STS, 4 de Junio de 2008

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó sentencia estimando substancialmente el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D Eduardo y D. Jose Miguel se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 27 de Diciembre de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 23 de Marzo de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, declarando que los actores obtuvieron licencia de obras al serles concedida la licencia de demolición, o, subsidiariamente, por silencio positivo.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 8 de Junio de 2005, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (el Ayuntamiento de Lebrija) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 27 de Septiembre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 15 de Abril de 2008, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de Mayo de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 2439/04 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó en fecha 6 de Noviembre de 2003, y en su recurso contencioso administrativo nº 687/01, por medio de la cual se estimó substancialmente el interpuesto por D. Eduardo y D. Jose Miguel contra los siguientes actos administrativos:

1. - El punto 5ª del acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Lebrija de fecha 22 de Febrero de 2000 en el que (al tiempo que aprobaba provisionalmente el Plan General de Ordenación Urbana y ordenaba su remisión al Organismo Autonómico competente para la aprobación definitiva) se prorrogaba por el plazo máximo de dos años la suspensión de licencias urbanísticas en las áreas cuyas determinaciones resultaban modificadas, a tenor del artículo 102 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, suspensión que ya se había adoptado por primera vez al aprobar inicialmente ese Plan General en fecha 20 de Octubre de 1998.

2. - La resolución del Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Lebrija de fecha 5 de Enero de 2001, que, (en contestación al escrito que los interesados presentaron en el Ayuntamiento en fecha 29 de Diciembre de 2000, manifestando que entendían concedida la licencia por silencio positivo y que iban a comenzar las obras), se les notificó que al no contar con la preceptiva licencia municipal de edificación, por haberse prorrogado por dos años la suspensión de licencia en el acuerdo de aprobación provisional, no podían iniciar las obras.

(Las obras se referían a la edificación proyectada por los actores de vivienda unifamiliar y locales entremedianeras en la calle Juan Pedro Vidal y Plaza Rector Merina, en Lebrija).

Tramitado en forma el recurso contencioso administrativo nº 687/01, la Sala lo estimó substancialmente, y declaró el derecho de la parte actora a que el Ayuntamiento de Lebrija resuelva sobre la concesión o denegación de la licencia de edificación.

En lo que aquí importa, la Sala de instancia, para llegar a esa estimación substancial, dejó constancia de los siguientes hechos:

"En fecha 24 de Marzo de 1998, la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico de la Delegación Provincial de la Consejería de Cultura de Sevilla, emitió informe con relación al Estudio Previo de vivienda y local en la calle Juan Pedro Vidal - esquina a c/ Naranjos y Cala de Vargas, en Lebrija, notificado por oficio de fecha 14 de Abril de 1998, en el que se requería una nuevo propuesta. Con posterioridad se presentó por los actores proyecto de demolición y de nueva construcción y remitido el expediente por el Ayuntamiento de Lebrija con su informe favorable a ambos proyectos, con fecha 14 de Enero de 1999, la Delegada Provincial de Cultura, por delegación del Director General de Bienes Culturales, dicta resolución previo dictamen de la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico en sesión de 22 de Diciembre de 1998, en cuya virtud acuerda autorizar los proyectos y demolición y básico de la vivienda familiar situada en la calle Juan Pedro Vidal. Por Decreto del Concejal Delegado de Obras y urbanismo del Ayuntamiento de Lebrija de 4 de Febrero de 1999 se concedió licencia de demolición de vivienda. En fecha 25 de Marzo de 1999 se dirigió escrito al Ayuntamiento, en el que se expresaba que la concesión de la licencia para la demolición llevaba implícita la autorización de obras de construcción, por lo que se solicitaba resolución expresa de concesión de licencia. Por resolución de 11 de Mayo de 1999, se interrumpió el procedimiento para el otorgamiento de la licencia solicitada, al haber quedado suspendida en dicha zona las licencias de obras. Por escrito de 29 de Diciembre de 2000 se reiteró el de 25 de Marzo de 1999, solicitando licencia e indicando que transcurrido el plazo de un año de suspensión de licencias y el previsto en el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, entendía otorgada la licencia de edificación por silencio administrativo. A dicho escrito se contestó por el Ayuntamiento, en fecha 5 de Enero de 2001, en el que se expresó que el Acuerdo Plenario de 22 de Febrero de 2000, prorrogó los efectos de la suspensión automática de las licencias, y al no contar con la preceptiva licencia municipal no pueden iniciarse las obras. Contra la anterior comunicación se interpone el presente recurso".

