el artículo 44.1, basta recordar lo indicado en el fundamento jurídico XX a propósito de la temporalidad renovable periódicamente de la inscripción en el registro de empresas.

También ha de rechazarse la impugnación del artículo 45 que regula las fianzas de las empresas operadoras, por idénticas razones que las vertidas con ocasión del examen de los artículos 22 y 30.

Trigesimoprimero. El artículo 46, que consta de seis párrafos, versa sobre la autorización de explotación de las máquinas. En su párrafo 1 se define esta autorización y se establece su duración temporal por la remisión que hace al artículo 26.3 (guía de circulación), aspecto que denuncia la recurrente pero que debe rechazarse por las mismas razones que se han invocado para sostener la temporalidad de las inscripciones registrales y autorización de salones.

En su párrafo 2 dispone literalmente que "se podrá denegar la autorización de explotación cuando se hayan producido reiteradas infracciones de la legislación aplicable en materia de juegos por parte de la empresa operadora o existan incumplimientos graves de la normativa sobre defensa de la competencia". Como razona acertadamente la actora falta el necesario rigor en la descripción de estos motivos de denegación, determinantes de inseguridad jurídica e indefensión. En efecto, no cabe colegir si las reiteradas infracciones de la legislación de juegos han de haber sido sancionadas, firmes, graves o leves, etc., ni tampoco se especifican los incumplimientos de la legislación en defensa de la competencia, ni las circunstancias acabadas de aludir. Procede por tanto la anulación de este párrafo y, consecuentemente, el inciso final del artículo 28.2 que establece la eventual denegación de la renovación de la inscripción registral de empresas "por haber cometido reiteradas infracciones en esta legislación", y ello sin que padezca el principio de congruencia porque, aun cuando formalmente no imputaba la actora este vicio a la hora de examinar el precepto, cabe dentro de su impugnación total del precepto e, incluso, de todo el reglamento.

Trigesimosegundo. Por último, debe rechazarse la impugnación de las prohibiciones de uso reguladas en el artículo 58 que responden a razones evidentes y que reflejan parte de lo establecido en la Ley 1/1991, así como la de las disposiciones transitorias 3ª, 4ª. y 5ª, porque estas normas, que se corresponden con las disposiciones transitorias 2ª., 3ª., 4ª., 5ª. y 6ª. del Reglamento estatal, no comportan desconocimiento de situaciones existentes en la fecha de entrada en vigor del Reglamento impugnado, "y menos vulneración de derechos adquiridos por los titulares de autorizaciones para la explotación de máquinas recreativas o de azar, al igual que sucede con las obligaciones y limitaciones que imponen las Disposiciones Transitorias Tercera, Cuarta y Quinta de dicho Real Decreto, dado que las autorizaciones concedidas en materia de juego no supusieron la remoción de límites, derechos o facultades que las personas a quienes se concedieron viniesen disfrutando con anterioridad a su otorgamiento, infiriéndose de su naturaleza su carácter temporal", como declara la Sentencia de 14 de abril de 1992.

Trigesimotercero. No se aprecian motivos especiales para efectuar una condena en costas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo

9.3 y 24.1 de la Constitución.

La sentencia en su fundamento jurídico 31 razona la nulidad del artículo 46.2 y del artículo 28.2 del Reglamento impugnado.

Los preceptos no están incluidos en el ámbito de la potestad sancionadora, por lo que no es necesario que se precisen las infracciones. La resolución debe ser motivada, por lo que el Reglamento no posibilita por sí mismo la denegación, sino que se limita a marcar unas pautas ante la imposibilidad de conocer los supuestos que pueden presentarse.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo9.3 de la Constitución.

En el fundamento jurídico 26 la sentencia razona la nulidad del artículo 38.8.

El precepto debe interpretarse en relación con los restantes que disciplinan la autorización (artículo 40 y siguientes). El condicionamiento aquí establecido no es arbitrario, pues tiende a evitar un número excesivo de máquinas que dificulte el acceso mermando la seguridad, como demuestran los apartados 6 y 7 del mismo artículo.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Asociación Española de Empresarios de Máquinas Recreativas (FACOMARE) se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4, por inaplicación del artículo 129 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958), en relación con el artículo 47.2 y del artículo 65 y concordantes de la Ley 13/1989, de Organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat de Catalunya, ya que hay una ausencia de estudios e informes en el expediente administrativo que hacen imposible que se garantice la legalidad, acierto y oportunidad en la elaboración de la norma, todo ello en relación con el artículo 105 de la Constitución.

La memoria es incompleta, sólo hay un escueto resumen de las alegaciones de las asociaciones, no aparece referencia al dictamen desfavorable del Departament D'Economia y Finances, sólo obra una escuetísima nota de la Asesoría Jurídica del Departamento (cuyo informe es necesario, según la Comisión Jurídica Asesora) y existen informes carentes de firma.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 103 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958), en relación con el artículo 47.2 y 64 y concordantes de la Ley 13/1989, ya que se ha omitido el trámite de audiencia a la única asociación de fabricantes de máquinas recreativas, cuyo carácter representativo del sector ha sido reconocido por el Tribunal Supremo (sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1991, confirmada por la Sala Especial de Revisión mediante sentencia de 20 de febrero de 1992) y que es conocida por la Generalitat, en relación con los artículos 105.a y 9 de la Constitución y 5 y 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. El requisito sólo puede cumplirse mediante la audiencia expresa y con una resolución dirigida a la generalidad de los administrados, aun cuando se publique en el Diario Oficial.

Existen además otras violaciones procedimentales: vulneración de las normas del procedimiento de urgencia (Decreto legislativo 1/1991) y la no subsanación de los defectos puestos de relieve por la Comisión Jurídica Asesora.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por violación del principio de reserva de ley del artículo 53.1 de la Constitución y del principio de legalidad del artículo 9 de la Constitución en relación con los artículos 97 y 106, ya que el Reglamento incide en ámbitos de libertades reservados a la ley sin contar con habilitación legal al efecto.

La Ley 15/1984 no contiene más que una mínima referencia al sector de máquinas recreativas y una habilitación en blanco a favor del Departamento de Gobernación contraria a la de la Constitución. No fija, ni mínimamente, las directrices a seguir en las reglamentaciones, dejando por tanto en manos de la Administración la total regulación de ámbitos de libertad de los ciudadanos. El Reglamento afecta al núcleo esencial de la libertad de empresa.

Junto a la conclusión de que el Decreto carece de la necesaria cobertura ha de plantearse una cuestión de inconstitucionalidad respecto a los artículos 5, 8 y párrafo final del artículo 9 de la citada Ley 15/1984.

