INFORME nº 1283 de 2018 de Tribunal de Cuentas, 20-07-2018
| Fecha | 20 Julio 2018 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.283
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL FONDO DE
FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES, EJERCICIOS
2015 Y 2016
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de
la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 20 de julio de 2018, el INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL FONDO DE FINANCIACIÓN
A ENTIDADES LOCALES, EJERCICIOS 2015 Y 2016 y ha acordado su elevación a las Cortes
Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de
Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 15
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR .................................................... 15
I.2. ANTECEDENTES .......................................................................................................... 16
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL........................................................ 19
I.4. MARCO NORMATIVO .................................................................................................... 19
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN........................................................ 21
I.6. RENDICIÓN DE CUENTAS ............................................................................................ 22
I.6.1. Formulación de las cuentas anuales ...................................................................... 22
I.6.2. Órgano competente para la aprobación de las cuentas anuales ............................ 23
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES ....................................................................................... 24
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ............................................................................. 25
II.1. ANÁLISIS DE LOS ACTIVOS FINANCIEROS Y LA TESORERÍA DEL FONDO DE
FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES .................................................................... 29
II.1.1. Activos financieros del Fondo de Financiación a Entidades Locales ...................... 29
II.1.2. Tesorería del Fondo de Financiación a Entidades Locales .................................... 31
II.2. SÍNTESIS DEL PROCEDIMIENTO ................................................................................ 31
II.3. ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS
PUESTOS EN MARCHA PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL FONDO DE
FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES .................................................................... 35
II.3.1. Planificación y previsión de medios contenida en la memoria de elaboración del
Real Decreto-ley 17/2014 ...................................................................................... 35
II.3.2. Aspectos formales de la configuración del procedimiento, en particular de la
contratación de los servicios de “fronting” .............................................................. 37
II.3.3. Análisis de las soluciones tecnológicas utilizadas por la SGFAL para la gestión
del Fondo (aplicación informática FEL) .................................................................. 42
II.4. ANÁLISIS DEL ÁMBITO OBJETIVO Y SUBJETIVO DEL FONDO ................................. 47
II.4.1. Análisis del ámbito objetivo del compartimento Fondo de Ordenación
(apartados Riesgo y Prudencia) ............................................................................. 47
II.4.2. Análisis del ámbito objetivo del compartimento Fondo Impulso Económico (FIE) .. 48
II.4.3. Compartimento Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los
Proveedores de Entidades Locales ........................................................................ 49
II.4.4. Análisis de los procedimientos aplicados por la SGFAL en relación con el
ámbito subjetivo del Fondo .................................................................................... 49
II.4.5. Falta de procedimiento escrito en caso de discrepancias por parte de las
entidades locales ................................................................................................... 57
II.5. ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO DE ADHESIÓN A LOS COMPARTIMENTOS
EN LOS QUE SE ESTRUCTURA EL FONDO ............................................................... 58
II.5.1. Apertura de los periodos para la presentación de solicitudes ................................. 58
II.5.2. Presentación y firma de las solicitudes de adhesión .............................................. 63
II.5.3. Configuración de las solicitudes en la aplicación informática ................................. 65
II.5.4. Análisis de los requisitos a cumplir para que se acepte la adhesión y de la
documentación justificativa aportada ..................................................................... 67
II.5.5. Valoración de solicitudes y resoluciones de aceptación de la adhesión ................. 85
II.6. ACUERDOS DE LA COMISIÓN DELEGADA DEL GOBIERNO PARA ASUNTOS
ECONÓMICOS .............................................................................................................. 90
II.6.1. Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos ........ 90
II.6.2. Aspectos a destacar en relación con el contenido y estructura de los Acuerdos
de la CDGAE ......................................................................................................... 95
II.7. CONCERTACIÓN DE LAS OPERACIONES DE CRÉDITO ............................................ 97
II.7.1. Proceso de remisión de la información para la concertación de las operaciones
de crédito ............................................................................................................... 97
II.7.2. Resultados del proceso de firma de las operaciones de crédito ........................... 100
II.8. ABONO DE LOS VENCIMIENTOS DE NECESIDADES ............................................... 101
II.9. REEMBOLSO DE LOS PRÉSTAMOS E INTERESES DE LOS QUE EL FONDO ES
DEUDOR ...................................................................................................................... 106
II.9.1. Reembolso de cantidades con cargo a retención en la PTE................................. 108
II.9.2. Entidades con una elevada concentración de operaciones concertadas con el
FFEELL ................................................................................................................ 110
II.10. GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS E INDICADORES
ESTABLECIDOS EN EL PROGRAMA PRESUPUESTARIO ........................................ 114
II.10.1. Ejercicio 2015 ...................................................................................................... 115
II.10.2. Ejercicio 2016 ...................................................................................................... 115
II.11. CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES LEGALES EN RELACIÓN CON LA LEY
ORGÁNICA 3/2007 PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES,
Y CON LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ................................................. 116
II.11.1. Cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007 ............................................................. 116
II.11.2. Cumplimiento de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno ....................................................................................... 116
III. CONCLUSIONES DE LA FISCALIZACIÓN ....................................................................... 117
III.1. CONCLUSIONES SOBRE LOS ACTIVOS FINANCIEROS DEL FONDO DE
FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES .................................................................. 117
III.2. CONCLUSIONES SOBRE EL ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN Y DEFINICIÓN
DE LOS PROCEDIMIENTOS PUESTOS EN MARCHA PARA EL
FUNCIONAMIENTO DEL FONDO DE FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES ..... 117
III.3. CONCLUSIONES SOBRE EL ANÁLISIS DEL ÁMBITO OBJETIVO Y SUBJETIVO
DEL FONDO DE FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES....................................... 120
III.4. CONCLUSIONES SOBRE LA TRAMITACIÓN DE LA ADHESIÓN A LOS
COMPARTIMENTOS EN LOS QUE SE ESTRUCTURA EL FONDO ........................... 120
III.5. CONCLUSIONES SOBRE LA VALORACIÓN DE SOLICITUDES Y
RESOLUCIONES DE ACEPTACIÓN DE LA ADHESIÓN DE LA SECRETARÍA
GENERAL DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL ........................................... 124
III.6. CONCLUSIONES SOBRE LOS ACUERDOS DE LA COMISIÓN DELEGADA DEL
GOBIERNO PARA ASUNTOS ECONÓMICOS ............................................................ 126
III.7. CONCLUSIONES SOBRE CONCERTACIÓN DE LAS OPERACIONES DE
CRÉDITO ..................................................................................................................... 126
III.8. CONCLUSIONES SOBRE EL ABONO DE LOS VENCIMIENTOS DE LAS
NECESIDADES ............................................................................................................ 127
III.9. CONCLUSIONES SOBRE EL REEMBOLSO DE LOS PRÉSTAMOS E
INTERESES DE LOS QUE EL FONDO ES DEUDOR ................................................. 128
III.10. CONCLUSIONES SOBRE EL GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS
E INDICADORES ESTABLECIDOS EN EL PROGRAMA PRESUPUESTARIO ........... 129
III.11. CONCLUSIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES LEGALES
EN RELACIÓN CON LA LEY ORGÁNICA 3/2007 PARA LA IGUALDAD EFECTIVA
DE MUJERES Y HOMBRES, Y CON LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN
GOBIERNO .................................................................................................................. 129
IV. RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 130
IV.1. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL GOBIERNO .................................................... 130
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN
PÚBLICA ...................................................................................................................... 131
ANEXOS .................................................................................................................................... 133
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
ADOK Documento contable destinado a registrar un acto administrativo en el que
se acumulan las fases de ejecución presupuestaria de aprobación de gasto,
compromiso de gasto, reconocimiento de obligación y propuesta de pago
AEAT Agencia Estatal de la Administración Tributaria
AGE Administración General del Estado
BOE Boletín Oficial del Estado
CDGAE Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos
FFEELL Fondo de Financiación a Entidades Locales
FEL Aplicación informática creada para la gestión del Fondo
FFPP Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores
FIE Fondo de Impulso Económico
FO Fondo de Ordenación
GP Aplicación informática Gestión de Préstamos
IBAN Número de cuenta bancaria internacional (International Bank Account
Number)
ICO Instituto de Crédito Oficial
IGAE Intervención General de la Administración del Estado
LPGE Ley Presupuestos Generales del Estado
LO Ley Orgánica
LOEPSF Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
MINHAP Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
MINHAFP Ministerio de Hacienda y Función Pública
OVEL Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las Entidades Locales
PTE Participación en los Tributos del Estado
RDL Real Decreto-ley
SGCAL Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local
SGFAL Secretaría General de Financiación Autonómica y Local
SGTPF Secretaría General del Tesoro y Política Financiera
TGSS Tesorería General de la Seguridad Social
TRLRHL Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1: ACTIVOS FINANCIEROS DEL FFEELL ........................................................... 30
CUADRO Nº 2: SALDO VIVO DEL FFEELL EN CUENTAS DEL BANCO DE ESPAÑA ............ 31
CUADRO Nº 3: REMUNERACIÓN A LAS ENTIDADES DE “FRONTING” ................................. 41
CUADRO Nº 4: COMISIONES DE “FRONTING” SATISFECHAS .............................................. 42
CUADRO Nº 5: SOLICITUDES PRESENTADAS ....................................................................... 45
CUADRO Nº 6: ESTADO DE FIRMA DE LAS SOLICITUDES (PROCESOS CERRADOS) ....... 45
