Infraestructura ferroviaria y las directivas comunitarias de 26 de febrero de 2001.
| Autor | Santiago González-Varas Ibáñez |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo |
| Páginas | 55-79 |
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LOS PROYECTOS LIBERALIZADORES Y LAS DIRECTIVAS 2001/12, 2001/13 Y 2001/14
En la actualidad el régimen jurídico del ferrocarril se define fundamentalmente en las recientes directivas comunitarias (2001/12 1; 2001/13 2; 2001/14 3).
De ahí que este trabajo quiera dar cuenta de dichas directivas 4, al mismo tiempo que exponer los cambios que aquéllas introducen sobre la decisiva directiva 91/440 y sus dos directivas complementarias 95/18 (sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias) y 95/19 (sobre la adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y la fijación de los correspondientes cánones de utilización).
Necesario es asimismo advertir que, en un plano práctico, toda esta legislación comunitaria (e incluso la propia legislación española dictada durante los últimos años para transponer aquélla) no se refleja en la estructura de mercado todavía. Quiero decir que estudiar en estos momentos el ferrocarril es, por un lado, referirse a un avanzado régimen normativo de liberalización y, por otro lado, a una realidad práctica que no ha notado aún todos sus efectos. En el propio plano legislativo conviven (en los Estados miembros) regulaciones que siguen la ratio del servicio público en sentido estricto (en el caso de España la LOTT y el ROTT) con otras de talante liberalizador.
No obstante esto, es claro que el quid del sector del ferrocarril ha pasado a ser la liberalización y que, cuando menos, el interés de un estudio sobre el ferrocarril está en las citadas directivas comunitarias.
Entrando en sus contenidos, en primer lugar es interesante observar cómo la reglamentación comunitaria considera principalmente el transporte ferroviario como un mercado.
Ya la versión original de la directiva 91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991 sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (artículo 5) prevé que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para permitir a las empresas ferroviarias que adapten al mercado sus actividades.
Por otra parte, deberán las empresas ferroviarias administrarse según los principios que se aplican a las sociedades mercantiles, incluso en lo que se refiere a las obligaciones de servicio público impuestas por el Estado a la empresa y a los contratos de servicio público celebrados por la empresa con las autoridades nacionales competentes del Estado miembro.
Además, dicha directiva 91/440 afirma la independencia patrimonial, presupuestaria y contable de las empresas ferroviarias respecto de los Estados miembros correspondientes (artículo 4, reformado por la citada directiva 2001/12).
En esta línea, el artículo 5.2 y 3 de la directiva 91/440 (no reformado por aquélla), establece un completo régimen de facultades y actividades que las empresas ferroviarias pueden desarrollar libre y autónomamente 5.
En consonancia, y por lo que respecta a los Estados, éstos han de realizar un «saneamiento financiero» reduciendo las deudas de las empresas ferroviarias (artículo 9 de la directiva 91/440) 6.
La directiva 2001/12 añade un apartado cuarto a dicho artículo 9 obligando a una publicación de las pérdidas y ganancias (...) de las empresas ferroviarias en lo que respecta a la prestación de servicios de transporte de mercancías por ferrocarril. Lo más interesante de esta reforma estaría en el inciso final de este mismo artículo 9.4, donde se establece que los fondos abonados en concepto de actividades relativas al transporte de viajeros en régimen de servicio público 7 «deberán figurar por separado en las cuentas correspondientes y no podrán transferirse las actividades relativas a la prestación de otros servicios de transporte o cualquier otro servicio».
El significado de todas estas reglas no puede pasarse por alto. Tradicionalmente, conforme a la concepción del servicio público ha venido primando la satisfacción de intereses de tipo social sobre los económicos 8. Como consecuencia de la liberalización, el sector del ferrocarril pasa a tener una condición predominantemente mercantil, hasta el punto que de esta forma se espera que se lleguen a cubrir mejor incluso los objetivos de tipo social. Este cambio de funcionalidad, tal como acaba de explicarse, puede entenderse como una privatización funcional porque afecta a la funcionalidad misma del sector.
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LAS CLAVES DE ORO DE LAS DIRECTIVAS COMUNITARIAS
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SEPARACIÓN ENTRE LA ADMINISTRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA Y LA EXPLOTACIÓN DEL TRANSPORTE
La directiva 91/440, que contiene un marco jurídico regulador general (que va a ser concretado por la amplia directiva 2001/14) proclama, ya en su versión original de 1991, «la separación contable» entre las actividades relativas a la explotación de los servicios de transporte y las referentes a la administración de la infraestructura ferroviaria (...) 9.