La inviabilidad del Reglamento deriva del inmovilismo de la Administración al no promover la oportuna reforma legislativa.

Especial consideración merece que el Reglamento, en contra de la Ley de Publicidad, no regula nada sobre la cuestión, sino que se limita a fijar una serie de prohibiciones.

Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por violación del principio de unidad de mercado del artículo 139.2 de la Constitución, con un tratamiento desigual de los fabricantes yotros empresarios del sector de máquinas recreativas que están instalados fuera de Cataluña respecto a los instalados en dicha Comunidad.

El Estado asume lo preciso para mantener la unidad de la política económica, según el Tribunal Constitucional.

Los artículos 17 y siguientes, 22, 27 y siguientes, 30 y siguientes y concordantes del Reglamento infringen el principio de unidad de mercado, ya que no prevén régimen alguno de reciprocidad, con lo que se obliga a los empresarios actuantes en Cataluña a duplicar inscripciones, fianzas...

Motivo quinto. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por violación del principio de seguridad jurídica y del principio de interdicción de la arbitrariedad contenidos en el artículo 9.3 de la Constitución.

Los informes no contienen análisis del sector ni de la problemática del juego y finalidades, lo que impide garantizar la legalidad, el acierto y la oportunidad. Se sigue el trámite de urgencia sin justificación. Se sigue un procedimiento de copia de la regulación anterior, según reconoce la sentencia.

Motivo sexto. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por violación del contenido esencial del principio de libertad de empresa regulado en el artículo 38 de la Constitución en relación con el principio de reserva de Ley del artículo 53.1 y de legalidad del artículo 9, al no considerar contrarios a derecho los artículos 8.a, 8.b, 8.i, 12..1.a, b, c, y d, 22.1, 23.2, 28.2 , 31, 30, 34 y 52, 35, 36, y 37, 38, 43, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 46 y 58.

Motivo séptimo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por violación del artículo 103 y 9.2 de la Constitución, al no apreciar la sentencia recurrida la falta de objetividad en el servicio de los intereses generales y la arbitrariedad del contenido de los artículos 8.g, 8.i, 8.j, 20, 22, 31.3, 30, 34, 52 y 45 del Reglamento.

Motivo octavo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por violación del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución al no apreciar la sentencia recurrida la vulneración de dicho principio por la imposición de obligaciones desproporcionadas en los artículos 20, 22, 23.1, 27 (quiere decir el 29.1.d), 34, 52 y 43.

Motivo noveno. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por violación del artículo 9.1 de la Constitución, sobre sujeción al ordenamiento jurídico, por cuanto la sentencia no anula los preceptos que vulneran diversas normas del ordenamiento jurídico: artículos 17.3, 19.2.a, 19.2.b, 22, 23.1, 23.2, 27.2 (quiere decir 28.2), 27.3, 30, 31.3, 34, 52, 45, 46, disposición transitoria 3 ap. 2, 4.ª y 5.ª.

Motivo décimo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por violación del principio de interdicción de la arbitrariedad del artículo 9.3 de la Constitución, al no anular los artículos 6, 8.c, 8.j, 17.6 ,

28.3, 31, 43, 44 y 42 en los que se imponen límites inexplicables sin justificación.

Motivo decimoprimero. Al amparo del artículo 95.1.4, por violación del principio de unidad de mercado y de igualdad, al no estimar contrarios a derecho los artículos 17, 18, 20, 21, 22, 27, 28, 29, 30, 31, 34 y 45. Se remite a los motivos de casación 4 y 5.

Motivo decimosegundo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por violación del principio de tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución en relación con el artículo 14, al dar soluciones diferentes a una misma cuestión sin razonamiento o justificación.

Se solicitaba, entre otros pedimentos, la nulidad del artículo 27.2. La misma Sección de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en sentencia de 9 de junio de 1995 acuerda la nulidad de este artículo por infracción del artículo 63.1 de la Ley de Sociedades Anónimas.

La representación procesal de Asociación Española de Empresarios de Máquinas Recreativas y la de la Generalidad de Cataluña presentaron sendos escritos de oposición a los recursos interpuestos por la otra parte.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 16 de diciembre de 1999, en que tuvo lugar.

Contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 13 de junio de 1995, por la que se anula el inciso final del artículo 28.2, el artículo 38.8 y el artículo 46.2 del Reglamento de máquinas recreativas y de azar de la Generalidad de Cataluña, aprobado por Decreto 316/1992, el 28 de diciembre (DOGC número 1.688, de 30 de diciembre) y se desestiman las demás pretensiones de nulidad de otros artículos del expresado reglamento, se interponen, desde posiciones contrapuestas, sendos recursos de casación por la representación procesal de la Asociación Española de Empresarios de Máquinas Recreativas y por la Generalidad de Cataluña.

En el primer motivo del recurso de casación interpuesto por el letrado de la Generalidad de Cataluña, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se alega la infracción del artículo 9.3 y 24.1 de la Constitución cometida por la sentencia impugnada al declarar la nulidad del artículo 46.2 y del inciso final del artículo 28.2 del Reglamento impugnado.

El motivo debe prosperar.

El artículo 46.2, declarado nulo en su totalidad por la Sala de instancia dice así:

Se podrá denegar la autorización de explotación cuando se hayan producido reiteradas infracciones de la legislación aplicable en materia de juegos por parte de la empresa operadora o existan incumplimientos graves de la normativa sobre defensa de la competencia.

El artículo 28.2, declarado nulo en su inciso final («pudiendo ser denegadas por haber cometido reiteradas infracciones a esta legislación») por la Sala de instancia, dice así:

Las inscripciones en el Registro tendrán carácter temporal con validez para cinco años, excepto las empresas titulares y de servicios de establecimientos de juego que tengan permitido explotar las máquinas de su local, cuyas inscripciones tendrán vigencia correspondiente con los períodos de sus respectivas autorizaciones de instalación y funcionamiento o gestión. Serán renovables por períodos de igual duración después de comprobar los requisitos exigidos en la legislación vigente, pudiendo ser denegadas por haber cometido reiteradas infracciones a esta legislación.

La sentencia impugnada, en su fundamento jurídico trigesimoprimero, razona sobre la referida nulidad, entendiendo que falta el necesario rigor en la descripción de estos motivos de denegación, determinante de inseguridad jurídica e indefensión, y que no cabe colegir si las reiteradas infracciones de la legislación de juegos han de haber sido sancionadas, firmes, graves o leves, etc., ni tampoco se especifican los incumplimientos de la legislación en defensa de la competencia.