CUADRO Nº 7: FASES DE CONCERTACIÓN DE OPERACIONES DE CRÉDITO CON EL
FONDO ............................................................................................................ 51
CUADRO Nº 8: NÚMERO DE REQUISITOS QUE CUMPLÍAN LAS SOLICITUDES
FO-RIESGO 2015/2015 .................................................................................... 53
CUADRO Nº 9: REQUISITO MÁS FRECUENTE QUE CUMPLÍAN LAS SOLICITUDES
FO-RIESGO 2015/2015 .................................................................................... 53
CUADRO Nº 10: NÚMERO DE REQUISITOS QUE CUMPLÍAN LAS SOLICITUDES
FO-RIESGO 2016/2016 .................................................................................... 54
CUADRO Nº 11: REQUISITO MÁS FRECUENTE QUE CUMPLÍAN LAS SOLICITUDES
FO-RIESGO 2016/2016 .................................................................................... 54
CUADRO Nº 12: NÚMERO DE REQUISITOS CUMPLIDOS POR LAS ENTIDADES
LOCALES. FO-RIESGO 2016/2016 (II) ............................................................ 55
CUADRO Nº 13: REQUISITO MÁS FRECUENTE QUE CUMPLÍAN LAS SOLICITUDES
FO-RIESGO 2016/2016 (II) .............................................................................. 56
CUADRO Nº 14: FASES DE APERTURA DE LA FASE DE ADHESIÓN AL FONDO .................. 59
CUADRO Nº 15: PORCENTAJE DE ENTIDADES ADHERIDAS Y QUE FORMALIZARON
PRÉSTAMO ..................................................................................................... 90
CUADRO Nº 16: PRÉSTAMOS A FORMALIZAR ...................................................................... 100
CUADRO Nº 17: FICHEROS DE ÓRDENES DE PAGO PROCESADOS .................................. 103
CUADRO Nº 18: COSTE FINANCIERO PARA LAS ENTIDADES LOCALES DE LAS
OPERACIONES “SIN PRÉSTAMO” ............................................................... 113
CUADRO Nº 19: TIPOS DE INTERÉS DE REFERENCIA ......................................................... 114
RELACIÓN DE DIAGRAMAS
DIAGRAMA 1: COMPARTIMENTOS EN QUE SE ESTRUCTURA EL FONDO DE
FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES (REAL DECRETO-LEY 17/2014) ... 26
DIAGRAMA 2: LÍNEAS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO APLICADO EN LA GESTIÓN
DEL FONDO DE FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES (REAL
DECRETO-LEY 17/2014) .................................................................................. 32
DIAGRAMA 3: PROCESO DE INTEGRACIÓN DE UTILIDADES INFORMÁTICAS EN LA
APLICACIÓN FEL ............................................................................................. 43
DIAGRAMA 4: FORMALIZACIÓN DE PRÉSTAMOS................................................................. 98
DIAGRAMA 5: PAGOS ............................................................................................................ 102
DIAGRAMA 6: COBROS ......................................................................................................... 107
DIAGRAMA 7: FLUJO DE INFORMACIÓN Y DE EFECTOS LÍQUIDOS DE LA PTE. ............. 109
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 15
INTRODUCCIÓN I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El origen de este procedimiento fiscalizador se encuentra en el Acuerdo del Pleno del Tribunal de
Cuentas1 por el que se aprobó el Programa de Fiscalizaciones para el año 2017, en cuyo apartado
III, relativo a las fiscalizaciones programadas por iniciativa del Tribunal de Cuentas, punto 1, ámbito
de la Administración General del Estado (AGE) y de sus organismos, se incluyó una nueva
actuación denominada “Fiscalización del Fondo de Financiación a Entidades Locales, ejercicios
2015 y 2016”. El referido Programa de Fiscalizaciones para el año 2017 se enmarcaba en el
documento de planificación de la actividad fiscalizadora 2015-2017 del Tribunal de Cuentas, en el
que el Pleno ha establecido los objetivos de la función fiscalizadora, las líneas generales de
actuación y las áreas de fiscalización preferente.
Esta actuación fiscalizadora respondía a dos de los tres objetivos estratégicos de la planificación de
la actividad fiscalizadora para los ejercicios 2015-2017. En particular, dentro del objetivo estratégico
1 (contribuir a la mejora de la calidad de la actividad económico-financiera pública y al buen
gobierno), esta fiscalización se enmarcaba específicamente en actuaciones fiscalizadoras que
sirvan de soporte técnico a las Cortes Generales para impulsar la adopción de medidas que
contribuyan a conseguir un sector público más racional y eficiente y el desarrollo de fiscalizaciones
en las que se determinen las irregularidades y deficiencias detectadas en la organización, gestión y
control de entidades públicas fiscalizadas, así como los progresos y buenas prácticas de gestión
observadas y se emitan recomendaciones que contribuyan a la cultura del buen gobierno y a
orientar la toma de decisiones en la gestión de la actividad económico-financiera pública y la
ejecución de los programas de ingresos y gastos. En lo que respecta al objetivo estratégico 2
(desempeñar una actuación fiscalizadora de calidad), esta fiscalización se motivaba en la
propuesta de fiscalización de los volúmenes más significativos de ingreso y gasto público y de
actuaciones económico-financieras de relevancia y actualidad, a la par que también se encajaba
dentro de los ejes correspondientes a la realización de fiscalizaciones de calidad y próximas en la
gestión, en la medida en que se actualizan los ámbitos temporales, se desarrollarán
continuadamente controles de calidad en los procedimientos fiscalizadores y se prevé intensificar la
incorporación de tecnologías de la información en los referidos procesos fiscalizadores.
A su vez, esta actuación también se incardina en varios objetivos específicos incluidos en el Plan
Estratégico del Tribunal de Cuentas para el periodo 2017-2021, aprobado por el Pleno el 25 de abril
de 20182. En particular, dentro del objetivo estratégico número 1 contribuir al buen gobierno y a la
mejora de la actividad económico-financiera del Sector Público, responde a los objetivos
específicos relativos al fomento de buenas prácticas de organización, gestión y control de las
entidades públicas y al incremento de las fiscalizaciones operativas, así como a la agilización de los
procesos fiscalizadores. Adicionalmente, en relación con el objetivo estratégico número 4, reforzar
la gestión de los recursos humanos y materiales del Tribunal de Cuentas bajo los principios de
eficiencia, economía, igualdad y transparencia, los procedimientos aplicados en el desarrollo de
esta fiscalización se enmarcan en el objetivo específico correspondiente a la modernización de los
procedimientos internos e impulso de los proyectos de administración electrónica para reforzar la
eficacia y la eficiencia en el Tribunal, en la medida en que se ha efectuado un uso intensivo de
herramientas informáticas y procedimientos telemáticos para la obtención, intercambio y análisis de
la información y documentación necesaria para dar cumplimiento a los objetivos de la misma.
El inicio de este procedimiento fiscalizador fue acordado por el Pleno en su sesión de 27 de abril de
2017.
1 Este Acuerdo fue adoptado por el Pleno en su sesión de 22 de diciembre de 2016.
2 El antecedente del Plan Estratégico, que definió los objetivos estratégicos y específicos del mismo, se contenía en el
Documento-Base sobre el Plan Estratégico aprobador por el Pleno de la Institución el 29 de junio de 2017.
16 Tribunal de Cuentas
I.2. ANTECEDENTES
El Estado ha puesto en marcha desde el año 2009 varias iniciativas de apoyo a municipios con
problemas financieros, entre las que cabe destacar el Fondo para la Financiación de los Pagos a
Proveedores (FFPP). Todas ellas han tenido el objetivo común de aportar liquidez tanto a las
Comunidades Autónomas como a las Entidades Locales (EELL), para que pudieran hacer frente a
sus obligaciones de pago en un momento de dificultad económica, a cambio del cumplimiento de
un conjunto de condiciones fiscales y financieras que han ayudado a que puedan ir alcanzando los
objetivos de consolidación fiscal y a garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas.
La primera de ellas fue la creación de un mecanismo de pago a proveedores, aprobado por el Real
Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar a las
Entidades Locales el saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y autónomos, que
autorizaba a dichas entidades a concertar operaciones de endeudamiento en el caso de que el
remanente de tesorería para gastos generales fuera negativo. Se creó, además, un mecanismo que
permitió a las empresas y autónomos endosar las facturas pendientes a las entidades financieras
para su cobro, con el aval del Instituto de Crédito Oficial (ICO).
La segunda iniciativa se adoptó mediante Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de
apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con
empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad
empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, que permitió concertar
operaciones de crédito a largo plazo con el ICO. Los fondos aportados por el ICO debían dedicarse
a abonar obligaciones vencidas y exigibles a 30 de abril de 2011.
La tercera fue iniciada en virtud del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se
determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un
mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales, y constituyó la
de mayor magnitud en términos de recursos movilizados y entidades que recibieron recursos.
Posteriormente, mediante el Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, se creó el Fondo para la
Financiación de los Pagos a Proveedores como entidad de derecho público con personalidad
jurídica propia. En esta medida se preveía la financiación de las obligaciones comerciales
pendientes de pago por las entidades locales a 31 de diciembre de 2011, definidas en el ámbito de
aplicación del mencionado Real Decreto-ley y certificadas por los respectivos interventores a
iniciativa propia o a solicitud del acreedor.
Con posterioridad, el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al
emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, amplió el ámbito subjetivo y
objetivo de aplicación del mecanismo de financiación regulado en el Real Decreto-ley 4/2012. Esta
nueva fase incluyó también a mancomunidades de todas las comunidades autónomas y a
entidades locales del País Vasco y Navarra, y extendió la financiación a las obligaciones
pendientes de pago derivadas de contratos de colaboración público-privados, contratos privados de
arrendamiento, convenios de colaboración, contratos de la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre
procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios
postales, encomiendas de gestión, concesiones administrativas y concesión de obra pública. El
ámbito temporal de aplicación era coincidente con el establecido por el Real Decreto-ley 4/2012.
Como continuación de las anteriores, el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas
urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con
problemas financieros, integraba en su ámbito subjetivo a ayuntamientos, diputaciones
provinciales, cabildos y consejos insulares, mancomunidades y consorcios de ámbito íntegramente
local que no se encontraran en proceso de disolución y que cumplieran los requisitos establecidos
en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales para ser incluidos en el subsector
Administración Local del sector Administraciones Públicas. Las obligaciones objeto de esta nueva
financiación fueron las vencidas, exigibles y pendientes de pago con anterioridad al 31 de mayo de
2013, término posteriormente ampliado hasta el 15 de septiembre de 2013. Esta medida incorporó
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 17
mayores exigencias para la obtención de los fondos. Así, únicamente las entidades locales que a
fecha 3 de julio de 2013 estuvieran al corriente de pagos con el Fondo para la Financiación de los
Pagos a Proveedores podrían recibir financiación. Además, las obligaciones anteriores al 1 de
enero de 2013 debían encontrarse imputadas al presupuesto correspondiente. Por su parte, las
obligaciones vencidas durante el ejercicio 2013, hasta el 31 de mayo, debían estar contabilizadas y
aplicadas al presupuesto del 2013 antes de la remisión de la certificación definitiva por parte de la
Intervención de la entidad local.
