SENTENCIA 332/1993, de 12 de Noviembre, del Pleno del Tribunal constitucional en la Cuestion de Inconstitucionalidad 69/1989, en relacion con el art. 390, del Real decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprobo el Texto refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Regimen local.

MarginalBOE-T-1993-29239
SecciónI - Disposiciones Generales
EmisorTribunal Constitucional
Rango de LeySentencia

El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 69/89, promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla sobre el art. 390 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprobó el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. Han sido parte el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. El 12 de enero de 1989 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla remitiendo testimonio de los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 956/86 y del correspondiente expediente administrativo y adjuntando certificación del Auto, de fecha 25 de noviembre de 1988, dictado en dicho procedimiento, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 390 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por posible infracción de los arts. 133.2 y 1 en relación con el art. 31.1 y 3 de la C.E.

      1. El recurso contencioso-administrativo se incoó como consecuencia de la impugnación por la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía del Acuerdo de la sesión plenaria del Ayuntamiento de Castro del Río (Córdoba) de 27 de septiembre de 1985 que aprobó inicialmente las Ordenanzas reguladoras del arbitrio con fin no fiscal sobre pisos y edificios unifamiliares y del Acuerdo posterior de 6 de octubre de 1985 que supuso la aprobación definitiva.

        Dicha Ordenanza fiscal se ha dictado -según su motivación- ante la situación creada en la población por el gran número de pisos y edificios unifamiliares que se encontraban durante mucho tiempo cerrados por voluntad de sus propietarios, determinando su paulatina destrucción e impidiendo así la satisfacción del derecho que el art. 47 de la C.E. reconoce a todos los españoles a una vivienda.

        Con el arbitrio se pretende el equilibrio entre oferta y demanda de viviendas y estimular a los propietarios que no la usen directamente a su venta o alquiler, siendo lo más destacado de su articulado la implantación de un nuevo tributo que grava toda finca urbana o parte de ella susceptible de aprovechamiento independiente como habitación de persona, aunque antes hubiese estado destinada a industria o local de negocio, o simplemente ocupada menos de cinco días al año, o siendo de nueva construcción llevase tres años sin ocupar, con un impuesto anual en cuantía de un porcentaje progresivo sobre el valor catastral. Finalmente, para su exacción se prevé la correspondiente organización administrativa de un registro de viviendas de ingreso voluntario o de oficio y un sistema de altas y bajas.

      2. Conclusas las actuaciones y tras la observancia del pertinente trámite de audiencia para alegaciones dado a las partes -que se opusieron al planteamiento de la cuestión- y al Ministerio Fiscal -que se mostró en todo conforme con ese planteamiento-, la Sala dictó el señalado Auto de 25 de noviembre de 1988 de planteamiento de la cuestión.

        En el Auto, la Sala manifiesta que procede elevar cuestión de inconstitucionalidad acerca del art. 390 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por contrario a los arts. 133.2 y 1 en relación con el 31.1 y 3 de la C.E., justificando la duda de constitucionalidad en los siguientes términos.

        Comienza advirtiéndose que la facultad que el referido art. 390 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local reconoce a los Ayuntamientos para el establecimiento de tributos con , presenta muy pocas limitaciones, pues basta que se trate de un tributo de nueva creación, que no persiga una finalidad netamente fiscal y que con ello se pretenda , siendo exigibles, en todo caso, que los fines perseguidos con el tributo sean de competencia municipal y que el Ayuntamiento correspondiente no disponga de medios coercitivos para lograrlos.

        Pues bien, el impuesto del Ayuntamiento de Castro del Río que se cuestiona encaja plenamente en las previsiones del comentado precepto, de manera que el recurso contencioso-administrativo interpuesto debería ser desestimado si el precepto legal que le da cobertura tuviese validez constitucional.

        Sin embargo, esa validez es dudosa en cuanto puede infringir los arts. 133.2 y 1 y 31.1 y 3 de la C.E. Y es que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el art. 31.1 C.E. establece una reserva general de Ley en el orden tributario, para añadir en su apartado 3 que sólo podrán establecerse prestaciones patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley, en el sentido de que ésta sea la que ordene los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria y, concretamente, la creación ex novo de tributos, así como la determinación de los elementos esenciales o configuradores de los mismos. Reserva de Ley, en fin, que aparece reiterada y especificada en el art. 133.1 y 2 C.E.

        Consecuencia de todo esto es que respecto de los tributos municipales, la reserva deberá extenderse hasta el punto de que corresponde a la Ley la creación ex novo de cada figura tributaria y la fijación de sus elementos esenciales, mientras que el precepto legal cuestionado se refiere a la creación de impuestos por los municipios que no estén previstos con anterioridad, dejando en la más absoluta indeterminación -y correlativa libertad a los Ayuntamientos- la fijación de los tipos, bases y demás elementos básicos configuradores de los tributos.

    2. Por providencia de 23 de enero de 1989, la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión promovida, dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 37.2 de la LOTC y publicar la incoación de la cuestión en el .

    3. Mediante escrito de su Presidente, presentado el 9 de febrero de 1989, el Senado se personó en el procedimiento y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.

      Mediante escrito de su Presidente, presentado el 9 de febrero de 1989, el Congreso de los Diputados manifestó no hacer uso de las facultades de personación y formulación de alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pueda precisar.

    4. El Fiscal General del Estado, en su escrito de alegaciones presentado el 14 de febrero de 1989, manifestó que el art. 390 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, no es contrario a la Constitución, apoyando su conclusión en los siguientes razonamientos:

      1. Con carácter previo, señala que el primero de los preceptos constitucionales que están implicados en el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad es el art. 31.1 C.E. Pero lo cierto es que, dejando a un lado que el tributo del que trae su origen, al carecer de finalidad fiscal institucionalmente, difícil será que pueda relacionarse con la obligación de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, el asunto planteado nada tiene que ver con la igualdad o progresividad del tributo establecido, ni el mismo, al menos nada se ha dicho, constituye una modalidad implícita de confiscación.

        Hay que concluir, por ello y sin mayores consideraciones, que el señalado art. 31.1 C.E. no se ve afectado por la cuestión que aquí se suscita, consistente en si los tributos municipales y en especial los contemplados en el art. 390, denominados , que luego se definen como aquellos que no persiguen , están sometidos a reserva de Ley en el sentido de que tienen que ser establecidos mediante Ley que al mismo tiempo determine sus elementos esenciales o configuradores.

        Por el contrario, sí están comprometidos los demás preceptos constitucionales que se citan. El art. 133.1 declara que la potestad tributaria originaria corresponde al Estado, . Junto a ésta se reconoce otra potestad en el apartado 2 de este mismo artículo, que viene siendo considerada como derivada (STC 4/1989: , inserta la declaración, al hablar de sistema tributario y del gasto público, de que .

      2. El Tribunal proponente entiende que el principio de legalidad tributaria, que exige que los tributos se establezcan por Ley y no de otra forma -Ley que deberá contener los elementos esenciales o configuradores del impuesto-, es aplicable a todos los tributos propios de las Corporaciones locales, incluidos los llamados .

        Sin duda que es un principio dogmático en el Derecho Constitucional que los tributos -prestaciones personales o patrimoniales de que habla el art. 31.3 C.E.- han de crearse por Ley aprobada en los Parlamentos. Tal principio, en el que insiste el art. 133.1 de la C.E., comporta obligadamente el de reserva de...

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