Como se infiere, entre otras muchas, de las sentencias del Tribunal Constitucional de 9 de octubre de 1996 y 25 de octubre de 1993, el artículo 25.1 de la Constitución, extensible al ordenamiento administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera, de orden material y de alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas reguladoras de estas sanciones (sentencia del Tribunal Constitucional 305/1993, fundamento jurídico 2.º), que, aunque no excluye la cooperación entre ley y reglamento en este ámbito, impone inexcusablemente que exista una necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal (sentencia del Tribunal Constitucional 77/1983) habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración pública presentan (sentencia del Tribunal Constitucional 305/1993).

Sin embargo, esta perspectiva no es aplicable, en contra de lo que propugna la parte recurrente, a la materia enjuiciada, pues la denegación de la autorización de explotación de máquinas recreativas y de la renovación de la inscripción en el registro de empresas operadoras no es una manifestación del derecho punitivo de la Administración, sino un acto de control administrativo sobre la existencia o subsistencia de las circunstancias o condiciones exigibles para el ejercicio de una actividad especialmente necesitada de intervención administrativa.

Es necesario, pues, para resolver la cuestión planteada, partir de una perspectiva distinta, la que brinda la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987, según la cual el ordenamiento puede anudar legítimamente en ciertos supuestos determinadas consecuencias gravosas al incumplimiento de deberesjurídicos explícitos de trascendencia pública cuando así lo exija razonablemente el interés público que con ello pretende protegerse, con independencia de las consecuencias sancionadoras que se deriven de la comisión de hechos o la omisión de deberes concretos, tipificados como infracciones.

Esta Sala ha considerado que puede imponerse por la norma el requisito del cumplimiento de ciertos deberes para obtener determinados beneficios, siempre que dicha exigencia guarde una directa y razonable relación con la finalidad perseguida por la norma o con las consecuencias jurídicas concretas que se deriven de su incumplimiento.

Las pautas interpretativas apuntadas permiten concluir que en el caso examinado no cabe exigir con el rigor propio del principio de tipicidad imperante en el ámbito del derecho punitivo la precisión de aquellos incumplimientos cuya existencia puede dar lugar a la falta de autorización o renovación de la misma en relación con la actividad del juego, siempre que se cumplan los requisitos expresados.

Aun cuando en los preceptos reglamentarios en cuestión se utilizan conceptos jurídicos indeterminados necesitados de una adecuada reducción (reiteración de infracciones, incumplimiento grave), los mismos deben ser interpretados de modo indudable como referidos, en un caso, a la realización de conductas tipificadas en el ordenamiento como sancionables y que hayan sido sancionadas de modo firme (pues no de otro modo cabe entender el término infracciones), siempre que dichas infracciones hayan existido con carácter plural o múltiple y no alejado en el tiempo (pues tal cosa quiere decir reiteradas) y siempre que se hallen relacionadas con el juego, dada la finalidad del precepto de permitir a la Administración el ejercicio de facultades de control para garantizar el interés público ínsito en evitar los graves perjuicios sociales que los incumplimientos graves o múltiples de las prevenciones normativas para disciplinar su adecuado desarrollo pueden comportar. No cabe, así, excluir a priori ni siquiera las infracciones leves, entre las que pueden quedar incluidas conductas de notable trascendencia, siempre que no causen perjuicios a terceros o beneficios al infractor, conforme al artículo 5 de la Ley 1/1991 de Cataluña.

En otro caso deben haberse producido incumplimientos graves de las normas sobre competencia, de especial trascendencia en una materia de tanta importancia desde el punto de vista social, las cuales, aun cuando no siempre revisten el carácter de conductas susceptibles de sanción, no cabe la menor duda de que sólo existen cuando su existencia es declarada por los órganos competentes para ello, cuyas decisiones están sometidas al control de los tribunales.

Esta interpretación del precepto, que no es sino la consecuencia de aplicar al mismo los criterios lógicos y teleológicos propios de toda labor de hermenéutica normativa, llevan a la conclusión de que se respeta en grado suficiente el principio de seguridad jurídica, pues mediante una labor de reducción de conceptos jurídicos indeterminados y apreciación de circunstancias concurrentes habitual en la técnica jurídica puede resolverse en cada caso si concurre o no el supuesto determinante de la procedencia de denegar la autorización por ser revelador de la ausencia de los requisitos necesarios para el desarrollo en condiciones socialmente aceptables de tan delicada actividad. Dada la multiplicidad de circunstancias que pueden concurrir en cada caso no parece inadecuada la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados utilizada, favorecida por la utilización del término potestativo «podrá» o «pudiendo», que llama a realizar una labor ponderativa de especial cuidado en atención a las circunstancias concurrentes de toda índole, para observar si las infracciones o incumplimientos, tienen la trascendencia suficiente para revelar una inadecuación por parte de la empresa explotadora para la actividad realizada, puesto que puede, a pesar de concurrir dichas infracciones o incumplimientos, acordarse la autorización o renovación si no se aprecia dicha inadecuación.

La medida impeditiva del ejercicio de la actividad, desde el punto de vista de la proporcionalidad, parece adecuada al fin perseguido, pues la explotación del juego por medio de máquinas reviste una trascendencia social, como dice la sentencia de este Tribunal de 14 de abril de 1992 (recurso número 1196/1990) y recoge la sentencia impugnada, que hace necesario un exhaustivo control administrativo y regulación minuciosa, dado el gran impacto que la misma tiene sobre las economías de un gran sector de la población, cuyo nivel económico es inferior al de la media nacional, a lo que hay que añadir las consecuencias adictivas negativas para la salud y la posibilidad de fraude que un desarrollo inadecuado de la misma, susceptible de ser revelado por la concurrencia del supuesto previsto en la norma reglamentaria que estamos considerando, sería proclive a favorecer.

Finalmente, la previsión reglamentaria combatida, con el alcance que se refleja en este razonamiento, aparece como un desarrollo natural de la habilitación legal conferida al Consejo Ejecutivo de la Generalidad por el artículo 4 de la Ley 15/1984 para planificar los juegos y las apuestas. En efecto, desde el punto devista objetivo, «la planificación deberá establecer los criterios por los que se regirá la concesión de autorizaciones tanto por lo que respecta a la situación territorial y al número de las mismas como a las condiciones objetivas para obtenerlas» (apartado 2), y se ha visto que en el presente caso se trata precisamente del establecimiento de condiciones objetivas para obtener dichas autorizaciones. Desde el punto de vista normativo, la planificación «tendrá en cuenta la realidad y la incidencia social del juego y de las apuestas, sus repercusiones económicas y tributarias, y la necesidad de reducir, diversificar y no fomentar su hábito y de impedir en su gestión actividades monopolistas» (párrafo II del apartado 1), y es visto que el Reglamento alude, por una parte, a la reiteración de infracciones en materia de juego (las cuales percuten de lleno en la incidencia, repercusiones y necesidad antedichas) y, por otra, en el incumplimiento de las normas sobre competencia (las cuales enlazan con la necesidad de impedir actividades monopolistas).