El Fondo de Financiación a Entidades Locales (FFEELL), creado por el Real Decreto-ley 17/2014,
de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y
entidades locales y otras de carácter económico, forma parte de este conjunto de medidas, puestas
en marcha por el Estado, de apoyo financiero a las entidades locales, constituyendo, en particular,
un mecanismo que tiene por finalidad facilitar liquidez y garantizar la sostenibilidad financiera de las
entidades que se adhieran. En este sentido, este Real Decreto-ley, por una parte, prevé medidas
que permitan compartir los ahorros financieros entre todas las Administraciones Públicas, proseguir
apoyando a las entidades con mayores dificultades de financiación e impulsar a las que han
conseguido superarlas y, por otra parte, simplifica y reduce el número de fondos creados para
financiar mecanismos de apoyo a la liquidez, mejorando la eficiencia de su gestión.
Por lo que respecta a la entidad de derecho público “Fondo para la financiación de los pagos a
proveedores”, la Ley 13/2014, de 14 de julio, de transformación del Fondo para la Financiación de
los Pagos a Proveedores extinguió dicha entidad, creando simultáneamente el “Fondo para la
Financiación de los Pagos a los Proveedores 2” como fondo carente de personalidad jurídica de los
configurándose, a su vez, como sucesor universal del Fondo para la Financiación de los Pagos a
Proveedores.
En este contexto, se aprobó el referido Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, que, desde
el punto de vista orgánico, suprimió el precitado “Fondo para la Financiación de los Pagos a los
Proveedores 2”, escindiéndolo en dos fondos sin personalidad jurídica: el Fondo de Financiación a
Comunidades Autónomas, y el Fondo de Financiación a Entidades Locales, este último objeto de
esta fiscalización, que sucede al anterior y asume los derechos relacionados con las entidades
locales que mantuvieran operaciones vivas con cargo a las medidas anteriores.
Por su parte, el Tribunal de Cuentas ha efectuado varias actuaciones fiscalizadoras en relación con
estos mecanismos extraordinarios de financiación que se han venido centrando, principalmente, en
la gestión de las entidades locales que financiaron operaciones con cargo a estas medidas. En este
sentido, el Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado los siguientes Informes de Fiscalización
relacionados con estos mecanismos extraordinarios de financiación:
- En la sesión de 29 de noviembre de 2012, aprobó el Informe de fiscalización de las
actuaciones desarrolladas por las entidades locales en relación con las operaciones de
endeudamiento previstas en el Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas
extraordinarias para el pago de deudas a empresas y proveedores, en el que se recogen los
resultados y las conclusiones de la fiscalización realizada en relación con esta medida, así
como un conjunto de recomendaciones.
- En su sesión de 29 de septiembre de 2014, aprobó el Informe de fiscalización sobre la
efectividad de las medidas recogidas en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, para el
cumplimiento por las Entidades locales de sus obligaciones comerciales. En dicho Informe se
concluyó que esta medida contribuyó a aliviar tensiones de tesorería a corto plazo, pero no
fue suficiente para resolver los problemas de morosidad y mejorar la sostenibilidad financiera
de las entidades locales de modo global. De hecho, de las 1.025 entidades que acudieron a
esta medida en 2011, por un importe total de 949 millones de euros –concentrándose el 90%
del importe en 15 entidades-, 986 volvieron a hacerlo en 2012 (Real Decreto-ley 4/2012, de 24
de febrero), en esta ocasión por importe de 6.662,8 millones de euros. A su vez, el Informe
18 Tribunal de Cuentas
refleja que el 36% de las entidades no atendieron las cuotas de vencimiento de la deuda
concertada con el ICO para abonar los pagos a los proveedores, sin que, además, en
términos generales, las entidades incluidas mejorasen significativamente el volumen de
obligaciones pendientes de pago o su situación financiera.
- El 23 de diciembre de 2013 aprobó el Informe de fiscalización sobre los gastos ejecutados por
las entidades locales sin crédito presupuestario, en el que se puso de manifiesto que el Real
Decreto-ley 4/2012 financió un total de 9.598.331.112 euros a 3.777 entidades, de los que
2.284.111.734 euros, un 24%, eran gastos no aplicados a presupuesto. De este importe,
afloraron un total de 934.370.695 euros de gastos vencidos, líquidos y exigibles que no habían
sido contabilizados previamente.
- El 22 de julio de 2017 aprobó el Informe de Fiscalización sobre los gastos ejecutados por las
entidades locales sin crédito presupuestario, ejercicio 2013 cuyo ámbito temporal de
referencia era anterior a la aprobación del Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, en el
que se concluyó que “los mecanismos extraordinarios adoptados por el Gobierno que
permitieron financiar con cargo a ellos obligaciones pendientes de imputar a presupuesto de
ejercicios anteriores, posibilitaron atender el conjunto de las obligaciones pendientes de pago
y, en su caso, de aplicarlas a presupuesto. No obstante, la generación y el mantenimiento de
nuevas obligaciones pendientes de imputar a presupuesto refleja que las entidades locales no
adoptaron suficientes medidas que evitaran en el futuro tal situación, lo que, de persistir,
podría dar lugar a que se originaran en ellas problemas de solvencia como los que trataron de
resolver coyunturalmente las medidas extraordinarias citadas”.
Según la información que presentaba la memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2016 del
Fondo de Financiación a Entidades Locales, el conjunto de las medidas ha supuesto un total de
recursos dispuestos por las entidades locales de 12.429.685.149 euros.
La mecánica procedimental, dentro de las diferentes variantes, ha consistido en la comunicación de
las necesidades financieras por parte de las entidades locales, a través de medios electrónicos y
telemáticos autenticados o certificados por el responsable de la unidad de Intervención,
comunicación que era acompañada de la adquisición de compromisos por parte de los órganos
plenarios de entidades locales en relación con la realización de mejoras en la gestión y en sus
magnitudes en términos de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria, concretados en
forma de planes de ajuste.
En lo que respecta a las entidades y órganos que intervienen en la gestión del FFEELL, debe
citarse: en primer lugar, la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local (SGFAL), que
tiene encomendada la gestión administrativa del Fondo; en segundo lugar, el ICO, que tiene
encomendadas la instrumentación técnica, la contabilidad, el seguimiento y, en general, todos
aquellos servicios de carácter financiero relativos a las operaciones autorizadas por aquella con
cargo al Fondo; y finalmente, las entidades de “fronting”3, que firman los contratos de préstamo con
las entidades locales, en nombre y representación del Fondo de Financiación a Entidades Locales,
a la par que colaboran con la ejecución de las operaciones de tesorería atribuidas al ICO.
3 El término “fronting” trae causa de la presentación del mecanismo de pago a proveedores puesto en marcha por los
Reales Decretos-leyes 4/2012 y 7/2012 para referirse tanto a las entidades financieras contratadas para prestar los
servicios de apoyo, como a las propias tareas que realizan dichas entidades financieras de intermediación, actuación por
cuenta del Fondo y pago y recaudación de recursos líquidos, siendo el usual empleado por todos los entes intervinientes
en la gestión de las medidas para las entidades locales previstas en el Real Decreto-ley 17/2014 (Secretaría de Estado
de Hacienda, Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, Secretaría General de Financiación Autonómica y
Local e Instituto de Crédito Oficial). En ese sentido, las propias Instrucciones de las Secretarías de Estado (de
Administraciones Públicas, en 2015, y de Hacienda, en 2016), por las que se instó al ICO en 2015 y 2016 a concertar los
servicios de las referidas entidades financieras, aluden a este término expresamente en su título.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 19
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
El ámbito subjetivo de esta fiscalización está constituido por el Fondo de Financiación a Entidades
Locales, cuya naturaleza jurídica es la de un fondo sin personalidad jurídica de los previstos en el
art. 2.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. El Fondo estuvo adscrito a
la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas del extinto Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas (MINHAP) hasta la supresión de esta, efectuada por Real Decreto
415/2016, de 3 de noviembre. En la actualidad, está adscrito al Ministerio de Hacienda y Función
Pública a través de la Secretaría de Estado de Hacienda, en virtud del Real Decreto 769/2017, de
28 de julio4.
También ha sido incluida en el ámbito subjetivo de esta fiscalización la SGFAL del Ministerio de
Hacienda y Función Pública (MINHAFP), en la medida en que es el órgano al que se encomienda
la gestión administrativa del Fondo, así como las actividades vinculadas directamente con la
gestión del mismo realizadas por el ICO, entidad pública empresarial dependiente del Ministerio de
Economía, Industria y Competitividad, ya que a esta entidad le fue atribuida, en virtud del art. 10 del
Real Decreto-ley 17/2014, la gestión financiera del Fondo, así como diversas funciones de
instrumentación técnica de su funcionamiento, entre las que destaca la llevanza de la caja y la
contabilidad. A este respecto, debe aclararse que la actuación de las entidades de “fronting” ha sido
analizada desde la perspectiva de la actividad realizada por el ICO.
Adicionalmente, ha sido objeto de análisis determinada información y documentación
correspondiente a entidades locales que obtuvieron financiación con cargo al Fondo de
Financiación a Entidades Locales, con el fin de contrastar los antecedentes empleados en la
gestión del Fondo por la SGFAL y el ICO.
El ámbito objetivo de la presente fiscalización ha comprendido todos los procedimientos aplicados
en la gestión del Fondo, incluyendo la puesta en marcha, ejecución y seguimiento de las medidas
que se instrumentan a través del mismo, así como el seguimiento y reembolso de otras
operaciones de las que era titular.