Y, después, la Sala de Sevilla razonó de la siguiente manera:

"Con respecto a que la concesión de la licencia de edificación se entienda implícita en la resolución de 4 de Febrero de 1999, no puede coincidirse con la pretensión actora, pues con independencia de que se tramitaran conjuntamente los proyectos de demolición y básico de la vivienda unifamiliar, la resolución no se pronuncia sobre la licencia de edificación, sin que pueda desprenderse de ello, la concesión implícita de la licencia de edificación que en su concepto es antagónica de la licencia de demolición. Lo anterior conlleva al análisis del posible otorgamiento de la licencia de edificación por silencio positivo, que tampoco puede entenderse producido, pues conforme al artículo 9 del Decreto de 17 de Junio de 1955, al tratarse de obras de nueva construcción no sólo requería del transcurso de los plazos señalados en el precepto, sino que la falta de resolución debía de ponerse en conocimiento de la Comisión Provincial de Urbanismo, donde existiere constituida, o, en su defecto, a la Comisión Provincial de Servicios Técnicos y si en el plazo de un mes no se notificare al interesado acuerdo expreso, quedaría otorgada la licencia por silencio administrativo. No consta en las actuaciones el trámite referido y exigido por el precepto indicado, por lo que no puede admitirse la licencia por silencio positivo, en la medida en que no se denunció la mora. El procedimiento previsto en el artículo 9 y ss del RSCL, establece unos plazos, transcurridos los cuales, sin haberse dictado resolución expresa, se entenderá otorgada la licencia por silencios administrativo. Este precepto distingue a efectos del silencio positivo, entre las licencias de obras e instalaciones menores y las licencias de construcción o reforma de edificios. Las solicitudes de las primeras deben ser resueltas en el plazo de un mes, mientas que las solicitudes de las segundas deben serlo en el plazo de dos meses. Transcurridos estos plazos, las primeras se consideraban otorgadas por silencio administrativo; en cuando a las segundas, puede denunciarse la mora ante la Comisión Provincial de Urbanismo, y si en el plazo de un mes no se le comunicaba la resolución expresa sobre su solicitud, la licencia se consideraba otorgada por silencio positivo. La Ley 30/92 establece un régimen de silencio administrativo que es de aplicación a las Corporaciones locales en virtud de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley ; el silencio en materia de licencia ha de entenderse siempre positivo -según el art. 43.2.b) se consideran estimadas las solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes- y se produce por el mero transcurso del plazo establecido en cada caso para resolver el procedimiento de que se trate, si bien para acreditar su producción se ha de solicitar una certificación de la Administración, el plazo para resolver las licencias municipales de obras debe considerarse que es el previsto en el artículo 9 del RSCL, pues en este aspecto no resulta modificado por la Ley 30/92. La doctrina jurídica en cuanto al acto presunto mantiene dos posturas, una la que considera que el acto presunto se produce por el transcurso del plazo para resolver, siendo la certificación de actos presuntos una mera declaración de que el mismo se ha producido en uno u otro sentido y otra la que considera que la certificación de actos presunto opera como una denuncia de mora, y es requisito indispensable para que el silencio administrativo pueda llegar a producirse, concediéndose a la administración un plazo de 20 días para resolver en cualquier sentido, transcurrido el cual se produce el silencio administrativo; en la exposición de motivos de la Ley 4/99 se mantiene la segunda postura y es la que debe seguir esta Sala, pues en defecto de denuncia de mora, debería haberse exigido al menos certificación de acto presunto, que en su caso haría las veces de la mencionada denuncia, por lo que al no haberse acreditado denuncia de mora ni certificación, no es procedente entender concedida la licencia por silencio positivo.