En el motivo segundo de casación formulado por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción se denuncia la infracción del artículo 9.3 de la Constitución, cometida a juicio de la Comunidad recurrente al declarar la nulidad del artículo 38.8 del Reglamento impugnado, el cual dice así:

El número de máquinas o la calificación del local, dependencia o establecimiento público también se podrá limitar o fijar en función del número de máquinas deportivas y recreativas, no incluidas en este Reglamento, en explotación o que se pretendan explotar.

Este motivo debe merecer igual suerte favorable que el anterior.

En el fundamento jurídico 26 de la sentencia impugnada se razona la anulación del precepto citado diciendo que el mandato que contiene remite a una indebida discrecionalidad porque hace depender la decisión administrativa de unas circunstancias hipotéticas, futuras e imprecisas. Con ello la sentencia impugnada, sin duda, estima que la genérica remisión al «número de máquinas deportivas y recreativas, no incluidas en este Reglamento, en explotación o que se pretendan explotar» no permite precisar con una mediana seguridad cuándo la Administración y en qué proporción debe limitar el uso de máquinas recreativas y de azar si existen otras de distinta naturaleza en el local o, aunque no existan, si existe el propósito de explotarlas y cuándo y con arreglo a qué circunstancias puede cambiar la calificación del local en idéntico supuesto, cosa que puede repercutir en el número y clase de máquinas que pueden ser instaladas o incluso en la denegación de la autorización.

Esta argumentación, y la conclusión que obtiene, infringe a juicio de esta Sala por aplicación indebida el artículo 9.3 de la Constitución (en cuanto establece como principio del ordenamiento el de seguridad jurídica). Es cierto que, interpretada literalmente, la cláusula examinada presenta una apariencia de vaguedad, y sería ciertamente inadmisible que la Administración pudiera fijar libérrimamente el número de máquinas que pueden ser explotadas, sustrayéndose a los criterios reglados que la sujetan, sin más que apreciar la existencia de otras máquinas en el local o el simple propósito, más o menos presumido, de instalarlas, o bien que, apreciando dicha existencia o propósito, pudiera sin más alterar la calificación del local y con ello el número e incluso el tipo de máquinas que en él pueden ser instaladas o simplemente denegar la autorización solicitada. No puede desconocerse, sin embargo, que el derecho ofrece, además del argumento gramatical, otros instrumentos hermenéuticos. La natural interpretación del apartado cuya legalidad se discute permite ajustar los conceptos utilizados, precisando su sentido y su alcance, por medio de su relación sistemática con el resto del artículo en que se integra, con los concordantes y con el fin perseguido por la norma. Esto puede y debe hacerse en aplicación de los criterios sistemático y teleológico que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3 del Código civil en relación con la interpretación de las normas según su contexto y finalidad, entre otros elementos, resulta de la aplicación de las reglas generales de la hermenéutica normativa.

En efecto, en su contenido total, el artículo 38 al que venimos refiriéndose dice lo siguiente:

Artículo 38. Número de máquinas a explotar

38.1 El número de máquinas a explotar será el siguiente:

El número de máquinas tipos A, B o C en cada caso autorizado en los salones recreativos, de juego o salas de casino.

b) Seis máquinas de tipo A en los locales a que se refiere el apartado b) del artículo 35.

«c) Tres máquinas tipo A o B indistintamente para cien personas de aforo incrementado con una máquina más para cada 50 personas de aforo en las salas de bingo.»

38.2 En los establecimientos públicos destinados a bar y bar-restaurante, de acuerdo con lo que establece el apartado c) del artículo 35 y el apartado d) del artículo 36, respetando las prohibiciones contenidas en el número 2 de este artículo, se podrán instalar hasta dos máquinas de tipo A o B, indistintamente.

38.3 En las autorizaciones de instalación correspondientes, se fijará el número de máquinas, en función de la capacidad del local, aforo y superficie útil, respetando, en todo caso, las disposiciones y prohibiciones que se establecen en este Reglamento.

38.4 Por superficie útil se entiende la que es accesible, ocupable y utilizable permanentemente por el público, exceptuadas las dependencias internas del local, las barras y los mostradores.

38.5 La máquina o máquinas que se instalen en bares y bares-restaurantes se colocarán sobre un soporte propio. Alrededor de cada máquina no podrán colocarse sillas, mesas, ni otros objetos con carácter permanente. En ningún caso se podrá considerar base de soporte el mostrador del bar, las mesas u otros objetos de usos ajenos a esta finalidad.

38.6 La máquina o máquinas que se instalen no podrán colocarse en lugares y pasillos que por razón de su función de evacuación, circulación o distribución del público hayan de estar libres y expeditos de cualquier obstáculo.

38.7 Las máquinas en las que puedan intervenir dos o más jugadores serán consideradas, a efectos de lo que dispone este artículo, tantas máquinas como jugadores las puedan usar simultáneamente.

38.8 El número de máquinas o la calificación del local, dependencia o establecimiento público también se podrá limitar o fijar en función del número de máquinas deportivas y recreativas, no incluidas en este Reglamento, en explotación o que se pretendan explotar.

Como puede verse, el artículo concede una facultad de apreciación amplia a la Administración para determinar el número de máquinas que pueden instalarse en los salones recreativos, de juego o salas de casino y fija un número determinado en función del aforo y superficie en locales destinados a determinadas finalidades (bares, salones de bingo), pero establece criterios jurídicos indeterminados que en todo caso deben ser tenidos en cuenta (capacidad del local, aforo y superficie útil) y fija determinadas prohibiciones o limitaciones por circunstancias concretas (prohibiciones que se establecen en este Reglamento, exclusión de la superficie útil de las dependencias internas, no instalación en lugares con función de evacuación, circulación o distribución del público, consideración doble o múltiple de las máquinas que se utilizan simultáneamente por dos o más jugadores, etc.). Entre estas limitaciones aparece con total naturalidad la derivada de la existencia de otras máquinas en el local, la cual no cabe duda que, siguiendo los mismos criterios de mayor o menor discrecionalidad y aplicación de conceptos reglados y limitaciones, permite tener en cuenta la alteración de circunstancias producida por la existencia de máquinas no incluidas en el reglamento, pero que pueden desempeñar un análogo fin recreativo aunque su naturaleza no sea específicamente la señalada en el reglamento para ser consideradas como tales a los efectos de su aplicación, y con ello afectar a la apreciación del aforo, superficie, liberación de espacios, efectividad de las prohibiciones, etc. Existen, pues, pautas concretas a las que la Administración deberá sujetarse cuando aprecie la existencia de otras máquinas que influyan en las circunstancias que deben tenerse en cuenta para la fijación del número de las autorizadas según el Reglamento, y con ello, en este aspecto, no puede estimarse que la discrecionalidad concedida por el Reglamento sea excesiva, ni introduzca un elemento de inseguridad jurídica, pues la atribución de esta facultad a la Administración tiene como finalidad que pueda realizarse una ponderación lo más ajustada posible a la variopinta realidad que pueden ofrecer las circunstancias de cada establecimiento para evitar los efectos socialmente perniciosos que un excesivo número de máquinas o la inadecuada situación de las mismas puede producir. Tampoco introduce una indeterminación excesiva el hecho de que se deban tener en cuenta también las máquinas que se pretende explotar, pues el propio Reglamento, como no podía menos de ser, ordena que al solicitar la autorización se incluya este importante dato relativo a la explotación de otras máquinas excluidas del Reglamento (artículo