Por lo que respecta al ámbito temporal de la fiscalización, este se ha extendido a los ejercicios
2015 y 2016, sin perjuicio de que se hayan examinado operaciones o datos de ejercicios anteriores
o posteriores que se consideraron necesarios para el cumplimiento de los objetivos.
I.4. MARCO NORMATIVO
La normativa básica aplicable al ámbito objetivo de esta fiscalización está constituida por las
siguientes disposiciones:
- Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de
septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de
27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
- Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las
comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico.
- Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de
información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el
pago a los proveedores de las entidades locales.
- Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea el Fondo para la financiación de los
pagos a proveedores.
4 Las referencias que se contiene en el texto al Ministerio de Hacienda y Función Pública deben entenderse efectuadas
en la actualidad al Ministerio de Hacienda, en virtud del Real Decreto 355/2018, de 6 de junio.
20 Tribunal de Cuentas
- Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las
administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros.
periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el
procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
- Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se conceden créditos
extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras
medidas en materia de empleo público y de estímulo a la economía.
- Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de
suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
- Resoluciones de 12 de febrero de 2015, 23 de julio de 2015 y de 16 de junio de 2016, de la
Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, por las que se da cumplimiento al art.
41.1.a) del Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad
financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico.
- Resolución de 5 de febrero de 2015, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera,
por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de
endeudamiento y derivados de las entidades locales5, y de las comunidades autónomas que se
acojan al Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas. Esta Resolución fue derogada
por otra de 31 de julio de 2015, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, que,
a su vez, fue posteriormente sustituida por la Resolución de 16 de septiembre de 20166, de la
Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de
prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las
comunidades autónomas y entidades locales.
- Resolución de 31 de julio de 2015, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera,
por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de
endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales.
Otras disposiciones de aplicación son las siguientes:
- Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
Proveedores (arts. 5 y 9).
- Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
- Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de
las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
5 El Anexo I que acompaña a esta Resolución fue actualizado por medio de Resoluciones de la Secretaría General del
Tesoro y Política Financiera 5 de mayo, 10 de junio y 7 de julio de 2015. Posteriormente, también fue actualizado en
virtud de Resoluciones de la SGTPF de 4 de abril, 29 de abril de 2016 y 6 de junio de 2016.
6 Esta Resolución fue derogada por Resolución de 4 de julio de 2017, de la Secretaría General del Tesoro y Política
Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y
derivados de las comunidades autónomas y entidades locales, vigente en el momento de finalización de los trabajos de
fiscalización.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 21
- Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la
- Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los
funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional.
- Real Decreto 256/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
- Real Decreto 415/2016, de 3 de noviembre, por el que se reestructuran los departamentos
ministeriales.
- Real Decreto 424/2016, de 11 de noviembre, por el que se establece la estructura orgánica
básica de los departamentos ministeriales.
- Real Decreto 769/2017, de 28 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio de Hacienda y Función Pública y se modifica el Real Decreto 424/2016, de 11 de
noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos
ministeriales7.
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN
De acuerdo con la norma técnica nº 6 de las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, la
fiscalización puede calificarse de cumplimiento y operativa o de gestión. Su finalidad es
proporcionar una valoración, total o parcial, de las operaciones y de los sistemas y procedimientos
aplicados en la gestión del Fondo de Financiación a Entidades Locales, en cuanto a su racionalidad
económico-financiera y su sometimiento a los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y
economía.
En particular, el análisis ha comprendido los siguientes extremos:
a) Verificar si la gestión del Fondo de Financiación a Entidades Locales se ha ajustado a la
normativa que resulta de aplicación.
b) El grado de cumplimiento de los objetivos del Fondo de Financiación a Entidades Locales.
c) Los procedimientos y sistemas de control aplicados en su gestión, tanto en lo que respecta
a la puesta en marcha de la medida, selección de entidades que pueden solicitar la
adhesión al mecanismo para obtener financiación con cargo a los distintos compartimentos
en que se estructura, cuantificación de los recursos máximos a obtener, así como el ámbito
objetivo de las operaciones que se financian con cargo al Fondo.
d) El procedimiento aplicado para la comunicación de las operaciones a financiar entre los
entes implicados, puesta a disposición y aplicación de los recursos a los fines previstos,
incluido el abono a terceros.
e) El reembolso por parte de las entidades locales de las operaciones de crédito concertadas
con cargo al Fondo de Financiación a Entidades Locales.
f) El procedimiento empleado en el seguimiento de las operaciones de crédito y anticipos
concedidos a las entidades locales, tanto en relación con el Fondo de Financiación a
Entidades Locales, como a las operaciones vigentes procedentes de la extinta entidad
pública Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores, asumidos por el Fondo a
7 Entró en vigor con posterioridad al periodo fiscalizado y fue modificado, a su vez, por el Real Decreto 256/2018, de 4 de
mayo.
22 Tribunal de Cuentas
través del compartimento Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los
Proveedores de Entidades Locales.
g) Los mecanismos de coordinación entre los distintos entes y órganos dependientes de la
Administración General del Estado que intervienen en la gestión del Fondo de Financiación
a Entidades Locales.
Asimismo, se han abordado las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas tanto en la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno,
en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, pudiera tener relación con el objeto de
las actuaciones fiscalizadoras.
La fiscalización se ha realizado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del Tribunal de
Cuentas aprobadas por el Pleno en su sesión de 23 de diciembre de 2013, modificadas por sendos
Acuerdos de 29 de octubre de 2015 y 24 de noviembre de 2016.
El examen ha incluido la aplicación de todas aquellas pruebas y procedimientos de auditoría que se
han considerado necesarios sobre los libros, documentos, aplicaciones informáticas y registros
contables y extracontables obrantes en los órganos que conforman el ámbito subjetivo de esta
fiscalización. En particular, se efectuaron visitas a la sede de la SGFAL y del ICO, y se solicitó
información y documentación a entidades locales que concertaron operaciones de crédito con el
Fondo, con el fin de contrastar los antecedentes que constaban en los registros y en las
aplicaciones informáticas empleadas por ambos.
Por último, tanto la SGFAL, como el ICO y las entidades locales a las que se solicitó información
cumplieron con el deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas establecido en los arts. 7 de la
Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril,
que regula su funcionamiento.
I.6. RENDICIÓN DE CUENTAS
La Administración General del Estado (AGE) y el ICO han rendido en plazo las cuentas
correspondientes al periodo fiscalizado (ejercicios 2015 y 2016). Por su parte, las cuentas anuales
del Fondo de Financiación a Entidades Locales, correspondientes al ejercicio 2015, fueron rendidas
con un retraso de 27 días con respecto al plazo establecido en el art. 139 de la Ley 47/2003, de 26
de noviembre, General Presupuestaria, habiendo sido rendidas en plazo las del ejercicio 2016.
En este subapartado se refieren aspectos significativos relativos al procedimiento de elaboración,
formulación y aprobación de las cuentas anuales del FFEELL, en el que intervinieron una empresa
contratada por el ICO, el propio ICO así como la SGFAL y las Secretarías de Estado de Hacienda y
de Administraciones Públicas (en relación con las cuentas anuales de 2016 y 2015,
respectivamente).
I.6.1. Formulación de las cuentas anuales
La formulación de las cuentas anuales del Fondo correspondientes a los ejercicios 2015 y 2016 se
efectuó el 20 de julio de 2016 y el 24 de julio de 2017, respectivamente, fuera del plazo de tres
Intervención General de la Administración del Estado, por la que se regula el procedimiento de
obtención, formulación, aprobación y rendición de las cuentas anuales para los fondos carentes de
8 El ICO alegó que ha puesto las cuentas a formular del FFEELL de todos los ejercicios a disposición del MINHAFP antes
del 31 de marzo de cada año. No obstante, de los registros que obran en el Tribunal de Cuentas en relación con las
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 23
Adicionalmente, el procedimiento seguido en la elaboración y preparación de las cuentas anuales
del Fondo no se ajustó en ninguno de los dos ejercicios al procedimiento previsto en la Resolución
antes referida, ya que se facilitaron a la Intervención General de la Administración del Estado
(IGAE) estados contables preliminares para la auditoría de cuentas del Fondo, sin que estas
estuvieran formuladas de acuerdo con el procedimiento previsto.
Asimismo, la IGAE en el curso de los trabajos de auditoría de cuentas efectuó algunas advertencias
sobre los criterios utilizados en la elaboración de los estados provisionales, lo que originó la
introducción de modificaciones significativas en los referidos estados preliminares relativos a
ambos ejercicios (2015 y 2016). Por otra parte, la revisión que realiza la SGFAL sobre la propuesta
de cuentas anuales redactada por el ICO, para su posterior elevación al titular de la Secretaría de
Estado, viene precedida de una serie de verificaciones que realiza el propio ICO sobre el borrador
de estados preparados por la firma contratada para asistir en la llevanza de la contabilidad, lo que
dio lugar a retrasos en los trámites necesarios para preparar las cuentas anuales del Fondo en los
dos ejercicios fiscalizados.
Como consecuencia de estos retrasos e incumplimientos, la información relativa al Fondo que se
empleó para la elaboración de la Cuenta General del Estado de 2015 procedía de unos estados
elaborados con carácter preliminar, tal y como se indicó en el párrafo 4.6 de la Declaración sobre la
Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2015, aprobada por el Tribunal de Cuentas
el 29 de junio de 2017, y contuvo discrepancias con el contenido de las cuentas anuales aprobadas
del ejercicio.
I.6.2. Órgano competente para la aprobación de las cuentas anuales
Ha de indicarse que las cuentas del FFEELL correspondientes al ejercicio 2015 fueron aprobadas
el 8 de septiembre de 2016 por el Secretario de Estado de Administraciones Públicas y rendidas
por la IGAE el 27 de septiembre de 2016; mientras que las del ejercicio 2016 se aprobaron por el
titular de la Secretaría de Estado de Hacienda el 28 de julio de 2017, sin que, a esa fecha, existiera
una norma expresa que atribuyera dicha competencia a la referida Secretaría de Estado de
Hacienda.
