INFORME nº 1395 de 2020 de Tribunal de Cuentas, 29-10-2020
| Fecha | 29 Octubre 2020 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.395
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL PROGRAMA 113M
“REGISTROS VINCULADOS CON LA FE PÚBLICA”,
EJERCICIO 2017
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de
29 de octubre de 2020, el INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL PROGRAMA 113M
“REGISTROS VINCULADOS CON LA FE PÚBLICA”, EJERCICIO 2017, y ha acordado su
elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el
artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................... 13 I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ................................................... 13
I.2. ANTECEDENTES .......................................................................................................... 13
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN .............. 15
I.4. MARCO NORMATIVO ................................................................................................... 15
I.5. OBJETIVOS Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN .............................................. 16
I.6. TRÁMITE DE ALEGACIONES ....................................................................................... 17
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ........................................................................... 18 II.
II.1. ANÁLISIS DE REGULARIDAD ...................................................................................... 18
II.1.1. Análisis de la liquidación del programa presupuestario 113M ........................... 18
II.1.2. Análisis de la gestión de los recursos humanos ................................................ 21
II.1.2.1. Plantillas de personal ........................................................................................ 21
II.1.2.2. Gestión de las nóminas .................................................................................... 23
II.1.2.3. Personal adscrito .............................................................................................. 23
II.1.2.4. Comisionados ................................................................................................... 24
II.1.2.5. Colaboradores .................................................................................................. 25
II.1.3. Análisis de la gestión de los gastos corrientes ................................................... 26
II.1.4. Análisis de la gestión de las inversiones ............................................................. 28
II.2. ANÁLISIS DE EFICACIA Y EFICIENCIA ....................................................................... 32
II.2.1. Análisis de la gestión de las solicitudes de nacionalidad por residencia ......... 32
II.2.1.1. Regulación y procedimientos ............................................................................ 32
II.2.1.2. Estado de la gestión a la fecha de los trabajos de fiscalización. Antecedentes . 34
II.2.1.3. Planificación ..................................................................................................... 37
II.2.1.3.1. Presupuesto por programas ......................................................................... 37
II.2.1.3.2. Plan intensivo de tramitación 2012. .............................................................. 37
II.2.1.3.3. Otros planes. ................................................................................................ 38
II.2.1.4. Control interno sobre la gestión de los expedientes .......................................... 38
II.2.1.4.1. Expedientes del procedimiento antiguo ........................................................ 40
II.2.1.4.2. Expedientes del nuevo procedimiento .......................................................... 41
II.2.1.4.3. Recursos de reposición ................................................................................ 42
II.2.1.5. Análisis del control interno sobre la tramitación realizada por el CORPME ....... 42
II.2.1.5.1. Sistemas de seguimiento de las encomiendas ............................................. 42
II.2.1.5.2. Control sobre los expedientes tramitados por el CORPME ........................... 43
II.2.1.5.3. Control sobre la calidad de la gestión realizada por el CORPME ................. 43
II.2.1.5.4. Determinación del precio en las encomiendas al CORPME .......................... 43
II.2.1.6. Análisis de eficacia ........................................................................................... 44
II.2.1.6.1. Resultado de la gestión de expedientes ....................................................... 44
II.2.1.6.2. Objetivo de resolución de expedientes en plazo ........................................... 46
II.2.1.6.3. Objetivo de puesta al día en la tramitación de las solicitudes ....................... 47
II.2.1.7. Análisis de los costes asociados a la tramitación de los expedientes de
nacionalidad por residencia ................................................................................................ 53
II.2.1.8. Análisis de los recursos contencioso administrativos presentados contra
denegaciones de nacionalidad por residencia .................................................................... 54
II.2.1.9. Análisis de la regulación y gestión de la tasa establecida por la Ley 19/2015 ... 55
II.2.2. Análisis de la gestión del proceso de reforma del Registro Civil ...................... 58
II.2.2.1. Antecedentes .................................................................................................... 58
II.2.2.2. Actuaciones realizadas en el ámbito normativo ................................................ 60
II.2.2.3. Actuaciones realizadas en el ámbito organizativo ............................................. 61
II.2.2.4. Actuaciones realizadas en el ámbito tecnológico .............................................. 62
II.2.2.5. Actuaciones pendientes .................................................................................... 62
II.3. OTROS ÁMBITOS DE LA FISCALIZACIÓN .................................................................. 63
II.3.1. Análisis del cumplimiento de la normativa para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres .............................................................................................................. 63
II.3.2. Análisis del cumplimiento de la normativa sobre transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno ................................................................................ 64
CONCLUSIONES .............................................................................................................. 64 III.
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DE REGULARIDAD (APARTADO II.1) . 65
III.1.1. Liquidación del programa presupuestario (apartado II.1.1) ................................ 65
III.1.2. Gestión de los recursos humanos (apartado II.1.2) ............................................ 65
III.1.3. Gestión de los gastos corrientes (apartado II.1.3)............................................... 66
III.1.4. Gestión de las inversiones (apartado II.1.4) ........................................................ 66
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DE EFICACIA Y EFICIENCIA
(APARTADO II.2) ...................................................................................................................... 66
III.2.1. Gestión de las solicitudes de nacionalidad por residencia (apartado II.2.1) ..... 66
III.2.2. Análisis de eficacia en la gestión de los expedientes de nacionalidad por
residencia (apartado II.2.1.6) ............................................................................................... 68
III.2.3. Gestión del proceso de reforma del Registro Civil (apartado II.2.2) .................. 70
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS A OTROS ÁMBITOS DE LA FISCALIZACIÓN
(APARTADO II.3) ...................................................................................................................... 71
III.3.1. Igualdad efectiva de mujeres y hombres (apartado II.3.1) .................................. 71
III.3.2. Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (apartado
II.3.2) ................................................................................................................................ 72
RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 72 IV.
ALEGACIONES FORMULADAS ................................................................................................. 75
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
CORPME Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles
DGRN Dirección General de los Registros y del Notariado
FNMT-RCM Fábrica Nacional de Moneda y Timbre. Real Casa de la Moneda
ISDEFE Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España
LPGE Ley de Presupuestos Generales del Estado
PGE Presupuestos Generales del Estado
RD Real Decreto
RPT Relación de Puestos de Trabajo
texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1 LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA DEL PROGRAMA 113M ............................. 18
CUADRO Nº 2 LIQUIDACIÓN DEL CAPÍTULO 1 “GASTOS DE PERSONAL”, POR GRUPOS
DE FUNCIONARIOS .................................................................................................................... 19
CUADRO Nº 3 LIQUIDACIÓN DEL CAPÍTULO 6 “INVERSIONES REALES”, POR
PROYECTOS DE INVERSIÓN ..................................................................................................... 20
CUADRO Nº 4 COBERTURA DE PUESTOS DE TRABAJO EN LA DGRN ................................ 21
CUADRO Nº 5 DISTRIBUCIÓN DEL PERSONAL POR GRUPOS .............................................. 22
CUADRO Nº 6 DETALLE DE LA MUESTRA DE NÓMINAS ....................................................... 23
CUADRO Nº 7 MUESTRA DE GASTOS CORRIENTES .............................................................. 26
CUADRO Nº 8 IMPUTACIÓN GASTOS POR SUMINISTRO DE MATERIAL PARA LOS
REGISTROS CIVILES .................................................................................................................. 27
CUADRO Nº 9 EJECUCIÓN DE LOS CRÉDITOS PARA GASTOS EN COSTAS JUDICIALES . 28
CUADRO Nº 10 GASTOS IMPUTADOS AL CAPÍTULO 6 “INVERSIONES REALES” POR
NATURALEZA ............................................................................................................................. 28
CUADRO Nº 11 FINANCIACIÓN DE LA MUESTRA DE CONTRATOS ...................................... 29
CUADRO Nº 12 ENCOMIENDAS CON EL CORPME PARA LA TRAMITACIÓN DE
EXPEDIENTES DE NACIONALIDAD POR RESIDENCIA ........................................................... 35
CUADRO Nº 13 MEMORIAS PRESUPUESTARIAS. INDICADOR: NÚMERO DE
EXPEDIENTES DE NACIONALIDAD POR RESIDENCIA ........................................................... 37
CUADRO Nº 14 MODOS DE PRESENTACIÓN DE LAS SOLICITUDES DEL
PROCEDIMIENTO NUEVO .......................................................................................................... 41
CUADRO Nº 15 SITUACIÓN DE LOS RECURSOS DE REPOSICIÓN PENDIENTES DE
TRAMITAR A 31/12/2017 ............................................................................................................. 42
CUADRO Nº 16 INVERSIONES DEL CORPME ........................................................................... 44
CUADRO Nº 17 GESTIÓN DE EXPEDIENTES DE NACIONALIDAD POR RESIDENCIA
2010-2018..................................................................................................................................... 45
CUADRO Nº 18 INDICADOR DE EFICACIA Nº 1: PORCENTAJE DE RESOLUCIONES
SOBRE TOTAL DE EXPEDIENTES A RESOLVER ..................................................................... 47
CUADRO Nº 19 INDICADOR DE EFICACIA Nº 2: PORCENTAJE DE RESOLUCIONES
SOBRE SOLICITUDES ................................................................................................................ 48
CUADRO Nº 20 GESTIÓN DE EXPEDIENTES DE PROCEDIMIENTO ANTIGUO DGRN-
CORPME ...................................................................................................................................... 49
CUADRO Nº 21 SENTIDO DE LAS RESOLUCIONES DE EXPEDIENTES DE SOLICITUD
DE NACIONALIDAD 2004-2018 .................................................................................................. 50
CUADRO Nº 22 TRAMITACIÓN DE EXPEDIENTES POR DGRN Y POR CORPME.
SENTIDO DE LAS RESOLUCIONES DE EXPEDIENTES DE SOLICITUD DE
NACIONALIDAD 2004-2018 ........................................................................................................ 50
CUADRO Nº 23 COMPARACIÓN DE RECURSOS DE REPOSICIÓN CONTRA
RESOLUCIONES DE EXPEDIENTES GESTIONADOS POR DGRN Y POR CORPME .............. 51
CUADRO Nº 24 RESOLUCIONES DE RECURSOS CONTRA DENEGACIONES DE
NACIONALIDAD .......................................................................................................................... 52
CUADRO Nº 25 INDICADOR DE EFICACIA Nº 3 EVOLUCIÓN DEL PENDIENTE
ACUMULADO 2010-2018 ............................................................................................................ 53
CUADRO Nº 26 RECURSOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS CONTRA
DENEGACIONES DE NACIONALIDAD POR RESIDENCIA ....................................................... 55
CUADRO Nº 27 TASAS DEVENGADAS POR SOLICITUD DE LA NACIONALIDAD POR
RESIDENCIA 2015-2018 .............................................................................................................. 57
CUADRO Nº 28 DISTRIBUCIÓN DE OFICINAS GENERALES DEL ÁMBITO DEL
MINISTERIO DE JUSTICIA .......................................................................................................... 61
CUADRO Nº 29 DISTRIBUCIÓN POR GÉNERO Y GRUPO DEL PERSONAL DE LA DGRN .... 63
CUADRO Nº 30 DISTRIBUCIÓN POR GÉNERO DE LAS CONCESIONES DE
NACIONALIDAD POR RESIDENCIA ........................................................................................... 64
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1 DISTRIBUCIÓN DE EFECTIVOS POR GRUPOS ............................................... 22
GRÁFICO Nº 2 GESTIÓN DE EXPEDIENTES DE NACIONALIDAD POR
RESIDENCIA 2010-2018 .............................................................................................................. 45
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 13
INTRODUCCIÓN I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
La fiscalización del Programa 113M “Registros vinculados con la fe pública”, ejercicio 2017, figura
en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2019, aprobado por el
Pleno el 20 de diciembre de 2018. La fiscalización fue programada por iniciativa del Tribunal de
Cuentas, quedando enmarcada en el Plan Estratégico del Tribunal para el período 2018-2021,
dentro del objetivo número 1: “Contribuir al buen gobierno y a la mejora de la actividad económico
financiera del sector público”, y concretado en los objetivos específicos 1.2: “Fomentar buenas
prácticas de organización, gestión y control de las entidades públicas”, y 1.4: “Incrementar las
fiscalizaciones operativas”.
Las Directrices Técnicas que han regido la fiscalización fueron establecidas por Acuerdo del Pleno
del Tribunal de Cuentas de 25 de junio de 2019.
I.2. ANTECEDENTES
La Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 2017, de acuerdo con
lo establecido en la Orden HFP/114/2017, de 13 de febrero, por la que se dictan las normas para
la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) para dicho ejercicio, clasifica el
programa 113M “Registros vinculados con la fe pública”, entre los programas de carácter
instrumental o de gestión, cuyo objeto consiste en la administración de los recursos necesarios
para la ejecución de actividades generales de ordenación, regulación y planificación; la ejecución
de una actividad que se perfecciona por su propia realización, o el apoyo a un programa finalista.
Figura incluido en el Área de gasto 1 “Servicios públicos básicos” del Ministerio de Justicia.
La finalidad básica del programa 113M “Registros vinculados con la fe pública” es estudiar,
proponer y aplicar la política del Ministerio de Justicia en relación con las cuestiones inherentes a
la fe pública notarial y las de naturaleza registral en las materias del registro civil, registro de la
propiedad, registros de bienes muebles y mercantiles, registro de actos de última voluntad, y
registro de contratos de seguro de cobertura de fallecimiento, y, en general, a los asuntos relativos
al estado civil, en los términos establecidos en la legislación vigente. El programa comprende
también la planificación y organización de los registros civiles y la tramitación de los expedientes
de petición de nacionalidad y de cambio de nombres y apellidos.
La ejecución del programa corresponde a la Dirección General de los Registros y del Notariado
(en adelante, DGRN), dependiente de la Subsecretaría de Justicia
1
. En el ejercicio 2017 las
competencias de la DGRN estaban establecidas en las normas reguladoras de la estructura
orgánica básica del Ministerio de Justicia: el Real Decreto 453/2012, de 5 de marzo, vigente hasta
el 25 de julio de 2017, y el Real Decreto 725/2017, de 21 de julio, a partir de la fecha citada. El
artículo 10 de esta última norma atribuye a la DGRN las siguientes competencias:
a) La elaboración de los proyectos legislativos sobre las materias de nacionalidad, estado
civil y ordenación y funcionamiento del Registro Civil en coordinación con la Secretaría
General Técnica.
b) La tramitación y, en su caso, resolución de los expedientes de nacionalidad y los de
reconocimiento o denegación de las situaciones que afectan al estado civil de los
ciudadanos y su inscripción en el Registro Civil.
1
El Real Decreto 453/2020, de 10 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de
Justicia, atribuyó las competencias de la DGRN, suprimida por el RD 139/2020, de 28 de enero, a la nueva Dirección
General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, dependiente de la Secretaría de Estado de Justicia.
14 Tribunal de Cuentas
c) La planificación de los Registros Civiles, la programación y distribución de los medios
materiales y personales precisos para su funcionamiento, el ejercicio de la dirección
funcional del personal de dichos registros, así como su organización, dirección e
inspección.
d) La planificación estratégica, la dirección y la ejecución de la modernización tecnológica de
los Registros Civiles, así como la coordinación de las actuaciones en esta materia con
otras administraciones, órganos del Estado, corporaciones profesionales e instituciones
públicas.
e) La elaboración de los proyectos legislativos sobre las materias relativas al derecho notarial
y registral en coordinación con la Secretaría General Técnica y el conocimiento e informe
de cuantos proyectos normativos pudieran afectar a dichas materias.
f) La organización, dirección, inspección y vigilancia de las funciones de la fe pública
notarial.
g) La ordenación del gobierno y régimen de los Cuerpos de Notarios y de Registradores, y la
organización de sus procesos de selección y de provisión de puestos.
h) La gestión del Registro de contratos de seguro de cobertura de fallecimiento y del Registro
de Actas de Notoriedad de Herederos ab intestato bajo la dependencia del Registro
General de Actos de Última Voluntad.
i) La llevanza del Registro de Fundaciones de Competencia Estatal, del Registro de
Mediadores e instituciones de mediación y del Registro Central de contratos de préstamos
declarados nulos.
j) En coordinación con la Secretaría General Técnica, conforme al artículo 9.1.m), el
conocimiento, seguimiento e informe de los proyectos normativos en la Unión Europea y
en otros organismos internacionales, en cuanto afecten a materias de su competencia.
k) La Asistencia al Ministro en su condición de Notario Mayor del Reino, así como la custodia
de su protocolo y la llevanza del Libro Registro Civil de la Familia Real.
Las referidas competencias se distribuyen entre las dos unidades dependientes de la DGRN: la
Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil, a la que corresponde el ejercicio de las
funciones a las que se refieren los párrafos a), b), c) y d) anteriores, y la Subdirección General del
Notariado y de los Registros, competente para el ejercicio de las funciones indicadas en los
párrafos e), f), g), h), i), j) y k).
La memoria de objetivos del programa, contenida en la Ley de Presupuestos Generales del
Estado (LPGE) para 2017, especifica las actividades principales a llevar a cabo en los tres
ámbitos en que se enmarcan las funciones más relevantes de la DGRN: a) como órgano directivo
y consultivo del Registro Civil de España, b) en materia de gestión de las solicitudes de
nacionalidad española y c) respecto de la dirección de la actividad registral y notarial.
En el primero de dichos aspectos, la memoria destaca como actividad principal a desarrollar la de
llevar a cabo el proceso de modernización tecnológica del Registro Civil que facilite su acceso y la
tramitación electrónica de los expedientes, conforme con las previsiones de la Ley 19/2015, de 13
de julio, de Medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del
Registro Civil.
En materia de nacionalidad se pretende desarrollar una profunda reforma del procedimiento de
adquisición de nacionalidad por residencia, acorde con lo establecido en la disposición final
séptima de la ley antes citada, y basado en la tramitación electrónica en todas sus fases.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 15
Por último, respecto del ejercicio de las competencias en materia de dirección de la actividad
notarial y registral, las actuaciones van dirigidas a la modernización tecnológica de la Dirección
General y a la coordinación de las actuaciones con otras Administraciones, órganos del Estado,
corporaciones profesionales e instituciones públicas.
Los créditos presupuestarios definitivos asignados al programa 113M en 2017 ascendieron a
30.531.020,00 euros, participando en su gestión, además de la DGRN, otras unidades del
Ministerio de Justicia:
La gestión del capítulo 1 “Gastos de personal”, cuyos créditos definitivos ascendieron a
12.716.440,00 euros, estaba distribuida entre la Subdirección General de Recursos
Humanos, dependiente de la Subsecretaría de Justicia, y la Subdirección General de
Recursos Económicos de la Administración de Justicia, adscrita a la Secretaría de Estado
de Justicia. La primera ejercía sus competencias en relación con los gastos del personal
de la Administración General del Estado destinado en la DGRN, y la segunda en relación
con el personal de la Administración de Justicia asignado a los Registros Civiles.
La gestión presupuestaria del capítulo 2 “Gastos en bienes corrientes y servicios”, con
4.338.690,00 euros de crédito definitivo, correspondía a la Subdirección General de
Contratación, Servicios y Oficialía Mayor, adscrita a la Subsecretaría de Justicia.
Finalmente, la gestión del capítulo 6 “Inversiones”, 13.475.890,00 euros de crédito
definitivo, se encontraba dividida entre la Subdirección General de Contratación, Servicios
y Oficialía Mayor, adscrita a la Subsecretaría de Justicia, la División de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, dependiente también de la Subsecretaría, y la
Subdirección General de Nuevas Tecnologías de la Justicia, adscrita a la Secretaría de
Estado de Justicia.
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN
El ámbito subjetivo de la fiscalización lo ha constituido la DGRN en cuanto órgano encargado de la
ejecución del programa 113M “Registros vinculados con la fe pública”. Se han incluido asimismo
en dicho ámbito las unidades adscritas a la Subsecretaría de Justicia y a la Secretaría de Estado
de Justicia del Ministerio, competentes para la gestión presupuestaria del programa. El ámbito
objetivo comprende, por una parte, la gestión de las competencias de la DGRN y, por otra, la
gestión de los créditos asignados al programa presupuestario 113M. El ámbito temporal de la
fiscalización es el ejercicio 2017 en lo referido al análisis de regularidad de la gestión
presupuestaria del programa, mientras que para el análisis de eficacia y eficiencia se ha
considerado, por lo general, el período 2010-2018. Algunas comprobaciones, sin embargo, se han
extendido a ejercicios anteriores y posteriores cuando se ha estimado conveniente para la
consecución de los objetivos de la fiscalización.
I.4. MARCO NORMATIVO
La normativa de aplicación a la materia fiscalizada está recogida, fundamentalmente, en las
siguientes disposiciones:
a) De carácter general:
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.
16 Tribunal de Cuentas
Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado por Real
Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno.
b) Normativa específica en materia de Registro Civil y Nacionalidad:
Código Civil, publicado por Real Decreto de 24 de julio de 1889.
Ley del Registro Civil, de 8 de junio de 1957.
Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, vigente parcialmente.
Reglamento del Registro Civil, aprobado por Decreto de 14 de noviembre de 1958.
Ley 19/2015, de 13 de julio, de Medidas de reforma administrativa en el ámbito de la
Administración de Justicia y del Registro Civil.
Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, de aprobación del Reglamento por el que se
regula el procedimiento de adquisición de la nacionalidad española por residencia.
I.5. OBJETIVOS Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN
De acuerdo con lo establecido en las Directrices Técnicas los objetivos de la presente
fiscalización, de carácter integral, han sido los siguientes:
a) Comprobar el cumplimiento de la normativa de aplicación en la gestión administrativa y
presupuestaria de los créditos asignados al programa.
b) Evaluar los sistemas de control interno y los procedimientos de gestión utilizados en el
ejercicio de las competencias de la DGRN.
c) Valorar la idoneidad de los objetivos e indicadores de seguimiento del programa y analizar
el grado de eficacia, eficiencia y economía alcanzado.
d) Evaluar la adecuación de la gestión realizada al principio de transparencia, así como a la
sostenibilidad ambiental y a la igualdad de género en todo aquello que pudiera tener
relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
En la ejecución del trabajo se han aplicado las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas
aprobadas por el Pleno en su reunión de 23 de diciembre de 2013. Se han practicado todas las
actuaciones necesarias para fundamentar la opinión del Tribunal sobre las áreas fiscalizadas; en
concreto: se ha procedido al examen de los libros y registros contables, se han realizado
comprobaciones de cumplimiento y sustantivas, y se han realizado entrevistas y demás pruebas
necesarias para alcanzar los objetivos marcados. Los citados procedimientos se han apoyado en
las técnicas convencionales de auditoría y muestreo.
Las comprobaciones se han realizado en la sede de la DGRN, y en las unidades gestoras de los
gastos del programa, cuyo personal ha prestado toda la colaboración que le ha sido requerida.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 17
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras se ha producido una limitación derivada de la
falta de información suficiente sobre los costes asociados a la tramitación de los expedientes de
nacionalidad por residencia, que ha impedido realizar el análisis de eficiencia previsto (ver
apartado II.2.1.7).
I.6. TRÁMITE DE ALEGACIONES
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de la presente fiscalización
se remitió para alegaciones al Ministro de Justicia y a sus antecesores en el cargo. Se han
recibido alegaciones del actual Ministro de Justicia que se acompañan al Informe.
Las alegaciones presentadas han sido tenidas en cuenta, habiéndose introducido en el Informe
tras su examen los cambios que se han estimado procedentes, insertando, en su caso, un
comentario para precisar el contenido de algún punto concreto. Hay que hacer constar que el
Tribunal no se pronuncia respecto de las alegaciones relativas a medidas puestas en práctica con
posterioridad al periodo fiscalizado no comprobadas, ni sobre explicaciones relativas a las causas
y circunstancias de determinados hechos. Se señala, por lo tanto, que el resultado definitivo de la
fiscalización es el expresado en los posteriores apartados de este informe, con independencia de
las consideraciones que pudieran haberse manifestado en las alegaciones.
18 Tribunal de Cuentas
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
II.1. ANÁLISIS DE REGULARIDAD
II.1.1. Análisis de la liquidación del programa presupuestario 113M
Las obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos del programa 113M en 2017
ascendieron a 27.629.570,07 euros, lo que representa un porcentaje de ejecución del 90,49 %.
Por capítulos, el mayor importe de obligaciones reconocidas, correspondió al capítulo 1 “Gastos
de personal”, (12.499.851,44 euros), seguido del capítulo 6 “Inversiones reales” (11.373.086,08
euros) y del capítulo 2 “Gastos corrientes en bienes y servicios" (3.756.632,55 euros).
En el siguiente cuadro se expone el detalle de la liquidación presupuestaria a nivel de artículo.
CUADRO Nº 1
LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA DEL PROGRAMA 113M
Imputación presupuestaria
Crédito inicial
(A)
Crédito definitivo
(B)
Obligaciones
reconocidas netas
(C)
Pagos (D)
%
Ejecución
(C/B)
%
Pagos
(D/C)
Capítulo 1 Gastos de personal
12.046.440,00
12.716.440,00
12.499.851,44
12.443.130,70
98
99
10 Altos cargos
55.750,00
55.750,00
55.736,44
55.736,44
100
100
12 Funcionarios
10.940.300,00
11.560.300,00
11.388.381,47
11.388.381,47
99
100
16 Cuotas, prestaciones y gastos
sociales
1.050.390,00
1.100.390,00
1.055.733,53
999.012,79
96
95
Capítulo 2 Gastos corrientes en
bienes y servicios
4.038.690,00
4.338.690,00
3.756.632,55
3.710.148,04
87
99
21 Reparaciones, mantenimiento y
conservación
535.970,00
335.970,00
119.591,39
96.196,50
36
80
22 Material, suministro y otros
3.411.720,00
3.911.720,00
3.581.220,31
3.558.130,69
92
99
23 Indemnizaciones por razón del
servicio
91.000,00
91.000,00
55.820,85
55.820,85
61
100
Capítulo 6 Inversiones reales
13.975.890,00
13.475.890,00
11.373.086,08
8.126.794,66
84
71
62 Inversión nueva asociada al
funcionamiento operativo de los
servicios
13.975.890,00
11.475.890,00
11.373.086,08
8.126.794,66
84
71
Total programa 113M
30.061.020,00
30.531.020,00
27.629.570,07
24.280.073,40
90
88
Fuente: Elaboración propia a partir de la Cuenta de la Administración General del Estado.
Los créditos consignados en el capítulo 1 “Gastos de personal” representaron el 41,65 % de los
créditos totales del programa 113M. Fueron destinados al abono de retribuciones al personal
dependiente de la DGRN y adscrito a la Administración General del Estado o a la Administración
de Justicia (ver apartado II.1.2). El programa 113M no incluye los créditos destinados a abonar
incentivos al rendimiento al personal funcionario de la Administración General del Estado
(productividad o gratificaciones), que figuran presupuestados en el programa 111N “Dirección y
Servicios Generales de Justicia”.
La insuficiencia de los créditos inicialmente presupuestados dio lugar a la tramitación de una
modificación de crédito en la que se incrementaron los conceptos 120 “Retribuciones básicas
funcionarios” y 121 “Retribuciones complementarias funcionarios” en 250.000,00 euros y en
370.000,00 euros, respectivamente, con cargo a créditos del programa 112A “Tribunales de
Justicia y Ministerio Fiscal”.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 19
Las obligaciones reconocidas en el capítulo 1 “Gastos de personal” alcanzaron el 98 % de los
créditos definitivos. En el siguiente cuadro se expone el detalle por conceptos para los dos grupos
de personal indicados.
CUADRO Nº 2
LIQUIDACIÓN DEL CAPÍTULO 1 “GASTOS DE PERSONAL”, POR GRUPOS DE
FUNCIONARIOS
Concepto
Funcionarios
Administración
de Justicia
Funcionarios
Administración
General del
Estado
Total
100 Altos cargos. Retribuciones básicas y otras
0,00
55.736,44
55.736,44
120 Funcionarios. Retribuciones básicas
4.908.487,95
1.532.208,62
6.440.696,57
121 Funcionarios. Retribuciones complementarias
3.349.041,09
1.502.741,09
4.851.782,18
125 Funcionarios. Retribuciones personal sustituto de la
Administración de Justicia
95.902,72
0,00
95.902,72
160 Cuotas, prestaciones sociales
798.041,09
257.692,44
1.055.733,53
Total conceptos
9.151.472,85
3.348.378,59
12.499.851,44
Fuente: Elaboración propia a partir de la Cuenta de la Administración General del Estado.
En el capítulo 2 “Gastos corrientes en bienes y servicios” destaca por su importancia relativa el
concepto 221 “Suministros”, con obligaciones reconocidas por 2.868.545,49 euros (el 76 % de las
correspondientes al total del capítulo). El siguiente concepto en importancia fue el 226 “Gastos
diversos”, con obligaciones reconocidas por 661.045,45 euros (18 % del total de las obligaciones
reconocidas en el capítulo).
Los gastos principales imputados al concepto 221 “Suministros” corresponden al suministro, por
parte de la FNMT, de libros archivadores y certificaciones de inscripción informatizadas para los
registros civiles por importe de 2.593.014,36 euros, de los cuales 1.000.338,53 euros
corresponden a obligaciones pendientes de pago de ejercicios anteriores. El siguiente gasto en
importancia del concepto, por importe de 275.531,13 euros, corresponde a la edición, impresión y
distribución de impresos por el BOE en virtud de una encomienda de gestión.
El gasto imputado al concepto 226 “Jurídicos y contenciosos”, por importe de 661.045,45 euros,
fue destinado a hacer frente a las costas judiciales recaídas en procesos relativos a expedientes
de nacionalidad, a cuyo pago había sido condenado el Ministerio de Justicia. Para hacer frente a
este gasto, se tramitaron dos transferencias que incrementaron el crédito inicial del concepto
(30.000 euros) en 500.000,00 euros (ver apartado II.1.3, cuadro 9).
Destaca en el capítulo 2 “Gastos corrientes en bienes y servicios”, la baja ejecución de los
conceptos 227 “Trabajos realizados por otras empresas y profesionales”, y 216 “Reparaciones,
mantenimiento y conservación de equipos para procesos de la información”. En el primero de ellos
se reconocieron obligaciones por importe de 51.629,37 euros, que representa solo un 16 % del
crédito definitivo (325.000,00 euros). En el segundo se reconocieron obligaciones por importe de
119.591,39 euros, lo que supone un grado de ejecución del 36 %, a pesar de haberse minorado
los créditos iniciales en 200.000,00 euros.
Los créditos iniciales del capítulo 6 “Inversiones reales” (13.975.890,00 euros) fueron objeto de
una modificación presupuestaria (expediente de minoración de créditos) por importe de
500.000,00 euros. Los créditos definitivos fueron ejecutados en un 84 %. El importe total de las
obligaciones reconocidas en este capítulo (11.373.086,08 euros) fue imputado al concepto 620
“Inversión nueva asociada al funcionamiento operativo de los servicios”. Su clasificación por
proyectos de inversión fue la siguiente.