41.1.a y 42.2).

Finalmente, parece incontestable que las circunstancias del local en su conjunto pueden verse sustancialmente alteradas por la concurrencia de un número elevado de máquinas recreativas o deportivas ajenas al Reglamento, en orden a la apreciación como actividad complementaria, principal o exclusiva de lautilización de las máquinas, posibilidad de atraer a menores, si se trata de máquinas idóneas para ellos, cuando su acceso está prohibido a los locales de tipo B, etc. Estas circunstancias, atendido el régimen establecido en el propio artículo 38 y concordantes y en el 40 y siguientes para la calificación de los locales y para la autorización de los salones, no cabe la menor duda de que deben ser tenidas en cuenta en orden a la calificación del local y la concesión o denegación de la autorización. El carácter discrecional de la autorización en cuanto a los salones de tipo B se destaca en el apartado 1 del artículo 42 del Reglamento, mientras que en los de tipo A se apela a conceptos indeterminados (incidencia en el medio social y urbano, repercusión sobre la infancia, juventud, orden público, seguridad ciudadana y condiciones del local), respecto de las cuales la existencia de otras máquinas deportivas o recreativas aparece con toda evidencia como una circunstancia relevante que debe ser valorada y tenida en cuenta.

En el motivo primero del recurso presentado por la representación procesal de la Asociación Española de Empresarios de Máquinas Recreativas, al amparo del artículo 95.1.4, se invoca la inaplicación del artículo 129 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958), en relación con el artículo 47.2 y del artículo 65 y concordantes de la Ley 13/1989, de Organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat de Catalunya, ya que hay una ausencia de estudios e informes en el expediente administrativo que hacen imposible que se garantice la legalidad, acierto y oportunidad en la elaboración de la norma, todo ello en relación con el artículo 105 de la Constitución.

El motivo debe ser desestimado.

El planteamiento del motivo descubre que el precepto verdaderamente relevante y determinante del fallo es el artículo 65 de la Ley 13/1989, de Organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat de Catalunya, puesto que en el mismo se perfilan de modo detallado los informes que deben solicitarse en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales por parte de la Administración de la Generalidad de Cataluña. El artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo no sólo tenía a la sazón, cuando todavía estaba vigente, una redacción mucho más general, lo que lo inhabilitaba para ser considerado como derecho supletorio ante la regulación autonómica expresada, sino que ni siquiera se ha reconocido a las normas que lo integraban valor básico, como demuestra el hecho de que fue derogado por la Ley del Gobierno (aplicable únicamente al Estado) y la nueva 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que incluye entre sus normas básicas las relativas a los principios de jerarquía y publicidad de los reglamentos, no recoge una norma semejante a la del artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo como básica, por lo que la materia debe entenderse hoy regulada por las disposiciones correspondientes a la Comunidad Autónoma correspondiente.

Así, en definitiva, viene a reconocerlo la propia recurrente, que cita como infringido, junto al artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo, hoy derogado, el artículo citado de la Ley 13/1989 de Cataluña, y así se infiere también de la sentencia recurrida, cuya argumentación gira exclusivamente en torno al citado precepto de derecho autonómico, aun cuando se recoja inicialmente como mera cita por la recurrente, y por ello no relevante por sí, la del artículo del ordenamiento estatal que aquí se reputa infringido.

Es pues de aplicación lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable a este proceso por razones temporales, con arreglo al cual «Las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso- administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia no comprendidas en el apartado 2 de este artículo, respecto a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas, sólo serán susceptibles de recurso de casación cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquéllas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia» y el principio con arreglo al cual bajo la vigencia de aquella ley la inadmisibilidad de un motivo, en trance de dictar sentencia, determina la procedencia de su desestimación.

En el motivo segundo del recurso presentado por la representación procesal de la Asociación Española de Empresarios de Máquinas Recreativas, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se alega la infracción del artículo 103 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958), en relación con el artículo 47.2 y 64 y concordantes de la Ley 13/1989, ya que se ha omitido el trámite de audiencia a la única asociación de fabricantes de máquinas recreativas (la recurrente), cuyo carácter representativo del sector ha sido reconocido por el Tribunal Supremo (sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1991, confirmada por la Sala Especial de Revisión mediante sentencia del Tribunal Supremo 20 de febrero de 1992) y que es conocida por la Generalidad, en relación con los artículos 105.a y 9 de la Constitución y 5 y 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.El motivo debe ser igualmente desestimado.

Basta, para ello, con consignar que la Sala de instancia, en uso de sus facultades de apreciación del material probatorio que le competen, afirma que «que con antelación a la apertura formal de información pública se oyó a diversas entidades interesadas, entre ellas la recurrente», por lo que el recurso parte de un presupuesto de hecho totalmente incompatible con las afirmaciones de la sentencia recurrida que no pueden ser revisadas en casación.

Debemos, por otra parte, advertir que esta Sala sólo podría entrar a valorar la eventual infracción cometida en el supuesto de que se hubiera infringido el artículo 105 de la Constitución por haberse producido de forma manifiesta la ausencia del trámite de «audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten» que prescribe el citado precepto en su apartado a), pero no la cuestión de si en aplicación del precepto autonómico que regula dicha audiencia (el artículo 64 de la Ley catalana 13/1989, ya citado) ésta debe evacuarse personalmente o basta con una información pública general, pues en orden a la resolución de esta cuestión, que con especial énfasis plantea la asociación recurrente, no cabe la menor duda de que la disposición relevante es una norma emanada de la Comunidad Autónoma cuya eventual infracción no puede ser invocada en casación ante este Tribunal.