En este sentido, debe recordarse que el FFEELL fue creado con efectos de 1 de enero de 2015 por
el anteriormente mencionado Real Decreto-ley 17/2014, adscribiéndose originalmente el Fondo al
entonces Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a través de la Secretaría de Estado
de Administraciones Públicas, a la que se atribuyó expresamente la formulación, puesta a
disposición, aprobación y rendición de cuentas del Fondo (arts. 8 y 9 del referido Real Decreto-ley).
Sin embargo, esta Secretaría de Estado fue suprimida el 4 de noviembre de 2016, en virtud de la
los departamentos ministeriales, al igual que la Secretaría General de Coordinación Autonómica y
Local (SGCAL), de ella dependiente (esta en virtud del art. 4.3 Real Decreto 424/2016, de 11 de
noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos
ministeriales). A su vez, los Reales Decretos 415/2016 y 424/2016 desdoblaron orgánicamente, en
lo que respecta a esta cuestión, la extinta Secretaría de Estado de Administraciones Públicas del
MINHAP en la Secretaría de Estado de Hacienda del MINHAFP, manteniendo la adscripción de la
Secretaría General de Financiación Autonómica y Local (SGFAL) al MINHAFP a través de la
precitada Secretaría de Estado de Hacienda, y en la Secretaría de Estado para las
Administraciones Territoriales, dependiente del Ministerio de la Presidencia y para las
Administraciones Territoriales, sin que ninguno de ellos hiciera mención específica a la adscripción
del Fondo, objeto de la fiscalización, a una u otra de estas dos Secretarías de Estado, ni al alcance
de sus concretos ámbitos competenciales en lo que pudiera afectar a la gestión del Fondo. Esta
cuestión no se aclaró normativamente en favor de la Secretaría de Estado de Hacienda y la SGFAL
fechas de formulación de las cuentas anuales del Fondo, atribución que corresponde al cuentadante (Secretario de
Estado) se deduce que las fechas de formulación de las cuentas anuales del FFEELL son las que se indican en el
Informe.
24 Tribunal de Cuentas
hasta la entrada en vigor, el 29 de julio de 2017, del Real Decreto 769/2017, de 28 de julio, por el
que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Función Pública y se
modifica el Real Decreto 424/2016, de 11 de noviembre, por el que se establece la estructura
orgánica básica de los departamentos ministeriales.
En consecuencia, la adscripción orgánica del FFEELL estuvo indeterminada9 en el periodo
comprendido entre el 4 de noviembre de 2016 (fecha en que quedó suprimida la Secretaría de
(fecha de entrada en vigor del Real Decreto 769/2017), por falta de una norma organizativa que
evitara la indefinición descrita, y la consiguiente inseguridad jurídica acerca del ejercicio de las
competencias que sobre el Fondo atribuyó originariamente el Real Decreto-ley 17/2014 a la
Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. En esta tesitura, dichas competencias fueron
desempeñadas por la SGFAL, órgano dependiente de la Secretaría de Estado de Hacienda del
MINHAFP, entendida como sucesora de la SGCAL en el ejercicio de la competencia relativa a la
instrumentación y seguimiento de los mecanismos de financiación habilitados por la AGE para las
Entidades Locales atribuida por el art. 13.1i) del Real Decreto 256/2012, por el que se desarrollaba
la estructura orgánica básica del MINHAP10 y, por otra parte, –art. 13 del referido Real Decreto
256/2012- en la consignación de los créditos destinados a la dotación del Fondo en el ejercicio
2016 al crédito presupuestario 15.22.922N.878, cuya gestión correspondía a la SGCAL y, una vez
suprimida esta, a la SGFAL, ambas dependientes, sucesivamente, del MINHAP y del MINHAFP, a
través de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y de la Secretaría de Estado de
Hacienda, respectivamente.
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES
Conforme a lo dispuesto en el art. 44.1 de la Ley 7/1988, de funcionamiento del Tribunal de
Cuentas, los resultados de las actuaciones practicadas en el procedimiento fiscalizador fueron
puestos de manifiesto a los responsables, durante el periodo fiscalizado, del Ministerio de Hacienda
y Función Pública11, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas (órgano suprimido
por Real Decreto 415/2016, de 3 de noviembre) y de la Secretaría General de Coordinación
Autonómica y Local (órgano suprimido en virtud del Real Decreto 424/2016, de 11 de noviembre).
También se puso de manifiesto a los titulares, al tiempo de someter el Anteproyecto al trámite de
alegaciones, de la Secretaría de Estado de Hacienda y de la Secretaría General de Financiación
Autonómica y Local, órganos que habían asumido las funciones de la Secretaría de Estado de
Administraciones Públicas y de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local en
relación con el Fondo de Financiación a Entidades Locales.
A su vez, se remitió el Anteproyecto de Informe para alegaciones al actual Presidente del ICO, así
como a las dos personas que desempeñaron este cargo durante el periodo fiscalizado.
Dentro del plazo habilitado al efecto, presentaron alegaciones la titular de la Secretaría General de
Financiación Autonómica y Local, el exsecretario de Estado de Administraciones Públicas, la
exsecretaria General de Coordinación Autonómica y Local, así como el Presidente del ICO y las
dos expresidentas del ICO. El exsecretario de Estado de Administraciones Públicas y la
9 En relación con este epígrafe, la SGFAL alegó que no se produjo inactivad alguna del FFEELL y que, a partir de la
entrada en vigor del Real Decreto 424/2016, el 12 de noviembre de ese año, se determinó que la SGFAL quedara
adscrita a la Secretaría de Estado de Hacienda- A este respecto, se significa que a la fecha de aprobación de las cuentas
anuales del FFEELL de 2016 y, sin perjuicio de las normas de carácter transitorio destinadas a dar continuidad a las
funciones atribuidas a los órganos suprimidos, que se aplicaron a la SGCAL, lo cierto es no existía norma expresa alguna
sobre la adscripción del FFEELL y, por ende, sobre la competencia para aprobar las cuentas anuales del referido
FFEELL.
10 Vigente hasta el 29 de julio de 2017, fecha en la que entró en vigor el Real Decreto 769/2017 de 28 de julio, por el que
se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Función Pública y se modifica el Real Decreto
424/2016, de 11 de noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales.
11 El titular del Ministerio de Hacienda y Función Pública, con anterioridad al Real Decreto 415/2016, de 3 de noviembre,
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, coincidió en el periodo fiscalizado y en el momento de someter el
Anteproyecto al trámite de alegaciones.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 25
exsecretaria General de Coordinación Autonómica y Local se adhirieron a las alegaciones
presentadas por la SGFAL y, las dos expresidentas del ICO, por su parte, se adhirieron a las
alegaciones formuladas por el Presidente del ICO. Con posterioridad a la finalización del plazo para
la presentación de alegaciones, la SGFAL aportó una ampliación a sus alegaciones originales, que
no se incorporan al Informe.
Todas las alegaciones recibidas han sido objeto de tratamiento, lo que ha dado lugar a las
modificaciones y matizaciones que se han considerado procedentes. En aquellos casos en que ha
sido necesario, el tratamiento dado a las alegaciones recibidas se ha reflejado en el texto del
mediante notas a pie de página. Por todo ello, el resultado definitivo de la fiscalización es el
expresado en los posteriores apartados del Informe, con independencia de las consideraciones que
pudieran haberse manifestado en las alegaciones.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
La creación del Fondo de Financiación a Entidades Locales (FFEELL) se enmarca dentro de la
facultad del Estado de poner en marcha medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez, de acuerdo
con lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).
La configuración de este tipo de medidas debe respetar el principio de responsabilidad enunciado
en el art. 8 de la LOEPSF, conforme al cual el Estado no asumirá ni responderá de los
compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales ni de los entes
vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la
realización conjunta de proyectos específicos.
Esta circunstancia ha motivado que todas las medidas de apoyo a la liquidez hayan consistido en
créditos o préstamos concedidos por el Estado a las entidades locales, o incluso,
excepcionalmente, en el abono de importes adeudados a terceros por parte de los mecanismos de
financiación estatales por cuenta de las entidades locales, que deben posteriormente reembolsar
dichos importes.
Otro elemento común a la mayor parte de estas medidas ha sido el diseño de medidas de
condicionalidad, destinadas a vincular la aceptación de las solicitudes a la adopción de
compromisos de reequilibrio o mejora de las magnitudes económico-financieras, a través de planes
de ajuste, o de adhesión a medidas o mecanismos estatales, tales como la plataforma “Emprende
en tres” o el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la Administración General del
Estado.
En este sentido, como se ha anticipado, entre los objetivos del Real Decreto-ley 17/2014 figura el
de poner en marcha nuevos mecanismos que permitan compartir los ahorros financieros entre
todas las Administraciones, priorizar la atención al gasto social, seguir ayudando a las
Administraciones con mayores dificultades de financiación e impulsar a las que han conseguido
superarlas y, por otra parte, simplificar y reducir el número de fondos creados para financiar
mecanismos de apoyo a la liquidez, mejorando la eficiencia de su gestión. Para lograr ese ahorro
financiero, otra de las características del mecanismo era la priorización de la obtención de mejores
condiciones financieras para las entidades locales, tanto en sus pasivos ordinarios como en los
casos en que el Estado o alguno de sus entes dependientes eran deudores, como es el caso de los
préstamos concedidos como consecuencia de las distintas medidas de pago a proveedores.
El Real Decreto-ley 17/2014 atribuye a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos
Económicos (CDGAE) el desarrollo de los procedimientos de gestión, la fijación de las condiciones
financieras de los préstamos a conceder con cargo al Fondo, la distribución por compartimentos de
los recursos y el establecimiento de las cantidades máximas de las operaciones a concertar por
entidad.
26 Tribunal de Cuentas
A este respecto, debe señalarse que el Fondo de Financiación a Entidades Locales se estructura
en tres compartimentos, de acuerdo con el art. 7 del referido Real Decreto-ley 17/2014: Fondo de
Ordenación, Fondo de Impulso Económico y Fondo en Liquidación para la Financiación de los
Pagos a Proveedores de Entidades Locales, tal y como se presenta en el diagrama siguiente:
DIAGRAMA 1: COMPARTIMENTOS EN QUE SE ESTRUCTURA EL FONDO DE FINANCIACIÓN
A ENTIDADES LOCALES (REAL DECRETO-LEY 17/2014)
Cada uno de los compartimentos de este Fondo tiene la consideración de mecanismo adicional de
financiación de los referidos en la disposición adicional primera de la LOEPSF. Los requisitos a
cumplir para adherirse a cada uno de los compartimentos son diferentes. A su vez, su ámbito
objetivo, es decir, el tipo de operaciones para las que se puede solicitar financiación, es distinto
para cada compartimento, aunque existen áreas coincidentes.
