Introducción: globalización y derecho. Una visión desde la Organización Mundial del Comercio
| Autor | Arancha González Laya |
| Páginas | 15-32 |
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Arancha González Laya
SUMARIO: I. EL SISTEMA DE SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO.—II. ALGUNOS PRINCIPIOS DE BASE DEL SISTEMA DE SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS DE LA OMC.—III. PROCEDIMIENTOS DE TRABAJO PARA EL EXAMEN EN APELACIÓN.—IV. NUEVOS MECANISMOS INFORMALES DE COOPERACIÓN ENTRE MIEMBROS DE LA OMC.—V. OBSERVACIONES FINALES A GUISA DE CONCLUSIÓN.
El comercio internacional es una de las áreas de actividad económica en las que existe una larga tradición de regulación transgubernamental multilateral.
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El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947 puso los cimientos sobre los cuales los miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) han ido construyendo toda una red de acuerdos comerciales. En las propias palabras del preámbulo del GATT de 1947 los miembros «reconocen que sus relaciones comerciales y económicas deben tender al logro de niveles de vida más altos, a la consecución del pleno empleo y de un nivel elevado, cada vez mayor, del ingreso real y de la demanda efectiva, a la utilización completa de los recursos mundiales y al acrecentamiento de la producción y de los intercambios de productos». Y todo ello «mediante la celebración de acuerdos encaminados a obtener, a base de reciprocidad y de mutuas ventajas, la reducción sustancial de los aranceles aduaneros y de las demás barreras comerciales, así como la eliminación del trato discriminatorio en materia de comercio internacional».
Al albor de estos acuerdos comerciales se han ido desarrollando mecanismos de administración de los mismos, así como mecanismos que permitan resolver los conflictos que puedan surgir entre miembros de la OMC. Así se ha ido creando un «espacio administrativo global» en el que el ejercicio del poder público en el ámbito comer-cial se somete a toda un serie de mecanismos propios del Derecho administrativo.
El presente artículo examina algunos de estos mecanismos en lo que atañe al sistema de solución de diferencias y en particular al Órgano de Apelación. Se examina asimismo un área— la financiación del comercio —en la que se están desarrollando mecanismos informales de cooperación entre miembros de la OMC que forman parte de este nuevo espacio administrativo global.
El derecho a que una decisión de una administración nacional que afecte a derechos individuales pueda ser sometida a revisión por un órgano o tribunal independiente es uno de los principios comúnmente aceptados de Derecho administrativo. En la OMC, un Miembro que se ve afectado por una medida comercial adoptada por otro
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Miembro puede igualmente solicitar la revisión de la medida por órganos independientes que son parte de un sistema de solución de controversias en el que se ven reflejados importantes principios del Derecho administrativo.
La creación de la OMC en 1995 supuso un salto cualitativo en el sistema comercial multilateral vigente desde la creación del GATT en 1947.
El GATT de 1947 únicamente contenía dos breves artículos (arts. XXII y XXIII) consagrados a la solución de controversias entre las partes contratantes del acuerdo. En el transcurso de los años se fue desarrollando toda una práctica de resolución de disputas comerciales que pasó de la mediación a un sistema en el que la controversia se le refería a un grupo de tres expertos (llamados «grupo especial») que debía emitir un informe sobre la compatibilidad de la medida recurrida. Sin embargo este sistema adolecía de una deficiencia importante: para que los informes de los grupos especiales fuesen de obligado cumplimiento debían de ser adoptadas por consenso de las partes contratantes del GATT. Es evidente que la parte que «perdía» el caso, tenía todo interés en oponerse al consenso y evitar así el cumplimiento de la resolución. Se trataba de un mecanismo de solución de diferencias de tipo «diplomático», en el que la parte reclamada podía aprovecharse de las deficiencias en el mecanismo para evadir dar cumplimiento a las resoluciones.