No remedia el fracaso de este motivo la alegación de que existen además otras violaciones procedimentales: vulneración de las normas del procedimiento de urgencia (Decreto legislativo 1/1991) y la no subsanación de los defectos puestos de relieve por la Comissió Jurídica Assessora, puesto que se trata de cuestiones que, como demuestra la cita que la propia Asociación recurrente hace y que se ha recogido entre paréntesis, así como la regulación del procedimiento de elaboración de disposiciones generales contenido en los artículos 61 y siguientes de la Ley 13/1989, se desenvuelven en el marco del derecho autonómico, por lo que las infracciones de las normas de esta naturaleza, relevantes para su apreciación, que puedan haberse cometido, no pueden ser examinadas mediante el recurso de casación ante esta Sala del Tribunal Supremo (artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción derogada, antes transcrito).

En el motivo tercero del recurso presentado por la representación procesal de la Asociación Española de Empresarios de Máquinas Recreativas, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se aduce la violación por la sentencia recurrida del principio de reserva de ley del artículo 53.1 de la Constitución y del principio de legalidad del artículo 9 de la Constitución en relación con los artículos 97 y 106, ya que el Reglamento incide en ámbitos de libertades reservados a la ley sin contar con habilitación legal al efecto.

Asimismo, junto a la conclusión de que el Decreto carece de la necesaria cobertura, se solicita el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad respecto a los artículos 5, 8 y párrafo final del artículo 9 de la Ley 15/1984, por cuanto, a juicio de dicha asociación recurrente, dicha ley no contiene más que una mínima referencia al sector de máquinas recreativas y una habilitación en blanco a favor del Departamento de Gobernación contraria a la de la Constitución sin establecer, ni mínimamente, las directrices a seguir en las reglamentaciones, dejando por tanto en manos de la Administración la total regulación de ámbitos de libertad de los ciudadanos.

Este motivo debe igualmente fracasar, al igual que la petición de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

El escrito de interposición del recurso se limita a reiterar los argumentos hechos valer en la demanda, sin combatir dialécticamente los argumentos esgrimidos por la Sala de instancia en el fundamento jurídico 6, encaminados a rebatir su argumentación, entre los que se destaca de modo especial la cita de las sentencias de esta Sala de 14 de abril de 1992, 21 de abril de 1992 y 15 de junio de 1993 dictadas a propósito de la impugnación del Reglamento estatal --precedente inmediato y similar al aquí impugnado--, del que se afirma que no es sino el desarrollo reglamentario del Real Decreto-Ley 16/1977, de 25 de febrero, cuyo artículo 1, en el aspecto organizativo, dispone que corresponde a la Administración del Estado la determinación de los supuestos en que los juegos de azar puedan ser autorizados, así como la reglamentación general de los mismos y competencia para autorización y organización de las entidades específicas destinadas a hacer posible la práctica de aquéllos, mientras su artículo 3.2, al regular las exacciones tributarias, incluye expresamente a las máquinas y aparatos automáticos entre las modalidades de juegos de azar. Destaca, con evidente razón, la sentencia impugnada, que si estas referencias legales constituyen habilitación suficiente para la regulación reglamentaria de las máquinas recreativas y de azar (cuyo contenido y estructura es sustancialmente análogo al del reglamento autonómico, como ya se ha repetido), con mayor razón se podrá predicar la existencia de respaldo en la Ley del Juego de 20 de marzode 1984 cuyo artículo 4 confiere al Consell Executiu la facultad de planificar los juegos y apuestas, al que autoriza en la disposición final tercera para que dicte las disposiciones necesarias para el desarrollo de la ley, mientras que el artículo 8 declara competencia de la Generalidad la de determinar y homologar las características de los tipos o modelos de materias de juego y de sus instrumentos autorizados en Cataluña, y cuyo artículo 5, por último, faculta al Departamento de Gobernación para aprobar las reglamentaciones especiales de los juegos y apuestas incluidas en el catálogo (entre los que están las máquinas recreativas y de azar; disposición adicional primera), que han de regular las condiciones y prohibiciones que se consideran necesarias para practicarlas, estableciendo seguidamente las materias que debe comprender una reglamentación mínima entre las que cabe citar el régimen y ámbito de aplicación, los requisitos que deben reunir las personas o entidades que pueden ser autorizadas para gestionar y explotar estos juegos o aparatos, normativas técnicas de los locales donde se practican, el régimen de fabricación e instalación de los materiales y el régimen de gestión y explotación.

Basta, como es sabido, con apreciar que en el recurso no se combate la argumentación de la sentencia recurrida para estimar que es improcedente el motivo alegado, sin necesidad de mayores consideraciones sobre el fondo de la cuestión planteada ante el Tribunal de instancia y por él resuelta.

En el motivo cuarto del recurso de casación formulado por la representación procesal de la Asociación Española de Empresarios de Máquinas Recreativas al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia la del principio de unidad de mercado del artículo 139.

La respuesta a este motivo de casación se halla en la misma sentencia de instancia, la cual en su fundamento jurídico séptimo razona que la competencia exclusiva que ostenta la Generalitat en materia de casinos, juegos y apuestas (artículo 9.32 del Estatuto de Autonomía de Cataluña) le permite regular el sector en la forma que estime más adecuada y, como declara el Tribunal Constitucional en la sentencia 52/1988, el principio de libertad de empresa no impide, por extensiva que se pretenda esta interpretación, la atribución a las Comunidades Autónomas de competencias para regular las características que debe reunir un determinado producto o las de los materiales o el régimen de fabricación de aquellos artículos que han de ser utilizados en su territorio, ni obstaculiza por sí misma al empresario para ejercer su actividad libremente, ni excluye su acceso al mercado en cualquier parte del territorio nacional, o fuera del mismo, aunque ello le obligue a una cierta diversificación de la producción, ni comporta la necesidad de absoluta uniformidad de las características legalmente exigibles a todo el territorio nacional, pues ello significaría una restricción excesiva de la legítima acción autonómica en cumplimiento de aquellos fines.

Asimismo, la sentencia de esta Sala de 23 de noviembre de 1994 (recurso número 7571/1990) recuerda al respecto las sentencias del Tribunal Constitucional 1/1982 y 95/1984, según las cuales el artículo 139.2 de la Constitución establece un límite a las competencias autonómicas en materia de comercio interior, pero no diseña un reparto competencial conforme al cual la eliminación de obstáculos a la unidad de mercado obligue a que la apertura de establecimientos comerciales quede integrada en un mismo y único sistema normativo estatal, lo que vulneraría el reconocimiento constitucional y estatutario de competencias autonómicas sobre comercio interior. Asimismo, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 225/1993, de 8 julio, reconoce que aunque «entre las condiciones básicas para el ejercicio de la libertad de empresa se halla la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional..., la interpretación conforme a esta exigencia constitucional de lo dispuesto en el artículo 149.1.1.º de la Constitución Española y en el precepto del Estatuto de Autonomía, por extensiva que se pretenda, no impide la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma, ni obstaculiza por sí misma al empresario para ejercer su actividad libremente, ni excluye su acceso al mercado en cualquier parte del territorio nacional o fuera del mismo, aunque ello le obligue a una cierta diversificación en la producción».