Por lo que respecta al compartimento Fondo de Ordenación (FO) del Real Decreto-ley 17/2014,
este divide en tres apartados:
• FO-Riesgo financiero (art. 39.1 a): al que pueden adherirse los municipios que hayan
cumplido con sus obligaciones de remisión de información económica-financiera, y se
encuentren en situación de riesgo financiero, entendiéndose por tal el que:
- su deuda viva a 31 de diciembre del ejercicio inmediato anterior exceda del 110% de los
ingresos corrientes liquidados o devengados a esa fecha, y que
- se encuentren en determinadas situaciones previstas en el art. 21.a), b) o c) del Real
Decreto-ley 8/2013, de medidas urgentes contra la morosidad, conforme a los datos de
liquidaciones de presupuestos de los dos ejercicios inmediatamente anteriores, o bien
les hayan sido concedidas las medidas extraordinarias previstas en aquella norma.
•Adhesión regulada en los siguientes apartados:
•FO-Riesgo (art. 39.1.a)
•FO-Prudencia (art. 39.1.b)
•FO-Periodo medio de pago a proveedores (art. 39.2)
Fondo de Ordenación
(FO)
•Art. 50
Fondo de Impulso
Económico (FIE)
•Art. 7
Fondo en liquidación
para la Financiación de
los Pagos a
Proveedores de las
Entidades Locales
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 27
• FO-Prudencia financiera: al que pueden adherirse los municipios que, habiendo cumplido con
sus obligaciones de remisión de información económica-financiera, no puedan refinanciar o
novar sus operaciones de crédito en las condiciones de prudencia financiera que se fijen por
Resolución de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera (SGTPF). Una vez una
entidad acredite que cumple los criterios del art. 39.1 b), esto es, de imposibilidad de
financiarse en prudencia, puede financiar cualquier operación incluida en el ámbito objetivo
del Real Decreto-ley 17/2014.
• FO-Periodo medio de pago a proveedores: al que quedan adheridas aquellas entidades
locales incluidas en el ámbito subjetivo de los arts. 111 y 135 del Real Decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales (TRLRHL), que presenten durante dos meses consecutivos un periodo
medio de pago que supere en más de 30 días el plazo máximo de pago establecido en la
normativa de morosidad, y sean propuestas por el MINHAFP para la entrada en este
mecanismo extraordinario de financiación, en particular en el compartimento FO. No se activó
esta medida en el periodo fiscalizado, ya que no hubo incumplimientos en relación con el
periodo medio de pago a proveedores que motivaran su inclusión.
En lo que respecta al Fondo de Impulso Económico, de acuerdo con el art. 50 del precitado Real
Decreto-ley 17/2014, podrán adherirse al mismo las entidades locales que cumplan los siguientes
requisitos:
- Que hayan alcanzado los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública.
- Que su periodo medio de pago a proveedores no supere en más de 30 días el plazo
máximo previsto en la normativa sobre morosidad durante los dos últimos meses previos a
la formulación de la solicitud.
- Que estén al corriente de sus obligaciones de suministro de información
económico-financiera para con el MINHAFP.
En tercer lugar, respecto al compartimento denominado Fondo en Liquidación para la Financiación
de los Pagos a Proveedores, debe indicarse que en este compartimento se agrupan todos los
préstamos concedidos a las entidades locales como consecuencia de las medidas previstas en los
Reales Decretos-leyes 4/2012, 7/2012, 4/2013 y 8/2013.
Los Reales Decretos-leyes 4/2012, 7/2012, 4/2013 y 8/2013 tuvieron la particularidad de prever, a
diferencia del resto de medidas, que en caso de que las entidades locales no presentaran plan de
ajuste, o este no fuera aprobado, el entonces Fondo para la Financiación de los Pagos a
Proveedores abonaría a los terceros las deudas por cuenta de las referidas entidades, sin que
existiera una operación de préstamo o crédito formalizada entre la entidad local deudora y el
Fondo, reembolsándose al Fondo este importe abonado mediante la retención de la participación
de los tributos del Estado (PTE), a la que tienen derecho los ayuntamientos y diputaciones
provinciales, excluidas las del País Vasco12 y la Comunidad Foral de Navarra, de acuerdo con el
Ninguna entidad podía solicitar la adhesión a este tercer compartimento, cuya finalidad era el
seguimiento de las operaciones ya concertadas. No obstante, la CDGAE, y como medida adicional
a las ya previstas en el Real Decreto-ley 17/2014, mediante Acuerdos adoptados al efecto, facultó a
las entidades locales a las que se estuviera reteniendo la PTE, a concertar préstamos con el
compartimento Ordenación del Fondo por el importe de la deuda pendiente de reembolsar
procedentes de cantidades abonadas por el Fondo de Pago de Proveedores.
12 Las entidades locales de País Vasco y Navarra pudieron acogerse a las medidas previstas en los Reales
Decretos-leyes 4/2013 y 8/2013 en los términos previstos en los mismos.
28 Tribunal de Cuentas
Por otra parte, es importante destacar que en el transcurso del periodo fiscalizado tuvieron lugar
modificaciones legislativas que afectaron al ámbito objetivo del Fondo: la Ley Orgánica 6/2015, de
12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las
Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; y el Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre,
por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del
Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estímulo a la economía. Así:
- El art. 2.4 de la Ley Orgánica 6/2015 modificó la disposición adicional primera de la LOEPSF,
incluyendo la previsión de financiar a las entidades locales, a través de los compartimentos FO o
FIE, las obligaciones derivadas de la ejecución de sentencias firmes de los Tribunales de
Justicia, en caso de que las referidas entidades se encontraran en las situaciones descritas en
los arts. 39 o 50 del Real Decreto-ley 17/2014, siempre que se justificase la existencia de graves
desfases de tesorería como consecuencia de aquella ejecución. En consecuencia, a partir de la
entrada en vigor de esta disposición, el Fondo incluyó una nueva necesidad a atender
denominada: obligaciones derivadas de la ejecución de sentencias firmes.
- Por otra parte, el Real Decreto-ley 10/2015, en particular, su art. 11, facultó a la SGFAL para
conceder anticipos, por un importe máximo equivalente a lo que les correspondiera por los
anticipos a cuenta de la participación en los Ingresos del Estado de 2015, a aquellos
ayuntamientos que se hubieran acogido a la medida prevista en el art. 22 del Real Decreto-ley
8/2013, así como aquellos que se encontraran comprendidos en el ámbito subjetivo del art. 39.1
a) del Real Decreto-ley 17/2014, que son las correspondientes al FO-Riesgo, en este caso, para
la cancelación de la deuda pendiente con la Agencia Estatal de la Administración Tributaria
(AEAT) y la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) que estuvieran siendo objeto de
compensación mediante la aplicación de retenciones en la PTE. Estos importes se debían
refinanciar durante 2016 mediante operaciones de préstamo con cargo al compartimento FO.
En consecuencia, la mecánica del procedimiento ha sufrido variaciones a lo largo del periodo
fiscalizado motivadas, ya por la incorporación de nuevas necesidades al ámbito objetivo, antes
referidas, bien por la modificación de algunos aspectos del contenido de los Acuerdos de la
CDGAE, ora por ajustes y subsanaciones de algunas deficiencias que los propios gestores
advirtieron en las primeras etapas de su puesta en marcha y, en ocasiones, por diferentes criterios
en las decisiones adoptadas por la propia SGFAL.
En lo que respecta a la exposición de los resultados de la fiscalización, esta se estructura
distinguiendo los siguientes apartados:
1. Análisis de los activos financieros del Fondo así como de su tesorería.
2. Síntesis del procedimiento aplicado en la operativa del FFEELL.
3. Resultados del examen de la planificación y definición de los procedimientos puestos en
marcha para el funcionamiento del Fondo.
4. Análisis del ámbito objetivo y subjetivo del FFEELL.
5. Análisis del procedimiento de adhesión a los distintos compartimentos en los que se estructura
el FFEELL.
6. Resultados de la revisión sobre el contenido y estructura de los Acuerdos de la Comisión
Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos relacionados con el FFEELL.
7. Procedimiento para la concertación de las operaciones de crédito.
8. Abono de los vencimientos de necesidades comunicadas por las entidades locales.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 29
9. Reembolso de los préstamos de los que el FFEELL es deudor.
10. Grado de cumplimiento de los objetivos e indicadores establecidos en el programa
presupuestario correspondiente al Ministerio de Hacienda y Función Pública que contiene los
créditos destinados a las aportaciones de los PGE para la financiación del FFEELL.
11. Cumplimiento de los aspectos aplicables al FFEELL, Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como, en la medida que ha
hombres.
Por otra parte, en la referida exposición se ha hecho hincapié en los aspectos más relevantes de la
gestión del Fondo, así como en aquellos que son susceptibles de mejora o donde se han hallado
incidencias o problemas. En consecuencia, el texto no constituye una exposición exhaustiva de
todas las fases del procedimiento.
Debe añadirse que, en el curso del análisis, se han revisado las funcionalidades de la aplicación
informática “FEL”, desarrollada por la Subdirección de Sistemas y Organización de la SGFAL.
Dicha aplicación ha agrupado en la actualidad diversas soluciones tecnológicas que se implantaron
para gestionar los distintos compartimentos del Fondo y es la herramienta principal que utiliza la
SGFAL para la gestión del Fondo y para la recepción de solicitudes de las entidades locales y
documentación anexa. A su vez, se han revisado aspectos relacionados con el Fondo de las
aplicaciones empleadas por el ICO: BackOffice, Gestión de Préstamos y Banc@ico.