20 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 3
LIQUIDACIÓN DEL CAPÍTULO 6 “INVERSIONES REALES”, POR PROYECTOS DE
INVERSIÓN
Superproyecto
200313038002: Equipos informáticos
201313038003: Modernización
tecnológica Registros y Notariado
Proyecto
Subtotal
proyectos
Proyecto
2003130030001
2003130030002
2010130030001
2014130030002
Implantación
servicios de
infraestructuras
Gestión de mejora
de la calidad
Informatización de
servicios generales
Plan de modernización tecnológica
del Registro Civil y de registros y
servicios competencia de la DGRN
2.981.981,60
1.879.141,32
3.565.099,39
8.426.222,31
2.946.863,77
Fuente: Elaboración propia a partir de la Cuenta de la Administración General del Estado.
El proyecto de Implantación de servicios de infraestructuras fue gestionado por la Subdirección
general de Nuevas Tecnologías de la Justicia. El gasto imputado a este proyecto se materializó
íntegramente en suministros de equipamiento informático, tramitados fundamentalmente mediante
el procedimiento de adquisición centralizada por la Dirección General de Patrimonio.
La misma Subdirección gestionó el proyecto de Gestión de Mejora de la Calidad, instrumentado
principalmente en contratos de servicios (atención a usuarios, mantenimiento de hardware,
gestión del puesto de trabajo).
El proyecto de Informatización de Servicios Generales, fue gestionado por la División de
Tecnología de la Información y las Comunicaciones, integrada en la Subsecretaría de Justicia. Se
ejecutó también fundamentalmente por medio de contratos de servicios.
El superproyecto de Modernización tecnológica de Registros y Notariado, solo contaba con un
proyecto de inversión en 2017: el Plan de Modernización tecnológica del Registro Civil y de
Registros y Servicios competencia de la DGRN, que fue gestionado fundamentalmente por la
DGRN (2.925.794,64 euros). El importe restante del gasto (21.069,13 euros) fue tramitado por la
División de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Los principales gastos
imputados a este proyecto fueron: a) gastos de digitalización de expedientes encomendada a la
Fábrica Nacional de Moneda y Timbre (FNMT) (1.582.175,59 euros); b) gastos a favor del Colegio
de Registradores de la Propiedad de España (CORPME) para la tramitación de expedientes de
nacionalidad por residencia (1.000.000,00 euros); y c) gastos a favor de Ingeniería de Sistemas
para la Defensa de España (ISDEFE) en concepto de asistencia técnica de soporte y
asesoramiento en materia de calidad, seguridad, eficiencia e interoperabilidad (286.265,05 euros).
A juicio del Tribunal de Cuentas, la imputación de los gastos reseñados en los anteriores
apartados a) y b) fue inadecuada, habida cuenta que su naturaleza es la de gastos corrientes, no
procediendo su imputación al capítulo 6 “Inversiones”
2
.
2
El Tribunal no comparte la opinión expresada en las alegaciones, en las que se indica que dichos gastos podrían
considerarse inversiones por la naturaleza de los trabajos (digitalización de expedientes) en el caso del apartado a), y
por el carácter electrónico de la tramitación de los expedientes en el apartado b). En ambos casos se trata de gastos
necesarios para el ejercicio de las actividades del Estado que no originan aumento de capital o de patrimonio público, lo
que evidencia su carácter de gastos corrientes.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 21
II.1.2. Análisis de la gestión de los recursos humanos
II.1.2.1. PLANTILLAS DE PERSONAL
Los créditos para gastos de personal del programa 113M se destinan al abono de retribuciones a
dos grupos de funcionarios: a) los dependientes de la Administración General del Estado, cuya
normativa básica aplicable es el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público; y b) los dependientes de la Administración de Justicia, que se rigen por su legislación
específica propia, fundamentalmente, por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
La gestión de los gastos del personal del programa 113M se realizaba por dos unidades diferentes
del Ministerio de Justicia, en función de su dependencia de una u otra Administración.
Las nóminas del personal de la Administración de Justicia se tramitaban en la Subdirección
General de Recursos Económicos, dependiente de la Secretaria General de la Administración de
Justicia. Este grupo de funcionarios estaba constituido por personal, adscrito a la DGRN, que
desarrollaba su labor de forma exclusiva en los registros civiles o en los juzgados que comparten
dependencias con los registros civiles. Entre ellos hay letrados, magistrados, fiscales, y personal
de los cuerpos de gestión, de trámite procesal y de auxilio procesal
3
. A 31/12/2017 componían
este grupo de funcionarios 223 efectivos repartidos en 29 dependencias.
Las nóminas del personal funcionario de la Administración General del Estado destinado en la
DGRN se gestionan por la Subdirección General de RRHH, dependiente, como la DGRN, de la
Subsecretaría de Justicia. A 31 de diciembre de 2017 los efectivos de este grupo eran 105
funcionarios.
Del total de obligaciones reconocidas en el capítulo 1 del programa (12.499.851,44 euros), el 73 %
(9.151.472,85 euros) correspondió al personal de la Administración de Justicia y el 27 % restante
(3.348.378,59 euros) al de la AGE.
En el programa 113M no figuran presupuestados créditos para personal laboral. Los trabajadores
de este colectivo que desempeñan tareas en registros civiles, juzgados, o en el Ministerio,
perciben sus retribuciones con cargo al programa 111N “Dirección y Servicios Generales de
Justicia”.
A 31 de diciembre de 2017, la cobertura de los puestos adscritos a la DGRN era la siguiente.
CUADRO Nº 4
COBERTURA DE PUESTOS DE TRABAJO EN LA DGRN
Puestos dotados
Puestos cubiertos
Diferencias
Funcionarios Administración de
Justicia
202
223
(21)
Funcionarios Administración.
General del Estado
135
105
30
Total funcionarios DGRN
337
328
9
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por el Ministerio de Justicia.
Mientras que los puestos de funcionarios de la Administración General del Estado figuran
relacionados en una Relación de Puestos de Trabajo (RPT), la situación del colectivo de
3
En las mismas dependencias suele haber también personal de la Administración de Justicia (funcionarios) que
compagina otras tareas con las propias del registro civil. Este grupo percibe sus retribuciones con cargo al programa
112A “Tribunales de Justicia y Ministerio Fiscal” (es el caso de los jueces, fiscales y letrados compartidos).
22 Tribunal de Cuentas
funcionarios de la Administración de Justicia era distinta, careciendo de RPT y gestionándose sus
puestos por medio de plantillas. Ello explica que en algunos momentos pueda haber más puestos
ocupados que plazas incluidas en plantilla
4
.
Destaca el elevado porcentaje (22 %) de puestos vacantes entre el personal de la Administración
General del Estado que prestaba servicios en la DGRN. Las vacantes se distribuían prácticamente
al 50 % entre sus dos Subdirecciones: de Nacionalidad y Estado Civil y del Notariado y de los
Registros. El 70 % del total de las vacantes correspondía a puestos del grupo C2.
Se exponen a continuación los datos relativos a la distribución de los efectivos por grupos de
titulación a 31/12/2017, y su representación gráfica.
CUADRO Nº 5
DISTRIBUCIÓN DEL PERSONAL POR GRUPOS
Grupo de titulación
A1
A2
C1
C2
Total
Funcionarios Administración de
Justicia
55
27
126
15
223
Funcionarios Administración General
del Estado
19
21
20
45
105
Total funcionarios
74
48
146
60
328
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por el Ministerio de Justicia.
GRÁFICO Nº 1
DISTRIBUCIÓN DE EFECTIVOS POR GRUPOS
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por el Ministerio de Justicia.
El personal de la Administración de Justicia en registros civiles estaba distribuido en 29 unidades
organizativas, situadas en 16 provincias
5
. El 46 % de este personal prestaba servicios en registros
de Madrid (104 funcionarios), el 19 % en Palma de Mallorca (42 funcionarios), el 11 % en Murcia
(25 funcionarios) y el 8 % en Valladolid (18 funcionarios).
4
La plantilla es el conjunto de plazas asignadas a los distintos cuerpos o escalas de una unidad orgánica. Se cuantifica
en las leyes anuales de presupuestos y tiene efectos principalmente económicos; la plantilla no determina, como si hace
la RPT el número y las características esenciales de los puestos. En la práctica puede suceder que el número de
efectivos de una unidad orgánica supere al de plazas en plantilla, por ejemplo como consecuencia de la incorporación
de nuevos miembros de los cuerpos o escalas. La plantilla no limita el número de puestos, mientras se financien con los
créditos aprobados para la unidad. Todo ello, si n perjuicio de la conveniencia de ajustar las plantillas a las necesidades
reales de las distintas unidades.
5
Referencia a competencias CCAA.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 23
La distribución por unidades de los 105 efectivos de la DGRN correspondientes al personal de la
Administración General del Estado era la siguiente a 31/12/2017: a) en la Unidad de Apoyo
prestaban servicios un total de 7 funcionarios (7 %); b) en la Subdirección General de
Nacionalidad y Estado Civil, 50 funcionarios (47 %); y c) en la Subdirección General del Notariado
y de los Registros, 48 funcionarios (46 %).
II.1.2.2. GESTIÓN DE LAS NÓMINAS
Para el abono de las retribuciones al personal de la Administración de Justicia destinado en
registros civiles se elaboraron en 2017 doce nóminas ordinarias, por importe total de 9.151.472,85
euros. Para el personal de la Administración General del Estado destinado en la DGRN se
elaboraron además de las doce nóminas ordinarias, por importe de 3.326.750,90 euros, cinco
nóminas de incidencias, por importe de 21.627,69 euros. Las nóminas de incidencias responden a
la incorporación de nuevos funcionarios, a la regularización de la paga extra pendiente de 2012 y
al abono del 1 % de incremento salarial aprobado en la LPGE para 2017.
No se han observado incidencias de relevancia en el examen de la muestra de nóminas
seleccionada, correspondiente a los meses de febrero y marzo de 2017, cuyo importe conjunto
ascendía a 1.922.298,18 euros, según el siguiente detalle.
CUADRO Nº 6
DETALLE DE LA MUESTRA DE NÓMINAS
Importe nómina febrero
Importe nómina marzo
Total muestra nóminas
Programa 113M
958.084,22
902.615,26
1.860.699,48
Programa 111N
30.944,43
30.654,27
61.598,70
Total programas
989.028,65
933.269,53
1.922.298,18
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por el Ministerio de Justicia.
II.1.2.3. PERSONAL ADSCRITO
Al margen del personal al que hasta ahora se ha hecho referencia (funcionarios de la
Administración de Justicia y de la Administración General del Estado) en la DGRN presta servicios
habitualmente un colectivo compuesto por notarios y registradores que no ocupan puestos de RPT
o plantilla, no perciben retribuciones con cargo al programa 113M y que tienen atribuidas unas
funciones específicas.
24 Tribunal de Cuentas
Se trata de los denominados Letrados adscritos, figura establecida en el artículo 127 de la
Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social
6
, y
desarrollada por el Real Decreto 1786/1997, de 1 de diciembre, sobre el régimen jurídico de los
Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles adscritos a la DGRN. Las normas citadas
disponen que existirán en la DGRN diez plazas, cinco para cada cuerpo, que se proveerán por
concurso de méritos convocado por orden del Ministerio de Justicia. Mientras dure la adscripción,
los notarios y registradores, conservarán sus despachos, en los que serán sustituidos por un
notario sustituto o un registrador interino, nombrados por la Dirección General, y mantendrán su
régimen retributivo propio, regulado por la legislación hipotecaria
7
.
Sus funciones consisten en la elaboración de propuestas de resolución en recursos relacionados
con los siguientes asuntos: calificaciones de los registradores de la propiedad y mercantiles,
estado civil, en materia de auditores y nombramiento de expertos independientes por los
registradores mercantiles, y recursos de queja y demás previstos en la legislación hipotecaria y
notarial. Tienen asimismo atribuidas funciones relacionadas con los anteproyectos de
disposiciones de carácter general e informes sobre las materias de la competencia de la Dirección
General en el ámbito del derecho privado.
En relación con los posibles costes derivados de su participación en las competencias de la
DGRN, la disposición adicional única del RD 1786/1997, establece que “Por el Ministerio de
Justicia, sin incremento de costes económicos ni de la relación de puestos de trabajo, se
adoptarán las medidas necesarias para que se dote a los funcionarios adscritos de los medios
materiales y del personal necesario”.
El Real Decreto 253/2011, de 28 de febrero, introdujo algunas reformas en el régimen de este
colectivo, como limitar el tiempo máximo de desempeño de estas funciones a 6 años, o posibilitar
su remoción por el Director General pasado un plazo de 4 años desde su nombramiento o en caso
de reorganización de funciones; estas disposiciones podían aplicarse a quienes hubieran sido
nombrados con anterioridad a la entrada en vigor del real decreto. Esta norma fue anulada por
Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2012, manteniéndose en consecuencia la
regulación contenida en el Real Decreto 1786/1997, de 1 de diciembre.
A la fecha de realización de los trabajos de campo había en la DGRN 4 notarios y 4 registradores
adscritos, nombrados por órdenes del Ministerio de Justicia de 27 de febrero de 1998 y de 15 de
octubre de 2015, por las que se resolvieron los correspondientes concursos.
Al margen del colectivo de los letrados adscritos, colaboran con la DGRN otros dos grupos de
notarios y registradores que asesoran al director general, y que tampoco perciben retribuciones
con cargo al presupuesto del programa 113M. Se trata de los comisionados y los colaboradores.
II.1.2.4. COMISIONADOS
El artículo 272 de la Ley Hipotecaria permite a la DGRN conceder comisiones de servicios a
notarios y registradores, si bien con una serie de límites: únicamente pueden conferirse para
auxiliar los trabajos de carácter extraordinario que se encomienden a la Dirección General; su
6
El texto del artículo citado es el siguiente: Uno. En el Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del
Notariado, existirán diez plazas servidas por Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles, dependientes
directamente del Director general.
Dos. Estas plazas se proveerán mediante concurso de méritos que se convocará y resolverá en la forma y con el
régimen jurídico que determina la legislación hipotecaria.
Tres. Dichas plazas no incrementarán la relación de puestos de trabajo que tenga autorizada el Ministerio de Justicia y
quienes las ocupen mantendrán su régimen retributivo propio, regulado por la legislación hipotecaria.
7
La normativa vigente sobre retribuciones de notarios y registradores en el periodo fiscalizado eran el RD 1426/1989,
de 17 de noviembre, por el que se aprueba el Arancel de los Notarios, y el RD 1427/1989, de 17 de noviembre, por el
que se aprueba el Arancel de los Registradores de la Propiedad.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 25
número no puede exceder de tres registradores y de tres notarios; y la duración de estas
comisiones no podrá exceder de un año, prorrogable por necesidad del servicio público,
solamente por un plazo igual.
A la fecha de realización de los trabajos de campo (mayo 2019), había 17 personas, entre notarios
y registradores en comisión de servicios en la DGRN. Sus designaciones se hicieron por tres
sucesivos Directores Generales, aludiendo a lo dispuesto en el citado artículo 272 de la Ley
Hipotecaria, para auxiliar en las competencias atribuidas a la DGRN bajo la dependencia funcional
del titular de la misma, a través del Subdirector General del Notariado y de los Registros. En
relación con este colectivo el Tribunal ha observado las siguientes deficiencias:
a) su número excede con mucho del máximo de tres notarios y tres registradores permitido en
la ley;
b) once de los diecisiete comisionados fueron nombrados en 2014 y 2015, por lo que la
duración de sus comisiones había superado sobradamente el plazo máximo previsto en la
norma;
c) la duración de las comisiones y los términos literales de las designaciones (“para auxiliar
en las competencias atribuidas a la Dirección General”) llevan a considerar que las
funciones que desempeñan no responden a las de carácter extraordinario mencionadas en
La DGRN ha justificado el mantenimiento de la situación de los 17 comisionados en la regulación
sobre comisiones de servicios en la Dirección General contenida en el artículo 552 del
Reglamento Hipotecario, aprobado por Decreto de 14 de febrero de 1947, que no establece
límites expresos en cuanto a su número o tiempo de duración de las comisiones
8
. El Tribunal no
considera correcta esta interpretación, entendiendo que debe primar la regulación específica de
las comisiones de servicio concedidas a notarios y registradores en la DGRN establecida en el
artículo 272 de la Ley Hipotecaria.
II.1.2.5. COLABORADORES
La Dirección General ha venido designando entre diciembre de 2014 y marzo de 2019 hasta 30
notarios y registradores como colaboradores a efectos de “desempeñar de manera puntual (o de
manera puntual y telemática) los trabajos que se le encomienden en relación con los servicios
propios de este Centro Directivo”. En las designaciones se hace referencia a las normas sobre
estructura orgánica y competencias del Ministerio de Justicia, a pesar de no estar prevista en ellas
la figura del colaborador. La designación se hace habitualmente por un año, prorrogable por otro
más. No suele haber revocaciones expresas, por lo que no es posible confirmar quiénes
componen el colectivo de colaboradores en un momento determinado.
A juicio del Tribunal, resultan irregulares tanto los nombramientos de los colaboradores como su
participación en las funciones de la DGRN, por tratarse de una figura que no está legalmente
prevista.
8
El tenor literal del artículo citado es el siguiente: “La Dirección General de los Registros y del Notariado podrá nombrar
en Comisión de Servicio a Registradores de la Pr opiedad en activo: a) Para desempeñar las comisiones que se les
encomienden en relación con los servicios propios de dicho centro directivo; b) Para prestar algún trabajo determinado
en algún Ministerio u Organismo público; c) Para realizar estudios y proyectos de especialización a instancia de la Junta
de Gobierno del Colegio de Registradores. La Comisión se concederá por la Dirección General de los Registros y del
Notariado por el tiempo que proceda, según la naturaleza del trabajo encomendado, pudiendo ser prorrogada en
atención a las circunstancias”. A juicio del Tribunal, el supuesto del apartado a) es el regulado específicamente en el
artículo 272 de la Ley Hipotecaria.
26 Tribunal de Cuentas
II.1.3. Análisis de la gestión de los gastos corrientes
El Tribunal examinó la muestra de expedientes imputados al capítulo 2 “Gastos corrientes en
bienes y servicios” que se indica en el siguiente cuadro. El importe de la muestra representa el
94 % de las obligaciones reconocidas en el capítulo 2.
CUADRO Nº 7
MUESTRA DE GASTOS CORRIENTES
Nº expediente
Objeto
Tercero
Imputación
presupuestaria
Importe gasto
1
PFNMT7001
Suministro de libros, archivadores y
certificaciones de inscripción e informatizadas
para los registros civiles
FNMT
22109
1.592.675,83
2
EG/2017/006
Libros, archivadores y certificaciones para los
RRCC (obligaciones pendientes del ejercicio
2016-LPGE 2017)
FNMT
22116
1.000.338,53
3
EG/2015/023
Edición, impresión y distribución de diversos
impresos
BOE
22199
79.714,62
4
EG/2016/009
Edición, impresión y distribución de diversos
impresos para el año 2017
BOE
22199
195.588,99
5
Costas judiciales
Tribunales de
Justicia
22603
661.045,45
Importe total muestra
3.529.363,42
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por el Ministerio de Justicia.
Los principales resultados obtenidos han sido los siguientes:
a) Suministro de determinado material para los registros civiles por la FNMT (expedientes 1 y
2)
El encargo a la FNMT del suministro de libros, archivadores y certificaciones para los registros
civiles está previsto en varias normas de desarrollo de la Ley de 8 de junio de 1957 sobre el
Registro Civil, entre las que cabe señalar las siguientes:
La Orden de 24 de diciembre de 1958 por la que se dictan distintas normas concernientes a la
puesta en vigor de la Ley del Registro Civil de 8 de junio de 1957, y se encomienda la confección
de los libros a la FNMT.
La Orden de 19 de julio de 1999 sobre informatización de los registros civiles encomienda a la
FNMT la confección de las hojas móviles de los libros de registro de los registros civiles
informatizados (artículo 4).
La Orden de 1 de junio de 2001, sobre libros y modelos de los registros civiles informatizados,
atribuye a la FNMT la numeración de las hojas de los libros de registro y de las certificaciones en
los registros informatizados.
El crédito para estos gastos figura en una partida específica del presupuesto, la 22109 “Labores
FNMT”, a la que las leyes anuales de presupuestos atribuyen carácter vinculante (artículo 8. uno 3
de la LPGE para 2017). Como consecuencia de ello, para la gestión de estos gastos no se tramita
un expediente completo de contratación o encomienda de gestión; en su lugar solo se elabora la
memoria justificativa del gasto y el documento de aprobación del mismo.
La facturación se realiza conforme a las tarifas aprobadas por la FNMT, que son comunicadas al
Ministerio de Justicia al comienzo de cada ejercicio.
El Tribunal ha comprobado la insuficiencia de los créditos consignados en el presupuesto para
hacer frente a las necesidades anuales de este material por los registros civiles, siendo el coste de
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 27
los suministros realizados superior en más de un 50 % al crédito presupuestado. Para paliar esta
situación, en 2017 y 2018 las leyes de presupuestos incluyeron una partida específica, la 22116 a
la que imputar el pago de obligaciones de ejercicios anteriores.
CUADRO Nº 8
IMPUTACIÓN GASTOS POR SUMINISTRO DE MATERIAL PARA LOS REGISTROS CIVILES
Imputación presupuestaria
2017
2018
Crédito inicial
Obligaciones
reconocidas
Crédito inicial
Obligaciones
reconocidas
22109 Labores FNMT
1.592.680,00
1.592.675,83
2.592.680,00
2.592.501,78
22116 Labores FNMT obligaciones
ejercicios anteriores
1.115.040,00
1.000.338,53
1.015.040,00
868.161,87
Fuente: Elaboración propia a partir de la Cuenta de la Administración General del Estado.
En 2017 se imputaron a la partida 22109 “Labores FNMT” las facturas mensuales emitidas por la
Fábrica Nacional de Moneda y Timbre en el período transcurrido desde diciembre de 2016 a
octubre de 2017. A la partida 22116 “Labores FNMT obligaciones ejercicios anteriores”, se imputó
el gasto correspondiente a los meses de junio a noviembre de 2016, con una demora media de
418 días entre la fecha de facturación y la de pago.
b) Edición, impresión y distribución de diversos impresos por el Boletín Oficial del Estado
(expedientes 3 y 4)
El Ministerio de Justicia viene encomendando a la Agencia Estatal BOE los trabajos de imprenta
de diferentes modelos de impresos, su custodia y su distribución a las diferentes oficinas del
Registro Civil, Gerencias Territoriales y unidades administrativas de los Ministerios de Justicia y de
Asuntos Exteriores y Cooperación. Los gastos imputados en 2017 a la partida 22199
corresponden a las encomiendas suscritas con dicho objeto el 24 de noviembre de 2015 y el 30 de
diciembre de 2016. El importe de la primera encomienda ascendía a 217.104,03 euros, y el de la
segunda a 229.186,52 euros. Ambas encomiendas establecían un plazo de ejecución de
12 meses o hasta la entrega total de los trabajos encargados.
No se han observado deficiencias relevantes en la tramitación de las encomiendas y de los
correspondientes pagos al BOE, siendo de destacar, no obstante, la demora superior a 18 meses
en el pago de la factura de fecha 13/01/2016, por importe de 76.695,20 euros.
c) Gastos imputados a la partida 22603 “Gastos diversos. Jurídicos y contenciosos”
Las obligaciones reconocidas en 2017 en la partida 22603, por importe de 661.045,45 euros,
corresponden a las costas a cuyo pago fue condenado el Ministerio de Justicia en sentencias de
diversas instancias judiciales (especialmente de la Audiencia Nacional) recaídas en
procedimientos relativos a asuntos de la competencia de la DGRN.
En los ejercicios 2016, 2017 y 2018 se tramitaron expedientes de modificación de crédito
destinados a incrementar el importe disponible en la partida, como consecuencia de la
insuficiencia de los créditos iniciales previstos para hacer frente a las costas, según se indica en el
siguiente cuadro.
28 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 9
EJECUCIÓN DE LOS CRÉDITOS PARA GASTOS EN COSTAS JUDICIALES
Ejercicio
Crédito inicial
Modificaciones
Crédito definitivo
Obligaciones
reconocidas
2016
30.000,00
120.000,00
150.000,00
288.269,74
2017
30.000,00
500.000,00
530.000,00
661.045,45
2018
330.000,00
80.000,00
410.000,00
409.394,41
Fuente: Elaboración propia a partir de la Cuenta de la Administración General del Estado.
Las costas abonadas en el ejercicio 2017 corresponden aproximadamente a 230 sentencias, de
las cuales el 95 % tienen origen en procedimientos contra resoluciones denegatorias de las
solicitudes de nacionalidad (ver apartado II.2.1.8).
II.1.4. Análisis de la gestión de las inversiones
Los gastos imputados al capítulo 6 “Inversiones reales” del programa 113M tienen origen en
contratos de servicios y suministros de carácter informático y en encomiendas de gestión. Se ha
examinado una muestra de expedientes de los que resultaron obligaciones reconocidas en el
ejercicio 2017 por importe total de 8.907.679,74 euros (el 78 % del total de las reconocidas en el
capítulo 6), según el siguiente detalle.
CUADRO Nº 10
GASTOS IMPUTADOS AL CAPÍTULO 6 “INVERSIONES REALES” POR NATURALEZA
Tipo de inversión
Expedientes imputados al capítulo 6
Muestra
Nº
Importe
Nº
Importe OR 2017
Contratos de servicios y suministros
25
8.380.857,51
7
6.204.350,56
Encomiendas de gestión
5
2.992.228,57
3
2.703.329,18
Total
11.373.086,08
8.907.679,74
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por el Ministerio de Justicia.
Análisis de los contratos imputados al capítulo 6
Para el análisis de los gastos imputados al capítulo 6 “Inversiones reales” del programa 113 M se
examinaron tres contratos de suministro, tramitados por el procedimiento de adquisición
centralizada a través de la Dirección General de Racionalización y Centralización de la
contratación del Ministerio de Hacienda; y cuatro contratos de servicios, adjudicados en
procedimientos abiertos.
Los contratos incluidos en la muestra fueron los siguientes:
a) Contratos de suministro:
1. Suministro de equipamiento para Centros de Proceso de Datos de la Subdirección General de
Nuevas Tecnologías del Ministerio de Justicia. Fecha del contrato: 25/09/2017. Importe:
36.054.665,42 euros.
2. Ampliación de soluciones de videoconferencia. Fecha del contrato: 03/10/2017. Importe:
197.642,68 euros.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 29
3. Suministro de hardware: equipamiento de almacenamiento. Fecha del contrato: 13/09/2017.
Importe: 491.185,19 euros.
b) Contratos de servicios
4. Servicio de atención a usuarios, mantenimiento de hardware y gestión de puestos de trabajo
(lote 1). Fecha del contrato: 20/05/2014, prorrogado el 21/05/2016. Se ha examinado el
expediente correspondiente a la prórroga del contrato, por importe de 5.096.005,02 euros.
5. Servicio de atención a usuarios, mantenimiento de hardware y gestión de puestos de trabajo
(lote 2). Fecha del contrato: 20/05/2014, prorrogado el 21/05/2016. Se ha examinado el
expediente correspondiente a la prórroga del contrato, por importe de 9.422.276,78 euros.
6. Servicio de operación y despliegue de las aplicaciones de la Administración de Justicia,
especialmente Registros Civiles y Notariado. Fecha del contrato: 31/01/2014, prorrogado el
29/01/2016. Se ha examinado el expediente correspondiente a la prórroga del contrato, por
importe de 5.682.768,51 euros.
7. Servicio de soporte al desarrollo de las aplicaciones informáticas en el ámbito de las
competencias de la División de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Fecha
del contrato: 01/08/2016, prorrogado el 31/07/2017. Importe total: 5.670.711,03 euros.
La tramitación de los referidos contratos fue llevada a cabo por la Subdirección General de
Nuevas Tecnologías (contratos 1, 4, 5 y 6), por la Subdirección General de Contratación y
Servicios (contratos 2 y 3) y por la División de Tecnologías de la Información y Comunicaciones
(contrato 7). Excepto en dos casos la financiación de los contratos incluía créditos de distintos
programas del Ministerio de Justicia. En el siguiente cuadro se recoge el importe total de los
indicados contratos, el del gasto imputado al programa 113M, y el de las obligaciones reconocidas
en este programa entre 2016 y 2018.
CUADRO Nº 11
FINANCIACIÓN DE LA MUESTRA DE CONTRATOS
Nº
orden
Importe del
contrato9
Importe del gasto
imputado al
programa 113M
%
Obligaciones reconocidas en programa 113M
2016
2017
2018
1
36.054.665,42
1.682.689,26
5
0,00
1.682.689,26
0,00
2
197.642,68
197.642,68
100
0,00
197.642,68
0,00
3
491.185,19
491.185,19
100
0,00
491.185,19
0,00
4
5.096.005,02
1.721.940,08
34
311.701,64
811.311,68
434.380,19
5
9.422.276,78
1.267.767,35
13
272.392,14
516.340,77
450.636,87
6
5.682.768,51
372.061,41
7
75.263,87
171.744,80
66.216,66
7
5.670.711,03
3.258.830,05
57
298.806,16
2.333.436,18
494.367,56
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por el Ministerio de Justicia.
En relación con los referidos contratos el Tribunal ha analizado la adecuación de la tramitación de
los pagos imputados al programa 113M en el período 2016-2018. No se observaron deficiencias
significativas, estando justificados los importes abonados con las correspondientes facturas, y
actas de recepción o conformidad.
9
En el caso de contratos prorrogados se indica el importe de la prórroga, con modificaciones, en su caso.
30 Tribunal de Cuentas
Análisis de las encomiendas de gestión
Se han examinado las siguientes encomiendas de gestión, por las que se reconocieron
obligaciones en el ejercicio 2017:
1. Encomienda con la FNMT para la prestación de servicios técnicos aplicables a la
digitalización electrónica y a la grabación de datos. Fecha de firma: 03/08/2016. Importe:
1.482.175,59 euros.
La FNMT tiene la condición de medio propio y servicio técnico de la AGE, de conformidad con lo
establecido en su Estatuto, aprobado por Real Decreto 336/2014 de 9 de mayo. La encomienda
examinada estaba excluida de la aplicación del TRLCSP, vigente en la fecha de su suscripción, de
conformidad con lo establecido en los artículos 4.1 n) y 24.6 del Real Decreto Legislativo 3/2011,
de 14 de noviembre
10
.
La imputación del gasto al capítulo 6 “Inversiones” no fue la adecuada; los servicios encargados
tienen naturaleza de gastos corrientes, por lo que debieron aplicarse al capítulo 2 del presupuesto.
En la documentación preparatoria se preveía la imputación del gasto al concepto 227 “Trabajos
realizados por otras empresas y profesionales”, sin que consten las razones que motivaron la
consideración posterior del gasto como inversión.