Resta por último el enjuiciamiento sobre el transcurso de los plazos de suspensión de licencias del art. 102 del RD 1/92 y asiste razón a la parte actora cuando afirma que en un mismo expediente se procedió a la suspensión del otorgamiento de licencias por un año (20 de Octubre de 1998 a 20 de Octubre de 1999), en base a la aprobación inicial del PGOU de Lebrija. Posteriormente con la aprobación de la Propuesta de Ordenación del Entorno de la Iglesia de Santa María de la Oliva, se produjo una suspensión de 19 de Abril de 1999 a 19 de Abril de 2000, por un año y una suspensión provisional, de 22 de Febrero de 2000 a 22 de Febrero de 2002, por dos años, en el acuerdo de 22 de Febrero de 2000, sin que tal encadenamiento sea ajustado a Derecho, pues el plazo máximo de suspensión del otorgamiento de licencias de dos años, fue rebasado, lo que conlleva que el actor cuando solicitó en Diciembre de 2000, la concesión de la licencia, al haber transcurrido el plazo de suspensión, se le debía haber resuelto sobre la concesión o no de la licencia y la estimación del presente recurso ha de ser en ese sentido, es decir, sobre la obligación del Ayuntamiento de resolver en cuanto a su concesión o denegación de la licencia de edificación, sin que en la presente sentencia, se pueda resolver sobre la concesión de la licencia, en base a la naturaleza revisora de esta Jurisdicción, ni tampoco sobre la anulación del acuerdo de 19 de Abril de 1999, por el que se aprobó la Propuesta de Ordenación del entorno de la Iglesia de Santa María de la Oliva, ni sobre el acuerdo de 15 de Marzo de 2001, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Lebrija".

Contra esa sentencia han formulado los demandantes el presente recurso de casación, en el cual articulan dos motivos de impugnación, el primero por la vía del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98 y el segundo por la del 88-1 -d).

En el primer motivo citan el artículo 24 de la Constitución Española, por infracción de las normas reguladoras de las sentencias, al no ser la impugnada, precisa ni congruente. Y dentro de este motivo expresan tres infracciones, que esta Sala no aceptará.

1. - En primer lugar, se dice que la sentencia no resuelve "acerca del informe del técnico municipal que indica que "anteriormente se autorizó la edificación".

   Los actores habían citado ese informe en su demanda en apoyo de la tesis de que el otorgamiento de la licencia de demolición implicaba la concesión de la licencia de edificación.

   Pues bien; la Sala de Sevilla rechaza con todo acierto esa tesis y expresa sus razones. Y, al hacerlo, está contradiciendo, aunque no lo cite, el informe del técnico municipal, que afirmó lo contrario (por cierto, sin ninguna explicación).

   La Sala obró conforme a Derecho, pues no tenía obligación de examinar uno a uno los informes obrantes en el expediente administrativo, cuyas conclusiones, en materias jurídicas, no pasan de ser meras opiniones de los técnicos.

2. - También se dice que la Sala no concreta las fechas a que se refiere para apreciar si existe silencio o no existe, no distinguiendo entre las solicitudes de 25 de Marzo de 1999 y de 29 de Diciembre de 2000.

   Ocurre, sin embargo, que la Sala llega a la conclusión de que no se produjo silencio positivo por la razón de que los interesados ni denunciaron la mora ante la Comisión Provincial de Urbanismo ni solicitaron certificación de acto presunto; y, siendo así las cosas, las fechas concretas carecen de relevancia alguna.

   Otra cosa es que los recurrentes no estén de acuerdo con ese razonamiento del Tribunal, e incluso que esté de verdad equivocado; eso será un vicio substancial de la sentencia, pero no un vicio de forma como el que se menciona.