II.1. ANÁLISIS DE LOS ACTIVOS FINANCIEROS Y LA TESORERÍA DEL FONDO DE
FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES
Con el fin de ilustrar el volumen cuantitativo de los recursos gestionados por el Fondo de
Financiación a Entidades Locales se presenta a continuación un análisis del activo del FFEELL,
que se compone de dos masas patrimoniales: activos financieros y tesorería.
II.1.1. Activos financieros del Fondo de Financiación a Entidades Locales
Cabe distinguir tres grandes categorías de operaciones que conforman los activos financieros del
FFEELL, las dos últimas de ellas incardinadas en el compartimento Fondo en liquidación para la
Financiación de los pagos a proveedores de Entidades Locales:
- Importe correspondiente a operaciones de crédito dispuestas de acuerdo con el Real Decreto-
ley 17/2014, a partir del 1 de enero de 2015, con cargo a los compartimentos Fondo
Ordenación y Fondo de Impulso Económico.
- Préstamos concedidos con cargo a las distintas fases del extinto Fondo de Pago a
Proveedores de las entidades locales en los ejercicios 2012 y 2013, con saldo vivo en 2015 y
2016.
- Importes que fueron abonados por el extinto Fondo de Pago a Proveedores de las entidades
locales por cuenta de los ayuntamientos y que se recuperan mediante la retención en la
Participación en los Ingresos del Estado, denominadas operaciones “sin préstamo”.
30 Tribunal de Cuentas
Los importes totales globales relativos a las tres categorías de operaciones arriba referidas son los
reflejados en el siguiente cuadro para el periodo fiscalizado:
CUADRO Nº 1:
ACTIVOS FINANCIEROS DEL FFEELL
(euros)
Año Préstamo Nº
EELL Nº
operaciones Capital dispuesto Capital pendiente Amortizaciones
vencidas no
cobradas
Intereses
vencidos no
cobrados Total pendiente
2015 Fondo Impulso 44 45 99.805.192,14
99.805.192,14
0,00
0,00
99.805.192,14
2015 Fondo Ordenación 53 56 447.903.537,65
447.903.537,65
0,00
0,00
447.903.537,65
2015 FFPP y medidas anteriores 1.617 4.015 6.277.546.943, 29
5.943.742.196,41
1.612.557,80
27.469.991,41
5.972.824.745,62
2015 Total con Préstamo 1.714 4.116 6.825.255.673,08
6.491.450.926,20
1.612.557,80
27.469.991,41
6.520.533.475,41
2015 “Sin Préstamo” 382 817 791.696.485,11
701.360.412,41
0,00
36.025.395,66
737.385.808,07
TOTAL 2015 2.096 4.933 7.616.952.158,19 7.192.811.338,61 1.612.557,80 63.495.387,07 7.257.919.283,48
2016 Fondo Impulso 66 79 194.409.015,41
183.394.627,71
0,00
24.284,62
183.418.912,33
2016 Fondo Ordenación 126 235 958.287.839,66
933.297.238,01
0,00
1.685.858,10
934.983.096,11
2016 FFPP y medidas anteriores 1539 3830 6.105.672.852, 92
5.376.209.570,58
27.739.308,32
17.488.913,31
5.421.437.792,21
2016 Total con Préstamo 1.731 4.144 7.258.369.707,99
6.492.901.436,30
27.739.308,32
19.199.056,03
6.539.839.800,65
2016 “Sin Préstamo” 301 725 764.065.810,84
673.950.433,64
0,00
31.398.698,05
705.349.131,69
TOTAL 2016 2.032 4.869 8.022.435.518,83
7.166.851.869,94
27.739.308,32
50.597.754,08
7.245.188.932,34
Fuente: ICO. Datos referidos a 31 de diciembre de 2015 y 2016.
El importe del capital pendiente a 31 de diciembre de 2015 era de 7.192.811.338,61 euros
correspondiente a 4.933 operaciones de 2.096 entidades. A su vez, a 31 de diciembre de 2016
existía un capital pendiente de 7.166.851.869,94 euros correspondiente a 4.869 operaciones de
2.032 entidades. Si tenemos en cuenta la deuda pendiente que ascendía a 7.257.919.283,48 euros
y 7.245.188.932,24 euros en los ejercicios 2015 y 2016, respectivamente, no debe obviarse que
este importe se mantiene prácticamente constante en los dos años en la medida en que el importe
dispuesto fue ligeramente inferior al total amortizado correspondiente a las operaciones del
compartimento Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los Proveedores de
Entidades Locales procedentes de las consabidas medidas previstas en los Reales Decretos-leyes
4/2012, 7/2012, 4/2013 y 8/2013.
A su vez, las operaciones “sin préstamo” proceden de los ya mencionados Reales Decretos-leyes
4/2012, 7/2012, 4/2013 y 8/2013, en los que el Fondo atendió pagos por cuenta de las entidades
locales sin que se formalizara una operación de crédito, subrogándose en la posición de los
acreedores finales de tal suerte que el Fondo recupera dichos importes mediante la retención a las
entidades locales de la participación en los ingresos del Estado. El importe pendiente de estas
operaciones “sin préstamo” ha disminuido en este periodo al pasar de 737.385.808,07 euros a
705.349.131,69 euros.
Las operaciones con préstamo se han caracterizado por configurar un periodo de carencia de
reembolso de principales y una periodicidad mensual de liquidación de intereses y de principal, una
vez concluye el plazo de carencia en la devolución del principal. En el Anexo I se recogen las
condiciones financieras y de reembolso de principal de cada una de las categorías de operaciones
con préstamo.
En el caso de que las entidades no atiendan a vencimiento un plazo de intereses o principal,
automáticamente dicho importe es reembolsado con cargo a la retención de la participación de los
tributos del Estado de esa entidad.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 31
II.1.2. Tesorería del Fondo de Financiación a Entidades Locales
La tesorería del Fondo forma parte del conjunto de recursos del Tesoro Público, en virtud de la
definición subjetiva de este, contenida en el art. 90 de la LGP, al carecer el Fondo de personalidad
jurídica. A este respecto, debe indicarse que para el desarrollo de la operativa del FFEELL, existe
una cuenta bancaria en el Banco de España a nombre del Fondo que se gestiona por el ICO. Dicha
cuenta arrojó los siguientes saldos en los ejercicios fiscalizados:
CUADRO Nº 2:
SALDO VIVO DEL FFEELL EN CUENTAS DEL BANCO DE ESPAÑA
(euros)
Saldo 01/01/2015 Saldo 31/12/2015 Saldo 31/12/2016
Importe 284.878.089,99 1.047.343.665,08 1.807.047.883,24
Fuente: ICO.
Con posterioridad al periodo fiscalizado, y en relación con los saldos arriba indicados, resultó
significativo, por la magnitud del importe de la operación, el traspaso de 1.779.866.426 euros desde
la cuenta del Fondo a las ordinarias gestionadas por el Tesoro Público, en virtud de Acuerdo de la
CDGAE de 15 de junio de 2017. Estos recursos líquidos procedían de amortizaciones de principal y
rendimientos en concepto de intereses percibidos por el FFEELL durante los ejercicios 2015 y
2016. En ese sentido, de acuerdo con los datos del ICO, el principal que fue objeto de amortización
correspondiente a operaciones del Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los
Proveedores de Entidades Locales en ambos ejercicios (1.394.402.581 euros) superó el importe de
recursos dispuesto por las entidades locales con cargo a las medidas del Real Decreto-ley 17/2014,
excluidas las refinanciaciones -1.066.951.491 euros-, lo que, considerado conjuntamente con las
aportaciones procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, evidenció que el Fondo tuvo
un excedente de recursos líquidos en la tesorería en 2016.
II.2. SÍNTESIS DEL PROCEDIMIENTO
En este apartado se analizan, por una parte, las líneas principales de los procedimientos aplicados
en la operativa del Fondo. En este sentido, la mecánica operativa del Fondo se ha caracterizado
por una complejidad significativa, habida cuenta del número de procesos y la pluralidad de
entidades y agentes que intervienen en la misma. A fin de facilitar su comprensión se presentan
diagramas de flujos que permiten una mejor comprensión de los hitos y fases de su gestión.
32 Tribunal de Cuentas
DIAGRAMA 2: LÍNEAS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO APLICADO EN LA GESTIÓN DEL
FONDO DE FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES (REAL DECRETO-LEY 17/2014)
Mes de julio
Elaboración listado
municipios que cumplen
requisitos
Elaboración listado EELL
que cumplen requisitos
Todos los municipios
(No es posible conocer
a priori aquellos que no
pueden financiarse en
prudencia)
Publicación Resolución
art. 41.1. a) RDL
Apertura aplicación para remisión de solicitudes
Un mes desde
publicación Resolución
Mes de julio
Comunicación de resoluciones individuales de adhesión a EELL
•Solicitud de adhesión
•Necesidades financieras
•Plan de ajuste
•Solicitud de adhesión
•Necesidades financieras
•Solicitud de adhesión
•Necesidades financieras
Aprobación mediante Acuerdo de la CDGAE de:
1. Importes máximos por necesidades financieras y EELL
2. Condiciones financieras de las operaciones a formalizar
Revisión y valoración:
Apertura de aplicación para refinanciar en prudencia financiera / actualización datos
(exclusivo para EELL con necesidad financiera “Vencimientos de Mercado”)
FOP
Art. 39.1 b) RDL
17/2014
FIE
Art.50 RDL 17/2014
FOR
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 33
Puesta a disposición de la información del ICO a las entidades de “fronting”
Generación de “autovolcados” de
las necesidades financieras aprobadas en
ejercicios anteriores para EELL adheridas
(exclusivo del FO-Riesgo y FO-Prudencia)
Inicio de nueva solicitud de adhesión
Plazo de formalización de préstamos con las entidades de “fronting”
Comunicación a ICO de fichero con importe máximo aprobado por EELL
Comunicación de préstamos formalizados con EELL
“fronting” - ICO - MINHAFP
Apertura aplicación trimestralmente para introducción de órdenes de pago
(solo EELL con préstamo formalizado)
Tramitación de necesidades financieras para el ejercicio siguiente
Elaboración mensual de ADOK
Comunicación trimestral a ICO de Fichero con detalle de órdenes de pago
Ejecución de órdenes de pago por ICO y entidades de “fronting”
34 Tribunal de Cuentas
A continuación se describe de manera sucinta el procedimiento que se ha seguido, con carácter
general, en la gestión de las medidas previstas en el Real Decreto-ley 17/2014 instrumentadas por
medio del FFEELL:
1. Con independencia de los antecedentes de otras medidas de pago a proveedores, el Fondo se
crea como consecuencia de la aprobación del Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre,
aunque su puesta en marcha se materializó a lo largo del ejercicio de 2015.