Las encomiendas fijaban el número de expedientes a tratar de manera aproximada (digitalización
de unos 86.000 expedientes del ejercicio 2015, y de aproximadamente unos 40.000 que pudieran
entrar posteriormente con documentación asociada a los primeros; y grabación de los metadatos
correspondientes a aproximadamente 152.000 expedientes). Se aplicaron las tarifas aprobadas
específicamente para esta encomienda por Resolución de la Subsecretaría del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas de 26 de julio de 2016, que establecieron un importe
máximo de 460.113,86 euros como coste de metadatación, previsto para 152.000 expedientes
(3,0271 euros por expediente), y de 1.022.063,52 euros como coste de digitalización, para un total
de 130.000 expedientes previstos (7,8620 euros por expediente).
No se han observado deficiencias en la tramitación de la fase de ejecución. La FNMT presentó
dos facturas, según lo previsto en la encomienda, por el importe máximo autorizado. En el
expediente constan los certificados de conformidad con las facturas y un informe de valoración de
los trabajos realizados a 13/12/2017 que recogen los datos sobre el número de expedientes
tratados y las tarifas aplicadas que indican las facturas. Figura asimismo el acta de conformidad
con los servicios realizados. En fase de alegaciones la DGRN ha aportado la relación de
expedientes objeto de los trabajos encargados.
2. Encomienda con el CORPME
11
para la tramitación de expedientes de nacionalidad por
residencia. Fecha de firma 03/08/2016. Importe total 2.000.000,00 de euros.
La encomienda examinada fue suscrita al amparo de lo establecido en el artículo 15 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
10
Actualmente los encargos a medios propios están regulados e n los artículos 32 y 33 de la Ley 9/2 017, de 8 de
noviembre, de Contratos del Sector Público, en vigor desde el 9 de marzo de 2018.
11
El CORPME es una corporación de derecho público que se rige por lo dispuesto en la Ley Hip otecaria, por la Ley de
Colegios Profesionales y por sus Estatutos Generales, aprobados por el Gobierno mediante el Real Decreto 483/1997,
de 14 de abril. El artículo 560 del Reglamento Hipotecario establece que queda subordinado jerárquicamente al Ministro
de Justicia y a la Dirección General de los Registros y del Not ariado y sometido a su alta inspección , pudiendo ejercer,
además de sus funciones propias, las que esta le encomiende. En consonancia con esta norma, los artículos 4.1.4 y
4.2.9 de los Estatutos del Colegio pre vén entre sus fines el de colaborar con las Administraciones Públicas y el de
organizar los diferentes servicios colegiales, o los que se le encomienden o establezcan por el Gobierno o por
disposiciones legales.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 31
La encomienda tenía por objeto el encargo al CORPME de la tramitación de los aproximadamente
75.000 expedientes de nacionalidad por residencia recibidos en la DGRN en el primer semestre
de 2015, con un coste para la Dirección General de 2.000.000,00 euros. Como en el caso anterior,
se entiende que la imputación del gasto al capítulo 6 “Inversiones” no fue la adecuada; los
servicios encargados tienen naturaleza de gastos corrientes, por lo que debieron aplicarse al
capítulo 2 del presupuesto. El plazo de ejecución inicialmente fijado era de seis meses, y fue
prorrogado por acuerdo de las partes hasta diciembre de 2018.
El Tribunal no estima adecuado el sistema de determinación del precio de la encomienda, que se
fija ajustando al número aproximado de expedientes previsto el precio establecido en una
encomienda anterior suscrita con el CORPME (ver apartado II.2.1.5.4).
La falta de control de la DGRN sobre el número exacto de expedientes recibidos de los registros
civiles en el periodo afectado, primer semestre de 2015, y las deficiencias del sistema de
seguimiento de los expedientes tramitados por el CORPME (ver punto II.2.1.5) han dificultado la
verificación del cumplimiento de los términos de la encomienda. En relación con el número de
expedientes objeto de la encomienda, en el acta de la reunión de la comisión de seguimiento de
diciembre de 2017 se da la cifra de 82.088 expedientes objeto de encomienda, frente a los 75.000
previstos aproximadamente. En la reunión de octubre de 2018, se indica que finalmente
ascendieron a 81.974.
La encomienda preveía el pago del precio en dos plazos, el primero a la entrega del 50 % del
trabajo y el segundo a la entrega del 50 % restante. El primer pago, por importe de un millón de
euros, se realizó en diciembre de 2017. Ni la factura del CORPME ni el correspondiente certificado
de conformidad emitido por la DGRN hacen referencia al número de expedientes tramitados
12
.
En diciembre de 2018 se realiza el segundo pago, de un millón de euros. En este caso el
certificado de conformidad hace referencia a la tramitación de 77.140 expedientes, relacionados
en un archivo excel remitido por el CORPME a la DGRN.
La DGRN y el CORPME no modificaron la encomienda para ajustar su objeto al número definitivo
de expedientes correspondientes al primer semestre de 2015, pese a que la cláusula octava
preveía dicha posibilidad en el caso de incremento o disminución del volumen de expedientes a
tramitar. La tramitación de los expedientes que quedaron pendientes se incluyó en una nueva
encomienda suscrita en abril de 2019 cuyo objeto principal era la tramitación de los expedientes
de procedimiento antiguo recibidos en la DGRN desde el 1 de enero de 2016 hasta el 30 de junio
de 2019.
3. Encomienda con Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España (ISDEFE) para la
realización de actividades de asesoramiento y apoyo en aspectos de seguridad,
interoperabilidad, eficiencia e ingeniería de sistemas. Fecha de firma: 14/12/2016. Importe
total: 241.259,04 euros.
ISDEFE tiene la consideración de medio propio y servicio técnico de la Administración General del
Estado. La encomienda examinada se rige por lo establecido en los artículos 4.1 n) y 24.6 del
TRLCSP, en relación con los encargos de servicios a dichos medios.
12
Se ha aportado en alegaciones el acta de la comisión de seguimiento de 21 de diciembre de 2017, en la que se in dica
que a la fecha de la celebración de la reunión hay un total de 14.665 expedientes que se pueden considerar ya
totalmente tramitados. Se alude también a otros 54.575 expedientes que no están en condiciones de ser tramitados. A
juicio del Tribunal, esta documentación no justifica el cumplimiento del 50 % del trabajo establecido como condición para
el primer pago.
32 Tribunal de Cuentas
El objeto de la encomienda es la realización de diversas actividades de asistencia técnica y
consultoría relacionadas con el proceso de modernización de los registros civiles y de los sistemas
informáticos de la competencia de la DGRN. Para la determinación del precio se aplicaron las
tarifas aprobadas por Resolución del Director General de Asuntos Económicos del Ministerio de
Defensa, de 18 de marzo de 2016 (B.O. del Ministerio de Defensa de 28/04/2016). Se tramitó un
expediente de gasto plurianual imputándose 221.153,59 euros al ejercicio 2017 y 20.104,45 euros
al presupuesto de 2018. No se observaron deficiencias en la tramitación del expediente.
II.2. ANÁLISIS DE EFICACIA Y EFICIENCIA
Las dos áreas seleccionadas por el Tribunal para analizar la eficacia y la eficiencia de la gestión
de la DGRN han sido las referentes a la tramitación de los expedientes de nacionalidad por
residencia y al proceso de reforma del Registro Civil.
II.2.1. Análisis de la gestión de las solicitudes de nacionalidad por residencia
Entre las competencias atribuidas a la DGRN en el artículo 10 del RD 725/2017, de 21 de julio se
encuentra la tramitación y, en su caso, resolución de los expedientes de nacionalidad. Las
razones para solicitar la nacionalidad derivan de las ventajas inherentes a la misma, siendo las
más significativas: a) acceder a la condición de ciudadano europeo, que implica poder circular,
residir y trabajar libremente en cualquiera de los estados miembros de la Unión Europea;
b) mayores facilidades de acceso a otros países de fuera de la Unión Europea, como el caso de
Canadá o Estados Unidos; el derecho al voto, sin importar si se reside en España o en el
extranjero; c) poner fin a la necesidad de renovar los permisos de trabajo; facilitar la reagrupación
familiar; y d) permitir el acceso a la condición de funcionario público.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 21 del Código Civil, la nacionalidad puede adquirirse
por carta de naturaleza, otorgada discrecionalmente mediante real decreto, cuando en el
interesado concurran circunstancias excepcionales, o por residencia en España, en las
condiciones establecidas en el artículo siguiente. El análisis realizado en la presente fiscalización
está referido al segundo de los supuestos, adquisición de nacionalidad por residencia. Según la
información aportada por la DGRN, a 31 de diciembre de 2018, había en sus dependencias un
total de 355.548 expedientes de solicitud de nacionalidad española por residencia pendientes de
resolución.
II.2.1.1. REGULACIÓN Y PROCEDIMIENTOS
residencia en España, en las condiciones que señala el artículo siguiente, y mediante la concesión
otorgada por el Ministro de Justicia, que podrá denegarla por motivos razonados de orden público
o interés nacional”. La Orden JUS/696/2015, de 16 de abril, delegó dicha competencia en el titular
de la DGRN
13
.
El artículo 22 del Código Civil dispone lo siguiente:
“1. Para la concesión de la nacionalidad por residencia se requiere que ésta haya durado diez
años. Serán suficientes cinco años para los que hayan obtenido la condición de refugiado y dos
años cuando se trate de nacionales de origen de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas,
Guinea Ecuatorial o Portugal o de sefardíes.
2. Bastará el tiempo de residencia de un año para:
a) El que haya nacido en territorio español.
13
La Orden JUS/125/2019, de 5 de febrero dejó sin efecto (punto 36.1) la referida Orden de delegación.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 33
b) El que no haya ejercitado oportunamente la facultad de optar.
c) El que haya estado sujeto legalmente a la tutela, guarda o acogimiento de un ciudadano o
institución españoles durante dos años consecutivos, incluso si continuare en esta situación en el
momento de la solicitud.
d) El que al tiempo de la solicitud llevare un año casado con español o española y no estuviere
separado legalmente o de hecho.
e) El viudo o viuda de española o español, si a la muerte del cónyuge no existiera separación legal
o de hecho.
f) El nacido fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran
sido españoles.
3. En todos los casos, la residencia habrá de ser legal, continuada e inmediatamente anterior a la
petición. A los efectos de lo previsto en el párrafo d) del apartado anterior, se entenderá que tiene
residencia legal en España el cónyuge que conviva con funcionario diplomático o consular español
acreditado en el extranjero.
4. El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil,
buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española.
5. La concesión o denegación de la nacionalidad por residencia deja a salvo la vía judicial
contencioso-administrativa”.
En el período que abarca la presente fiscalización convivían en la DGRN dos procedimientos
distintos para la adquisición de la nacionalidad española: el procedimiento antiguo, aplicable a las
solicitudes de nacionalidad presentadas con anterioridad al 15 de octubre de 2015, y el
procedimiento nuevo, aplicable a las presentadas a partir de dicha fecha.
En el procedimiento antiguo podían distinguirse tres fases diferentes de tramitación:
a) la primera fase, de instrucción, tenía lugar ante los Encargados de los registros civiles,
donde se presentaban las solicitudes y se recababa la documentación acreditativa del
cumplimiento de los requisitos antes indicados;
b) la segunda fase comenzaba con la remisión del expediente a la DGRN, donde se
comprobaban los documentos aportados y el cumplimiento de los requisitos legales,
solicitando al registro civil, en su caso, la subsanación de los defectos observados. Esta
fase culmina con la elaboración por el tramitador de la DGRN de un informe o propuesta
de resolución que se eleva a la autoridad competente para resolver;
c) la tercera y última fase consiste en la inscripción de la adquisición de la nacionalidad
española en el registro civil, tras cumplir el resto de requisitos previstos en el artículo 23
del Código Civil: prestar juramento o prometer fidelidad al Rey y obediencia a la
Constitución y las leyes; y declarar la renuncia a su anterior nacionalidad (excepto para los
ciudadanos de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial, Portugal y
sefardíes).
El procedimiento para la adquisición de la nacionalidad por residencia vigente desde octubre de
2015 es el establecido en la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de
medidas de reforma en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil. Esta norma
fue desarrollada por el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, que aprobó el Reglamento
por el que se regula el procedimiento de adquisición de la nacionalidad española por residencia.
La regulación del procedimiento culminó con la Orden del Ministerio de Justicia 1625/2016, de 30
de septiembre, sobre tramitación de los procedimientos de adquisición de la nacionalidad
española por residencia.
34 Tribunal de Cuentas
La nueva regulación del procedimiento se enmarca en el contexto de la reforma del Registro Civil,
prevista en la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, que tiene como uno de sus
principales pilares la desjudicialización de los registros. El nuevo procedimiento pretendía
establecer un sistema netamente administrativo, basado en la tramitación electrónica en todas sus
fases, y que permitiera acortar sensiblemente los plazos de resolución, poniendo fin a los retrasos
que se venían generando en los últimos años.
Las principales novedades del procedimiento nuevo fueron las siguientes:
a) La atribución, en la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de la
instrucción del procedimiento para la obtención de la nacionalidad por residencia a la
DGRN. Desaparece así la anterior competencia de los registros civiles para la instrucción,
recayendo en la DGRN la gestión completa del procedimiento.
b) El carácter electrónico de la presentación de las solicitudes y de su tramitación. Como
medida transitoria se estableció, no obstante, que hasta el 30 de junio de 2017, los
interesados podrían seguir presentando sus solicitudes en papel ante el registro civil
correspondiente.
c) El establecimiento de una tasa, fijada inicialmente en 100 euros (disposición final séptima,
punto 4 de la Ley 19/2015). Hasta entonces el procedimiento era gratuito. Constituye el
hecho imponible de la tasa la solicitud de iniciación del procedimiento y está sujeto a ella el
interesado, sin perjuicio de que pueda actuar por representación y con independencia del
resultado del procedimiento. La gestión de la tasa corresponde al Ministerio de Justicia.
d) La posibilidad de suscribir convenios de colaboración para la presentación telemática de
las solicitudes.
e) La normalización del examen del grado de integración en la sociedad mediante dos
pruebas del Instituto Cervantes: Diploma de español como lengua extranjera y
Conocimiento constitucional y sociocultural de España.
La disposición transitoria primera del RD 1004/2015, de 6 de noviembre, estableció que los
expedientes de nacionalidad por residencia se tramitarían y resolverían de conformidad con las
normas de procedimiento vigentes en el momento de la solicitud. De acuerdo con ello el nuevo
procedimiento es aplicable a las solicitudes de nacionalidad por residencia presentadas a partir del
15 de octubre de 2015, fecha de entrada en vigor de la Ley 19/2015.
II.2.1.2. ESTADO DE LA GESTIÓN A LA FECHA DE LOS TRABAJOS DE FISCALIZACIÓN.
ANTECEDENTES
Del total de 355.548 expedientes de solicitud de nacionalidad española por residencia pendientes
de resolución en la DGRN a 31 de diciembre de 2018, 111.980 (31 %) correspondían al
procedimiento antiguo y 243.568 (69 %) al procedimiento nuevo.
La acumulación en la DGRN de un elevadísimo número de expedientes sin resolver, se venía
produciendo al menos desde 2010, habida cuenta de que en enero de dicho año ya había 297.000
expedientes pendientes de resolver. Dicha situación fue consecuencia del incremento constante
de las solicitudes presentadas en ejercicios precedentes y de la insuficiencia de los medios de la
DGRN para hacer frente a su tramitación. Así, mientras que en el año 2000 se presentaron 18.042
solicitudes, en 2005 se incrementó su número hasta alcanzar los 85.441 expedientes (374 % de
incremento sobre 2000). La cifra de solicitudes de 2010 (155.604) supone un incremento del 85 %
respecto de las de 2005.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 35
En el año 2012, ante la situación de colapso de la DGRN, provocada por los cerca de 400.000
expedientes que se encontraban entonces pendientes de resolución, el Ministerio de Justicia
elaboró un plan intensivo para la puesta al día, que implicaba digitalizar todos los expedientes
pendientes, y cuya parte fundamental fue el encargo al CORPME, mediante encomiendas de
gestión, de la tramitación de las solicitudes de nacionalidad instruidas en los registros civiles hasta
la fase de propuesta de resolución (la segunda fase del procedimiento antiguo a que antes se ha
hecho referencia). Dichas encomiendas fueron suscritas al amparo de lo establecido en la
legislación sobre régimen jurídico del sector público: artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (vigente hasta 02/10/2016), y artículo 11 de la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (vigente a partir de 02/10/2016).
Hasta la fecha de redacción del presente informe el Ministerio de Justicia había suscrito cinco
encomiendas de gestión con el CORPME para la tramitación de expedientes de nacionalidad por
residencia.
CUADRO Nº 12
ENCOMIENDAS CON EL CORPME PARA LA TRAMITACIÓN DE EXPEDIENTES DE
NACIONALIDAD POR RESIDENCIA
Fecha firma
BOE
Período expedientes
Nº aproximado
expedientes
Coste
25/06/2012
19/04/2013 (prórroga)
-
-
2010, 2011 y 2012
2013
450.000
144.630
0,00
26/02/2015
04/11/2015 (adenda)
07/04/2015
16/07/2016
2014
150.000
4.000.000,00
03/08/2016
15/04/2017
01/01/2015 a 30/06/2015
75.000
2.000.000,00
20/09/2017
02/11/2017
01/07/2015 a 31/12/2015
69.549
1.854.640,00
25/04/2019
04/06/2017
01/01/2016 a 30/06/2019
56.000
1.677.732,00
Total
945.179
9.532.372,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por el Ministerio de Justicia.
Con la firma de las encomiendas la gestión del conjunto de expedientes de nacionalidad por
residencia quedaba como sigue:
a) Expedientes del procedimiento antiguo
La tramitación de los expedientes del procedimiento antiguo anteriores a 2010 se realizaba por la
DGRN, utilizando la aplicación informática denominada GESNAC, de propiedad del Ministerio de
Justicia.
La tramitación del resto de los expedientes de procedimiento antiguo (de 2010 en adelante) se
realizaba, salvo algunas excepciones, por el CORPME. Hasta marzo de 2017 el CORPME
utilizaba para la tramitación de los expedientes una aplicación de su propiedad, desarrollada por el
propio Colegio, denominada FUTUREG. En dicha fecha este sistema migró con todos los
expedientes pendientes a la aplicación ATENAS, también propiedad del CORPME.
La gestión de los expedientes por el CORPME comprende las actuaciones previas hasta el
preceptivo informe-propuesta de resolución que la Subdirección General de Nacionalidad y Estado
Civil debe elevar al órgano competente conforme al artículo 367 del Reglamento del Registro Civil.
Tras la firma de la primera de las encomiendas, la DGRN dictó la Instrucción de 2 de octubre de
36 Tribunal de Cuentas
2012
14
, sobre determinados aspectos del plan intensivo de tramitación de los expedientes de
adquisición de la nacionalidad española por residencia. Con dicha instrucción se trataba de
sistematizar la documentación que los solicitantes de nacionalidad debían presentar en los
registros civiles, homogeneizar el procedimiento de gestión seguido en los registros, y establecer,
una vez finalizada la fase de instrucción, la remisión de los expedientes al CORPME, en lugar de a
la DGRN, como hasta entonces. Se mantuvo esta situación hasta mayo de 2015, cuando una
nueva instrucción de la DGRN dispuso la remisión a este centro directivo de las solicitudes
instruidas en los registros civiles.
Algunos supuestos específicos de expedientes del procedimiento antiguo fueron excluidos de la
asignación al CORPME y continuaron siendo tramitados por la DGRN, concretamente por el Área
de Nacionalidad de la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil: expedientes con
solicitante fallecido, desistimientos, Kosovo, Sahara, retorno voluntario, falta de integración por
desconocimiento de idiomas cooficiales, seguridad nacional, refugiados, apátridas, cónyuges de
diplomáticos, movimientos islamistas, y otros.
b) Expedientes del procedimiento nuevo
La tramitación completa de los expedientes del procedimiento nuevo, desde la presentación de la
solicitud, corresponde al Área de Nacionalidad de la Subdirección General de Nacionalidad y
Estado Civil. Para su gestión se ha implantado una nueva aplicación informática denominada
GENARES en la que se cargan las solicitudes de residencia recibidas a través de la sede
electrónica.
c) Otras tareas del área de nacionalidad relacionadas con la gestión de expedientes de
nacionalidad por residencia. Recursos humanos disponibles
Además de la tramitación de los expedientes indicados de ambos procedimientos, el Área de
Nacionalidad realizaba otras tareas relacionadas con los expedientes de nacionalidad por
residencia, entre las que cabe destacar: a) la revisión del 10 % de los expedientes tramitados por
el CORPME con informe-propuesta favorable, así como la de todos los desfavorables; b) la
solicitud de informes preceptivos a la Dirección General de la Policía o al Centro Nacional de
Inteligencia; c) la tramitación de recursos administrativos y la remisión a los tribunales de los
expedientes con resoluciones recurridas en vía contenciosa; d) la contestación a quejas y
consultas recibidas de los interesados, del Centro de atención al ciudadano, del Gabinete del
Ministro o del Defensor del Pueblo; y e) la elaboración de datos estadísticos a petición de la
Inspección General de Servicios, el Observatorio Permanente para la Inmigración, y en
cumplimiento del Plan Estadístico Nacional.
Para la atención de estos asuntos, así como para la tramitación de los expedientes de solicitud de
nacionalidad por razones distintas de la residencia, el Área de Nacionalidad contaba en mayo de
2019 con una plantilla compuesta por 39 puestos de trabajo, de los cuales estaban vacantes 8.
Los puestos cubiertos correspondían a la jefa de área (NCD 28), el jefe de servicio de
nacionalidad (NCD 26), 9 calificadores (NCD 26), 3 jefes de sección (NCD 22), 16 auxiliares (NCD
18, 16, 15 y 14) y un administrativo (NCD 15). A juicio del Tribunal, se trata de una plantilla
claramente insuficiente para hacer frente al volumen de los asuntos de su competencia.
14
Esta instrucción completa y modifica algunos de los aspectos regulados en la anterior instrucción de 26 de julio de
2007 sobre tramitación en los registros civiles de las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por
residencia.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 37
II.2.1.3. PLANIFICACIÓN
II.2.1.3.1. Presupuesto por programas
La memoria de objetivos del programa presupuestario 113M es claramente insuficiente como
instrumento de planificación. Los objetivos e indicadores contemplados no resultan adecuados
para conocer los objetivos ni los resultados reales de la gestión realizada por la DGRN en materia
de nacionalidad por residencia, por lo que tampoco permiten la valoración del grado de eficacia
obtenido en dicha gestión.
La memoria del ejercicio 2017 (al igual que todas las del período 2014-2018) recoge un único
objetivo/actividad, común a todo el ámbito de gestión de la DGRN: “Dirección e inspección del
notariado y de los registros de la propiedad, mercantiles, bienes muebles, civiles, actos de última
voluntad, contratos de seguro. Resolución de recursos y consultas. Concesión y recuperación de
la nacionalidad española. Cambio de nombres y apellidos”. Se relacionan 56 indicadores de
resultados relativos al número de expedientes, recursos, consultas, certificaciones, etc.
correspondientes a distintas materias competencia de la DGRN.
El indicador de resultados 7, el más específico en la materia objeto de informe, se refiere al
número de expedientes de nacionalidad por residencia, sin especificar si se trata de expedientes
nuevos (entradas), tramitados, resueltos o pendientes. Las cifras son idénticas en su estimación
en el período 2015-2018, pese a diferir considerablemente los datos reales año tras año. Se
desconoce a qué corresponden las cifras recogidas en la columna “Realizado”, que no coinciden
con los datos reales de la gestión de estos expedientes en la DGRN. En el cuadro nº 13 se
recogen los datos de las memorias presupuestarias del período 2014-2018 para este indicador.
CUADRO Nº 13
MEMORIAS PRESUPUESTARIAS. INDICADOR: NÚMERO DE EXPEDIENTES DE
NACIONALIDAD POR RESIDENCIA
2014
2015
2016
2017
2018
Presupuestado
150.000
140.000
140.000
140.000
140.000
Realizado
31.883
58.935
114.406
100.000
89.360
Fuente: Elaboración propia a partir de Memorias del Programa 113M PGE.
II.2.1.3.2. Plan intensivo de tramitación 2012.
En materia de planificación destaca también la falta de formalización del plan intensivo de
tramitación elaborado en 2012 para hacer frente a la situación de acumulación de los cerca de
400.000 expedientes que entonces se encontraban pendientes de resolver. No hay constancia de
ningún documento que contemplara de manera global la situación a afrontar, los objetivos
perseguidos, las medidas a adoptar, los recursos disponibles, o los plazos de ejecución previstos.
En la parte expositiva de las encomiendas suscritas con el CORPME se menciona que el plan
“abarcaba una pluralidad de actuaciones en el ámbito normativo, y en los ámbitos técnicos y de
racionalización de la gestión, y que contemplaba la digitalización de los expedientes de
nacionalidad por residencia acumulados en los archivos del Ministerio de Justicia, así como su
tramitación electrónica, con el fin de agilizar las comunicaciones con los órganos competentes
para emitir los informes preceptivos”.
Las principales medidas adoptadas en ejecución de dicho plan consistieron en la elaboración de la
normativa reguladora del nuevo procedimiento, la digitalización y metadatación de los expedientes
38 Tribunal de Cuentas
pendientes del procedimiento antiguo y el encargo al CORPME, mediante encomiendas de
gestión, de la tramitación de la mayor parte de dichos expedientes.
A juicio del Tribunal, tras la entrada en vigor de la Ley 19/2015, de 19 de junio, que ponía fin a la
intención de atribuir a los registradores de la propiedad y mercantiles la llevanza del nuevo
Registro Civil
15
, se hacía imprescindible la elaboración de un nuevo plan de puesta al día, tras
analizar la conveniencia de continuar con las encomiendas al CORPME, o adoptar otro tipo de
medidas, entre ellas, dotar de más medios a la propia DGRN. No consta, sin embargo, que se
haya realizado un análisis en profundidad de las distintas opciones, de sus fortalezas y
debilidades, de los resultados previstos para cada una de ellas o de sus costes. Como
consecuencia, el mantenimiento del sistema de encomiendas con el CORPME no respondió a una
planificación fundamentada, sino más bien a la evidente insuficiencia de medios propios de la
DGRN y a la inercia de la puesta en marcha del sistema. También contribuyó, sin duda, al
mantenimiento de dicha situación la consideración de la necesidad de compensar al CORPME por
el trabajo realizado en ejecución de la primera encomienda, que implicó, además de la tramitación
de los expedientes, el desarrollo de la aplicación informática, todo ello sin coste alguno para la
DGRN.
Por otra parte, la aprobación del nuevo procedimiento se llevó a cabo sin contar con recursos
humanos y tecnológicos suficientes para garantizar la tramitación de los expedientes. A la fecha
de entrada en vigor del nuevo procedimiento, octubre de 2015, la aplicación informática prevista
no estaba suficientemente desarrollada para la tramitación de los expedientes, con la
consecuencia de que el inicio de su gestión se demoró hasta mediados de 2017. A la fecha de los
trabajos de campo, junio de 2019, seguían sin estar implementadas algunas de las
funcionalidades requeridas para la tramitación (requerimientos, recursos y parte de las
notificaciones).
II.2.1.3.3. Otros planes.
A finales de 2018 la DGRN, para frenar la acumulación de expedientes pendientes de resolver del
nuevo procedimiento, optó, como solución provisional, por incentivar a un grupo de funcionarios,
alrededor de 25, del área de nacionalidad y de otras áreas del Ministerio, para que tramitaran
expedientes fuera de la jornada laboral, abonando los incentivos con cargo a la productividad
ordinaria. La DGRN no ha aportado documentación sobre los objetivos, medios o coste previsto
de la implantación de dicha medida.
En junio de 2019 la Secretaría de Estado del Ministerio de Hacienda aprobó un Plan de choque,
abierto a todo el personal del Ministerio de Justicia, financiado en parte con créditos del concepto
de gratificaciones del Programa 112A y en otra parte con cargo a la productividad global del
Ministerio de Justicia. Este plan, modificado en octubre del mismo año, tenía como vigencia el
ejercicio 2019, afectaba a un total de 262.635 expedientes (clasificados en dos fases de
tramitación), y su coste ascendía a 1.435.098,00 euros.
II.2.1.4. CONTROL INTERNO SOBRE LA GESTIÓN DE LOS EXPEDIENTES
El principal instrumento de control interno relacionado con la tramitación de expedientes de
adquisición de la nacionalidad por residencia lo constituye el “Informe de análisis funcional de los
procedimientos más importantes del Área de Nacionalidad de la Subdirección General de
Nacionalidad y Estado Civil”, elaborado en cumplimiento del Plan de Actuaciones de la Inspección
15
La norma citada derogó la disposición adicional 21 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, que establecía que a partir
de la entrada en vigor de la Ley 20/2011, de 21 de julio, el Registro Civil es taría encomendado a los registradores de la
propiedad y mercantiles que en cada momento tuvieran a su cargo las oficinas del Registro Mercantil por razón de su
competencia territorial.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 39
General de Servicios para el año 2017 y publicado en febrero de 2018
16
. Para la elaboración del
informe se analizaron con detalle las funciones, los recursos y los procedimientos
correspondientes a dicha área de gestión, obteniéndose conclusiones muy relevantes sobre el
estado de la tramitación de los expedientes y sobre las causas de los problemas o dificultades
observados. El Tribunal ha recogido en el presente informe algunas de las principales
conclusiones contenidas en el informe de la Inspección General de Servicios.
Otros trabajos de la Subdirección General de Información Administrativa e Inspección General de
Servicios que cabe señalar como antecedentes del referido informe de análisis funcional fueron
los siguientes:
Procedimiento de la adquisición de la nacionalidad española por residencia. Análisis de las
secciones de entrada y coordinación, de tramitación y de calificación (diciembre 2008-
mayo 2009).
Auditoría. Recursos tramitados en la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil
(junio de 2015).
Estado de ejecución del acuerdo para la tramitación de expedientes de nacionalidad por
residencia, publicado por resolución de la Subsecretaría de 6 de abril de 2015 (octubre
2015).
El Tribunal ha apreciado deficiencias de control interno en la gestión por la DGRN de los
expedientes de adquisición de la nacionalidad por residencia.
La DGRN carece de un registro completo y fiable de las solicitudes de nacionalidad que le
corresponde gestionar. Los datos están registrados en las distintas aplicaciones antes indicadas
(GESNAC, ATENAS, GENARES), sin que resulte posible obtener datos completos a partir de
búsquedas con los mismos criterios. Los datos sobre expedientes obtenidos de cada aplicación
tampoco están completos; existen además otros expedientes presentados en papel, con registro
informático de entrada (a través de GEISER) o sin él, no incluidos en las bases de datos de las
aplicaciones mencionadas y cuyo número exacto no ha sido posible cuantificar.
Es de destacar el hecho de que para la DGRN las solicitudes presentadas no forman parte de su
ámbito de gestión hasta que les asigna una referencia que comunica al solicitante. Esta referencia
no se daba en el momento de recepción del expediente en papel en la DGRN, sino que se
asignaba una vez que los expedientes habían sido incorporados a la base de datos de la
aplicación informática (GESNAC, ATENAS o FUTUREG). En ese momento es cuando se
consideraba que el expediente había entrado en la DGRN, comunicándose la fecha al solicitante y
comenzando entonces el plazo para resolver.