De esta forma se pretende facilitar una explotación eficaz de la red ferroviaria (según nos dice uno de los considerandos de la directiva 91/440).
El problema de esta directiva es que, en su versión original, sólo exige una separación contable (no orgánica) entre las actividades relativas a la explotación de los servicios de transporte y las referentes a la administración de la infraestructura ferroviaria.
De ahí que una de las finalidades principales de la reforma de la directiva 91/440/CEE (efectuada a través de la reciente directiva 2001/12) haya sido obligar a los Estados miembros a tomar las medidas necesarias para garantizar que las funciones que determinan el acceso a la infraestructura ferroviaria las desempeñen organismos o empresas queno prestan servicios de transporte ferroviario (artículos 6.3, 10.5, considerando segundo de la directiva 2001/12, entre otros).
La gestión de la infraestructura se encomendará a los administradores (considerando octavo de la directiva 2001/12). En el ar-tículo 7.3 y 4 (reformado por la directiva 2001/12) se faculta a los Estados miembros a conceder, al administrador de la infraestructura, una financiación suficiente en función de los objetivos asignados (...) y se obliga a dicho administrador a elaborar un programa de actividad que incluirá planes de inversión y financiación.
Por su parte, en la directiva 2001/14 se articula este sistema hasta sus últimas consecuencias. En este sentido, el «administrador de infraestructuras» se define como «cualquier organismo o empresa responsable, en particular, de la instalación y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria. Estas funciones podrán incluir asimismo la gestión de los sistemas de control y de seguridad de la infraestructura. Las funciones del administrador de infraestructuras de una red o parte de una red pueden asignarse a distintos organismos o empresas» (artículo 2.h; véase infra sobre el particular).
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APERTURA DE LA INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA
La directiva 2001/12/CE mantiene en principio el régimen jurídico de acceso y tránsito a las infraestructuras ferroviarias previsto en la directiva 91/440, pero ha introducido o añadido además otras reglas muy significativas.
Por tanto, el decisivo artículo 10 de la directiva 91/440 sigue en primer lugar reconociendo, en favor de las agrupaciones internacionales, el acceso y derechos de tránsito en los Estados miembros en que estén establecidas las empresas ferroviarias que las constituyen, así como derechos de tránsito en otros Estados miembros, para los servicios internacionales entre los Estados miembros en que estén establecidas las empresas constitutivas de dichas agrupaciones.
Asimismo, se concederá a las empresas ferroviarias incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 2, en condiciones equitativas, el acceso a la infraestructura de otros Estados miembros para la explotaciónde servicios de transporte internacional combinado de mercancías 10.
Se mantiene igualmente (después de la directiva 2001/12) que «toda empresa ferroviaria que explote servicios de transporte ferroviario (...) celebrará, conforme al Derecho público o privado, con los administradores de las infraestructuras ferroviarias utilizadas, los acuerdos administrativos, técnicos y financieros necesarios en materia de regulación, del control del tráfico y de cuestiones de seguridad relacionadas con dichos transportes». Asimismo, que las condiciones por las que se rijan dichos acuerdos no podrán ser discriminatorias 11.
El quid de la reforma de la directiva 2001/12/CE sobre la directiva 91/440/CEE está en el nuevo concepto de Red Transeuropea de Transporte Ferroviario de Mercancías 12. Sobre dicha Red Transeuropea se proyecta el interés comunitario de liberalización y europeización del sistema de ferrocarril dentro de los Estados miembros; se pretende una primera etapa, hasta el 15 de marzo de 2008, período dentro del cual habrá tenido que conseguirse que las empresas ferroviarias incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 2 accedan, en condiciones equitativas, a dicha red para la explotación de servicios de transporte internacional de mercancías. Y se prevé una segunda etapa, después del 15 de marzo de 2008, a efectos de extender dicho derecho a toda la red ferroviaria.
La reforma de la directiva 2001/12 persigue, tal como venían anunciando el Parlamento y la Comisión durante los últimos tiempos, primero la apertura de la infraestructura ferroviaria en torno a los servicios internacionales de transporte de mercancías. Late el convencimiento de que la apertura del mercado es necesaria para revitalizar el transporte de mercancías por ferrocarril y que dicha apertura debe realizarse por etapas, dando prioridad a la concesión de derechos de acceso para servicios internacionales de transporte de mercancías por una red europea determinada, la denominada Red Transeuropea de Transporte Ferroviario de Mercancías. En el nuevo artículo 10 bis se definen los elementos que la componen. De esta forma se pretendesuperar el que las empresas ferroviarias sólo sean responsables de la parte del servicio que se presta en su propio territorio, sin un desarrollo de servicios internacionales...
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