El motivo quinto del recurso presentado por la representación procesal de la Asociación Española de Empresarios de Máquinas Recreativas presenta la misma cuestión planteada en el motivo segundo de casación. No existe otra añadidura que el matiz que consiste en destacar la infracción del principio constitucional de seguridad jurídica y prohibición de la arbitrariedad cometida en la tesis de la recurrente mediante la supuesta insuficiencia de los informes aportados desde el punto de vista del acierto e idoneidad de su contenido, cualidades de todo punto deseables, cuya falta, salvo en casos muy extraordinarios, parece evidente a esta Sala que no puede ser determinante de una nulidad del procedimiento en aras la seguridad jurídica sin originar con ello una mayor inseguridad sobre el buen éxito de la mayoría de los procedimientos de elaboración de disposiciones generales.

Entendemos, pues, infundado este motivo, al igual que los hasta aquí examinados del mismo recurso.

En los motivos sexto, séptimo y octavo del recurso interpuesto por la representaciónprocesal de la Asociación Española de Empresarios de Máquinas Recreativas se aglomeran alegaciones sobre infracciones cometidas por la sentencia al no apreciar la nulidad de diversos artículos del Reglamento impugnado en la instancia que atentan, en síntesis, contra el contenido esencial del principio de libertad de empresa, de reserva de ley, de prohibición de la arbitrariedad o el principio de igualdad.

Denominador común de todos estos motivos es, además de ser en parte reiteración de los anteriores (especialmente en cuanto se invoca de nuevo el principio de reserva de ley como infringido) y de la reiteración parcial de su contenido entre ellos mismos, el de reproducir prácticamente, no sin ligeras e insustanciales modificaciones, el escrito de demanda, y el de no atender a los argumentos de la sentencia en que las argumentaciones de la recurrente fueron detenidamente examinadas y rebatidas, en su mayoría, punto por punto. Esta omisión no puede menos de ser considerada por este Tribunal con especial rigor, no sólo por el respeto que merece el Tribunal Superior de Justicia, sino también porque la falta de contradicción con los razonamientos de la sentencia de instancia vicia el debate procesal y amenaza con transformar en un novum iudicium más propio de una apelación el recurso de casación, que constituye un instrumento extraordinario para combatir de modo específico infracciones jurídicas imputables a la sentencia de instancia. Se altera también con esta anómala conducta procesal, finalmente, el proceso de elaboración de la jurisprudencia, que, lejos de fundarse en el dictum apodíctico de este Tribunal, tiene su natural sustrato dialéctico en los razonamientos de los Tribunales de instancia, en el esfuerzo argumentativo de los defensores de las partes para combatirlos y en la función moderadora del debate procesal que en el culmen de cada orden jurisdiccional a este Tribunal compete. No es, pues, de extrañar, que consideremos suficiente para la desestimación de estos motivos la circunstancia que acaba de reseñarse.

En el recurso interpuesto la omisión de lo razonado en la sentencia de instancia se pone especialmente de manifiesto por el hecho de que la parte recurrente, en el motivo sexto, omite toda referencia, cuando trata del artículo 28.2, a la especialidad del inciso final que fue anulado por la Sala de instancia (en reiteración de la demanda, que no hizo referencia al mismo, pues se incluyó por conexión en la sentencia). Asimismo, cuando se tratan los artículos 38.8 y 46.2, anulados por la Sala de instancia, el escrito reproduce con el mismo énfasis que en la demanda los argumentos encaminados a lograr la anulación de dichos preceptos, como si dicha anulación no hubiera sido pronunciada por la sentencia de instancia. Finalmente, cuando aborda la supuesta ilegalidad del 31.3 no se rectifica el error de referirse al plazo de dos meses en lugar del de cinco que expresa el referido precepto, a pesar de que la sentencia impugnada, en el fundamento jurídico 23, llamó la atención de la entonces recurrente en la instancia, por lo que se ve infructuosamente, sobre el error material cometido. Mejor éxito, aun cuando incompleto, parece haber tenido la advertencia a la recurrente, contenida en el fundamento jurídico primero de la sentencia recurrida, en el sentido de que la referencia al artículo 24 era errónea y debía entenderse hecha al artículo 29, pues la recurrente rectifica en el escrito de interposición (aun sin modificar sustancialmente su argumentación) el referido artículo, pero incurre en un nuevo error al citarlo como artículo 27.

Bastará, pues, con poner de relieve que las impugnaciones de la recurrente, que en realidad se dirigen contra los artículos del Reglamento combatido en la instancia y no, como debieran, contra la sentencia recurrida, han tenido la debida respuesta en ésta, independientemente de algún nuevo matiz, como la mayor relevancia atribuida a la violación de preceptos constitucionales, que nada añade al núcleo sustancial de la argumentación mantenida en la demanda: artículos 8.a, 8.b, 8.i, 12..1.a, b, c, d, g, i y j (en el fundamento jurídico 12), 20 (fundamento jurídico 16), 22 (fundamento jurídico 17), 23.1 y 2 (fundamento jurídico 18), 27 (quiere decir el 29.1.d, fundamento jurídico 21), 28.2 (fundamento jurídico 20 y fundamento jurídico 31) , 31 (fundamento jurídico 23), 30 (fundamento jurídico 22), 34 (fundamento jurídico 24) y 52 (fundamento jurídico 24), 35 (fundamento jurídico 25), 36 (fundamento jurídico 25), y 37 (fundamento jurídico 25), 38 (fundamento jurídico 26), 39 (fundamento jurídico 27), 40 (fundamento jurídico 27), 41 (fundamento jurídico 27), 42 (fundamento jurídico 28), 43 (fundamento jurídico 29), 44 (fundamento jurídico

30), 45 (fundamento jurídico 30), 46 (fundamento jurídico 31), 52 (fundamento jurídico 24) y 58 (fundamento jurídico 32).

En el motivo noveno de la sentencia impugnada se argumenta sobre la presunta violación del artículo 9.1 de la Constitución, sobre sujeción al ordenamiento jurídico, por cuanto la sentencia no anula los preceptos que vulneran diversas normas del ordenamiento jurídico.