A juicio del Tribunal esta práctica resulta incompatible con lo establecido en las normas generales
de procedimiento administrativo. En concreto, el apartado c) del artículo 31 de la Ley 39/2015, de
1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las administraciones Públicas dispone
que: “El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas
vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada
Administración u Organismo. En todo caso, la fecha y hora efectiva de cómputo de plazos deberá
ser comunicada a quien presentó el documento”.
16
La Inspección General de Servicios elaboró también en la misma fecha un informe de análisis fu ncional sobre la otra
Área de la SGNEC, la de Estado Civil.
40 Tribunal de Cuentas
II.2.1.4.1. Expedientes del procedimiento antiguo
En relación con los expedientes del procedimiento antiguo, hasta octubre de 2012 los registros
civiles, una vez instruidos los expedientes, los remitían en papel a la DGRN, en cuyas
instalaciones se iban quedando acumulados. La DGRN grababa posteriormente estos expedientes
en GESNAC.
A raíz de la primera encomienda (25/06/2012), la DGRN entrega al CORPME las solicitudes que
habían entrado en la DGRN a partir del 01/01/2010, volcando los datos de GESNAC en la
aplicación del CORPME. No hay constancia, sin embargo, de que se elaborara una relación
individualizada de los expedientes cuya tramitación se encomendaba y de los excluidos; de hecho,
las encomiendas mencionan una cifra aproximada de expedientes, sin identificar en ningún
momento. El escaso control de la DGRN sobre las solicitudes recibidas empeora a partir de
octubre de 2012, cuando en la instrucción sobre determinados aspectos del plan intensivo de
tramitación de los expedientes, se indicó a los registros civiles que una vez finalizada la fase de
instrucción debían remitir los expedientes directamente al centro de digitalización puesto a
disposición del Ministerio de Justicia por el CORPME, en las instalaciones del Colegio. Se
mantuvo esta situación hasta mayo de 2015, cuando una nueva Instrucción de la DGRN dispuso
la remisión a este centro directivo de las solicitudes instruidas en los registros.
La DGRN no contó en ningún momento con permisos de gestión de la base de datos ATENAS,
por lo que cualquier extracción de información debía ser solicitada al CORPME; ello impedía a la
DGRN elaborar informes de gestión de forma autónoma y controlar la gestión del Colegio, al
carecer de elementos para verificar los informes de gestión elaborados por éste.
El Tribunal ha analizado la base de datos de expedientes ATENAS a fin de determinar si incluía la
información completa de las fechas de tramitación de los expedientes desde la presentación de
las solicitudes en los registros civiles, habiendo obtenido los siguientes resultados:
Por lo general no se dejaba constancia en la aplicación de la fecha de presentación de la
solicitud en el correspondiente registro, pese a que hay un campo específico destinado a
recoger dicha información. La aplicación no contempla la grabación de la fecha de remisión
de los expedientes por los registros a la DGRN. Como consecuencia de ello, se carece de
información completa y sistematizada acerca de los tiempos de instrucción en los registros,
desde la presentación de las solicitudes hasta su remisión a la DGRN.
Tampoco figura, salvo excepciones, la fecha de entrada real en la DGRN del expediente
remitido en papel por los registros civiles; hay un campo específico para ello, sin
cumplimentar por lo general, y con datos no fiables en los casos en que sí hay algún
registro. Esta circunstancia impide identificar los expedientes realmente recibidos en la
DGRN en cada ejercicio.
Por otra parte, pese a que la tramitación por el procedimiento antiguo era aplicable a las
solicitudes presentadas antes de octubre de 2015, durante los ejercicios siguientes se continuaron
recibiendo en la DGRN un número considerable de expedientes instruidos en los registros, lo que
dio lugar a la celebración de nuevas encomiendas con el CORPME (la última, en abril de 2019).
En mayo de 2019 la Dirección General se dirigió a los registros civiles, instándoles a que
remitieran todos los expedientes que todavía pudieran tener pendientes en sus dependencias.
Los expedientes del procedimiento antiguo registrados en la DGRN entre enero de 2016 y agosto
de 2019 ascendieron a 57.205 (45.851 en 2016, 8.355 en 2017, 1.234 en 2018 y 1.765 en 2019).
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 41
II.2.1.4.2. Expedientes del nuevo procedimiento
En el nuevo procedimiento las solicitudes ya no se presentan ante los registros civiles, lo que en
principio debería facilitar el control sobre el ámbito a gestionar y la planificación de los recursos.
Las solicitudes pueden presentarse de los siguientes modos:
Por sede electrónica. Los expedientes se incorporan desde su presentación a la aplicación
informática de gestión (GENARES), pudiendo ser tramitados desde ese momento por la
DGRN.
En papel, por medio de cualquiera de las siguientes dos opciones: presentación en la
DGRN, con cita previa, en cuyo caso el expediente se digitaliza y se agregan los
metadatos al momento, quedando incorporado a GENARES como en el caso anterior; o
presentación en el registro de la DGRN, sin cita previa, o en cualquier otro registro
(sistema GEISER); en estos casos la DGRN debe digitalizar y grabar los metadatos de las
solicitudes para incorporarlas al sistema y poder tramitarlas. Hasta el 30 de junio de 2017
se permitió también la presentación en papel en los registros civiles.
De acuerdo con la Orden JUS 698/2016, de 4 de mayo, la presentación electrónica de
solicitudes puede realizarse también mediante representantes habilitados. Para ello el
Ministerio de Justicia ha suscrito convenios con el Consejo General de Colegios de
Gestores Administrativos (julio de 2016 y agosto de 2019), con el Consejo General de
Procuradores de España (septiembre de 2016) y con el Consejo General de la Abogacía
Española (julio de 2017).
Los datos que figuraban en las estadísticas de la DGRN sobre estos expedientes, a junio de 2019,
eran los siguientes.
CUADRO Nº 14
MODOS DE PRESENTACIÓN DE LAS SOLICITUDES DEL PROCEDIMIENTO NUEVO
Ejercicios/modos de
presentación
En papel (registros
civiles)
Geiser
Sede electrónica
Total
2015
2.185
303
762
3.250
2016
53.441
2.842
18.230
74.513
2017
41.092
11.615
34.999
87.706
2018
8.470
25.885
46.108
80.463
2019 (hasta junio)
5.082
8.519
28.717
42.318
Total
110.270
49.164
128.816
288.250
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por la DGRN.
En relación con el control sobre los expedientes del nuevo procedimiento se han observado las
siguientes deficiencias:
Los datos anteriores no comprenden las solicitudes presentadas en papel y escaneadas
pendientes de clasificar. En el momento de realizar las pruebas había 13.000 documentos
en esta situación, supuestamente la mayoría relacionados con solicitudes de nacionalidad,
pero también de otros procedimientos.
Los datos estadísticos sobre expedientes presentados en papel y registrados en GEISER
no son datos reales, sino que se han calculado dividiendo el número de documentos
escaneados entre cuatro, por ser este el número habitual de documentos presentados por
cada expediente.
42 Tribunal de Cuentas
Por último, hay un número indeterminado de expedientes archivados en cajas sin
inventariar y de los que no existe ninguna relación individualizada.
II.2.1.4.3. Recursos de reposición
Las deficiencias de control sobre los expedientes se extendían también a los recursos de
reposición presentados en relación con las denegaciones de nacionalidad por residencia. Según
los datos del informe de análisis funcional de la Inspección de Servicios, a 31 de diciembre de
2017 quedaban más de 14.000 recursos pendientes de tramitación, y el 64 % de ellos no había
sido incluido en la aplicación informática de gestión (ATENAS). La situación de los recursos era la
siguiente
17
.
CUADRO Nº 15
SITUACIÓN DE LOS RECURSOS DE REPOSICIÓN PENDIENTES DE TRAMITAR A 31/12/2017
Situación
Nº de recursos
Incluidos en aplicación ATENAS
5.144
Entregados a FNMT para digitalización
951
Registrados en GEISER
4.289
En papel sin escanear
3.963
Total recursos
14.347
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por la DGRN.
La dispersión de los expedientes hacía imposible conocer los años de presentación de los
recursos. Hay que destacar, por otra parte, la incidencia de esta situación en la demora en la
tramitación y resolución de los recursos, con la consiguiente judicialización (ver apartado II.2.1.8).
II.2.1.5. ANÁLISIS DEL CONTROL INTERNO SOBRE LA TRAMITACIÓN REALIZADA POR EL
CORPME
II.2.1.5.1. Sistemas de seguimiento de las encomiendas
El principal sistema de coordinación y control sobre el cumplimiento de las encomiendas fue el
establecimiento en cada una de ellas de una Comisión de Seguimiento presidida por el DGRN y
de la que formaban parte dos vocales designados por la DGRN y otros dos designados por el
CORPME. La Comisión debía constituirse en el plazo de un mes tras la firma de cada encomienda
y reunirse al menos cada tres meses. Sus funciones eran garantizar la adecuada coordinación
entre las partes para la correcta ejecución de la encomienda, proponer las mejoras necesarias y
resolver dudas y controversias relacionadas con la encomienda. Se han examinado las Actas
correspondientes a algunas de las encomiendas, habiéndose comprobado, en líneas generales,
su correcto funcionamiento y su utilidad como mecanismo de seguimiento del cumplimiento de lo
acordado. Únicamente se han detectado algunos casos en los que las Comisiones no se
reunieron con la frecuencia prevista.
17
Se señala en alegaciones la corrección de dicha situación en ejercicios posteriores: “en mayo de 2019 solo existían
pendientes 800 recursos en papel que finalmente ya han sido incorporados a la aplicación, por lo que puede
considerarse que el atraso que se menciona en la incorporación de recursos a ATENAS a finales de 2017 ha
desaparecido completamente”.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 43
El Tribunal estima adecuado como sistema de coordinación y control de las encomiendas la
elaboración por la DGRN de las guías de tramitación y de calificación que se remitieron al
CORPME para facilitar la gestión de los expedientes encomendados. Dichas guías fueron
elaboradas y revisadas entre 2012 y 2017, estando disponibles, por tanto, desde el inicio de las
encomiendas. Su aplicación por el CORPME, sin embargo, no parece haber sido muy estricta, a la
vista de los resultados que se exponen en el apartado II.2.1.6.3.
II.2.1.5.2. Control sobre los expedientes tramitados por el CORPME
Como se ha indicado, la DGRN no contó en ningún momento con permisos de gestión de la base
de datos ATENAS, no pudiendo siquiera realizar descargas masivas de datos; cualquier
extracción de información debía ser solicitada al CORPME; ello impedía a la DGRN elaborar
informes de gestión de forma autónoma y controlar la gestión del Colegio, al carecer de elementos
para verificar los informes de gestión elaborados por éste.
El Tribunal ha apreciado un insuficiente control de la DGRN en relación con los expedientes cuya
tramitación se encargó al CORPME. Las encomiendas hacían referencia genérica a los
expedientes recibidos en la DGRN o en el CORPME en un período de tiempo determinado, y cuyo
número se mencionaba solo de manera aproximada. No se dispuso en ningún momento de
relaciones identificativas de los expedientes incluidos en el ámbito de cada encomienda. La misma
deficiencia se observó en relación con los expedientes tramitados por el CORPME, al que en
ningún momento se le exigieron las relaciones que acreditaran el cumplimiento de las condiciones
establecidas en las encomiendas. Una prueba de esta deficiencia de control es lo sucedido con la
encomienda para la tramitación de los expedientes recibidos en la DGRN en el primer semestre
de 2015, calculados inicialmente en unos 75.000, y que resultaron ser finalmente 81.974 (ver
apartado II.1.4). Esta deficiencia es una consecuencia lógica del insuficiente control de la DGRN
sobre el ámbito de expedientes a gestionar a que antes se ha hecho referencia.
II.2.1.5.3. Control sobre la calidad de la gestión realizada por el CORPME
También se apreciaron deficiencias de control en relación con la adecuación de la tramitación de
expedientes realizada por el CORPME. En el momento de ponerse en marcha el sistema de
encomiendas, aparte de la elaboración de las guías de tramitación, no se establecieron
mecanismos de revisión de las propuestas del CORPME que aseguraran la calidad de la gestión
de los expedientes encomendados. A medida que crecía el número de expedientes tramitados por
el Colegio, se puso de manifiesto el incremento del número de resoluciones denegatorias y de
recursos de reposición presentados, en comparación con la gestión realizada anteriormente por la
DGRN (ver apartado II.2.1.4.3). En 2016 la DGRN devolvió al CORPME cerca de 19.000
propuestas denegatorias para una nueva calificación con arreglo a las instrucciones remitidas. En
2017 se sistematizó el control de calidad, empezando a revisarse en el área de nacionalidad
todas las propuestas denegatorias de solicitudes y del 10 % de las propuestas de concesión
gestionadas por el CORPME, lo que supuso un incremento considerable de la carga de trabajo de
dicha área.
II.2.1.5.4. Determinación del precio en las encomiendas al CORPME
Como anteriormente se ha indicado, entre 2012 y 2019 se suscribieron cinco encomiendas con el
CORPME para la tramitación de los expedientes. La primera encomienda no tuvo coste alguno
para la DGRN. En la segunda encomienda, suscrita en febrero de 2015, se determinó un precio de
4 millones de euros, obtenido directamente, según consta en la memoria justificativa del
expediente, del importe de las inversiones realizadas hasta entonces por el CORPME para la
tramitación de los expedientes, según se indica.
44 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 16
INVERSIONES DEL CORPME
Concepto
Importe
Arrendamiento local
963.095,20
Comunicaciones (firewall)
1.260.000,00
Switches nacionalidad (hardware)
70.064,64
Servidor nacionalidad (hardware)
188.294,40
Equipos informáticos
211.147,44
Equipación técnica (hardware)
1.214.848,12
Licencias BT nacionalidad (software)
16.594,91
Licencias BT Vmware (software)
2.952,81
1 Switch Cisco 6500 ampliación CPD (hardware)
3.002,48
5 Scaners para la DGRN (hardware)
60.000,00
9 Licencias Office para puestos virtuales DGRN
10.000,00
Total
4.000.000,00
Fuente: Memoria justificativa expediente encomienda Ministerio Justicia-CORPME 26/02/2015.
Dado que el número de expedientes incluidos en esa encomienda era de 150.000, resultaba un
precio por expediente de 26,67 euros. La determinación del precio de las dos encomiendas
siguientes (suscritas en 2016 y 2017) se realizó multiplicando este mismo importe por el número
de expedientes previstos. No hay constancia de que la DGRN analizara la conveniencia de
modificar el precio inicial fijado como consecuencia de factores tales como el tiempo transcurrido
entre las encomiendas, la posible amortización de algunas de las inversiones inicialmente
consideradas, u otros. El precio fijado en la última encomienda, suscrita en abril de 2019, supone
un importe por expediente de 29,95 euros, sin que en la documentación facilitada conste la
justificación del incremento.
II.2.1.6. ANÁLISIS DE EFICACIA
El análisis de eficacia realizado por el Tribunal se ha visto afectado por la imposibilidad de obtener
cifras exactas de los expedientes que se encontraban en las diferentes fases de tramitación
(básicamente, presentados, resueltos y pendientes a fin de ejercicio), como consecuencia de las
deficiencias de control expuestas en el anterior apartado II.1.4. Las principales fuentes utilizadas
han sido las estadísticas elaboradas por la DGRN y la base de datos ATENAS; se han observado
algunas diferencias entre los datos de ambas fuentes que no se han estimado relevantes a
efectos del análisis realizado.
II.2.1.6.1. Resultado de la gestión de expedientes
Se exponen a continuación los datos relativos a la gestión global de expedientes de nacionalidad
por residencia en el período 2010-2018, y su representación gráfica.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 45
CUADRO Nº 17
GESTIÓN DE EXPEDIENTES DE NACIONALIDAD POR RESIDENCIA 2010-2018
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Solicitudes
155.605
154.241
158.447
144.634
150.681
154.361
119.318
96.059
81.751
Resoluciones
125.312
116.605
128.657
297.251
126.959
103.998
126.635
28.077
100.074
Saldo anual
30.293
37.636
29.790
(152.617)
23.722
50.363
(7.317)
67.982
(18.378)
Pendiente
acumulado
324.312
361.948
391.738
239.121
262.843
313.206
305.889
373.871
355.548
Fuente: Elaboración propia a partir de información facilitada por la DGRN.
GRÁFICO Nº 2
GESTIÓN DE EXPEDIENTES DE NACIONALIDAD POR RESIDENCIA 2010-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de información facilitada por la DGRN.
Del análisis de dichos datos cabe destacar los siguientes resultados:
El número de solicitudes se mantuvo relativamente estable entre 2010 y 2015, siendo la
media de dicho periodo de 152.995 expedientes anuales. En los tres últimos ejercicios
considerados van descendiendo las solicitudes, siendo las correspondientes a 2018
inferiores en un 47 % a las de 2010.
Respecto de las resoluciones, la media para el periodo 2010-2018 es de 128.174.
Destacan dos ejercicios: 2013 en el que se superó dicha media en un 132 %, como
consecuencia del efecto de la primera encomienda de gestión, y 2017, cuando descendió
considerablemente el número de resoluciones (78 % sobre la media).
Como consecuencia de la evolución de solicitudes y resoluciones, el pendiente acumulado
al final de cada ejercicio baja considerablemente en 2013 (26 % sobre 2010), pero se
incrementa de nuevo en los ejercicios posteriores, de modo que a finales de 2018 el
número de expedientes pendientes de resolución (355.548) era superior en un 10 % al del
inicio del periodo considerado (324.312). El 69 % del pendiente a 31/12/2018 correspondía
a expedientes del nuevo procedimiento, que se habían acumulado en la DGRN durante los
tres primeros años de vigencia de dicho procedimiento.
Para evaluar la eficacia de la DGRN en la gestión de expedientes de nacionalidad por residencia,
y dada la insuficiencia a tales efectos de los objetivos e indicadores explicitados en la memoria del
-200.000
-100.000
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Solicitudes
Resoluciones
Saldo anual
Pendiente acumulado
46 Tribunal de Cuentas
programa 113M, el Tribunal ha analizado el cumplimiento de dos objetivos: el de resolución de los
expedientes en el plazo legalmente establecido, y el objetivo de puesta al día en la gestión de las
solicitudes presentadas.
II.2.1.6.2. Objetivo de resolución de expedientes en plazo
Un objetivo implícito en la gestión de los expedientes de nacionalidad en la DGRN es el de
resolver dentro del plazo máximo legalmente establecido. El Tribunal ha analizado el cumplimiento
de este objetivo considerando como indicador el tiempo transcurrido desde la presentación de la
solicitud en la DGRN hasta su resolución.
La fuente utilizada para este análisis ha sido la aplicación ATENAS, de donde se ha obtenido la
información sobre la situación de los expedientes a julio de 2019.
En relación con los expedientes del procedimiento antiguo, la disposición adicional primera de la
Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad fijó en
un año el plazo para resolver las solicitudes de nacionalidad. Dicho plazo se interrumpe cuando se
solicitan informes de otros organismos o se requiere al interesado para que aporte documentación
adicional.
Debido a la falta de constancia de la fecha exacta de entrada de los expedientes en la DGRN, el
análisis se ha realizado a partir del año que figura en la referencia que se da a los mismos,
calculando los resueltos en el mismo año y en los siguientes. Se han tenido en cuenta un total de
878.866 expedientes registrados desde 2010 hasta 2016 y resueltos a julio de 2019. Los
principales resultados obtenidos fueron los siguientes:
Del conjunto de expedientes considerados (878.866) los resueltos en el ejercicio de
entrada o en el siguiente fueron 253.147, lo que supone el 29 % del total. El 37 % de los
expedientes (322.387) se resolvió transcurridos dos años desde la fecha de registro en la
DGRN y el 25 % (221.564) tres años después. El resto de los expedientes, que
representan un 9 % se resolvieron entre cuatro y nueve años después de su registro en la
DGRN. De estos datos resulta una baja eficacia, inferior al 30 %, en el cumplimiento del
objetivo de resolución en el plazo de un año.
Los peores datos en los términos indicados corresponden a las solicitudes presentadas en
2010, como consecuencia de su falta de tramitación por la DGRN y de su inclusión en la
primera encomienda suscrita con el CORPME en junio de 2012. En ninguno de los
155.364 expedientes presentados en 2010 se cumplió el plazo establecido, tardando en
resolverse el 84 % de ellos entre dos y tres años. Tampoco hubo expedientes resueltos en
plazo entre los presentados en 2015 ni en 2016; en ambos ejercicios la mayoría de los
expedientes se resolvieron después de transcurridos tres años desde su presentación.
Por el contrario, el año en que se logró un mejor cumplimiento del objetivo de resolución en
plazo fue 2012, cuando se resolvió en el mismo año de entrada o en el siguiente el 72 %
de las solicitudes presentadas.
Para los expedientes del procedimiento nuevo, el plazo máximo de un año para resolver está
establecido en el artículo 11.3 del Reglamento de regulación de dicho procedimiento,
aprobado por Real Decreto 1004/2015.
Teniendo en cuenta que las solicitudes de dichos expedientes, presentadas desde 2015, no
comenzaron a resolverse hasta el año 2018, y que las resoluciones de este año (1.021) no
alcanzan el 0,5 % del total de solicitudes pendientes al final de 2018 (244.611), cabe deducir
que cuando finalmente se resuelvan los expedientes pendientes prácticamente el 100 % de
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 47
ellos lo habrán hecho fuera del plazo establecido, salvo que se incumpla el criterio de
despacho por orden de entrada.
II.2.1.6.3. Objetivo de puesta al día en la tramitación de las solicitudes
Para el segundo de los objetivos: puesta al día en la tramitación de las solicitudes de nacionalidad
por residencia, se han analizado tres indicadores: a) el porcentaje anual de resoluciones sobre el
total de expedientes a gestionar en cada ejercicio, que permite valorar la eficacia de la gestión
realizada ante la acumulación de expedientes en que se encontraba la DGRN; b) el porcentaje
anual de resoluciones sobre solicitudes presentadas, debería ser cercano al 100 % para evitar el
incremento constante del número de expedientes acumulados; y c) la evolución del pendiente al
final de cada ejercicio, que debería seguir una línea constante descendente hasta lograr el
objetivo de puesta al día.
a) Análisis del indicador “Porcentaje anual de resoluciones sobre total de expedientes a
resolver”
El Tribunal ha analizado en primer lugar la eficacia de la gestión realizada por la DGRN en el
periodo 2010-2018 en relación con el ámbito de expedientes a resolver en cada ejercicio (suma
del pendiente del ejercicio anterior y de las solicitudes del año). Los resultados obtenidos pusieron
de manifiesto niveles muy bajos de eficacia, con un máximo del 55 % en 2013 y un mínimo del
7 % en 2017. El detalle por ejercicios se expone a continuación.
CUADRO Nº 18
INDICADOR DE EFICACIA Nº 1: PORCENTAJE DE RESOLUCIONES SOBRE TOTAL DE
EXPEDIENTES A RESOLVER
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Total
expedientes a
resolver
324.312
478.553
520.395
536.372
389.802
417.204
432.524
401.948
455.622
Resoluciones
125.312
116.605
128.657
297.251
126.959
103.998
126.635
28.077
100.074
% eficacia
39
24
25
55
33
25
29
7
22
Fuente: Elaboración propia a partir de información facilitada por la DGRN (estadísticas).
b) Análisis del indicador “Porcentaje anual de resoluciones sobre solicitudes”
Para realizar este análisis se han desglosado los datos del anterior cuadro 17, separando la
gestión de los expedientes del procedimiento antiguo y del nuevo, según se expone a
continuación.
48 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 19
INDICADOR DE EFICACIA Nº 2: PORCENTAJE DE RESOLUCIONES SOBRE SOLICITUDES
Procedimiento
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Antiguo
Solicitudes
155.605
154.241
158.447
144.634
150.681
151.395
45.851
8.343
1.235
Resoluciones
125.312
116.605
128.657
297.251
126.959
103.998
126.635
28.077
99.053
% eficacia
81
76
81
206
86
69
276
341
8.025
Nuevo
Solicitudes
-
-
-
-
-
2.966
73.467
87.716
80.516
Resoluciones
-
-
-
-
-
-
-
-
1.021
% eficacia
-
-
-
-
-
0,00
0,00
0,00
1,27
Total
procedimientos
Solicitudes
155.605
154.241
158.447
144.634
150.681
154.361
119.318
96.059
81.751
Resoluciones
125.312
116.605
128.657
297.251
126.959
103.998
126.635
28.077
100.074
% eficacia
81
76
81
206
86
67
106
29
122
Fuente: Elaboración propia a partir de información facilitada por la DGRN.
Como principales resultados del análisis realizado cabe destacar los siguientes:
Para el conjunto de los procedimientos en seis ejercicios de los nueve considerados el
porcentaje de resoluciones sobre solicitudes fue inferior al 100 %, lo que revela una
gestión poco eficaz, al no haberse logrado resolver tantos expedientes como solicitudes
presentadas. El peor ejercicio, a estos efectos, fue 2017, cuando las resoluciones solo
alcanzaron el 29 % de las solicitudes presentadas.
Para los expedientes del procedimiento antiguo, excluyendo los ejercicios 2016 a 2018
18
,
el mejor porcentaje correspondió a 2013, cuando las resoluciones duplicaron las
solicitudes. Tal resultado fue consecuencia de la tramitación de expedientes realizada por
el CORPME en ejecución de la encomienda suscrita en el ejercicio anterior.
La eficacia de la gestión de los expedientes del procedimiento nuevo entre 2015 y 2018 fue
prácticamente nula. Como se ha indicado, la gestión de estos expedientes correspondía a
la DGRN, que atribuye fundamentalmente los pésimos resultados obtenidos a las
deficiencias del sistema informático implantado para su gestión (GENARES), y al gran
retraso en la carga de los expedientes no presentados en sede electrónica.
En relación con los expedientes del procedimiento antiguo se han comparado los datos
correspondientes a la gestión de los expedientes por el CORPME (expedientes de 2012 a
2018) con los de la gestión por la DGRN en ejercicios anteriores (2005 a 2011), a fin de
valorar la incidencia del encargo de la tramitación de expedientes al CORPME en la eficacia
de la gestión de expedientes. Los resultados obtenidos fueron los siguientes.
18
Las solicitudes de expedientes de procedimiento antiguo de estos ejercicios tenían carácter re sidual, debido a la
entrada en vigor del procedimiento nuevo en octubre de 2015. Por tal motivo, los índices de eficacia alcanzados en
estos últimos ejercicios se consideran poco relevantes.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 49
CUADRO Nº 20
GESTIÓN DE EXPEDIENTES DE PROCEDIMIENTO ANTIGUO DGRN-CORPME
Expedientes
tramitados por
DGRN
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Total
Solicitudes
85.441
82.215
105.531
138.997
153.760
155.605
154.241
875.790
Resoluciones
44.534
63.975
73.692
86.493
80.845
125.312
116.605
591.456
% eficacia
52
78
70
62
53
81
76
62
Expedientes
tramitados por
CORPME
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Total
Solicitudes
158.447
144.634
150.681
151.395
45.851
8.343
1.234
660.585
Resoluciones19
87.674
287.637
123.676
103.533
126.348
27.895
99.015
855.778
% eficacia
55
199
82
68
276
334
8024
130
Fuente: Elaboración propia a partir de información facilitada por la DGRN.
Pese a lo errático de la evolución de los niveles de eficacia en ambos casos, de los datos
anteriores resulta, en términos de porcentaje de resoluciones sobre solicitudes, que la eficacia en
la gestión de los expedientes se incrementó a partir de las encomiendas de tramitación al
CORPME.
Un análisis más profundo de los datos relativos a la tramitación realizada por el CORPME puso de
relieve algunas cuestiones que afectan a la calidad de la gestión realizada por el Colegio, y que
matizan la afirmación anterior sobre la mejora en términos de eficacia de la gestión realizada por
el CORPME frente a la realizada por la DGRN en ejercicios precedentes.
Como destacaba el informe de análisis funcional elaborado por la Inspección de Servicios, es muy
relevante el incremento de resoluciones denegatorias de solicitudes de nacionalidad por
residencia que tuvo lugar en los años en que el CORPME tramitaba la mayor parte de los
expedientes, en relación con los ejercicios precedentes. En 2012 las resoluciones denegatorias
representaron el 10 %, frente al 1 % y el 2 % del periodo 2004-2011, llegándose al mayor
porcentaje de resoluciones denegatorias en 2014, cuando alcanzaron el 19 %. El detalle por
ejercicios se expone a continuación.
19
La s diferencias en resoluciones de procedimiento antiguo respecto al cuadro anterior corresponden a expedientes
tramitados en su totalidad por la DGRN, no incluidos en las encomiendas.
50 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 21
SENTIDO DE LAS RESOLUCIONES DE EXPEDIENTES DE SOLICITUD
DE NACIONALIDAD 2004-2018
Total Resoluciones20
Concesiones
Denegaciones
Número
%
Número
%
2004-2009
388.706
379.057
98
9.649
2
2010
125.303
123.707
99
1.596
1
2011
116.603
114.599
98
2.004
2
2012
128.623
115.366
90
13.257
10
2013
296.610
261.030
88
35.580
12
2014
125.963
101.649
81
24.314
19
2015
101.993
88.262
87
13.731
13
2016
125.617
106.360
85
19.257
15
2017
26.624
22.282
84
4.342
16
2018
99.056
90.850
92
8.206
8
Total
1.535.098
1.403.162
91
131.936
9
Fuente: Elaboración propia a partir de información facilitada por la DGRN.
Los datos del cuadro anterior comprenden tanto los expedientes gestionados por la DGRN
(presentación de la solicitud anterior a 2010), como por el CORPME (solicitudes de 2010 y
posteriores). La relación entre el incremento de resoluciones denegatorias y la participación del
CORPME queda aún más patente a partir de los datos recogidos en el siguiente cuadro, en el que
se diferencian para el total del período 2004-2018 las resoluciones que corresponden a
expedientes tramitados totalmente por la DGRN de los tramitados con intervención del CORPME.
Mientras que en el primer caso el porcentaje de resoluciones denegatorias es de un 4 %, en el
segundo ascendió hasta el 12 %.
CUADRO Nº 22
TRAMITACIÓN DE EXPEDIENTES POR DGRN Y POR CORPME. SENTIDO DE LAS
RESOLUCIONES DE EXPEDIENTES DE SOLICITUD DE NACIONALIDAD 2004-2018
Tramitación
Total Resoluciones
Concesiones
Denegaciones
Número
Número
%
Número
%
DGRN
685.440
659.534
96
25.906
4
CORPME
849.658
743.628
88
106.030
12
Total
1.535.098
1.403.162
91
131.936
9
Fuente: Elaboración propia a partir de información facilitada por la DGRN.