3. - Finalmente, alegan que la sentencia es incongruente porque no resuelve expresamente sobre el otorgamiento de la licencia, siendo ilógico que estime el recurso contencioso administrativo pera no resolver en consecuencia.

   Este motivo debe ser estimado.

   En el recurso contencioso administrativo se impugnaba tanto la aprobación provisional del Plan General de 22 de Febrero de 2001, (en cuanto suspendía el otorgamiento de licencias) como la resolución municipal de 5 de Enero de 2001, que decidió que la licencia no había sido obtenida por silencio positivo al estar suspendido su otorgamiento.

   La Sala razonó que no se había obtenido la licencia por silencio al no haber sido denunciada la mora ni solicitada certificación de acto presunto, y esto debió llevar al Tribunal de instancia a confirmar la resolución de 5 de Enero de 2001, aunque por otros motivos que los que señaló el Sr. Alcalde en funciones.

   En cambio, la Sala entendió que el encadenamiento de suspensiones era ilegal, y ello debía llevarle a estimar el recurso contencioso administrativo contra la suspensión de licencias que se decretó en la aprobación provisional, que es acto específicamente recurrido.

   Pues bien, la Sala de Sevilla no hace ni una cosa ni otra: estima substancialmente el recurso interpuesto contra las resoluciones, y sin especificar cuáles de esas resoluciones anula y cuáles no, decreta el derecho de la parte actora a que se resuelva sobre la concesión o denegación de la licencia de edificación, sin aclarar (lo que puede tener una importancia capital para la ejecución de la sentencia) qué Plan es aplicable a esa licencia, visto que por un lado se dice que no operó el silencio positivo pero por otro se afirma que las suspensiones (sin aclarar cuáles) no son conformes a Derecho.

   En estas condiciones, la sentencia (que, por otra parte, representa un estudio serio y concienzudo del caso planteado) incurre en incongruencia, pues no da una respuesta coherente a las pretensiones ejercitadas y a los propios argumentos que utiliza, con infracción del artículo 24 de la C.E.

   Procede por ello declarar haber lugar al recurso de casación, (artículo 88-1 -c) de la Ley Jurisdiccional 29/98 ) y con revocación de la sentencia impugnada, que este Tribunal Supremo, convertido en Tribunal de instancia, resuelva lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.c) y d).

   La naturaleza del motivo alegado (vicio formal de la sentencia) y la obligación de este Tribunal de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que está planteado el debate, deja a este Tribunal Supremo con facultades para adoptar la solución que corresponda en Derecho, sin vinculación a la decidido por la Sala de instancia.

Esta Sala da por reproducidos y acepta los razonamientos que el Tribunal de instancia explaya en los fundamentos de Derecho primero a quinto de su sentencia.

También coincide este Tribunal Supremo con la conclusión de que en el presente caso no se produjo la adquisición de la licencia por silencio positivo, pero no por la razón que da la Sala de Sevilla (a saber, porque no se denunció la mora ni se pidió certificación de acto presunto), sino porque la suspensión del otorgamiento de licencia fue ajustada a Derecho.

En efecto, no es cierta la afirmación de la Sala de instancia de que en el presente caso existieran tres suspensiones encadenadas que excedieron del tope máximo de dos años establecido en el artículo 102,3, párrafo segundo del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (artículo proveniente, por cierto, del artículo 8 del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de Octubre, de donde el Texto Refundido lo tomó), y ello por las siguientes razones:

1. - La primera suspensión de licencia derivada de la aprobación inicial del Plan General de Ordenación de Lebrija de fecha 20 de Octubre de 1998 no afectó a la finca de autos, porque este nuevo Plan no variaba sus determinaciones urbanísticas; sobre esta circunstancia están conformes las partes. En consecuencia, a los efectos de este proceso, esta suspensión es como si no existiera. (Es claro, sin embargo, que sí existió para otras áreas y otras fincas).