La recurrente incurre de nuevo en este motivo en una técnica casacional perversa, pues agrupa diversas y heterogéneas infracciones del ordenamiento jurídico, citando por lo general muy genéricamente las disposiciones ordinarias que reputa infringidas en el fundamento del motivo, bajo un único enunciado que es susceptible de englobar cualquier motivo de casación que imaginarse pueda, pues en todos ellos cabría en último término decir que se incumple, como aquí pretende la recurrente, el principio que obliga a los poderes públicos a sujetarse al ordenamiento jurídico.Constituyen irregularidades cuya acumulación en un solo motivo justifica a nuestro juicio la desestimación del mismo las siguientes: la cita de un precepto constitucional infringido que carece de relevancia, pues lo verdaderamente infringido en la tesis de la recurrente son las normas que luego genéricamente cita en relación con cada artículo del Reglamento impugnado en la instancia; la ruptura del principio de especialidad de los motivos de casación, que veda agrupar o aglutinar en un mismo motivo infracciones diversas con riesgo de que padezca la claridad y la oportunidad de defenderse adecuadamente las partes recurridas; la cita genérica de las disposiciones constitucionales, legales o incluso reglamentarias que en cada caso se citan como infringidas (como ejemplo, se dice que el régimen de importación y exportación regulado en el artículo 34 del Reglamento contraviene el ordenamiento comunitario, sin mayores precisiones); el origen autonómico de alguno de los preceptos invocados como infringidos; y, finalmente, el hecho de que no se aportan, sustancialmente, nuevos argumentos en relación con la fundamentación de la sentencia de instancia.

Recordemos, en efecto, que la sentencia de instancia contiene la debida argumentación para rechazar las tesis mantenidas por la recurrente en la demanda y en el presente recurso sobre cada uno de los artículos y disposiciones del Reglamento que resultan concernidos: artículos 17.3 (en el fundamento jurídico 14), 19.2.a (fundamento jurídico 15), 19.2.b (fundamento jurídico 15), 22 (fundamento jurídico 17),

23.1 (fundamento jurídico 18), 23.2 (fundamento jurídico 18), 27.2 (quiere decir 28.2, fundamento jurídico

20), 27.3 (fundamento jurídico 19), 30 (fundamento jurídico 22), 31.3 (fundamento jurídico 23), 34 (fundamento jurídico 24), 52 (fundamento jurídico 24), 45 (fundamento jurídico 30), 46 (fundamento jurídico

31), disposición transitoria 3.ª, apartado 2 (fundamento jurídico 32), 4.ª (fundamento jurídico 32) y 5.ª (fundamento jurídico 32).

El motivo décimo de casación formulado por la Asociación Española de Empresarios de Máquinas Recreativas incurre igualmente en el defecto de constituir mera reproducción de los argumentos esgrimidos en contra de determinados preceptos del Reglamento impugnado en la demanda, ahora bajo la perspectiva casacional de la interdicción de la arbitrariedad por la imposición de obligaciones desproporcionadas, cuando lo cierto es que la sentencia recurrida dio respuesta a los mismos: artículos 6 (fundamento jurídico 11), 8.c (fundamento jurídico 12), 8.j (fundamento jurídico 12), 17.6 (fundamento jurídico 14), 28.3 (fundamento jurídico 20), 31 (fundamento jurídico 23), 43 (fundamento jurídico 29), 44 (fundamento jurídico 30) y 42 (fundamento jurídico 28).

En el motivo decimoprimero del recurso de casación interpuesto por la Asociación Española de Empresarios de Máquinas Recreativas, al amparo del artículo 95.1.4, se alega el principio de violación del principio de unidad de mercado y de igualdad al no estimar contrarios a derecho los artículos 17, 18, 20, 21, 22, 27, 28, 29, 30, 31, 34 y 45.

La propia parte recurrente, al remitirse en la fundamentación de este motivo a los motivos cuarto y quinto, admite implícitamente que constituye reiteración de los mismos, por lo que debe seguir idéntica suerte desestimatoria que ellos.

En el motivo decimosegundo del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Asociación Española de Empresarios de Máquinas Recreativas, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se alega la violación del principio de tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución en relación con el artículo 14, al dar soluciones diferentes a una misma cuestión sin razonamiento o justificación. Aduce la recurrente que en la demanda se solicitaba, entre otros pedimentos, la nulidad del artículo 27.2. La misma Sección de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en sentencia de 9 de junio de 1995, pocos días anterior a la impugnada, acuerda la nulidad de este artículo por infracción del artículo 63.1 de la Ley de Sociedades Anónimas, mientras que en la impugnada no se concede dicha nulidad.

El motivo debe igualmente decaer y arrastra con ello, por ser el último, la procedencia de la declaración de no haber lugar al recurso, por las siguientes razones:

1. Aun cuando es cierto que se planteó la nulidad del artículo 27.2 de la Constitución en la instancia, lo fue por motivos distintos de aquellos que llevaron a la sentencia que se cita como precedente a declararla, por lo que dicho precedente no puede ser tomado como punto de comparación, al ser distinto el fundamento de la pretensión ejercitada y, por consiguiente, el motivo de nulidad contemplado en la sentencia.

2. No puede decirse que exista contradicción entre una sentencia que, con efectos erga omnes, pronuncia la nulidad de un precepto reglamentario (artículo 86.2 de la Ley de la Jurisdicción y artículo 72.2de la nueva Ley) y otra sentencia posterior que no la pronuncia a pesar de haber sido impugnado, pues aquel precepto no requiere de una nueva declaración de nulidad para desaparecer del ordenamiento jurídico.

3. La sentencia del Tribunal Supremo (sentencia de 21 de abril de 1992, ratificada por la de 15 de junio de 1993) que anula el apartado 3.a) del artículo 25 del Reglamento estatal aprobado por Real Decreto 593/1990, que constituye el fundamento de la sentencia que se invoca como precedente, no es suficiente para que pueda estimarse como ilegal un precepto reglamentario de contenido similar, habida cuenta de que las limitaciones a la transmisibilidad de las acciones o participaciones y la exigencia de su carácter nomitativo pueden tener su fundamento en la necesidad de controlar o fiscalizar los titulares de la empresa dedicada a la actividad de juego para garantizar la eficacia de la intervención administrativa en este sector de la actividad, y que dicha sentencia no expresa las razones de la anulación, sino que se limita a declarar que el precepto contradice lo establecido en el Real Decreto Legislativo 1564/1989, norma de superior rango.

En materia de costas deben aplicarse las previsiones del artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable al caso en virtud de la disposición transitoria novena de la vigente.