El informe de la Inspección de Servicios atribuye el incremento de denegaciones a un anómalo
funcionamiento de la tramitación de los expedientes por el CORPME, que la DGRN trató de paliar
con medidas como los manuales de calificación, y que no parecen haber tenido mucho éxito, de
acuerdo con los datos de los últimos ejercicios y de las manifestaciones recogidas en las
entrevistas. A partir de 2017 la DGRN comenzó a revisar todos los expedientes calificados
negativamente por el CORPME y un 10 % de los calificados positivamente, para verificar su
idoneidad.
La consecuencia inmediata del incremento de denegaciones fue el aumento del número de
recursos de reposición presentados. El Tribunal ha comparado el número de recursos de
20
Se han excluido las resoluciones de archivo (alrededor de 6.000), que únicamente suponen el 0,4 % del total.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 51
reposición presentados relativos a expedientes registrados (entrada en DGRN) en los últimos
años en que los expedientes se tramitaban en la DGRN (2004-2009), con los presentados contra
resoluciones de expedientes registrados entre 2010 y 2015, y tramitados por el CORPME
21
. Los
resultados obtenidos fueron los siguientes.
CUADRO Nº 23
COMPARACIÓN DE RECURSOS DE REPOSICIÓN CONTRA RESOLUCIONES DE
EXPEDIENTES GESTIONADOS POR DGRN Y POR CORPME
Ejercicio
Expedientes registrados
Expedientes recurridos
%
2004
63.416
892
1,41
2005
85.441
995
1,16
2006
82.215
710
0,86
2007
105.531
685
0,65
2008
138.997
768
0,55
2009
153.760
1.512
0,98
Total gestión DGRN
629.360
5.562
0,88
2010
155.605
11.245
7,23
2011
154.241
11.301
7,33
2012
158.447
13.627
8,60
2013
144.634
15.711
10,86
2014
150.681
7.337
4,87
2015
151.395
904
0,60
Total gestión CORPME
915.003
60.125
6,57
Fuente: Elaboración propia a partir de información aportada por la DGRN.
El porcentaje global de recursos de reposición presentados en relación con los expedientes
registrados en los años transcurridos entre 2004 y 2009, bajo la gestión de la DGRN, fue inferior al
2 %, oscilando entre el 0,55 % de 2008 y el 1,4 % de 2004.
En relación con los expedientes presentados entre los años 2010 y 2015, tramitados por el
CORPME, el porcentaje global de recursos ascendió hasta cerca del 7 %. Los expedientes
recurridos se incrementaron anualmente entre 2010 y 2013, pasando en este periodo del 7,23 %
al 10,86 %. En 2014 y 2015 se produce una reducción considerable del número de recursos
(4,87 % y 0,60 %).
A juicio del tribunal, la disminución de expedientes de 2014 y 2015 recurridos en reposición no
está relacionada con la minoración del número de resoluciones denegatorias en estos ejercicios
(ver cuadro nº 17), porque dichas resoluciones corresponden en su mayor parte a expedientes
presentados en ejercicios anteriores. La disminución observada parece justificarse más bien por el
hecho de que los solicitantes, a la vista de la demora en la tramitación de las solicitudes y
previendo una demora similar en la tramitación del recurso de reposición, comenzaron a optar, de
forma más habitual, por interponer directamente recursos contenciosos contra las resoluciones
denegatorias por silencio (ver apartado II.2.1.8).
El Tribunal ha analizado la evolución del sentido de las resoluciones de los recursos de reposición
presentados entre 2010 y 2018. Los principales datos obtenidos fueron los siguientes.
21
No se han considerado expedientes con entrada en años posteriores, también gestionados por el CORPME, por no
ser significativos a estos efectos, al representar en conjunto menos del 5 % del total de los expedientes tramitados por el
CORPME.
52 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 24
RESOLUCIONES DE RECURSOS CONTRA DENEGACIONES DE NACIONALIDAD
Ejercicio
Resoluciones de recursos por año de presentación
Estimatorias
Desestimatorias
Nº
%
Nº
%
2010
205
39
327
61
2011
132
26
370
74
2012
107
13
688
87
2013
5.381
70
2.287
30
2014
11.898
82
2.535
18
2015
10.980
69
4.857
31
2016
6.668
70
2.846
30
2017
1.351
79
368
21
2018
1.772
92
160
8
Total
38.494
73
14.438
27
Fuente: Elaboración propia a partir de información aportada por la DGRN.
Entre los años 2010 y 2012 los recursos de reposición presentados estaban relacionados con
solicitudes de nacionalidad de ejercicios anteriores tramitadas por la DGRN. En estos ejercicios, el
porcentaje de resoluciones desestimatorias fue muy superior al de estimaciones, confirmándose
por tanto en la mayoría de los casos la denegación de la nacionalidad acordada en la tramitación
de las solicitudes.
A partir de 2013, por el contrario, los porcentajes de resoluciones estimatorias de recursos de
reposición son muy superiores a los de las desestimaciones, correspondiendo el porcentaje más
alto de estimaciones a 2018 (92 %) y el más bajo a 2015 (69 %). Los recursos presentados entre
2013 y 2018 corresponden, con algunas excepciones, a expedientes de solicitud de nacionalidad
presentados a partir de 2012 y tramitados por el CORPME. El hecho de que porcentajes tan
elevados de los recursos fueran estimados, corrigiendo la resolución inicial de los expedientes,
supone una tramitación poco adecuada del CORPME, no coincidente con los criterios de
resolución aplicados por la DGRN, y pone de manifiesto el insuficiente control realizado por esta
sobre la calidad del trabajo realizado por el Colegio.
c) Análisis del indicador de eficacia: “Evolución del pendiente acumulado”
El último indicador que el Tribunal ha examinado para valorar la eficacia de la gestión de los
expedientes en relación con el objetivo de puesta al día es la evolución del pendiente acumulado,
que permite valorar si la gestión realizada contribuye o no a disminuir la bolsa de expedientes
pendientes de resolución al principio del ejercicio considerado. Los datos correspondientes al
periodo 2010-2018 y los resultados obtenidos se exponen a continuación.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 53
CUADRO Nº 25
INDICADOR DE EFICACIA Nº 3 EVOLUCIÓN DEL PENDIENTE ACUMULADO 2010-2018
Pendiente acumulado a fin de
ejercicio (nº de expedientes sin
resolver)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Procedimiento antiguo
324.312
361.948
391.738
239.121
262.843
310.240
229.456
209.744
111.980
Base 100
100
112
121
74
81
96
71
65
35
Procedimiento nuevo
-
-
-
-
-
2.966
76.433
164.127
243.568
Base 100
-
-
-
-
-
100
2.577
5.534
8.212
Total procedimientos
324.312
361.948
391.738
239.121
262.843
313.206
305.889
373.871
355.548
Base 100
100
112
121
74
81
97
94
115
110
Fuente: Elaboración propia a partir de información aportada por la DGRN.
Se deduce de los anteriores datos que la mejora de la situación que tuvo lugar entre 2013 y 2016,
en relación con el primer ejercicio considerado, se revierte a partir de 2017, lo que es debido
fundamentalmente a la falta de resolución de los expedientes del nuevo procedimiento. Como
consecuencia de ello, al finalizar 2018 había un 10 % más de expedientes pendientes de
resolución que al inicio del período. Esta situación pone de relieve la falta de eficacia de las
medidas implantadas desde 2012 para lograr la puesta al día en la gestión. Por otra parte, hay
que destacar el altísimo número de expedientes de procedimiento antiguo pendientes de resolver
a 31/12/2018 (111.980), teniendo en cuenta que el plazo de presentación de las solicitudes había
finalizado en octubre de 2015.
La demora en la resolución de los expedientes ha dado lugar a la presentación ante el Defensor
del Pueblo en los últimos años de miles de quejas de ciudadanos interesados o con derecho a
adquirir la nacionalidad española. Según se indica en el informe de dicha institución de abril de
2020 los expedientes pendientes de resolución a 31 de enero de 2020 ascienden a 291.000. De
ellos, 7.061 son expedientes de los años 2010 a 2014, 23.055 de 2015, 60.377 de 2016, 21.092
de 2017, 56.192 de 2018, 64.210 de 2019 y 9.093 de 2020. La cifra de expedientes pendientes a
31 de enero de 2020 representa únicamente una reducción del 18 % sobre el número de
expedientes pendientes al final del ejercicio 2018.
II.2.1.7. ANÁLISIS DE LOS COSTES ASOCIADOS A LA TRAMITACIÓN DE LOS
EXPEDIENTES DE NACIONALIDAD POR RESIDENCIA
El Tribunal no ha podido realizar el análisis de eficiencia previsto, al no disponer la DGRN de la
información completa necesaria para evaluar en tales términos la gestión de los expedientes de
nacionalidad por residencia. En relación con los costes del personal, no ha sido posible identificar
específicamente los correspondientes a la tramitación de estos expedientes. Tampoco se ha
dispuesto, a estos efectos, de documentación suficiente relativa a los costes correspondientes al
diseño e implantación de las aplicaciones informáticas de gestión utilizadas. Excluidos dichos
gastos, entre 2015 y julio de 2019, la DGRN gastó al menos 14,5 millones de euros en la
tramitación de los expedientes, de los cuales 9,5 millones correspondieron a las encomiendas de
gestión con el CORPME, y 5 millones de euros a los contratos suscritos para la digitalización y
metadatación de los expedientes.
54 Tribunal de Cuentas
II.2.1.8. ANÁLISIS DE LOS RECURSOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS PRESENTADOS
CONTRA DENEGACIONES DE NACIONALIDAD POR RESIDENCIA
De conformidad con lo establecido en las normas generales de procedimiento administrativo
22
, las
resoluciones de concesión o denegación de nacionalidad pueden ser recurridas en reposición,
ante el mismo órgano que dictó el acto, o directamente en vía contencioso-administrativa.
En el período 2013-2018 se presentaron ante la Audiencia Nacional un total de 8.737 recursos
contencioso administrativos contra denegaciones de la nacionalidad por residencia. La
presentación de contenciosos supone una carga adicional de trabajo para la DGRN, al tener que
localizar y remitir a la Audiencia Nacional los correspondientes expedientes. Ello incluye, entre
otras, la realización de las siguientes tareas:
Recepción de comunicaciones sobre interposición de recurso contencioso administrativo
contra resoluciones denegatorias o por silencio administrativo.
Remisión de documentos administrativos.
División del expediente electrónico, individualizando cada tipo de documento, y elaborando
un índice para la identificación de todos los trámites y de la documentación contenida en el
expediente.
Comunicaciones diversas con interesados y registros civiles en cumplimiento de la
legislación contencioso-administrativa (emplazamientos), y comunicación de sentencias
dictadas por la Audiencia Nacional.
Escaneo de todos los trámites realizados en la aplicación informática.
Peticiones de cambios de estado de los expedientes, en su caso, para ejecución de
sentencias de la Audiencia Nacional (incidencias técnicas).
Los interesados pueden acceder a la vía contenciosa tanto en caso de resoluciones expresas
como en el caso de resoluciones denegatorias por silencio administrativo, que se entienden
realizadas en el supuesto de que el procedimiento no haya sido resuelto y notificado en el plazo
de un año desde que la solicitud haya tenido entrada en la DGRN.
La tardanza en la tramitación de los expedientes en la DGRN en los últimos ejercicios ha dado
lugar a la interposición de un número creciente de recursos contencioso administrativos contra
resoluciones denegatorias de la nacionalidad por silencio administrativo. Del total de recursos
presentados en 2018 (3.281), 629 correspondían a resoluciones expresas (19 %) y 2.652 (81 %) a
denegaciones por silencio. El alto número de resoluciones por silencio recurridas en vía
contenciosa pone de manifiesto el incumplimiento por la DGRN de su obligación de resolver, con
el consiguiente traslado a los tribunales, con perjuicio económico para los interesados, de la tarea
de decidir sobre la concesión o denegación de la nacionalidad.
Se expone en el cuadro el desglose por ejercicios de los recursos presentados ante la Audiencia
Nacional en el período 2013-2019, con indicación del tipo de resolución administrativa
denegatoria.
22
Hasta 02/10/2016 en l os artículos 116 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y desde el 02/10/2016 en los artículos 123 y
siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 55
CUADRO Nº 26
RECURSOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS CONTRA DENEGACIONES DE
NACIONALIDAD POR RESIDENCIA
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019*
Total
Nº de recursos
40
724
1.493
1.803
1.396
3.281
4.614
13.351
Contra resolución expresa
39
723
1.482
1.761
1.336
629
232
6.202
Contra resolución por silencio
1
1
11
42
60
2.652
4.382
7.149
(*) Datos enero-julio 2019.
Fuente: Elaboración propia a partir de información aportada por la DGRN.
De los anteriores datos se deduce una evolución en el número de recursos contenciosos contra
resoluciones por silencio que puede calificarse de preocupante en los últimos ejercicios
considerados. Si ya en 2018 se había disparado su número respecto a ejercicios precedentes, en
2019 la situación empeora considerablemente, con un incremento de los recursos contenciosos
presentados en los siete primeros meses del ejercicio de un 41 % respecto de todo el ejercicio
anterior.
La gestión de los contenciosos en la DGRN supone en la práctica, por otra parte, alterar el orden
normal de resolución de expedientes por fecha de entrada, al dar prioridad a los recurridos a fin de
evitar condenas en costas en los casos en que la resolución procedente era la de concesión de la
nacionalidad. Por este motivo, son relativamente numerosos los casos de resoluciones
administrativas de expedientes recurridos en vía contenciosa.
A julio de 2019, el estado de las resoluciones recurridas en contencioso entre 2013 y 2018 (8.737)
era el siguiente: a) el 36 % (3.172) habían sido revisadas y resueltas por la Administración,
prácticamente en su totalidad concediendo la nacionalidad; b) el 35 % (3.034 resoluciones) había
sido objeto de sentencia de la Audiencia Nacional, que confirmó la denegación de la nacionalidad
en el 73 % de estos casos; y c) por último, un 29 % de los recursos se encontraba pendiente de
resolución.
Las sentencias recaídas en la materia han impuesto en numerosas ocasiones la obligación de la
Administración del pago de costas judiciales. Entre 2016 y 2018, el importe de las obligaciones
reconocidas en el programa 113M para hacer frente al pago de costas, en cualquier clase de
procedimientos, ascendió a 1.358.710,00 euros. Las costas abonadas en el ejercicio 2017
(661.045,00 euros) corresponden a 230 sentencias, el 95 % de las cuales corresponden a
procedimientos contra resoluciones denegatorias de las solicitudes de nacionalidad (ver apartado
II.1.3).
II.2.1.9. ANÁLISIS DE LA REGULACIÓN Y GESTIÓN DE LA TASA ESTABLECIDA POR LA LEY
19/2015
La disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de reforma administrativa en el
ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, aprobó una nueva tasa, por importe de
100 euros, aplicable a las solicitudes de nacionalidad presentadas con arreglo al nuevo
procedimiento. Las solicitudes de nacionalidad presentadas por el procedimiento anterior, vigente
hasta octubre de 2015, no estaban sujetas a tasa.
El hecho imponible de la nueva tasa está constituido por la solicitud de iniciación del
procedimiento y está sujeto a ella el interesado, sin perjuicio de que pueda actuar por
representación y con independencia del resultado del procedimiento.
Según lo establecido en la disposición adicional primera del RD 1004/2015, la tasa no incluye los
precios de las dos pruebas que han de pasar los solicitantes, para la obtención de los diplomas de
56 Tribunal de Cuentas
español como lengua extranjera y de conocimientos constitucionales y socioculturales de España.
Los precios de tales pruebas se rigen por lo establecido en la normativa específica del Instituto
Cervantes, a quien corresponde su diseño y administración, de conformidad con lo dispuesto en el
penúltimo párrafo del apartado 3 de la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio.
La gestión de la tasa está atribuida al Ministerio de Justicia. Por Resolución de 10 de noviembre
de 2015 la DGRN aprobó las normas de gestión y pago de la tasa. La resolución atribuye la
gestión y recaudación a los servicios competentes del Ministerio de Justicia; aprueba el modelo
790, código 026 de autoliquidación de la tasa y las instrucciones para su pago. Se establecen las
formas de pago, que será preferentemente telemático, a través de la pasarela de pagos de la
AEAT, y se regula el pago presencial en entidad bancaria colaboradora. La resolución extiende la
sujeción a la tasa del procedimiento de adquisición de nacionalidad por residencia (Ley 19/2015)
al procedimiento de adquisición de nacionalidad por carta de naturaleza para sefardíes, regulado
por la Ley 12/2015, de 24 de junio.
En relación con el cumplimiento en la configuración de la tasa de los requisitos establecidos por la
Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos, se ha observado lo siguiente:
a) El artículo 7 de la ley establece el principio de equivalencia, según el cual las tasas
tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible.
Las normas para la valoración de dicho coste se establecen en el artículo 19, que dispone
que “se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter
financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el
mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o
realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual
se satisfagan”.
La DGRN ha facilitado al Tribunal un documento, carente de firma, denominado “Memoria
económico-financiera sobre la creación de la tasa por tramitación del procedimiento para la
obtención de la nacionalidad española por residencia en el proyecto de ley de medidas de reforma
administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil”. A juicio del
Tribunal dicho documento resulta insuficiente a efectos de cumplir la exigencia recogida en el
artículo 20 de la Ley de Tasas, que dispone que toda propuesta de establecimiento de una nueva
tasa o de modificación específica de las cuantías de una preexistente deberá incluir, entre los
antecedentes y estudios previos para su elaboración, una memoria económico-financiera sobre el
coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa
propuesta.
A juicio del Tribunal dicho documento resulta insuficiente para acreditar el cumplimiento del
principio de equivalencia, por las siguientes razones:
Únicamente contiene referencias a los gastos estimados de personal, sin incluir los demás
gastos directos e indirectos a que hace referencia el artículo 19 de la ley, arriba citado. El
documento menciona expresamente que con la tasa prevista (100 euros) únicamente
quedarían cubiertos los gastos del personal necesario (calculados en 14.967.594,01 euros
al año, sin incluir antigüedad ni las aportaciones del Estado a la Seguridad Social o Clases
Pasivas), pero no los informáticos, ni los relativos a mobiliario, almacenamiento y custodia
de expedientes, digitalización de los mismos, etc., sobre cuyo coste no aporta información
alguna.
Los cálculos sobre el personal necesario no son coherentes. La Memoria indica que se
considera necesario ampliar la plantilla de la DGRN en al menos 450 funcionarios (la
plantilla total de la DGRN era de 105 funcionarios a 31/12/2017), pero tal cifra no resulta de
los datos que la propia memoria ofrece sobre previsiones de entrada de expedientes y
capacidad de resolución por funcionario, sino de multiplicar el número de expedientes
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 57
previstos (150.000) por el importe de la tasa (100 euros), y dividir el resultado por el
importe del coste calculado para un funcionario de grupo A2, NCD 26 (33.264,32 euros).
Como alternativa a la ampliación de plantilla en 450 funcionarios, la Memoria propone una
solución de impacto similar (encomienda, contrato, etc.) que justificaría el importe de la
tasa, pero no incluye ninguna explicación que relacione el importe establecido para la tasa
con el posible coste de una opción en tal sentido. Como se ha indicado en anteriores
apartados, en las encomiendas de gestión suscritas para la tramitación de los expedientes
del procedimiento antiguo el precio fijado se correspondía con un coste de gestión por
expediente de entre 26,66 y 29,95 euros
b) La regulación de la tasa no contiene ninguna medida destinada a aplicar el principio de
capacidad económica establecido en el artículo 8 de la Ley de Tasas para aquellos casos
en que lo permitan las características del tributo.
El Ministerio de Justicia, a quien corresponde la gestión de la tasa, no aportó la información
solicitada por el Tribunal sobre el número e importe de las tasas abonadas en los últimos
ejercicios por solicitudes de nacionalidad por residencia. Como alternativa, se requirió dicha
información a la AEAT, responsable de la recaudación de la tasa.
La información facilitada por la AEAT incluye las tasas correspondientes a los dos hechos
imponibles en que procede: solicitud de nacionalidad por residencia y por carta de naturaleza a los
sefardíes originarios de España, al no poder desagregar ambos supuestos. Por otra parte, los
datos no se corresponden exactamente con las tasas abonadas en el año natural, por los
desplazamientos resultantes de las fechas en que las entidades bancarias están obligadas a
ingresar la recaudación. En estas circunstancias, según los datos aportados por la AEAT entre
2015 y 2018 se habían recaudado 25.890.996,00 euros, correspondientes a 264.793 tasas.
El Tribunal ha calculado el importe que correspondería a las solicitudes de nacionalidad por
residencia a partir de las cifras de solicitudes de nacionalidad por residencia del procedimiento
nuevo aportadas por la DGRN y del importe de la tasa en cada ejercicio. Los resultados obtenidos
para el periodo 2015-2018 fueron los siguientes.
CUADRO Nº 27
TASAS DEVENGADAS POR SOLICITUD DE LA NACIONALIDAD POR RESIDENCIA
2015-2018
2015
2016
2017
2018
Total
Nº de solicitudes
2.966
73.467
87.716
80.462
244.611
Importe tasa
100
100
101
102
-
Importe tasas devengadas
296.600,00
7.346.700,00
8.859.316,00
8.207.124,00
24.709.740,00
Fuente: Elaboración propia a partir de información aportada por la DGRN.
A la fecha de realización de los trabajos de campo (mayo 2019) no había constancia de que a
partir del establecimiento y cobro de la tasa se hubieran implementado medidas destinadas a la
mejora de la gestión de los expedientes: la plantilla de la DGRN no había experimentado
variaciones significativas ni se tramitaron encomiendas o contratos para la tramitación de
expedientes del nuevo procedimiento. Los bajísimos porcentajes de resolución de expedientes del
procedimiento nuevo (ver cuadro nº 19) evidencian que el abono de la tasa no ha tenido ningún
efecto positivo en la mejora de la gestión de los expedientes a los que corresponde.
58 Tribunal de Cuentas
II.2.2. Análisis de la gestión del proceso de reforma del Registro Civil
La memoria de objetivos del programa 113M para 2017 destaca entre las actividades principales
de la DGRN la de “llevar a cabo un proceso de modernización tecnológica del Registro Civil que
facilite su acceso y la tramitación electrónica de los expedientes, lo que conlleva realizar un plan
de digitalización e informatización de los registros civiles”. No se ha establecido, sin embargo, en
dicha memoria ningún objetivo específico relacionado con la referida actividad ni,
consiguientemente, indicadores de seguimiento que permitan evaluar su cumplimiento.
En materia de Registro Civil el artículo 10 del Real Decreto 725/2017, de 21 de julio, atribuye a la
DGRN las siguientes competencias:
La elaboración de los proyectos legislativos sobre las materias de nacionalidad, estado civil
y ordenación y funcionamiento del Registro Civil en coordinación con la Secretaría General
Técnica.
La tramitación y, en su caso, resolución de los expedientes de nacionalidad y los de
reconocimiento o denegación de las situaciones que afectan al estado civil de los
ciudadanos y su inscripción en el Registro Civil.
La planificación de los registros civiles, la programación y distribución de los medios
materiales y personales precisos para su funcionamiento, el ejercicio de la dirección
funcional del personal de dichos registros así como su organización, dirección e
inspección.
La planificación estratégica, la dirección y la ejecución de la modernización tecnológica de
los registros civiles, así como la coordinación de las actuaciones en esta materia con otras
administraciones, órganos del Estado, corporaciones profesionales e instituciones
públicas.
II.2.2.1. ANTECEDENTES
La Ley 20/2011, de 21 de julio derogó la anterior normativa del Registro Civil, constituida por la
Ley del Registro Civil, de 8 de junio de 1957, con la finalidad de establecer un nuevo modelo
ajustado a los valores constitucionales y a la realidad actual de la sociedad española. Dada la
complejidad de la nueva ley y el cambio radical respecto del modelo anterior, se estableció
inicialmente un extenso plazo de vacatio legis de 3 años, para permitir la puesta en marcha del
nuevo modelo. Desde la aprobación de la ley dicho plazo ha sido ampliado en varias ocasiones;
en el momento de redacción del presente informe la entrada en vigor completa de la ley está
prevista para el 30 de abril de 2021.
Las principales modificaciones que supone el nuevo modelo de Registro Civil son las siguientes:
Se abandona la tradicional consideración territorial de los hechos concernientes a las
personas, a favor del registro del historial de cada individuo. Se suprime la división del
registro en secciones (nacimientos, matrimonios, defunciones, tutelas y representaciones
legales) y se crea un registro individual de cada persona, que desde la primera inscripción
se identifica por un código personal.
Se establece la llevanza del registro por funcionarios públicos distintos de los que integran
el poder judicial del Estado. Se configura un modelo de registro cuya gestión es de
naturaleza administrativa, a fin de conseguir una mayor uniformidad de criterios y una
tramitación más ágil y eficiente, sin perjuicio de la garantía judicial de los derechos de los
ciudadanos.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 59
El Registro Civil diseñado por la ley es único para toda España, informatizado y accesible
electrónicamente. En el registro se practican asientos informáticos, incorporando el uso de
las nuevas tecnologías y de la firma electrónica. El régimen de publicidad del registro se
articula mediante dos instrumentos: la certificación electrónica y el acceso de la
administración, en el ejercicio de sus funciones públicas, a la información registral.
Se establece una nueva estructura organizativa, ajustada al modelo descentralizado de
Estado y que tiene en cuenta a las Comunidades Autónomas con competencias en materia
de Administración de Justicia y con competencias ejecutivas en materia de registro civil.
Frente a la planta actual de registros civiles (compuesta por un registro civil central, 16
registros exclusivos, 415 registros municipales principales, 7.667 registros municipales
delegados y 177 demarcaciones consulares con oficina integrada del registro civil), se
contempla una organización mucho más sencilla, compuesta por una Oficina Central, las
Oficinas Generales (una por cada Comunidad Autónoma y otra más por cada 500.000
habitantes), y las Oficinas Consulares. Todas ellas dependen de la DGRN en cuanto
centro superior directivo, consultivo y responsable último del Registro Civil.
Entre las principales novedades de carácter sustantivo que introduce la ley cabe destacar
la previsión de la remisión al Registro Civil por los responsables de los centros sanitarios
de los datos de nacimientos y defunciones, la atribución a los progenitores de la capacidad
de acordar el orden de los apellidos del nacido, o la previsión de incorporar al Registro Civil
actos regulados en algunos derechos civiles especiales, como las autotutelas o
especialidades en materia de régimen económico matrimonial.
La magnitud y la complejidad de la reforma implicaban la negociación con un amplio número de
instituciones y colectivos afectados: Comunidades Autónomas, Consejo General del Poder
Judicial, magistrados, letrados, sindicatos, asociaciones, etc. Este hecho explica, en cierta
medida, el retraso en la implantación definitiva del nuevo modelo de Registro Civil.
Otro factor determinante de la demora fue el constituido por el cambio de criterio en la asignación
de la competencia sobre la llevanza del Registro Civil. La primera regulación de la materia tras la
aprobación de la Ley 20/2011 se recogió en el RD 8/2014, de 4 de julio, cuya disposición adicional
vigésima encomendaba el Registro Civil a los registradores de la propiedad y mercantiles que en
cada momento tengan a su cargo las oficinas del Registro Mercantil, por razón de su competencia
territorial. Se creaba una Corporación de derecho público, constituida por los registradores que en
cada momento fueran responsables de la llevanza de los registros civiles y mercantiles. Se
estableció que dicha Corporación formalizaría los contratos relativos al sistema informático
necesario para la gestión integral y completa del Registro Civil. Previamente, la DGRN debía
encomendara a ISDEFE u otro medio propio o unidad administrativa determinada por el Ministerio
de Justicia el inicio del expediente y la elaboración de los pliegos, seleccionar a los contratistas y
adjudicar los contratos. El abono del precio correspondía a la Corporación. A estos efectos se
estableció que los aranceles percibidos por los registradores quedarían afectados a la cobertura
directa de los gastos impuestos por la creación y la gestión de la corporación.
La Orden JUS/147/2015, de 5 de febrero, creó a los efectos antes indicados la Comisión mixta de
colaboración con el CORPME en materia de Registro Civil, que dio lugar en el primer semestre de
2015 a un proyecto dirigido por el Colegio. El proyecto incluía en su alcance las actividades y
servicios necesarios para la migración de la información contenida en los actuales sistemas de
información del Registro y la creación, puesta en producción alojamiento, operación, soporte,
mantenimiento seguridad y gestión del nuevo Registro Civil configurado en la Ley 20/2011 y la
gestión de expedientes de adquisición de nacionalidad y de los posibles recursos asociados.
Esta iniciativa fue finalizada en mayo de 2015. La Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas para la
reforma administrativa en el ámbito de la administración de justicia y del Registro Civil, derogó las
60 Tribunal de Cuentas
disposiciones del RD 8/2014 sobre organización del Registro Civil
23
. Por otra parte, la Ley 19/2015
amplió el plazo para la entrada en vigor completa de la Ley 20/2011 del Registro Civil, previsto
inicialmente para julio de 2014, hasta el 30 de junio de 2017, estableciendo que hasta ese
momento el gobierno adoptaría las medidas y los cambios normativos necesarios que afecten a la
organización y funcionamiento de los registros civiles. La imposibilidad de cumplir esta disposición
en el plazo inicial previsto dio lugar a la ampliación del periodo de vacatio legis de la Ley 20/2011
en dos ocasiones posteriores: La Ley 4/2017, de 28 de junio, de modificación de la Ley 15/2015,
de 2 de julio, de la Jurisdicción voluntaria, amplió dicho período hasta el 30 de junio de 2018, y la
Ley 5/2018, de 11 de junio, de modificación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento
Civil, en relación a la ocupación ilegal de viviendas, volvió a ampliarlo hasta el 30 de junio de
2020. Finalmente, el Real Decreto Ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y
organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia aplazó,
en su disposición final segunda, la entrada en vigor completa de la ley hasta el 30 de abril de
2021.
En abril de 2017 se inició en el Ministerio de Justicia el denominado Proyecto de Transformación
del Registro Civil, con el que se pretendía dar un nuevo impulso a la reforma. Se creó una
Comisión de Gobierno formada por el Ministro de Justicia, la Secretaria de Estado de Justicia, el
Secretario General de la Administración de Justicia, el Director General de Registros y del
Notariado y el Director General de Relaciones con la Administración de Justicia. La dirección,
promoción e impulso del proyecto se atribuyó a la DGRN. Otras unidades organizativas previstas
fueron la unidad responsable de la coordinación del proyecto, la oficina del proyecto y los tres
grupos de trabajo encargados de los distintos aspectos en que este se aborda: organización,
tecnología y procedimientos, y normativa.