2. - Fue en la aprobación en 19 de Abril de 1999 de la Propuesta de Ordenación del Entorno de la Iglesia Santa María de la Oliva, que variaba la calificación de la parcela de uso residencial a espacio libre público y que implicaba una aprobación inicial nueva y distinta referida sólo a la finca de autos, donde se decretó una primera suspensión de un año.

   Como consecuencia de esta válida suspensión, el Sr. Teniente de Alcalde, con fecha 11 de Marzo de 1999, dictó resolución interrumpiendo el procedimiento para el otorgamiento de la licencia de edificación (folio 4237), la cual fue notificada con expresión de recursos al Sr. Eduardo en el día siguiente, 12 de Mayo de 1999 (folio 4238, vuelto, que esta Sala tiene a la vista). No hubo, pues, falta de notificación, ni notificación defectuosa ni tardía, sino notificación válida.

3. - El procedimiento siguió interrumpido hasta el día 22 de Febrero de 2000, fecha en que se aprobó provisionalmente el Plan General, con la Propuesta de Ordenación del Entorno de la Iglesia ya incluida, (después de haber sido ésta aprobada inicialmente, sometida a información pública y notificada a los interesados).

   En esta aprobación provisional se incluyó una cláusula quinta que dispuso literalmente lo siguiente:

   "De acuerdo a lo establecido en el artículo 102 del T.R.L.S., se prorroga los efectos de la suspensión automática de las licencias urbanísticas, en las áreas del territorio objeto de planeamiento cuyas nuevas determinaciones supongan modificación del régimen urbanístico vigente, por el plazo máximo de dos años".

   Si esa cláusula se interpreta en lo que parece ser su tenor literal (a saber, prorrogar dos años más la suspensión de un año decretada en 11 de Abril de 1999 ---que es la que aquí importa--- lo que totalizaría tres años de suspensión) está claro que ese prorroga sería ilegal por exceder del tope máximo de dos años (artículo 102 T.R.L.S. de 1992 ).

   Sin embargo, no hay motivo para realizar esa interpretación que conduce a la ilegalidad, si existe la posibilidad de utilizar otra que hace legal la cláusula.

   Y esta interpretación es la de que la aprobación provisional lo que hizo fue prorrogar la suspensión hasta totalizar, junto con la ya decretada anteriormente, el plazo máximo de dos años. Incluso los términos literales de la cláusula aboca a esa interpretación. "... se prorrogan los efectos de la suspensión... por el plazo máximo de dos años", es decir, por un año más hasta totalizar el máximo de dos años.

   Por lo que afecta a la finca de autos, esto significa que la suspensión de dos años abarcó desde el 11 de Abril de 1999 hasta el 11 de Abril de 2001.

   Como el Plan General se aprobó definitivamente el 15 de Marzo de 2001, vista está que el interesado no adquirió la licencia por silencio positivo, pues el procedimiento de su otorgamiento estuvo legalmente suspendido hasta que se aprobó el nuevo Plan General, que hace ya imposible el otorgamiento de licencia, sin perjuicio de los dispuesto en el artículo 102.5 del T.R.L.S. de 1992, (preceptos todos vigentes en Andalucía en virtud de la Ley del Parlamento Andaluz 1/1997, de 18 de Junio ).

Esta conclusión es suficiente para desestimar el recurso contencioso administrativo, sin necesidad de entrar a estudiar el tema polémico y poliédrico de las relaciones entre la Ley 30/92 (y su reforma por Ley 4/99 ) con el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, al que parece remitirse el artículo 242.5 del T.R.L.S. de 1992, a través de la Disposición Final Primera , letra f, de la Ley de Bases de Régimen Local 7/85, de 2 de Abril.

Según se deduce de lo razonado hasta aquí, la Sala de instancia debió sin más desestimar el recurso contencioso administrativo, porque fue legal la suspensión de 22 de Febrero de 2000 (según lo explicado) y fue legal la resolución de 5 de Enero de 2001, es decir, fueron ajustados a Derecho los dos actos municipales impugnados. Y esto es lo que haremos ahora.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en costas (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ), ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.