Con la creación de la OMC en 1995 sus miembros adoptaron el «Entendimiento relativo a las Normas y Procedimientos por lo que se rige la solución de Diferencias» (el «ESD»)1. Entre sus elementos más notables destaca la introducción del principio de «inversión del consenso», es decir, las resoluciones de disputas se adoptarían a menos que existiera un consenso contra su adopción.2 La adopción de resoluciones se convertía en cuasi-automática, y con ello de obligado cumplimiento. Ahora bien, como contrapeso a la inversión del consenso y en aras de garantizar la calidad de las resoluciones, se creó un Órgano Permanente de Apelación («Órgano de Apelación»)
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que ejerciese de segunda instancia y controlase así la calidad de las resoluciones en primera instancia3.
Es evidente que los miembros de la OMC no buscaban crear un «tribunal» comercial internacional. De hecho el sistema de solución de diferencias sigue manteniendo fuertes elementos de tipo intergubernamental, como es el que las resoluciones hayan de ser «adoptadas» por los miembros de la OMC antes de ser de obligado cumplimiento. O el que se prefiera la solución de controversias de mutuo acuerdo (art. 3.7 del ESD). O el que el mandato del Órgano de Apelación se circunscriba a «las cuestiones de Derecho tratadas en el informe del grupo especial y las interpretaciones jurídicas formuladas por éste», sin que sea posible revisar los hechos. Hay, sin embargo, quienes ven en la limitación del mandato del Órgano de Apelación precisamente lo contrario, el carácter judicial del sistema. En todo caso esto no ha sido obstáculo para que las resoluciones del Órgano de Apelación («informes») hayan contribuido a la consolidación de todo un cuerpo de Derecho comercial internacional, hasta el punto de que numerosos comentaristas hablan ya de una verdadera «Corte Comercial Internacional»4. Desde esta óptica, a efectos de dirimir controversias entre los miembros de la OMC, el Órgano de Apelación interpreta y aplica las disposiciones de los Acuerdos de la OMC de la misma manera en que lo haría un órgano judicial nacional.
El sistema de solución de diferencias de la OMC es aplicable a toda controversia que surja entre dos o más miembros de la OMC en relación con los «acuerdos abarcados», es decir, el GATT de 1994 y los otros acuerdos sobre el comercio de mercancías, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), el Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC y el propio ESD.
Una controversia entre miembros de la OMC tiene generalmente tres etapas. La primera es la etapa de consultas en la que las partes intentan llegar a una solución negociada. Cuando esto no es
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posible, el Miembro reclamante puede pedir que se establezca un «grupo especial» que debe entonces determinar si la ley, reglamento u otra medida aplicada por el Miembro en cuestión es compatible con los Acuerdos de la OMC. El grupo especial emite un informe motivado que es adoptado por los miembros de la OMC. Cualquiera de las partes en la controversia puede apelar el informe del grupo especial ante el Órgano de Apelación.
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El proceso ante el Órgano de Apelación tiene una etapa inicial escrita, seguida de una audiencia con las partes y los terceros, tras lo cual vienen las deliberaciones internas del Órgano de Apelación y la elaboración de su informe. El Órgano de Apelación debe emitir su informe dentro de los noventa días desde que se inicia la apelación y deberá ser también motivado.
Las decisiones del Órgano de Apelación y de los grupos especiales son sólo vinculantes para las partes en la controversia. Pero en la práctica, las partes, los grupos especiales y el Órgano de Apelación se refieren con mucha frecuencia a las decisiones emitidas en casos anteriores. La jurisprudencia también puede ser útil para entender los alcances de las disposiciones de los Acuerdos de la OMC cuando se está analizando la compatibilidad de una medida (ley, reglamento, decreto, etc.) fuera del contexto de una controversia, por ejemplo antes de que la medida sea adoptada.
Merece la pena examinar algunos de los principios de base del sistema de solución de diferencias de la OMC, tal y como aparecen reflejados en el ESD y de acuerdo con su aplicación por el Órgano de Apelación.
El primero que quisiera resaltar es el relativo a la función de este sistema que es «aportar seguridad y previsibilidad al sistema multilateral de comercio» (art. 3.2, Disposiciones Generales del ESD). Así el sistema de solución de diferencias sirve para preservar los derechos y obligaciones de los miembros de la OMC, tal y como se recogen en los acuerdos abarcados, y para «aclarar las disposiciones de estos...
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