De acuerdo con la información facilitada por la DGRN, en relación con la reforma del Registro Civil
se llevaron a cabo actuaciones en tres ámbitos: normativo, organizativo y tecnológico
24
II.2.2.2. ACTUACIONES REALIZADAS EN EL ÁMBITO NORMATIVO
La Ley 19/2015, de 13 de julio modificó el artículo 46 de la Ley 20/2011 con el objetivo de adoptar
medidas para regular la transmisión telemática de nacimientos y defunciones. En materia de
nacimientos, en 2019 la medida estaba implantada en prácticamente la totalidad de los centros
públicos de España, y continuaba implementándose en los centros privados. No se había iniciado
la implantación de dicha medida en materia de defunciones.
Se aprobó también la Orden JUS/577/2016 sobre inscripción en el Registro Civil de determinados
matrimonios celebrados en forma religiosa y aprobación de certificado de capacidad matrimonial y
celebración de matrimonio religioso.
La Ley 4/2017 modificó el apartado 9 de la disposición final primera de la Ley 15/2015, que a su
vez modificaba el artículo 56 del Código Civil en relación con la acreditación de la capacidad y
ausencia de impedimentos para contraer matrimonio, y dio nueva redacción al apartado 5 del
artículo 58 de la Ley 20/2011, referido a la misma cuestión.
Se trabajó en la modificación de la Ley 20/2011, por entender que su redacción actual presenta
importantes dificultades en los aspectos organizativos: reducción drástica del número de oficinas,
cierre y apertura de oficinas con distintas competencias, provisión de plazas para todo el personal,
etc. La primera proposición presentada fue rechazada por el Pleno del Congreso en febrero de
23
Estas disposiciones fueron declaradas inconstitucionales por Sentencia del TC199/2015, de 30 de octubre.
24
Entre las acciones incluidas en este apartado (especialmente las que implican diseño e implantación de sistemas
informáticos) se recogen algunas realizadas, bajo la dirección o coordinación de la DGRN, por otras unidades de la
Administración General del Estado, o por empresas o entidades públicas y privadas, mediante contratación o
encomienda. La información sobre actuaciones realizadas está referida a abril de 2019.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 61
2018, lo que motivó la ampliación de la vacatio legis. En 2019 se estaba estudiando una nueva
propuesta.
Se realizaron trabajos para la elaboración de dos reglamentos: el de desarrollo normativo de la
Ley 20/2011, con el condicionante de la necesaria supeditación de su redacción a la versión
definitiva de la ley, y el de provisión de plazas.
II.2.2.3. ACTUACIONES REALIZADAS EN EL ÁMBITO ORGANIZATIVO
Se preparó la configuración de la oficina del Registro Civil y de su personal. Teniendo en cuenta
las previsiones del artículo 22 de la Ley 20/2011, se crearían 113 oficinas generales, 65 de ellas
en el ámbito competencial del Ministerio de Justicia, con un total de 1.260 funcionarios, según se
indica.
CUADRO Nº 28
DISTRIBUCIÓN DE OFICINAS GENERALES DEL ÁMBITO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA
Comunidad/Ciudad
Autónoma
Nº de Oficinas
Generales
Nº de Encargados
Nº de
Funcionarios
Madrid
14
31
386
Valencia
11
23
234
Galicia
6
12
100
Castilla Y León
6
10
85
País Vasco
5
6
45
Castilla La Mancha
5
4
30
Murcia
4
4
30
Baleares
3
4
30
Asturias
3
12
91
Navarra
2
10
75
Cantabria
2
8
64
La Rioja
2
6
64
Ceuta
1
2
15
Melilla
1
2
11
Total
65
134
1260
Fuente: Elaboración propia a partir de información aportada por la DGRN (Nota informativa despliegue
oficinas Registro junio 2019).
Se estudiaron las dotaciones necesarias para los puestos de trabajo de las oficinas. El coste total
de la plantilla para un año se estimó en 33.729.600,00 euros (33.072.000,00 euros para las
Oficinas Generales y 657.600,00 euros para la Oficina Central, a la que se asignaba un mínimo de
20 funcionarios).
Se definieron las categorías de los puestos de trabajo a incluir en las RPT que serían las
siguientes:
Encargados, subgrupo A1 (Letrados de la Administración de Justicia u otros funcionarios
A1).
Oficiales de RC, subgrupo A2 (Cuerpo de gestión procesal y administrativa).
Tramitadores de RC, subgrupo C1 (Cuerpo de tramitación procesal y administrativa).
Auxiliares de RC, subgrupo C2 (Cuerpo de auxilio judicial).
62 Tribunal de Cuentas
II.2.2.4. ACTUACIONES REALIZADAS EN EL ÁMBITO TECNOLÓGICO
Entre 2015 y 2016 se realizó el proyecto para la comunicación telemática de nacimientos, que
consistió en el desarrollo de una solución basada en un portal público (AMDES) integrado con el
sistema de gestión del Registro Civil (INFOREG) que permite a los centros sanitarios enviar al
registro competente la documentación necesaria para solicitar la inscripción del recién nacido.
Como se ha indicado, en 2019 estaba implantado en la mayoría de centros públicos de toda
España y en proceso de despliegue en los centros privados.
En febrero de 2018 se contrataron varios servicios, por importe conjunto de 10.315.699,00 euros
para el diseño, desarrollo y puesta en producción del nuevo sistema de llevanza del Registro Civil
(DICIREG), que debe sustituir al actual (INFOREG). Se estableció un plazo de ejecución de 4
años, prorrogable por otros dos, para el contrato que tenía por objeto la construcción del nuevo
sistema, su pilotaje en 17 oficinas y el mantenimiento posterior. Se preveía que las primeras
versiones de prueba estuvieran disponibles a finales de 2019, para lo cual se seleccionaron
inicialmente 6 oficinas del ámbito de competencias del Ministerio.
Se redefinieron los procedimientos para adaptarlos al marco de la Ley 20/2011 y para posibilitar
su configuración en el nuevo sistema informático. A la fecha de los trabajos de campo este
proceso se encontraba en revisión para superar algunas cuestiones técnicas. Se trabajó también
en la elaboración de la nueva clasificación de los asientos del Registro Civil adaptados a la
Ley 20/2011, y se confeccionó el modelo documental básico con modelos de actas,
comunicaciones, documentos del expediente matrimonial y resoluciones diversas. Según
indicaciones de los responsables del proyecto, esta fase sufre retraso por la carencia de medios
personales expertos con dedicación exclusiva a este trabajo. Se estaba trabajando en la
elaboración de catálogos de documentación, catálogos y fichas de procedimientos y manuales de
tramitación.
El Registro Civil está categorizado, según los criterios de seguridad del Esquema Nacional de
Seguridad como de nivel Alto. Se realizaron trabajos para el análisis de la situación actual, cuya
conclusión fue que los tres escenarios identificados (INFOREG, DICIREG, Libros manuscritos)
presentaban una situación de riesgo por encima de lo recomendado por la metodología,
incumpliendo las exigencias establecidas por el Esquema Nacional de Seguridad para los
sistemas de categoría alta. Para solventar esta circunstancia, en abril de 2019, se encontraba en
preparación un plan de mejora de seguridad.
II.2.2.5. ACTUACIONES PENDIENTES
A la vista de lo anterior, las principales cuestiones pendientes, a juicio del Tribunal, para la
implantación del nuevo modelo de Registro Civil son las siguientes:
La elaboración y aprobación de la normativa reglamentaria de desarrollo de la Ley
20/2011, que implica la revisión de los trámites y procedimientos afectados. Este desarrollo
resulta fundamental para la definición de las especificaciones del nuevo sistema
informático (DICIREG) y para el establecimiento de instrucciones que garanticen la
aplicación homogénea de la nueva normativa en todas las oficinas del Registro Civil.
La determinación y desarrollo del modelo organizativo y de funcionamiento del Registro
Civil a implantar y la adopción de las medidas y los cambios normativos necesarios que
afecten al mismo de conformidad con lo establecido en la DF Décima de la Ley 20/2011.
En relación con la implantación de DICIREG, es preciso determinar las 17 oficinas piloto
incluidas en el contrato (no especificadas a octubre de 2019). Por otra parte, parece
necesaria la elaboración de un plan que contemple los plazos de implantación en todas las
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 63
oficinas
25
y la preparación de las licitaciones necesarias para llevarlo a cabo, dadas las
limitaciones del contrato vigente. Parece también conveniente determinar el periodo
transitorio en el que deberían convivir el sistema actual (INFOREG) y el nuevo (DIGIREG),
y adoptar las medidas necesarias para que este sistema sea gestionado en los
correspondientes centros de proceso de datos del Ministerio.
II.3. OTROS ÁMBITOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.3.1. Análisis del cumplimiento de la normativa para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres
En relación con el cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad
efectiva de mujeres y hombres, no se han detectado incidencias de especial relevancia.
A 31/12/2017 el personal de la DGRN estaba compuesto por 238 mujeres y 90 hombres. La
distribución por género y grupos era la siguiente.
CUADRO Nº 29
DISTRIBUCIÓN POR GÉNERO Y GRUPO DEL PERSONAL DE LA DGRN
Colectivo
funcionarios
A1
A2
C1
C2
Total
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Admón. de
Justicia
37
18
7
20
106
20
13
2
163
60
Admón. Gral.
del Estado
13
6
16
5
14
6
32
13
75
30
Total
50
24
23
25
120
26
45
15
238
90
Fuente: Elaboración propia a partir de información aportada por la DGRN.
En relación con lo indicado en la disposición adicional primera de la citada ley orgánica “... se
entenderá por composición equilibrada [de la plantilla] la presencia de mujeres y hombres de
forma que, en el conjunto a que se refiera, las personas de cada sexo no superen el sesenta por
ciento ni sean menos del cuarenta por ciento” a 31 de diciembre de 2017, la plantilla de personal
de la DGRN presentaba una situación desequilibrada (73 % de mujeres y 37 % de hombres). El
desequilibrio se daba en todos los grupos, excepto en el A2. En este grupo, la situación estaba
prácticamente equiparada entre mujeres (48 %) y hombres (52 %). En el resto de los grupos, el
porcentaje de mujeres era muy superior al de hombres: el 82 % en el grupo C1, el 75 % en el C2,
y el 68 % en el A1.
La DGRN elabora ficheros con datos estadísticos sobre expedientes de nacionalidad por
residencia resueltos, que recogen la distribución por género de conformidad con lo establecido en
el artículo 20 de la Ley 3/2007. Dichos ficheros son facilitados al Observatorio Permanente de
Inmigración, quien procede a la publicación de las estadísticas.
De acuerdo con la información publicada, en todos los ejercicios del periodo 2010-2019 fue mayor
el número de concesiones de nacionalidad por residencia a mujeres, que representaron entre el
52 y el 57 % del total. Se exponen a continuación las cifras de concesiones por género para dicho
periodo.
25
Se han realizado algunos estudios que contemplan la implantación gradual. En la primera fase, a partir del 30 de junio
de 2020, se implantaría en las comunidades autónomas con competencias en materia de Administración de Justicia,
pero sin competencias ejecutivas en registro civil (Madrid, Valencia, Galicia, País Vasco, Asturias, Navarra, Cantabria y
La Rioja). En la segunda fase, que comenzaría en 2022, se extendería a las oficinas de las comunidades autónomas
que dependen del Ministerio en materia de Administración de Justicia y no tienen competencias ejecutivas en registro
civil (Castilla y León, Castilla La Mancha, Murcia, Baleares, Ceuta y Melilla).
64 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 30
DISTRIBUCIÓN POR GÉNERO DE LAS CONCESIONES DE NACIONALIDAD POR
RESIDENCIA
Nº de concesiones
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Mujeres
70.604
63.319
64.651
143.304
50.034
42.683
51.079
13.575
50.616
89.770
Hombres
52.991
51.217
50.843
117.911
43.669
35.312
42.680
12.349
41.885
73.029
No consta sexo
126
63
63
80
11
5
1
0
0
0
Total26
123.721
114.599
115.557
261.295
93.714
78.000
93.760
25.924
92.501
162.799
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Observatorio Permanente de Inmigración.
II.3.2. Análisis del cumplimiento de la normativa sobre transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno
En relación con las disposiciones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso
a la información pública y buen gobierno, se ha examinado el cumplimiento de los requisitos de
publicidad activa. La página web del Ministerio de Justicia no incluye la información institucional y
organizativa exigida en el artículo 6, si bien puede accederse a dicha información desde el enlace
al portal de transparencia del Gobierno de España. En relación con las unidades y áreas de
gestión objeto de este informe, se ha comprobado que figuraban las cartas de servicios
correspondientes a las Subdirecciones Generales de Nacionalidad y Estado Civil y del Notariado y
de los Registros y que se incluía información sobre altos cargos, normativa, contratos y convenios.
No consta sin embargo, la publicación de las encomiendas al CORPME para la tramitación de
expedientes de nacionalidad.
Tampoco se ha publicado información referente a los planes y programas anuales y plurianuales
en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su
consecución. La única referencia a planes relacionados con el objeto del informe se recoge en la
web del Ministerio de Justicia, y está referida a la puesta en marcha del plan intensivo de
nacionalidad iniciado en el año 2012. Dicha información permanece sin actualizar desde febrero
de 2013. No consta tampoco publicada ninguna información estadística que permita la valoración
del grado de cumplimiento de los servicios públicos, según lo previsto en el apartado i) del artículo
8 de la Ley 19/2013.
CONCLUSIONES III.
1. La ejecución del programa 113M “Registros vinculados con la fe pública” corresponde a la
Dirección General de los Registros y del Notariado (en adelante, DGRN), dependiente de la
Subsecretaría de Justicia
27
. La finalidad básica del programa es estudiar, proponer y aplicar
la política del Ministerio de Justicia en relación con las cuestiones inherentes a la fe pública
notarial y las de naturaleza registral en las materias del registro civil, registros de la
propiedad, registros de bienes muebles y mercantiles, registro de actos de última voluntad, y
registro de contratos de seguro de cobertura de fallecimiento y, en general, a los asuntos
relativos al estado civil, en los términos establecidos en la legislación vigente. El programa
comprende también la planificación y organización de los registros civiles y la tramitación de
los expedientes de petición de nacionalidad y de cambio de nombres y apellidos.
26
Existe una diferencia no aclarada de 25.034 concesiones en el periodo 2010-2018 entre los datos publicados por el
Observatorio Permanente de Inmigración y los obtenidos por el Tribunal a partir de la información facilitada por la DG RN
(cuadro 21).
27
El Real Decreto 453/2020, de 10 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de
Justicia, suprimió la DGRN, y atribuyó sus competencias a la nueva Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe
Pública, dependiente de la Secretaría de Estado de Justicia.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 65
2. Se ha presentado durante la fiscalización una limitación que ha impedido la realización del
análisis de eficiencia previsto (apartado 1.5). El personal del Ministerio de Justicia ha
prestado toda la colaboración que le ha sido requerida por el Tribunal y la documentación
solicitada ha sido entregada de manera ordenada y diligente.
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DE REGULARIDAD (APARTADO II.1)
III.1.1. Liquidación del programa presupuestario (apartado II.1.1)
3. Las obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos del programa 113M en 2017
ascendieron a 27.629.570,07 euros, lo que representa un porcentaje de ejecución del 90 %.
Por capítulos, el mayor importe de obligaciones reconocidas, correspondió al capítulo 1
“Gastos de personal”, (12.499.851,44 euros), seguido del capítulo 6 “Inversiones reales”
(11.373.086,08 euros) y del capítulo 2 “Gastos corrientes en bienes y servicios (3.756.632,55
euros).
III.1.2. Gestión de los recursos humanos (apartado II.1.2)
4. La gestión de los gastos del personal del programa 113M se realizaba por dos unidades
diferentes del Ministerio, en función de su dependencia de la Administración de Justicia o de
la Administración General del Estado. Las nóminas del personal de la Administración de
Justicia se tramitaban en la Subdirección General de Recursos Económicos, dependiente de
la Secretaria General de la Administración de Justicia. Este grupo de funcionarios estaba
constituido por personal, adscrito a la DGRN, que desarrollaba su labor de forma exclusiva
en los registros civiles o en los juzgados que comparten dependencias con los registros
civiles. Entre ellos hay letrados, magistrados, fiscales, y personal de los cuerpos de gestión,
de trámite procesal y de auxilio procesal. A 31/12/2017 componían este grupo de
funcionarios 223 efectivos repartidos en 29 dependencias. Las nóminas del personal
funcionario de la Administración General del Estado destinado en la DGRN se gestionan por
la Subdirección General de Recursos Humanos, dependiente, como la DGRN, de la
Subsecretaría de Justicia. A 31 de diciembre de 2017 los efectivos de este grupo eran 105
funcionarios.
5. Del total de obligaciones reconocidas en el capítulo 1 “Gastos de personal” del programa
113M (12.499.851,44 euros), el 73 % correspondió al personal de la Administración de
Justicia (9.151.472,85 euros) y el 27 % restante al de la Administración General del Estado
(3.348.378,59 euros). No se observaron deficiencias de relevancia en el análisis de la
muestra de nóminas seleccionada.
6. Al margen del personal de la RPT y sin percibir retribuciones con cargo al programa 113M,
prestaba servicios habitualmente en la DGRN el colectivo de letrados adscritos, compuesto
por cuatro notarios y cuatro registradores nombrados al amparo de lo establecido en el Real
Decreto 1786/1997, de 1 de diciembre. Por otra parte, otros dos colectivos de notarios y
registradores, los comisionados y los colaboradores, que tampoco perciben retribuciones con
cargo al presupuesto del programa 113M, realizaban determinadas funciones de
asesoramiento del director general. La situación de los comisionados que colaboraban con la
DGRN no se acomodaba a lo establecido al respecto en la legislación hipotecaria, por
exceder del número máximo previsto, por tener algunas de las comisiones mayor duración de
la permitida, y por no ajustarse sus funciones a las de carácter extraordinario previstas en la
ley. Entre diciembre de 2014 y marzo de 2019 se habían nombrado hasta 30 notarios y
registradores como colaboradores para desempeñar de manera puntual los trabajos que se
les encomienden en relación con los servicios propios de la DGRN; los nombramientos se
llevaron a cabo sin cobertura jurídica, dado que la figura de los colaboradores no está
legalmente prevista.
66 Tribunal de Cuentas
III.1.3. Gestión de los gastos corrientes (apartado II.1.3)
7. El Tribunal examinó una muestra de expedientes imputados al capítulo 2 “Gastos corrientes”
del presupuesto de la DGRN, por importe de 3.529.363,42 euros (94 % del total de
obligaciones reconocidas en el capítulo). A excepción de la demora de 18 meses en el pago
de una factura, no se observaron deficiencias de relevancia en la tramitación de los
expedientes. Sin embargo, se puso de manifiesto la insuficiencia en los últimos ejercicios de
los créditos previstos para la adquisición de libros, archivadores y certificaciones de
inscripción para los registros civiles, así como de los destinados al pago de costas judiciales.
Respecto del primer caso, en los presupuestos de 2017 y 2018 se incluye una partida
específica destinada al pago de obligaciones de ejercicios anteriores. En el segundo caso, en
los ejercicios 2016, 2017 y 2018 fue necesario tramitar modificaciones de crédito para
incrementar en un 180 % los créditos iniciales de la partida 22603 “Gastos diversos. Jurídicos
y contenciosos”.
III.1.4. Gestión de las inversiones (apartado II.1.4)
8. Los gastos imputados al capítulo 6 “Inversiones reales” del programa 113M tienen origen en
contratos de servicios y suministros de carácter informático y en encomiendas de gestión. El
Tribunal examinó una muestra de expedientes de los que resultaron obligaciones
reconocidas en el ejercicio 2017 por importe total de 8.907.679,74 euros (el 78 % del total de
las reconocidas en el capítulo). En la tramitación de los contratos analizados intervinieron
otras unidades del Ministerio de Justicia, ajenas a la DGRN. Se examinó la adecuación de
los pagos imputados al programa 113M, sin que se observaran deficiencias relevantes. En
relación con las encomiendas examinadas se observó en dos casos la inadecuación de la
imputación presupuestaria, al tratarse de gastos corrientes que debieron aplicarse al capítulo
2 “Gastos corrientes” del presupuesto. En la encomienda suscrita con el Colegio de
Registradores de la Propiedad y Mercantiles (CORPME) para la tramitación de expedientes
de nacionalidad se observaron además otras deficiencias, entre las que destacan el
inadecuado sistema de determinación del precio y la insuficiente justificación de la realización
de los trabajos exigibles para el abono del primer pago previsto.
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DE EFICACIA Y EFICIENCIA (APARTADO
II.2)
III.2.1. Gestión de las solicitudes de nacionalidad por residencia (apartado II.2.1)
Situación y antecedentes (apartado II.2.1.2)
9. A 31 de diciembre de 2018, había en la DGRN un total de 355.548 expedientes de solicitud
de nacionalidad española por residencia pendientes de resolución. En el período que abarca
la presente fiscalización convivían en la DGRN dos procedimientos distintos para gestión de
dichos expedientes: el procedimiento antiguo, aplicable a las solicitudes de nacionalidad
presentadas con anterioridad al 15 de octubre de 2015, y el procedimiento nuevo, cuyo
origen está en la disposición final séptima de la Ley 19/2015, y que es aplicable a las
solicitudes presentadas a partir de dicha fecha. Del total de resoluciones pendientes a 31 de
diciembre de 2018, 111.980 (31 %) correspondían al procedimiento antiguo y 243.568 (69 %)
al procedimiento nuevo.
10. La nueva regulación del procedimiento se enmarca en el contexto de la reforma del Registro
Civil, prevista en la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, que tiene como uno de sus
principales pilares la desjudicialización de los registros. El nuevo procedimiento pretendía
establecer un sistema netamente administrativo, basado en la tramitación electrónica en
todas sus fases, y que permitiera acortar sensiblemente los plazos de resolución, poniendo
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 67
fin a los retrasos que se venían generando en los últimos años. El alto número de
expedientes pendientes de resolución del nuevo procedimiento revela la falta de consecución
de este último objetivo.
11. La acumulación en la DGRN de un elevadísimo número de expedientes sin resolver, se venía
produciendo al menos desde 2010. En el año 2012 el Ministerio de Justicia elaboró un plan
intensivo para la puesta al día, que implicaba digitalizar todos los expedientes pendientes, y
cuya parte fundamental fue el encargo al CORPME, mediante encomiendas de gestión, de la
tramitación de las solicitudes de nacionalidad. Entre 2012 y 2019 se suscribieron cinco
encomiendas de gestión, que afectaban en conjunto a la tramitación de cerca de un millón de
expedientes. La primera encomienda no tuvo coste para la DGRN, mientras que las cuatro
siguientes supusieron un coste total de 9,5 millones de euros. Tras la firma de las
encomiendas, la tramitación de los expedientes del procedimiento antiguo, presentadas a
partir de 2010 se realizaba por el CORPME, salvo algunas excepciones, mientras que la
gestión de los expedientes del nuevo procedimiento correspondía en su totalidad a la DGRN.
Planificación (apartado II.2.1.3)
12. En materia de planificación se ha comprobado la insuficiencia de la memoria de objetivos del
programa presupuestario 113M como instrumento de planificación, por la falta de adecuación
de los objetivos e indicadores previstos. Es de destacar asimismo la falta de formalización de
los planes de puesta al día implantados desde 2012, no habiendo constancia de la
aprobación de ningún instrumento que contemplara de manera global la situación a afrontar,
los objetivos perseguidos, las medidas a adoptar, los recursos disponibles, o los plazos de
ejecución previstos.
Control interno sobre la gestión de los expedientes (apartado II.2.1.4)
13. El principal instrumento de control interno relacionado con la tramitación de expedientes de
adquisición de la nacionalidad por residencia lo constituye el “Informe de análisis funcional de
los
procedimientos más importantes del Área de Nacionalidad de la Subdirección General de
Nacionalidad y Estado Civil”, elaborado en cumplimiento del Plan de Actuaciones de la
Inspección General de Servicios para el año 2017 y publicado en febrero de 2018.
14. El Tribunal de Cuentas ha comprobado que la DGRN carece de un registro completo y fiable
de las solicitudes de nacionalidad que le corresponde gestionar. Los datos están registrados
en las distintas aplicaciones antes indicadas (GESNAC, ATENAS, GENARES), sin que
resulte posible obtener datos completos a partir de búsquedas con los mismos criterios. Los
datos sobre expedientes obtenidos de cada aplicación tampoco están completos; existen
además otros expedientes presentados en papel, no incluidos en las bases de datos de las
aplicaciones mencionadas y cuyo número exacto no ha sido posible cuantificar. Se ha
observado esta deficiencia tanto en los expedientes de procedimiento antiguo como en los
del nuevo, y se extiende asimismo al control sobre los recursos de reposición presentados
contra denegaciones de nacionalidad.
15. En relación con el control realizado por la DGRN sobre el CORPME, el Tribunal estima
adecuados los previstos inicialmente, consistentes en el establecimiento de comisiones de
seguimiento de las encomiendas y en la elaboración de guías de tramitación. Sin embargo,
se han observado deficiencias de control consistentes en la insuficiente identificación de los
expedientes tramitados por el CORPME, destacando en este sentido la imposibilidad de la
DGRN de acceder a la base de datos de la aplicación implantada por el CORPME para la
gestión de los expedientes. También es de reseñar el insuficiente control de la DGRN sobre
la calidad de la tramitación del CORPME, especialmente al inicio de las encomiendas, que
provocó un elevado número de recursos contra resoluciones denegatorias incorrectas;
68 Tribunal de Cuentas
posteriormente, se implantaron algunas medidas de control como la revisión de todas las
propuestas del CORPME denegatorias de la nacionalidad y del 10 % de las de concesión.
III.2.2. Análisis de eficacia en la gestión de los expedientes de nacionalidad por residencia
(apartado II.2.1.6)
Resultado de la gestión de los expedientes (apartado II.2.1.6.1)
16. En lo referente a la gestión global de los expedientes de nacionalidad por residencia en el
período 2010-2018, cabe destacar lo siguiente: a) el número de solicitudes se mantuvo
relativamente estable entre 2010 y 2015, con una media de 152.995 expedientes anuales. En
los tres últimos ejercicios descendieron las solicitudes, siendo las correspondientes a 2018
inferiores en un 47 % a las de 2010; b) respecto de las resoluciones, la media para el periodo
2010-2018 es de 128.174. Destacan dos ejercicios: 2013, cuando se superó dicha media en
un 132 %, como consecuencia del efecto de la primera encomienda de gestión, y 2017,
cuando descendió un 78 % sobre la media el número de resoluciones debido a problemas
derivados del cambio de la aplicación informática de gestión; y c) como consecuencia de la
evolución de solicitudes y resoluciones, el pendiente acumulado al final de cada ejercicio,
que había bajado en 2013 un 26 % sobre 2010, se incrementa de nuevo en los ejercicios
posteriores, de modo que a finales de 2018 el número de expedientes pendientes de
resolución (355.548) era superior en un 10 % al del inicio del periodo considerado (324.312).
Objetivo de resolución de los expedientes en plazo (apartado II.2.1.6.2)
17. Para evaluar la eficacia de la DGRN en la gestión de expedientes de nacionalidad por
residencia, el Tribunal ha analizado el cumplimiento del objetivo de resolución de los
expedientes en el plazo de un año legalmente establecido. El análisis se realizó sobre los
expedientes registrados en la DGRN entre 2010 y 2018. En relación con los expedientes del
procedimiento antiguo, del análisis realizado resultó que únicamente el 29 % de los
expedientes se resolvió en el plazo establecido de un año; por otra parte, ninguno de los
expedientes presentados en la DGRN en tres ejercicios, 2010, 2015 y 2016, fue resuelto en
plazo. En cuanto a los expedientes del procedimiento nuevo, el escasísimo porcentaje de
expedientes resueltos a finales de 2018 hace suponer que cuando finalmente se resuelvan
los expedientes pendientes, prácticamente el 100 % de ellos lo habrán hecho fuera del plazo
establecido, salvo que se incumpla el criterio de despacho por orden de entrada.
Objetivo de puesta al día en la tramitación de las solicitudes de nacionalidad por residencia
(apartado II.2.1.6.3)
18. En relación con el objetivo de puesta al día en la tramitación de las solicitudes de
nacionalidad por residencia se han analizado dos indicadores: el porcentaje anual de
resoluciones sobre solicitudes presentadas, y la evolución del pendiente al final de cada
ejercicio. Los principales resultados obtenidos del análisis del primero de los indicadores
fueron los siguientes: a) para el conjunto de los procedimientos solo en tres ejercicios de los
nueve considerados el porcentaje de resoluciones sobre solicitudes fue superior al 100 %, lo
que revela una gestión poco eficaz; b) para los expedientes del procedimiento antiguo el
mejor porcentaje correspondió a 2013, cuando las resoluciones duplicaron las solicitudes; sin
embargo, aunque este dato revela en los términos analizados una alta eficacia del CORPME
en la gestión de la encomienda suscrita en el ejercicio anterior, tal afirmación debe ser
matizada por algunas anomalías observadas en la gestión del Colegio, como el incremento
considerable de las propuestas denegatorias y de los recursos de reposición interpuestos; y
c) la eficacia de la gestión de los expedientes del procedimiento nuevo entre 2015 y 2018 fue
prácticamente nula, quedando sin resolver al final del periodo el 99,5 % de las solicitudes
presentadas.
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 69
19. Del análisis del segundo indicador examinado, la evolución del pendiente acumulado, resulta
una mejoría de la situación entre 2013 y 2016, en relación con el primer ejercicio 2010, que
se revierte a partir de 2017 debido fundamentalmente a la falta de resolución de los
expedientes del nuevo procedimiento. Como consecuencia de ello, al finalizar 2018 había un
10 % más de expedientes pendientes de resolución que al inicio del período. El 69 % del
pendiente a 31/12/2018 correspondía a solicitudes del nuevo procedimiento, que se habían
acumulado sin resolver en la DGRN durante los tres primeros años de vigencia de dicho
procedimiento.
20. Según datos del Defensor del Pueblo, a 31 de enero de 2020, la cifra de expedientes
pendientes era de 291.000, lo que representa una reducción de solo el 18 % respecto al
número de expedientes pendientes a 31/12/2018.
Costes asociados a la tramitación de los expedientes (apartado II.2.1.7)
21. El Tribunal no ha podido realizar el análisis de eficiencia previsto, al no disponer la DGRN de
la información completa necesaria para evaluar en tales términos la gestión de los
expedientes de nacionalidad por residencia. No ha sido posible identificar específicamente
los costes del personal correspondientes a la tramitación de estos expedientes, ni los
relativos al diseño e implantación de las aplicaciones informáticas de gestión utilizadas.
Excluidos dichos gastos, entre 2015 y julio de 2019, la DGRN gastó al menos 14,5 millones
de euros en la tramitación de los expedientes, de los cuales 9,5 millones correspondieron a
las encomiendas de gestión con el CORPME, y 5 millones de euros a los contratos suscritos
para la digitalización y metadatación de los expedientes.
Recursos contenciosos presentados contra denegaciones de nacionalidad por residencia
(apartado II.2.1.8)
22. En el período 2013-2018 se presentaron ante la Audiencia Nacional un total de 8.737
recursos contencioso administrativos contra denegaciones de la nacionalidad por residencia.
La tardanza en la tramitación de los expedientes en la DGRN en los últimos ejercicios ha
dado lugar a la interposición de un número creciente de recursos contencioso administrativos
contra resoluciones denegatorias de la nacionalidad por silencio administrativo. Del total de
recursos presentados en 2018 (3.281), 629 correspondían a resoluciones expresas (19 %) y
2.652 (81 %) a denegaciones por silencio. El alto número de resoluciones por silencio
recurridas en vía contenciosa pone de manifiesto el incumplimiento por la DGRN de su
obligación de resolver, con el consiguiente traslado a los tribunales, con perjuicio económico
para los interesados, de la tarea de decidir sobre la concesión o denegación de la
nacionalidad.
23. La evolución en el número de recursos contenciosos puede calificarse de preocupante en los
últimos años. En 2018 se presentaron 3.281, frente a los 1.396 del ejercicio anterior, y en
2019 la situación empeoró considerablemente, llegando a 4.614 en los siete primeros meses
del ejercicio. Tal cifra representa un incremento de los recursos contenciosos presentados de
un 41 % respecto de todo el ejercicio anterior.
24. Las sentencias recaídas en la materia han impuesto en numerosas ocasiones la obligación
de la Administración del pago de costas judiciales. Entre 2016 y 2018, el importe de las
obligaciones reconocidas en el programa 113M para hacer frente al pago de costas, en
cualquier clase de procedimientos, ascendió a 1.358.709,45 euros. Las costas abonadas en
el ejercicio 2017 (661.045,45 euros) corresponden a 230 sentencias, el 95 % de las cuales
corresponden a procedimientos contra resoluciones denegatorias de las solicitudes de
nacionalidad.
70 Tribunal de Cuentas
Tasa establecida por la Ley 19/2015 (apartado II.2.1.9)
25. La disposición adicional 7ª de la Ley 19/2015, de 13 de julio estableció una tasa para las
solicitudes de nacionalidad por residencia sujetas al nuevo procedimiento, fijando su importe
en 100 euros. Las solicitudes de nacionalidad presentadas por el procedimiento anterior,
vigente hasta octubre de 2015, no estaban sujetas a tasa. En relación con los requisitos
establecidos por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y precios públicos, se ha observado
la falta de acreditación del cumplimiento del principio de equivalencia establecido en el
artículo 7 de la ley, según el cual las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la
actividad que constituya su hecho imponible.
26. El Tribunal ha calculado en 24,7 millones de euros el importe correspondiente a las tasas
devengadas entre 2015 y 2018 por solicitudes de nacionalidad por residencia. A la fecha de
realización de los trabajos de campo (mayo 2019) no había constancia de que a partir del
establecimiento y cobro de la tasa se hubieran implementado medidas destinadas a la
mejora de la gestión de los expedientes: la plantilla de la DGRN no había experimentado
variaciones significativas ni se tramitaron encomiendas o contratos para la tramitación de
expedientes del nuevo procedimiento. La escasísima resolución de expedientes del
procedimiento nuevo evidencia, por el contrario, que el abono de la tasa no ha tenido ningún
efecto positivo en la mejora de la gestión de los expedientes a los que corresponde.
III.2.3. Gestión del proceso de reforma del Registro Civil (apartado II.2.2)
27. La memoria de objetivos del programa 113M para 2017 destaca entre las actividades
principales de la DGRN la de “llevar a cabo un proceso de modernización tecnológica del
Registro Civil que facilite su acceso y la tramitación electrónica de los expedientes, lo que
conlleva realizar un plan de digitalización e informatización de los registros civiles”. No se ha
establecido, sin embargo, en dicha memoria ningún objetivo específico relacionado con la
referida actividad, ni, consiguientemente, indicadores de seguimiento que permitan evaluar
su cumplimiento.
28. La Ley 20/2011, de 21 de julio derogó la anterior normativa del Registro Civil, constituida por
la Ley del Registro Civil, de 8 de junio de 1957. Dada la complejidad de la nueva ley y el
cambio radical respecto del modelo anterior, se estableció inicialmente un extenso plazo de
vacatio legis de 3 años, para permitir la puesta en marcha del nuevo modelo. Desde la
aprobación de la ley dicho plazo ha sido ampliado en varias ocasiones; en el momento de
redacción del presente informe la entrada en vigor completa de la ley está prevista para el 30
de abril de 2021.
29. Entre las principales modificaciones que supone el nuevo modelo de Registro Civil cabe
destacar: a) el abandono de la tradicional consideración territorial de los hechos
concernientes a las personas, a favor del registro del historial de cada individuo; b) el
establecimiento de la llevanza del registro por funcionarios públicos distintos de los que
integran el poder judicial del Estado; c) el diseño de un Registro Civil único para toda
España, informatizado y accesible electrónicamente; d) la nueva estructura organizativa,
ajustada al modelo descentralizado de Estado; y e) como novedades de carácter sustantivo,
la previsión de la remisión al Registro Civil por los responsables de los centros sanitarios de
los datos de nacimientos y defunciones, la atribución a los progenitores de la capacidad de
acordar el orden de los apellidos del nacido, o la previsión de incorporar al Registro Civil
actos regulados en algunos Derechos civiles especiales.
30. En el proceso de reforma se manejaron algunas opciones, como la asignación de los
registros civiles a registradores de la propiedad y mercantiles, que fueron después
abandonadas. En abril de 2017 se inició en el Ministerio de Justicia el denominado Proyecto
de Transformación del Registro Civil, para dar un nuevo impulso a la reforma. Se creó una
Programa 113M "Registros vinculados con la fe pública", ejercicio 2017 71
Comisión de Gobierno formada por el Ministro de Justicia, la Secretaria de Estado de
Justicia, el Secretario General de la Administración de Justicia, el Director General de
Registros y del Notariado y el Director General de Relaciones con la Administración de
Justicia. La dirección, promoción e impulso del proyecto se atribuyó a la DGRN.
Actuaciones realizadas (apartados II.2.2.2 a II.2.2.4)
31. De acuerdo con la información facilitada por la DGRN, en relación con la reforma del Registro
Civil se llevaron a cabo actuaciones en los ámbitos normativo, organizativo y tecnológico. En
el ámbito de normativa cabe destacar: a) la Ley 19/2015, de 13 de julio, que modificó el
artículo 46 de la Ley 20/2011 con el objetivo de adoptar medidas para regular la transmisión
inscripción en el Registro Civil de determinados matrimonios celebrados en forma religiosa y
aprobación de certificado de capacidad matrimonial y celebración de matrimonio religioso; c)
la Ley 4/2017 modificó el apartado 9 de la disposición final primera de la Ley 15/2015, que a
su vez modificaba el artículo 56 del Código Civil en relación con la acreditación de la
capacidad y ausencia de impedimentos para contraer matrimonio; d) se trabajó en la
modificación de la Ley 20/2011, por entender que su redacción actual presenta importantes
dificultades en los aspectos organizativos; y e) se realizaron trabajos para la elaboración de
los reglamentos de desarrollo normativo de la Ley 20/2011, y de provisión de plazas.
32. En el ámbito organizativo destacan las siguientes actuaciones: a) se preparó la configuración
de la oficina del Registro Civil y de su personal; teniendo en cuenta las previsiones del
artículo 22 de la Ley 20/2011, se crearían 113 oficinas generales, 65 de ellas en el ámbito
competencial del Ministerio de Justicia, con un total de 1.260 funcionarios; b) se estudiaron
las dotaciones necesarias para los puestos de trabajo de las oficinas, estimándose el coste
total de la plantilla para un año en 33.729.600,00 euros; y c) se definieron las categorías de
los puestos de trabajo a incluir en las RPT.
33. En el ámbito tecnológico, las principales actuaciones realizadas han sido: a) la comunicación
telemática de nacimientos, implantado en 2019 en la mayoría de centros públicos de toda
España; b) el desarrollo de DICIREG, el nuevo sistema de llevanza del Registro Civil, cuyas
primeras versiones de prueba deberían estar disponibles a finales de 2019; c) se redefinieron
los procedimientos para adaptarlos al marco de la Ley 20/2011 y para posibilitar su
configuración en el nuevo sistema informático; y d) se realizaron trabajos para analizar la
seguridad actual, encontrándose en preparación un plan de mejora de seguridad.
Cuestiones pendientes (apartado II.2.2.5)
34. A juicio del Tribunal las principales cuestiones pendientes para la implantación del nuevo
modelo de Registro Civil son las siguientes: a) la elaboración y aprobación de la normativa
reglamentaria de desarrollo de la Ley del Registro Civil, que implica la revisión de los trámites
y procedimientos afectados; b) establecer las instrucciones que garanticen la aplicación
homogénea de la nueva normativa en todas las oficinas del Registro Civil; y c) determinar y
desarrollar el modelo organizativo y de funcionamiento del Registro Civil a implantar
adoptando las medidas y los cambios normativos necesarios que afecten al mismo.
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS A OTROS ÁMBITOS DE LA FISCALIZACIÓN
(APARTADO II.3)
III.3.1. Igualdad efectiva de mujeres y hombres (apartado II.3.1)
35. En relación con el cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad
efectiva de mujeres y hombres, no se han detectado incidencias de especial relevancia. En
relación con lo indicado en la disposición adicional primera de la citada ley orgánica, a
72 Tribunal de Cuentas
31 de diciembre de 2017, la plantilla de personal de la DGRN presentaba una situación
desequilibrada (73 % de mujeres y 37 % de hombres). El desequilibrio se daba en todos los
grupos, excepto en el A2. La DGRN ofrece datos estadísticos sobre expedientes de
nacionalidad por residencia resueltos que recogen la distribución por género de conformidad
con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 3/2007. Resulta de dichos datos que en todos
los ejercicios del periodo 2010-2019 fue mayor el número de concesiones de nacionalidad
por residencia a mujeres, que representaron entre el 52 y el 57 % del total.
III.3.2. Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (apartado II.3.2)
36. En relación con las disposiciones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, se ha observado que la página web del
Ministerio de Justicia no incluye la información institucional y organizativa exigida en el
artículo 6, si bien puede accederse a dicha información desde el enlace al portal de
transparencia del Gobierno de España. En relación con las unidades y áreas de gestión
objeto de este informe, se ha comprobado que figuraban las cartas de servicios
correspondientes a las Subdirecciones Generales de Nacionalidad y Estado Civil y del
Notariado y de los Registros y que se incluía información sobre altos cargos, normativa,
contratos y convenios. No consta sin embargo, la publicación de las encomiendas al
CORPME para la tramitación de expedientes de nacionalidad. Tampoco se ha publicado
información referente a los planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen
objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su consecución,
ni consta información estadística que permita la valoración del grado de cumplimiento de los
servicios públicos, según lo previsto en el apartado i) del artículo 8 de la Ley 19/2013.
RECOMENDACIONES IV.
PRIMERA. El Tribunal recomienda al Ministerio de Justicia adoptar las medidas necesarias
tendentes a la inclusión en las leyes anuales de presupuestos de los créditos suficientes para
hacer frente a los gastos de material de los registros civiles, evitando la inclusión de partidas con
créditos destinados al pago de obligaciones de ejercicios anteriores.
SEGUNDA. Se recomienda al Ministerio de Justicia, en relación con los notarios y registradores
comisionados de la DGRN, ajustar estrictamente su número, tiempo de permanencia y funciones a
lo previsto en el artículo 272 de la Ley Hipotecaria. Se recomienda asimismo abandonar la
práctica de nombramiento de colaboradores sin cobertura jurídica
28
.
TERCERA. Se recomienda al Ministerio de Justicia revisar la elaboración de la memoria
presupuestaria del programa 113M recogida en las leyes anuales de presupuestos, a fin de incluir
en ella objetivos e indicadores válidos que permitan analizar en términos de eficacia la gestión
realizada.
CUARTA. Se recomienda al Ministerio de Justicia la elaboración y aprobación de un plan definitivo
para la puesta al día en la gestión de los expedientes de nacionalidad por residencia, que
contemple los recursos materiales y personales necesarios, los objetivos, y los plazos de
cumplimiento. Para la efectividad de dicho plan debería, a juicio del Tribunal, dotarse a la
28
El Tribunal no compa rte las alegaciones formuladas a esta recomendación, qu e se corresponde con los resultados
expuestos en los apartados II.2.1.4 y II.2.1.5. La norma en cuya virtud se nombraron l os comisionados (artículo 272 de
la Ley Hipotecaria es absolutamente clara en cuanto a su número máximo (3 notarios y 3 registradores), su duración (un
año, prorrogable solo por otro plazo igual), y sus funciones (auxiliar en funciones de carácter extraordinario) . La
insuficiencia de medios materiales y personales de la DGRN no puede justificar en ningún caso el incumplimiento de
dichas condiciones. En relación con los colaboradores, no puede aceptarse la alegación de que se trata de
comisionados nombrados al amparo de la normativa hipotecaria; los nombramientos de los colaboradores no aluden en
ningún caso a comisiones de servicio, ni mencionan la normativa reguladora de estas situaciones, diferenciándose
claramente de los nombramientos de notarios y registradores comisionados en la DGRN.
ALEGACIONES FORMULADAS
SECRETARIA GENERAL PARA LA
INNOVACION Y CALIDAD DEL
SERVICIO PUBLICO DE JUSTICIA
DIRECCION GENERAL DE
SEGURIDAD JURIDICA Y FE PUBLICA
www.mjusticia.gob.es
PLAZA JACINTO BENAVENTE, 3
28071 – MADRID
TEL: 91 389 52 61
MINISTERIO
DE JUSTICIA
ALEGACIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE SEGURIDAD JURÍDICA Y FE
PÚBLICA AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
PROGRAMA 113M “REGISTROS VINCULADOS CON LA FE PÚBLICA” EJERCICIO
2017.
Recibido el Anteproyecto de Informe de Fiscalización del Programa 113M “Registros
Vinculados con la Fe Pública”, Ejercicio 2017, del Tribunal de Cuentas, desde este
Centro Directivo se efectúan las siguientes alegaciones, desglosadas en dos apartados,
correspondientes a la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil (apartado I)
y a la Subdirección General del Notariado y de los Registros (apartado II).
I) ALEGACIONES DE LA SUBDIRECCIÓN GENERAL DE NACIONALIDAD Y
ESTADO CIVIL AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
PROGRAMA 113M “REGISTROS VINCULADOS CON LA FE PÚBLICA”
EJERCICIO 2017
A la vista del contenido del anteproyecto de informe de fiscalización del Tribunal de
Cuentas del programa 113M, en lo concerniente a la Subdirección General de
Nacionalidad y Estado Civil procede efectuar las siguientes ALEGACIONES:
Apartado II.1.1. Análisis de la liquidación del programa presupuestario 113M
- Pág. 16. Imputación de gastos. - El Tribunal de Cuentas señala que la imputación de
los gastos de las encomiendas con la FNMT y el CORPME fue inadecuada, habida
cuenta de que su naturaleza es la de gastos corrientes, no procediendo su imputación
al capítulo 6 Inversiones. A este respecto se hacen las siguientes observaciones al
Apartado II.1.4. Análisis de las inversiones:
-Pág. 26. Gastos encomiendas.- En relación con los gastos correspondientes a la
encomienda con la FNMT, a juicio de esta subdirección se estima que sí podrían
incluirse en el capítulo 6 como inversión al tratarse de trabajos de digitalización
necesarios para el funcionamiento operativo de los servicios, dada la obligatoriedad de
tramitación electrónica del nuevo procedimiento administrativo (artículo 3 del Real
Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que
se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por
residencia). En el caso de la encomienda con el CORPME (pág. 27 del informe) también
podría considerarse un gasto del capítulo 6 toda vez que los servicios de esta
encomienda redundan en beneficios futuros pues ha supuesto la tramitación electrónica
de la gestión documental del expediente, así como conexiones automáticas con los
registros civiles para los envíos de las resoluciones de nacionalidad para su posterior
inscripción por el encargado del registro.
Código Seguro de
verificación: PF:BBrB-CzUo-QwAe-rSsx Página 1/16
FIRMADO POR Sofia Puente Santiago (DIRECTORA GENERAL DE SEGURIDAD
JURÍDICA Y FE PÚBLICA) Fecha 10/07/2020
https://sede.mjusticia.gob.es/sedecsvbroker/FormularioVerificacion.actio
n?CSV=PF:BBrB-CzUo-QwAe-rSsx
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- Pág. 27. Aportación documentación justificativa del encargo EG/2016/005 a la FNMT
de digitalización de expedientes. - En relación a la observación de que no se ha
aportado documentación justificativa adicional para verificar el número de expedientes
objeto de los trabajos del encargo, se remite como anexo 1 listado de expedientes
resultado del encargo. En todo caso, se significa que en la recepción del encargo asistió
la representación de la intervención delegada que efectuó in situ comprobaciones
materiales de la inversión sin que se realizara por la misma ninguna objeción al respecto.
- Pág. 28. Encomienda CORPME. - En relación a la afirmación del Tribunal de que a
falta de previsiones expresas en la encomienda para el caso de no llegar o superar dicho
número, correspondería al CORPME la tramitación de todos los expedientes del
período, sin minoración o aumento del precio estipulado, no se comparte dicha
interpretación pues supondría para una u otra parte un enriquecimiento injusto pues la
cifra de referencia debe ser la estimación prevista. Llevada esa interpretación al
extremo, si finalmente el número de expedientes recibido hubiese sido, por poner un
ejemplo ilustrativo, superior en un 50% al número estimado no sería admisible que el
CORPME estuviera obligado a su tramitación. En el mismo sentido, si finalmente el
número previsto hubiese sido inferior en un 50%, la entonces DGRN no hubiera estado
obligada a abonar el importe total estipulado. En todo caso, la encomienda preveía para
el supuesto de incremento o disminución del volumen de expedientes a tramitar la
posibilidad de modificación por acuerdo expreso de ambas partes
Apartado II.2.1.3.1 Presupuesto por Programas
-Pág. 34. Indicadores de resultados. Respecto a la observación sobre a qué
corresponden las cifras recogidas en la columna “realizado”, dicha cifra refleja lo
efectivamente realizado, a diferencia de la columna presupuestado que refleja la
estimación prevista.
Apartado II.1.4 Análisis de la gestión de las inversiones
(Encomienda con el CORPME de 3 de agosto de 2016)
-Pág. 27 y ss.
- Sobre la falta de control del número de expedientes recibidos se significa que a
juicio de esta subdirección puede considerarse que sí hubo control ya que en la reunión
de la 4ª Comisión de Seguimiento de fecha 9 de octubre de 2018 se contempló como
cifra de expedientes recibidos 81.974 (75.000 inicialmente previstos) de los que a la
fecha de la comisión de seguimiento se habían tramitado 73.440. Se acompaña dicha
acta como anexo 2 a estas alegaciones.
-Pago de las facturas. Sobre esta cuestión y para el primer pago del 50%, significar
que para el reconocimiento de la obligación y el pago se adjuntó junto a la factura el
acta de la tercera comisión de seguimiento en la que figuraba que se había realizado
por el COPRME un grado de cumplimiento intermedio, dadas las explicaciones
aportadas por la Corporación, y teniendo en cuenta, además, que no todos los
expedientes eran susceptibles de emisión de informe previo a la propuesta de
resolución. Se acompaña dicha acta como anexo 3. En cualquier caso, y como
salvaguarda, la Encomienda objeto de fiscalización contemplaba en la cláusula octava
la obligación para el Colegio de continuar la tramitación de los expedientes en que
hubiera habido que subsanar con la documentación requerida, obligación que, por otra
parte, no figuraba en las anteriores Encomiendas suscritas.
Código Seguro de
verificación: PF:BBrB-CzUo-QwAe-rSsx Página 2/16
FIRMADO POR Sofia Puente Santiago (DIRECTORA GENERAL DE SEGURIDAD
JURÍDICA Y FE PÚBLICA) Fecha 10/07/2020
https://sede.mjusticia.gob.es/sedecsvbroker/FormularioVerificacion.actio
n?CSV=PF:BBrB-CzUo-QwAe-rSsx
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Respecto al segundo pago del 50%, resaltar que en el certificado de conformidad a
la factura se menciona la existencia de un listado entregado por el COPRME donde
figuran 77.140 expedientes (se acompaña dicha certificación como anexo 4). Por tanto,
no existió en ningún caso un pago superior al que hubiera correspondido y lo relevante,
en definitiva, es que el número previsto de 75.000 expedientes fue finalmente tramitado
y recepcionado de conformidad por la intervención delegada del Ministerio de Justicia.
Se acompaña listado completo de los 75.000 expedientes tramitados y acta de
recepción favorable como anexos 5 y 6 respectivamente.
Apartado II.2.1.3.1 Plan intensivo de tramitación 2012
Pág. 36. Aprobación del nuevo procedimiento sin contar con recursos humanos y
tecnológicos suficientes. A este respecto habría que añadir, además, que el nuevo
procedimiento de carácter netamente administrativo supuso que toda la instrucción del
procedimiento que se llevaba a cabo por los registros civiles recayera íntegramente en
la Dirección General sin los medios humanos necesarios.
Apartado II.2.1.3.3 Plan de Choque 2018
-Pág. 36. Respecto a lo indicado en este apartado es necesario puntualizar que el
denominado en el informe “Plan de Choque 2018” no fue como tal un plan autorizado
por el Ministerio de Hacienda, sino que se trató de un plan interno de incentivos en el
que participaron determinados funcionarios (aprox. 25) fuera de su jornada laboral y se
abonó con cargo a la productividad ordinaria.
En 2019 sí se efectuó un Plan de Choque autorizado por el Ministerio de Hacienda. Se
adjunta como anexo 7 documentación de dicho Plan.
Apartado II.2.1.4.1 Expedientes del procedimiento antiguo.
-Pág.38. Fechas de presentación y alto número de expedientes recibidos de los RRCC
desde 2016. En cuanto a las fechas de presentación de los expedientes es necesario
puntualizar que, no obstante, se disponía de inventarios propios, eso sí fuera de Atenas,
donde constaba la fecha de remisión de los expedientes desde cada Registro Civil a la
Dirección General.
Por otra parte, respecto al alto número de expedientes recibidos desde 2016 es
necesario resaltar que es normal que durante el 2016 se siguieran tramitando
expedientes cuyo número, por otra parte, fue disminuyendo sensiblemente en años
posteriores, ya que durante 2016 los registros civiles hicieron una importante labor de
recopilación de documentos y, por otro lado, en muchas ocasiones y por causas
imputables a los interesados, los registros civiles no remitían los expedientes hasta que
estaban “completos”.
En todo caso, quizás parece excesivo decir que ha existido un “insuficiente control de la
DG”, ya que se han realizado manualmente listados, comprobando cada expediente, y
clasificándolo por procedimiento en vigor, aunque, eso sí, con algunos errores.
Apartado II.2.1.4.2 Expedientes del nuevo procedimiento
-Pág. 39. Presentación a través de gestoría. De acuerdo con lo previsto en la Orden
JUS/698/2016, de 4 de mayo, por la que se establecen los requisitos y condiciones para
la suscripción de convenios de habilitación para la presentación electrónica de
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solicitudes de nacionalidad española por residencia en representación de los
interesados, el Ministerio de Justicia firmó varios convenios: con el Consejo General de
Colegios de Gestores Administrativos, el 14 de julio de 2016; con el Consejo General de
la Abogacía Española el 25 de julio de 2017 y con el Consejo General de Procuradores
de España el 20 de septiembre de 2016. Asimismo, con fecha 20 de agosto de 2019 se
ha suscrito con el Consejo General de Gestores el Convenio citado por el Tribunal de
presentación electrónica de solicitudes de nacionalidad española por residencia en
representación de los interesados y asistencia en las solicitudes en formato papel y el
Convenio con el Consejo General de la Abogacía de 25 de febrero de 2020 de
presentación electrónica de solicitudes de nacionalidad española por residencia en
representación de los interesados.
Por tanto, el convenio que se cita de 20 de agosto de 2019 con los gestores
administrativos no fue el primero que se suscribió y no se trata exactamente de
presentación de solicitudes a través de gestoría sino de presentación electrónica de
solicitudes por las plataformas de los colectivos citados y con los requisitos y las
condiciones establecidas en la orden ministerial.
Por su parte, Jesús Santa-Bárbara Rupérez que ejerció funciones de Subdirector desde
un período aproximado de marzo de 2015 a principios de 2017 ha efectuado la siguiente
observación:
-Pág. 39, primer párrafo: se da a entender que el primer convenio del Ministerio con el
Consejo de Gestores es de 20 de agosto de 2019. Lo cierto es, sin embargo, que el
primer convenio es de 14 de julio de 2016.
-Pág. 39. Deficiencias en el control sobre los expedientes del nuevo procedimiento:
- 13.000 documentos sin clasificar. Sobre esta afirmación hay que puntualizar que
las solicitudes recibidas en papel estuvieron controladas e inventariadas hasta la
finalización del encargo con la FNMT en abril de 2019, momento en que por falta
de personal se dejó de hacer inventario de los expedientes recibidos,
precisamente esos 13.000 documentos a los que se hace referencia y que están
siendo objeto de tratamiento en el encargo a Ineco de digitalización y
metadatación de expedientes del nuevo procedimiento. En todo caso, esos
expedientes se guardaban en cajas AZ y se contabilizaban a efectos estadísticos.
-Datos reales de los expedientes presentados en papel/Geiser. Hay que significar
que los datos de expedientes en papel sí son reales, y respecto a los recibidos por
Geiser es cierto que es un dato estimado ya que hasta que no se graba la solicitud
no se puede saber el número exacto de a cuantas solicitudes corresponden los
ficheros recibidos por Geiser. No obstante, se está comprobando que el dato
medio actual es de 3,9 documentos pdf por expediente por lo que los cálculos
estimados de 4 documentos pdf por solicitud están siendo bastante acertados.
- Número indeterminado de expedientes archivados en cajas sin catalogar y de
los que no existe ninguna relación individualizada. Entendemos que esta
afirmación se refiere a los 13.000 expedientes que, si bien están sin metadatar,
están clasificados, contabilizados, y ordenados por fecha de recepción. No son
por tanto expedientes sin “catalogar”, sino sin “inventariar”, que es la forma de
tener identificados los expedientes con los datos identificadores, haciendo
referencia al lugar físico dentro de la caja AZ. Los catálogos de documentos no se
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realizan en archivos administrativos y, sobre todo, no en un archivo de oficina
“vivo”. Lo habitual en la AGE es realizar inventarios en el momento de hacer las
transferencias al archivo intermedio correspondiente. De esta forma, en la SGNEC
se realizan inventarios de forma habitual, dado el volumen de expedientes, y las
necesidades de localización y de transferencias regulares al Archivo General del
Departamento.
Estos expedientes no pudieron inventariarse en su momento por haber finalizado
el encargo de la FNMT y no disponer de personal funcionario para realizar la tarea.
-Pág. 39. Déficit de control de los recursos de reposición. Según el Tribunal las
deficiencias de control sobre los expedientes se extienden también a los recursos de
reposición. A este respecto hay que significar que los recursos recibidos en papel
estaban ordenados por número de expediente y perfectamente localizables en caso de
necesidad. La ordenación física la realizaba una auxiliar del área de nacionalidad. Es
cierto que existían 3.000 sin escanear en diciembre del 2017 pero tras el encargo
suscrito con Ineco en noviembre de 2018 para la digitalización y carga en la aplicación
de recursos de reposición se incorporaron a Atenas 4.922 recursos. Es más, a la fecha
de suscripción del encargo a Ineco de expedientes del antiguo procedimiento, mayo de
2019, solo existían pendientes 800 recursos en papel que finalmente ya han sido
incorporados por lo que puede considerarse que el atraso que se menciona en la
incorporación de recursos a Atenas a finales del 2017 ha desaparecido completamente.
Respecto a la imposibilidad de conocer los años de presentación de los recursos, el dato
de los recursos recibidos mensualmente que se incorporaba a los informes de
Inspección era estimado y dependía de las resoluciones de denegación de los dos
meses anteriores, pero se ajustaba bastante a los datos reales. Además, se
contabilizaron realmente durante algunos meses para comprobar que la estimación era
ajustada.
Asimismo, los recursos recibidos por Geiser, se encontraban renombrados con número
de expediente (tarea realizada por personal auxiliar), y localizados en la unidad común,
en Entrada, lugar al que se recurría para incorporar en caso de urgencia o demanda
contenciosa. Por tanto, si bien existía cierta deficiencia de control, porque no se
realizaba inventario físico, los documentos se encontraban ordenados y localizables.
Apartado II.2.1.5.2 Control sobre los expedientes tramitados por el CORPME
-Pág. Insuficiente control por la DGRN. Como señala el propio Tribunal conviene
resaltar que el control de la tramitación de los expedientes se realizó en las comisiones
de seguimiento.
Apartado II. 2.1.5.3. Control sobre la calidad de la gestión realizada por el
CORPME
-Pag. 41. Sobre este punto hay que reseñar que, si bien en los primeros años del plan
intensivo no se realizó control sobre el trabajo realizado por el CORPME, en la
asunción de que los registradores de la propiedad estaban perfectamente cualificados
para la realización del trabajo asignado, ante el drástico incremento de los recursos de
reposición así como de los recursos contencioso-administrativos ante la Audiencia
Nacional, se decidió asignar a calificadores del Área de Nacionalidad para que
revisaran la totalidad de los informes previos de denegación, corrigiendo así los errores
de calificación.
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Por su parte, Jesús Santa-Bárbara Rupérez, ha efectuado la siguiente observación:
-Pág. 41, Apartado II.2.1.5.3.: se afirma que la primera revisión llevada a cabo en la
DGRN sobre las propuestas de nacionalidad del CORPME se llevó a cabo en 2017.
Lo cierto sin embargo es que este tipo de revisiones ya se venían llevando a cabo con
anterioridad.
En su observación acompaña escrito dirigido al CORPME de abril de 2016 que se
acompaña como anexo 8.
Apartado 2.1.6. ANÁLISIS DE EFICACIA
II.2.1.6.1 Resultado de la gestión de expedientes.
-Pag. 43. Descenso considerable del número de resoluciones en 2017. La explicación
de la caída en el número de resoluciones del año 2017 viene motivada por la migración
desde la aplicación Futureg a la aplicación Atenas que impidió que se pudiesen
tramitar expedientes de nacionalidad por residencia correspondientes al procedimiento
en vigor hasta el 14 de octubre de 2015 durante más de 3 meses (desde el 8 de marzo
del 2017). Es más, la puesta en producción de una nueva aplicación requirió, por un
lado, de un período de estabilización hasta que el rendimiento alcanzase un nivel
aceptable de velocidad y requerimientos y, por otro lado, hubo que tener en cuenta la
curva de aprendizaje entre el personal y los distintos intervinientes. Por lo que respecta
al nuevo procedimiento (solicitudes a partir del 15 de octubre de 2015) y como se
explica en la página 7 de estas alegaciones, la aplicación Genares no permitía en ese
momento tramitar expedientes del nuevo procedimiento. En definitiva, a juicio del
equipo gestor actual, estas son las causas que motivaron el descenso de resoluciones
en 2017.
Por su parte, Jesús Santa-Bárbara Rupérez ha efectuado la siguiente observación:
-Pág. 43, cuadro 17: se afirma que la resolución de expedientes de nacionalidad cayó
desde los 126.635 en el año 2016 hasta los 28.077 en el año 2017, lo que supuso un
descenso del 78% de las resoluciones, tal y como recoge el penúltimo párrafo de la
pág. 43.
Esta caída se explica por la DGRN al TCu, según el penúltimo párrafo de la pág. 46,
en primer lugar, por las deficiencias del sistema informático del nuevo procedimiento.
Lo cierto sin embargo es que, tal y como consta en la pág. 51 (cuadro 25 y párrafo
inmediatamente posterior), a 31 de diciembre de 2017 existían 209.744 expedientes
del procedimiento antiguo pendientes de resolver que podrían haberse tramitado en
2017 si el problema era realmente la imposibilidad de tramitar el nuevo procedimiento.
Tampoco justifica dicha caída del año 2017 un eventual retraso en las digitalizaciones
como se afirma en el penúltimo párrafo de la pág. 46, dado que en un año hay tiempo
suficiente para digitalizar y tramitar una cantidad superior a los 28.077 expedientes de
2017, incluso aunque el escenario de digitalización de expedientes a comienzos de
2017 fuera el peor de los imaginables, cuestión que es además incorrecta, ya que en
ese momento y desde el año 2015 venía encargándose de la digitalización de estos
expedientes la FNMT y eran muchas las docenas de miles de expedientes digitalizados
que se quedaron finalmente sin tramitar en 2017, tal y como consta en la pág. 36 del
informe de Inspección de febrero de 2018 que adjunto, pese al descenso sin
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precedentes en el ritmo de escaneado por la FNMT ocurrido por otra parte en ese
mismo año 2017.
Apartado II.2.1.6.3 Objetivo de puesta al día en la tramitación de las solicitudes.
Indicador Nº 2 Porcentaje anual de resoluciones sobre solicitudes
-Pág. 46. Respecto a la observación sobre el pésimo resultado en el indicador de
eficacia nº 2 “Porcentaje anual de resoluciones sobre solicitudes” en el nuevo
procedimiento, efectivamente, el sistema informático GENARES no ha permitido hasta
prácticamente principios de 2018 una tramitación de los expedientes con un mínimo de
funcionalidades. A ello hay que añadir que la incorporación de los expedientes en
formato papel o pdf
1
a la aplicación Genares sufrió demoras. Por un lado, por la tardía
ejecución del encargo suscrito con la FNMT para los expedientes de 2016 y, por otro
lado, hasta mayo de 2019 no ha podido formalizarse el encargo con Ineco para la
digitalización y carga en la aplicación Genares de expedientes del nuevo procedimiento
de los años 2017 a 2019. En todo caso, a la fecha actual el ritmo de incorporación de
las solicitudes en formato papel o pdf es muy satisfactorio ya que el encargo con Ineco
para la digitalización y subida a las aplicaciones de los expedientes y la documentación
del nuevo procedimiento lleva, a la fecha actual, una ejecución del 50% de expedientes
cargados en la aplicación Genares. Además, de cara al futuro, desde mediados de
octubre 2019 se dispone de un encargo de gestión de la entrada que permite la
digitalización y carga en aplicaciones de la documentación recibida de manera ágil.
-Pág. 47. Respecto al mismo indicador respecto del antiguo procedimiento “Porcentaje
anual de resoluciones sobre solicitudes”, se significa que, efectivamente,
simultáneamente al aumento de la eficacia en la cantidad de expedientes resueltos,
atribuible básicamente al gran número de registradores de la propiedad implicados
durante este período frente al limitado número de funcionarios del Área de Nacionalidad
del período anterior, se produjo un incremento de las resoluciones de denegación,
durante los años 2012 a 2017, con una reducción clara en 2018 cuando se tomó la
decisión de revisar la totalidad de los informes previos de denegación como medida para
reducir las costas derivadas del aumento de las estimaciones de los recursos
contencioso-administrativos.
-Pág. 51. Falta de eficacia en las medidas implantadas desde 2012. Apartado “Análisis
del indicador de eficacia “Evolución del pendiente acumulado”.
A este respecto se reiteran las observaciones indicadas respecto al pésimo resultado
en el indicador de eficacia nº 2 “Porcentaje anual de resoluciones sobre solicitudes” en
el nuevo procedimiento, esto es, la no disponibilidad de la aplicación Genares hasta
principios de 2018 y el retraso en la carga de expedientes presentados en formato papel
y pdf por lo que, obviamente, la falta de resolución de los expedientes del nuevo
procedimiento en el período 2016-2018 ha lastrado la evolución del pendiente
acumulado. Respecto al antiguo procedimiento, al margen de lo indicado respecto a la
migración de la aplicación Futureg a Atenas, hay que resaltar que hasta septiembre de
2017 no se formalizó la encomienda con el CORPME para expedientes del segundo
semestre de 2015 que supuso un retraso en la tramitación de dichos expedientes.
1
Las solicitudes a través de sede electrónica se cargan directamente en la aplicación Genares.
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Apartado II.2.1.7 Análisis de los costes asociados a la tramitación de los
expedientes de nacionalidad por residencia
-Pág. 51: Costes asociados. El Tribunal señala que no ha sido posible obtener los costes
de personal ni los asociados a las aplicaciones informáticas. Se desconocen los motivos
de esta afirmación, pero, en cualquier caso, la Subdirección General de Nacionalidad y
Estado Civil no sería la competente para la gestión de dichos gastos.
Respecto a los gastos de tramitación y digitalización de los expedientes, efectivamente,
los datos aportados en el informe se corresponden con los gastos efectuados.
Apartado II.2.1.9 Análisis de la regulación y gestión de la tasa establecida por la
ley 19/20156
-Pág. 53 y ss. Respecto de la localización de la Memoria Económico-Financiera para la
creación de la tasa para la tramitación del procedimiento de nacionalidad por residencia,
resaltar que, a pesar de que se ha realizado una búsqueda exhaustiva en las
dependencias del Área de Nacionalidad y de la Secretaría de la entonces DGRN, ha
sido imposible localizar documento alguno, ni físico ni electrónico, relativo a dicha
memoria. Por otra parte, tampoco el equipo directivo actual puede dar cuenta de la
existencia o localización de este documento por ser anterior a su toma de posesión en
el cargo.
Sí procede confirmar la constatación del Tribunal de Cuentas de que la imposición de la
tasa no ha redundado de ninguna manera en beneficio de los solicitantes ni en el
aumento de los recursos materiales ni humanos del Área de Nacionalidad.
Por su parte, Jesús Santa-Bárbara Rupérez, ha efectuado la siguiente observación:
-Pág. 54, penúltimo párrafo: se afirma que la DGRN ha entregado al TCu un documento
carente de firma que omite el contenido obligatorio derivado del art. 20 de la Ley de
Tasas. Dado que se trata evidentemente de un primer borrador y no de la versión
finalmente firmada, si se ha extraviado el original en la DGSJFP quizá puede
conservarse una copia en la SGT, dado que en su momento se remitió dicha copia.
Apartado II.2.2 Análisis de la gestión del proceso de reforma del Registro Civil
Apartado II.2.2.3 Actuaciones realizadas en el ámbito organizativo
-Pág. 59: Conviene indicar que en este apartado el informe hace mención únicamente
a los trabajos de 2019, cuando el objetivo pretendido era realizar la implantación de la
Ley tal y como estaba redactada. Sin embargo, ya durante 2017 y 2018 se llevaron a
cabo algunas actuaciones relevantes para el proyecto. Entre otras:
- Borradores del Documento de Definición de Oficinas y de implantación.
- Tomas de datos mediante visitas presenciales a diferentes oficinas del
Registro Civil, entre octubre y diciembre de 2017 (Madrid, Registro Central,
Parla, Pinto, Toledo y Ciudad Real) con resultado satisfactorio.
- Elaboración de Cuestionario para toma de datos sobre los medios e
inmuebles donde se ubicaban las oficinas, que fue remitido y devuelto
cumplimentado por todas las Gerencias Territoriales del Ministerio de Justicia,
excepto Aragón y posterior análisis de sus datos.
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- Celebración de Jornada de sensibilización y colaboración con Letrados de la
Administración de Justicia de los Registros Civiles que se llevó a cabo el 21
de marzo de 2018.
Apartado III. CONCLUSIONES
-Pag. 64. Respecto a la colaboración efectuada por el personal de la Subdirección
General de Nacionalidad y Estado Civil en la realización de la fiscalización, en el mismo
sentido, esta subdirección agradece la colaboración del Tribunal a la hora de facilitar
compatibilizar por el personal el ejercicio de sus funciones propias con la dedicación
requerida por los miembros del Tribunal.
Apartado III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DE
REGULARIDAD
Apartado III.1.4 (apartado II.1.4).
-Pág. 65. Inadecuación imputación. Se reiteran las alegaciones efectuadas al apartado
II.1.1. Análisis de la liquidación del programa presupuestario 113M.
Apartado III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DE EFICACIA Y
EFICIENCIA (apartado II.2.1.2)
Jesús Santa-Bárbara Rupérez, ha efectuado la siguiente observación:
-Pág. 67, primer párrafo: se afirma que el principal instrumento de control interno es
el informe de auditoría para 2017 publicado en febrero de 2018. Lo cierto sin
embargo es que en junio de 2015 también concluyó otra auditoría de Inspección
sobre los expedientes por recursos de nacionalidad por residencia (adjunto informe).
Se adjunta como Anexo 9
Anexos.
1. Listado de expedientes del encargo de la FNMT
2. Acta cuarta reunión de seguimiento
3. Acta tercera reunión de seguimiento
4. Certificado conformidad factura 2ª pago
5. Acta de recepción
6. Listado expedientes encomienda CORPME
7. Plan de Choque 2019.
8. Escrito dirigido al CORPME
9. Informe de Auditoría de 2015
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II) ALEGACIONES A LAS RECOMENDACIONES DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
EN EL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL PROGRAMA
113M “REGISTROS VINCULADOS CON LA FE PÚBLICA”, EJERCICIO 2017,
EN RELACIÓN A LOS NOTARIOS Y REGISTRADORES ADSCRITOS,
COMISIONADOS Y COLABORADORES EN LA DIRECCIÓN GENERAL DE
SEGURIDAD JURÍDICA Y FE PÚBLICA.
El Tribunal de Cuentas realiza la siguiente recomendación segunda (página 72):
SEGUNDA. Se recomienda al Ministerio de Justicia analizar la conveniencia de
mantener el futuro la figura de los letrados adscritos a la DGRN, o de asignar sus
funciones a funcionarios de la Administración de Justicia o de la Administración General
del Estado. En relación con los comisionados de la DGRN se recomienda ajustar
estrictamente su número y funciones a lo dispuesto en la legislación hipotecaria; se
recomienda asimismo abandonar la práctica de nombramiento de colaboradores sin
cobertura jurídica.
ALEGACIONES A LA RECOMENDACIÓN SEGUNDA:
1) La DGRN en la actualidad es DGSJFP. En la actualidad las funciones de la DGRN
están asumidas por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública.
2) Los notarios y registradores adscritos tienen regulación legal, son inamovibles
y ya tienen el carácter de funcionarios de la Administración General del Estado.
No tiene posibilidad el Ministerio de Justicia de asumir las recomendaciones del Tribunal
de Cuentas con relación al régimen jurídico de notarios y registradores adscritos, no es
competencia suya sino legislativa la regulación del régimen de notarios y registradores
adscritos, dado que está regulado por ley y además está justificado históricamente la
existencia de funcionarios especializados en las competencias del Centro Directivo.
Sólo vía legislativa sería posible un cambio de régimen, sin perjuicio del carácter no
retroactivo que tendría que tener la ley pues afecta a derechos ya consolidados. Es
régimen está regulado en el artículo 127 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre:
Artículo 127. Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles adscritos a
la Dirección General de los Registros y del Notariado.
Uno. En el Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado,
existirán diez plazas servidas por Notarios y Registradores de la Propiedad y
Mercantiles, dependientes directamente del director general. Dos. Estas plazas se
proveerán mediante concurso de méritos que se convocará y resolverá en la forma y
con el régimen jurídico que determina la legislación hipotecaria. Tres. Dichas plazas no
incrementarán la relación de puestos de trabajo que tenga autorizada el Ministerio de
Justicia y quienes las ocupen mantendrán su régimen retributivo propio, regulado por la
legislación hipotecaria.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2012 (Sala de lo contencioso
administrativo) literalmente dice: “El Tribunal Constitucional se ha referido al carácter de
funcionarios públicos de Notarios y Registradores en su sentencia 207/1999, de 11 de
noviembre y ya antes había afirmado el carácter de funcionarios públicos del Estado de
los Notarios en la STC 120/1992, de 21 de septiembre, que, a su vez, invocaba la
doctrina contenida en la anterior STC 87/1989.
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La referida sentencia de 24 de octubre de 2000 señalaba: "El principal reproche dirigido
a la Ley 13/1996 es la sumariedad en la regulación de la materia que constituye su
objeto, por haber creado un vacío en la materia que regula, capaz de generar, como
aquí ha sucedido --en opinión de la parte actora--, una inadmisible invasión por la norma
reglamentaria que la ha desarrollado en materias en las que rige el principio de reserva
de Ley. Sin embargo, ese reproche resulta injustificado. La Ley 13/1996 no crea un
nuevo Cuerpo de Funcionarios sino puestos de trabajo para Cuerpos funcionariales
preexistentes, que ya tienen establecido su específico régimen estatutario en una
regulación anterior que cumple con esa exigencia constitucional, y que está constituida
por la Ley del Notariado, el Reglamento de la Organización y Régimen del Notariado,
la Ley Hipotecaria y el Reglamento Hipotecario (los mencionados Reglamentos son
normas preconstitucionales, por lo que su validez debe medirse por las reglas de
producción de normas que estaban vigentes cuando fueron aprobados). Notarios y
Registradores son funcionarios, como ya se ha dicho, por lo que el concurso de méritos
aquí litigioso no es un sistema de acceso a la función pública sino de provisión de
puestos de trabajo. Por otra parte, los méritos previstos para dicho concurso son
claramente identificables, y guardan relación con las materias propias del cometido que
habrá de desempeñarse en esas controvertidas plazas. Y la reserva de esas plazas a
favor de Notarios y Registradores podrá ser censurable, pero es razonable, y por ello no
es contradictoria con el mandato constitucional de interdicción de la arbitrariedad (art.
9.3). A Notarios y Registradores, como ha recordado el Tribunal Constitucional en la
antes citada sentencia 207/1999, les incumbe en el desempeño de sus funciones un
juicio de legalidad, que recae, respectivamente, sobre los negocios jurídicos que son
objeto del instrumento público o sobre los títulos inscribibles. Lo cual ya apunta hacia la
existencia de un deber de imparcialidad en la normativa que constituye la regulación de
su estatuto funcionarial (…).
No se crea un nuevo Cuerpo, sino que se asignan determinados puestos de
trabajo a Cuerpos funcionariales ya preexistentes (los de Notarios y Registradores).Y
ha de señalarse que la situación que se deriva de la Ley 13/1996, aunque no sea
idéntica, guarda similitud con la que tradicionalmente se dio cuando existió el antiguo
Cuerpo Facultativo de la Dirección General de los Registros y del Notariado, ya que una
parte de sus plazas también se cubría por concurso de méritos entre Notarios y
Registradores (y todos los ingresados quedaban asimilados a Notarios y Registradores,
a los efectos de poder optar a plazas de uno y otro Cuerpo)"
En todo caso, -sigue diciendo la STS de 6 de julio de 2012- la situación de
similitud con lo que tradicionalmente se dio cuando existía el antiguo Cuerpo Facultativo
de la Dirección General de los Registros y del Notariado, similitud que afirmábamos en
nuestra sentencia de 24 de octubre de 2000 y que ahora ratificamos al reproducir
parcialmente los argumentos de aquella; lo establecido en la Ley Hipotecaria respecto
de la provisión de vacantes por concurso; las previsiones de la Ley del Notariado y de
la legislación general de funcionarios en la materia, llevan necesariamente a la
conclusión del carácter permanente de los nombramientos por concurso salvo que el
funcionario incurra en causa de remoción, legalmente prevista, con audiencia del
interesado”.
La justificación del régimen de los Notarios y Registradores adscritos a la
Dirección General de los Registros y del Notariado -hoy DGSJFP- radica en las
singulares atribuciones de esa Dirección General y la preparación de los
instrumentos jurídicos en que se materializan cuenten con la colaboración estable de
unos profesionales de reconocida competencia y especialización en las materias
afectadas y en la elaboración de las correspondientes Resoluciones.
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Así lo confirmó el Tribunal Supremo en su sentencia de 17 de octubre de 2000
(Sala de lo Contencioso-Administrativo) recaída en el recurso interpuesto contra el
desarrollo reglamentario del artículo 127 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre,
integrado por el Real Decreto 1786/1997, de 1 de diciembre, recurso íntegramente
desestimado, y en cuyo fundamento de Derecho quinto se puede leer lo siguiente: «4)
No se crea un nuevo Cuerpo, sino que se asignan determinados puestos de trabajo a
Cuerpos funcionariales ya preexistentes (los de Notarios y Registradores). Y ha de
señalarse que la situación que se deriva de la Ley 13/ 1996, aunque no sea idéntica,
guarda similitud con la que tradicionalmente se dio cuando existió el antiguo Cuerpo
Facultativo de la Dirección General de los Registros y del Notariado, ya que una parte
de sus plazas también se cubrían por concurso de méritos entre Notarios y
Registradores (y todos los ingresados quedaban asimilados a Notarios y Registradores,
a los efectos de poder optar a plazas de uno y otro Cuerpo)».
La legislación hipotecaria, desde sus orígenes, fija como una de las funciones
más destacadas de la Dirección General de los Registros la de formar una doctrina
ajustada al espíritu de la Ley, complemento necesario del precepto escrito
(Exposición de Motivos de la LH de 1869). Por ello, ya desde la primitiva Ley Hipotecaria
de 1861 (vid. art. 258 de su Reglamento de 21 de junio de 1861) estableció los principios
de objetividad e imparcialidad respecto de las plazas de Letrados -Oficiales- de la
Dirección General de los Registros y del Notariado, previendo que los mismos no
podrían ser separados de sus puestos administrativamente sino mediante expediente y
previo dictamen del Consejo de Estado y el doble sistema de provisión de vacantes por
concurso de méritos y por oposición (cfr. art. 252).
Esta situación existió hasta la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para
la Reforma de la Función Pública, cuya Disposición Adicional 9.ª suprime el antiguo
Cuerpo Facultativo de Letrados de la DGRN. Esta supresión dio lugar a una etapa de
dificultades notables para el desempeño de las funciones propias de la Dirección
General de los Registros y del Notariado, dada la escasez de plazas de Letrados o
Abogados del Estado asignadas en la relación de puestos del trabajo del Ministerio de
Justicia a dicha Dirección General y la falta de una estricta formación de especialistas
de Derecho privado, en general, y de Derecho Hipotecario y Notarial, en particular, de
tales funcionarios.
Ante tal situación, la Dirección General recurrió, como medida meramente paliativa, a
designar a Notarios y Registradores en régimen de comisión de servicios previstas en
el artículo 272 de la Ley Hipotecaria, medida, no obstante, manifiestamente insuficiente
a fin de cubrir las necesidades funcionales de la Dirección General, dadas las fuertes
limitaciones legales impuestas a tales comisiones: sólo caben para atender trabajos de
carácter extraordinario, no puede exceder su número de tres Registradores y tres
Notarios y su duración máxima no puede exceder de un año, prorrogable sólo por otro
plazo igual. A ello se añadía la dedicación a tiempo parcial o meramente ocasional con
que se prestaban tales servicios.
El resultado práctico de todo ello fue el de la acumulación y retraso en el despacho de
los asuntos, principalmente en la resolución de los recursos gubernativos contra la
calificación de los Registradores (llegando en el año 1996 a acumularse un retraso de
tres años) y la falta de estabilidad en la composición de los Tribunales de oposiciones,
lo que supuso falta de certeza en sus criterios y de previsibilidad y rigor en sus
actuaciones.
Ante tal situación, los intentos de reconstitución del Cuerpo de Letrados se sucedieron
en el tiempo con distintos Gobiernos, hasta que, finalmente, se encuentra la solución en
la fórmula de las diez plazas de Notarios y Registradores adscritos a la DGRN creadas
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por el artículo 127 de la Ley 13/1996, plazas en régimen de adscripción permanente,
provisionadas mediante concurso de méritos entre Notarios y Registradores con más de
cinco años de servicios, con aplicación del régimen jurídico previsto para en la
legislación hipotecaria para los Letrados que acceden a la Dirección General mediante
concurso de méritos —lo cual incluye, como ya se ha dicho, el derecho de asimilación—
y con mantenimiento del régimen retributivo de arancel, si bien con la reducción de
ingresos que supone que la retribución de los Notarios y Registradores interinos que
sustituyen en sus despachos a los Letrados adscritos corre íntegramente por cuenta de
estos.
Todo lo cual supone que desde 1874 la Dirección General de los Registros y del
Notariado hasta la actualidad, con el solo paréntesis temporal que va desde 1984 hasta
1996, ha contado con Letrados cuyo régimen jurídico se ha caracterizado por las
siguientes notas: criterios de provisión mediante pruebas selectivas que acreditasen la
capacidad e idoneidad de los candidatos (bien mediante oposiciones libres entre
Licenciados en Derecho, bien mediante concurso de méritos entre notarios y
registradores, como es el sistema vigente).
No cabe olvidar tampoco que notarios y registradores (por tanto, también los notarios y
registradores adscritos a la DGSJFP) son funcionarios del Estado, de la Administración
General del Estado, aunque sean retribuidos por arancel. No puede por tanto asumirse
la recomendación realizada por parte del Tribunal de Cuentas que sus funciones sean
sustituidas por funcionarios de la Administración General del Estado, pues los notarios
y registradores ya son funcionarios de la Administración General del Estado.
Notarios y registradores son funcionarios públicos del Estado. Así lo ha afirmado
reiteradamente tanto el Tribunal Constitucional como la propia Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Supremo. La competencia estatal encuentra apoyo en la
competencia exclusiva sobre la ordenación de los registros e instrumentos públicos (art.
149.1.8 Constitución Española), sin olvidar la que también ostenta el Estado sobre la
regulación de las bases del régimen estatutario funcionarial (art. 149.1.18 CE)». Los
notarios y los registradores de la propiedad, se sitúan en relación de dependencia
jerárquica con el Estado, a través de la Dirección General de los Registros y del
Notariado, órgano superior de aquéllos (STC 120/1992, de 21 de febrero).
3) En cuanto a la recomendación de ajustar estrictamente el número y funciones
de los comisionados a lo dispuesto en la legislación hipotecaria.
Esta Dirección General considera:
1º.- El Reglamento Notarial (Decreto de 2 de junio de 1944 por el que se aprueba
con carácter definitivo el Reglamento de la organización y régimen del Notariado) prevé
expresamente en su artículo 43. 6º y fundamentalmente en su artículo 51 la designación
de notarios en comisión de servicio en la DGSJFP sin limitación alguna en cuanto a su
número. Esta posibilidad explícita fue introducida por el art. 1.17 del Real Decreto
45/2007, de 19 de enero que precisamente fue impugnado ante la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, siendo desestimada dicha
impugnación expresamente por el Alto Tribunal en su sentencia de 11 de noviembre de
2008. Concretamente, el fundamento de derecho segundo de esta sentencia establece
que:
“…en segundo lugar, entiende el recurrente que la regulación contenida en los
citados párrafos del art. 51 resulta contraria a la normativa sobre incompatibilidades en
dos aspectos: en cuanto el notario sustituido puede seguir recibiendo honorarios por las
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funciones desempeñadas por el sustituto a pesar de ostentar el cargo que da lugar a
sustitución; y en cuanto se le permite seguir actuando y autorizando documentos en su
notaría. Como preceptos infringidos invoca el art. 1 de la Ley 53/1984 ( RCL 1985, 14)
, el art. 16 de dicha Ley en la redacción dada por la disposición final tercera de la Ley
7/2007 ( RCL 2007, 768) y el art. 24 de esta última.
Pues bien, lo primero que debe señalarse es que la Ley 7/2007, de 12 de abril,
por la que se regula el Estatuto Básico del Empleado Público, según su art. 4.f), sólo se
aplicará directamente al personal retribuido por arancel, cuando así lo disponga su
legislación específica, por lo que la pretensión de nulidad no encuentra apoyo en el art.
16 de la Ley 53/84 en la redacción dada por la Ley 7/2007 ni en el art. 24 de esta última,
cuya aplicación al caso no resulta de la específica normativa notarial.
Por otra parte, el art. 1 de la Ley 53/84, de 26 de diciembre, establece el principio
general de incompatibilidad de un segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el
Sector Público, dejando a salvo los supuestos previstos en la misma, por lo que no
excluye de forma absoluta la existencia de supuestos de compatibilidad, que por lo tanto
no suponen infracción del mismo.
Pues bien, el art. 51 en los párrafos citados por el recurrente contempla dos
situaciones distintas de los notarios, la de aquellos que tienen encomendada una
comisión del servicios, que incluye el caso de los miembros del Consejo General del
Notariado, los Decanos y Vicedecanos de los Colegios Notariales, los Secretarios,
Vicesecretarios y los encargados de Sección del citado Consejo General del Notariado,
y en segundo lugar la de aquellos que acepten cargo público compatible con su
condición de tales, de manera que en el primer caso estamos ante el desempeño en
comisión de servicios de determinadas funciones o cargos, a los que se accede desde
la condición de notario, con carácter temporal, por el tiempo del mandato
correspondiente, por lo que el control de legalidad habría de plantearse desde tal
perspectiva del alcance de la comisión de servicios, y en la segunda situación
contemplada en dicho precepto, se parte de la compatibilidad del cargo público aceptado
por el notario, por lo que en ninguno de los casos se trata propiamente de una situación
de incompatibilidad, a que se refiere el recurrente como fundamento de su alegación de
infracción del precepto indicado.
Todo ello conduce a desestimar la impugnación en congruencia con los
concretos términos en que se plantea por la parte.”
Concurriendo identidad de razón necesaria en este punto entre Notarios y
Registradores, no hay motivo que justifique diferente trato para los segundos.
2º.- Solo cabría aceptar la sugerencia en cuanto a respetar un número máximo
de comisionados cuando se solucione la falta de medios materiales y humanos que el
propio Tribunal de Cuentas pone de manifiesto en su informe.
Debe valorarse, conforme a lo dicho anteriormente, la necesidad de complementar a los
funcionarios de la DGSJFP que -como señala el propio Tribunal de Cuentas en su propio
informe, son claramente insuficientes para acometer las tareas ingentes de la DGSJFP,
que es el órgano del Ministerio de Justicia con mayor número de expedientes. Y además
sobre materias de nacionalidad, estado civil, mercantil, notarial, registral, fundaciones…
de carácter privado, que dado su carácter técnico específico muchas veces son
desconocidas por los funcionarios en plantilla.
De ahí la necesidad de contar con el respaldo de los notarios y registradores
comisionados, que además realizan sus funciones gratis et amore, sin coste alguno para
el Ministerio de Justicia, pues su retribución sigue siendo en su puesto de origen como
notario y registrador. Máxime cuando además de ordinario no se desplazan, teletrabajan
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en sus propuestas y no ocupan despacho en exclusiva físicamente en la sede de la
DGSJFP.
3º.- Además, se discrepa en cuanto a que se haya infringido la norma en cuanto
a la duración y cometidos desempeñados por los comisionados. La DGSJFP entiende
que no se ha incumplido la legislación hipotecaria (artículo 272 LH) en cuanto a los
períodos de nombramiento y materias asignadas a los comisionados, pues siempre han
realizado propuestas e informes, trabajos que no son de la administración ordinaria, por
supuesto reservados a los funcionarios en plantilla en la DG. Y siempre han estado
sujetos al límite temporal previsto en la ley, y sus prórrogas, si bien es verdad que
transcurrido el máximo legal se entendía que no hay norma ninguna que impida ser
nombrados de nuevo por otro período legal.
Pero, como ya se ha indicado, acepta que velará por que no se supere un número
máximo de comisionados una vez que se haya dotado suficientemente de medios
materiales y humanos a la DGSJFP.
4) En cuanto a la figura de los notarios y registradores colaboradores, que
entiende el Tribunal de Cuentas que no cuenta con amparo legal.
Lo cierto es que la figura del colaborador tiene su apoyo normativo, en relación con los
notarios, en los ya aludidos artículos 43.6 y 51 del Reglamento Notarial, y en relación
con los registradores, en el artículo 552 del Reglamento Hipotecario, realizándose las
siguientes observaciones:
1º Tanto el artículo 272 de la Ley Hipotecaria como el 552 del Reglamento Hipotecario
administrativo específico de los Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes
Muebles y de los Notarios, como se ha indicado más arriba conforme el criterio del TS.
2º Ya el Reglamento Hipotecario, en su primitiva redacción de 1947 se refirió en su
artículo 553, además de a las comisiones de servicio del artículo 272 de la Ley
Hipotecaria, a las “agregaciones” de registradores a algún Ministerio, cuando se
considerase necesario utilizar para un trabajo determinado los conocimientos especiales
de algún registrador en activo, por tiempo no superior a un año, prorrogable por otro, y
sin limitación en cuanto a su número (el único límite era, para cada registrador, el de
dos agregaciones simultáneas).
3º El Real Decreto 1867/1998, de 4 de septiembre suprime esta figura y da al artículo
552 su redacción actual.
4º Es en esta figura donde tienen encaje las colaboraciones de Registradores a que se
refiere el informe del Tribunal de Cuentas en su apartado II.1.2.4. Las colaboraciones
de los notarios, se insiste en que tienen encaje explícito en los artículos 43 y 51 del
5º Este régimen específico de las comisiones de servicio ha sido expresamente
respetado por la normativa general reguladora de la función pública.
En efecto, el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público,
aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre establece en su artículo
4 letra f) que:
“Las disposiciones de este Estatuto sólo se aplicarán directamente cuando así lo
disponga su legislación específica al siguiente personal:
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como por el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público,
conforme a cuyo artículo 4 f) debe aplicarse con preferencia a los preceptos de éste en
aquéllos extremos en los que el mismo no declare su aplicación directa. Y entre tales
extremos no se encuentra el relativo a las comisiones de servicio.
Se insiste, del mismo modo, que los servicios que prestan tanto los notarios como los
registradores colaboradores lo son sin retribución específica alguna, sin coste alguno
para el Ministerio de Justicia, pues su retribución sigue siendo en su puesto de origen
como notario y registrador. Los colaboradores no se desplazan, teletrabajan en sus
propuestas y no ocupan despacho en exclusiva físicamente en la sede de la DGSJFP.
En cualquier caso, se acepta la recomendación realizada respecto a que su
nombramiento tenga carácter excepcional.
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