2. Como hito procedimental inicial, la SGFAL, a través de la Subdirección General de Estudios y
Financiación de Entidades Locales, preparó sendos listados de entidades que cumplían las
condiciones para su inclusión en el compartimento Fondo de Impulso Económico (en adelante
FIE) y en el compartimento FO (apartado 1.a) del art. 39 del Real Decreto-ley 17/2014, en
adelante FO-Riesgo). Las entidades pudieron consultar en la página web habilitada por la
SGFAL para las relaciones con las entidades locales Oficina Virtual para la Coordinación
Financiera con las Entidades Locales (OVEL) su inclusión en alguna de las referidas relaciones.
La adhesión al compartimento FO a través de la vía del art. 39.1 b) del Real Decreto-ley
17/2014 (en adelante FO-Prudencia) se motivó por la imposibilidad de financiarse en términos
de prudencia financiera (para cualquier entidad).
3. Posteriormente se abrió un plazo para que las entidades solicitasen la adhesión a uno de los
compartimentos en el que se comunicaron la previsión de necesidades a atender por el
FFEELL y aportaron la documentación requerida en relación con cada compartimento.
4. El resultado de la evaluación del cumplimiento de los requisitos fue efectuado y comunicado por
la SGFAL a las entidades locales.
5. A continuación, se promovió la aprobación de un Acuerdo de la CDGAE que incluyó las
cantidades máximas a financiar a cada entidad adherida y además las condiciones del
préstamo a formalizar. En paralelo en mayo-junio de 2015, el ICO, bajo la supervisión de la
Secretaría de Estado de Administraciones Públicas tramitó la licitación con las entidades
financieras (“fronting”) para la prestación de los servicios de apoyo en el proceso.
6. Una vez adoptado el Acuerdo por la CDGAE, se instruyó al ICO para que, por medio de las
entidades financieras de “fronting”, formalizara las operaciones de crédito con las entidades
locales a fin de financiar las necesidades aprobadas por la CDGAE. Se previeron diversos
intercambios de ficheros informáticos para comunicar las entidades y cantidades máximas de la
SGFAL al ICO y de este a las entidades financieras de “fronting” para la firma de las
operaciones de crédito con las entidades financieras. Al final de ese proceso, las entidades
financieras de “fronting” debían custodiar el original de las pólizas de crédito firmadas y remitir
al ICO un fichero con el importe formalizado para su traslado a la SGFAL.
7. Las entidades locales, una vez adheridas, incorporaron en la aplicación FEL de la SGFAL, con
carácter trimestral, el listado de órdenes de pago a atender por el Fondo. Esta información se
trasladó al ICO para su posterior comunicación a las entidades financieras de "fronting".
8. La Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales promovía
mensualmente una propuesta de gasto instrumentada a través de un expediente en el que se
acumulaban las fases de autorización, compromiso y reconocimiento de la obligación (ADOK13)
con las operaciones a atender en el mes siguiente. Este ADOK incluía las aportaciones que se
efectuaban desde los PGE y cuentas del Tesoro a la cuenta del Fondo.
13 La Orden del entonces Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la
Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado, prevé en su regla 24 la posibilidad de
acumular fases de ejecución del presupuesto de gastos en un único acto, de tal suerte que se produce la aprobación,
disposición de crédito, así como el reconocimiento de la obligación y la propuesta de pago en un único acto, cuyo registro
contable se instrumenta por medio de documentos denominados “ADOK”.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 35
9. El ICO ordenó la transferencia de los importes correspondientes de las operaciones
comunicadas a las cuentas de las entidades de “fronting,” para que a su vez se abonasen a los
destinatarios finales de las órdenes de pago (entidades financieras por vencimientos de
préstamos, cuentas de consignación judicial por sentencias y en su caso, cuentas de la AEAT y
la TGSS.
10. Las entidades locales debían abonar a las entidades de “fronting” el importe de los intereses
devengados por las operaciones de crédito formalizadas, toda vez que se configuró un periodo
de carencia para el reembolso del principal.
11. Si las entidades no atendiesen los pagos de intereses o de principal, transcurrido el periodo de
carencia, la participación en los tributos del Estado actúa como garantía, abonándose desde las
cuentas del Tesoro a la cuenta del Fondo el importe de reembolso.
II.3. ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS PUESTOS
EN MARCHA PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL FONDO DE FINANCIACIÓN A
ENTIDADES LOCALES
II.3.1. Planificación y previsión de medios contenida en la memoria de elaboración del Real
Decreto-ley 17/2014
En el curso de los trabajos de fiscalización ha sido analizado el expediente de elaboración del Real
Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre. El procedimiento de elaboración de la norma fue
1083/2009, de 3 de julio14, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que
la desarrollaba. Este marco regulatorio se ha visto afectado por la modificación parcial de la referida
Ley 50/1997, del Gobierno, en relación con el procedimiento de producción de normas efectuada
por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), -en vigor
desde el 2 de octubre de 2016- que ha desarrollado en mayor medida los antecedentes y
documentos que han de acompañar la aprobación de disposiciones normativas por parte del
Gobierno.
Con relación al proceso de elaboración de esta norma, cabe señalar lo siguiente:
- Tanto la memoria de elaboración del precitado Real Decreto-ley 17/2014, como los anexos que
la acompañaban, así como la ficha de resumen ejecutivo cumplían con carácter formal los
requisitos establecidos en el referido Real Decreto 1083/2009, pero no contenían ninguna
previsión acerca de los recursos económicos, técnicos o materiales de los que los centros
directivos u organismos dependientes de la AGE involucrados en su gestión (la entonces
SGCAL y el ICO, principalmente) pudieran precisar, pese a que era previsible que la puesta en
marcha de una medida cuyo ámbito subjetivo comprendía, entre otros, al Sector Local,
compuesto por 12.973 entidades, de las cuales 8.122 eran ayuntamientos15 y, dotado de 1.000
millones de euros, iba a requerir desarrollar aplicaciones informáticas, compensar al ICO por
los costes de sus servicios de agente financiero e, incluso, medios humanos adicionales. En
ese sentido, pese a que en los anexos se indicase que la norma iba a tener impacto en los
Presupuestos Generales del Estado y podría afectar a los Presupuestos de las
Administraciones Territoriales, no se contiene en ellos ninguna mención a los recursos a dotar
para su puesta en marcha, más allá de la proyección de los presupuestos de explotación y
capital de los dos Fondos (Financiación a Comunidades Autónomas y Financiación a
Entidades Locales) para 2015 que acompañan a la propuesta.
14 Derogado con carácter posterior al periodo fiscalizado por el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se
regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que entró en vigor el 4 de diciembre de 2017.
15 Datos procedentes del Informe Anual del Sector Público Local, ejercicio 2015, aprobado por el Tribunal de Cuentas el
27 de julio de 2017.
36 Tribunal de Cuentas
- Las medidas previstas en el Real Decreto-ley 17/2014 tienen una vocación de continuidad en
el tiempo, a diferencia de otras medidas anteriores similares (v.gr. las instrumentadas en los
Reales Decretos-leyes 4/2012, 7/2012, 4/2013 y 8/2013) que tuvieron un carácter puntual. La
experiencia adquirida en la gestión de estas medidas anteriores, con un mayor volumen incluso
en términos de recursos empleados y entidades que recibieron financiación, hacía ineludible
que se hubieran previsto medios materiales, técnicos y humanos para gestionar la medida.
- Por otra parte, otra de las manifestaciones de la insuficiente planificación se evidencia al
analizar la puesta en marcha de la medida desde una perspectiva temporal. Así, en la
motivación del Real Decreto-ley, su análisis jurídico justificó la urgencia de la tramitación del
modo siguiente: la situación extraordinaria de necesidad de financiación de las Comunidades
Autónomas y Entidades Locales y el inicio del nuevo ejercicio presupuestario, justifican la
necesidad de poner en marcha de forma urgente mecanismos que permitan aliviar estas
necesidades, trasladar los ahorros financieros obtenidos y evitar que se ponga en riesgo su
sostenibilidad financiera en el menor plazo posible. Sin embargo y, sin perjuicio de las
actuaciones preparatorias que desarrolló la SGFAL una vez entró en vigor la norma a las que
aludió este órgano en sus alegaciones, la primera atención líquida de necesidades con cargo al
FFEELL tuvo lugar en julio de 2015, seis meses después de la entrada en vigor del Real
Decreto-ley, y uno de los compartimentos con mayor potencial de dotación de facilidades
financieras o de liquidez a las entidades locales, el FO-Prudencia, no dio lugar a transferencias
de recursos hasta que se adoptó el Acuerdo de la CDGAE de 16 de diciembre de 2015. De ello
se deduce que las razones de urgencia descritas en la memoria no se tradujeron en un impulso
efectivo y ágil de las medidas previstas en relación con el Fondo de Financiación a Entidades
Locales, lo que pone de manifiesto una insuficiente previsión de las actuaciones que requería
la puesta en marcha y desarrollo de la medida y que han afectado negativamente en la gestión
del FFEELL.
A este respecto cabe destacar otros cuatro aspectos que ponen de manifiesto la insuficiente
planificación y previsión de las medidas previstas en el Real Decreto-ley 17/2014 que afectaron a la
gestión del FFEELL:
- La falta de definición de algunos aspectos en el Real Decreto-ley 17/2014 y la carencia de
manuales internos escritos de procedimientos sobre el funcionamiento operativo y puesta en
práctica del Fondo supone una debilidad, al permitir un margen excesivo de discrecionalidad.
Ambas circunstancias, junto con el escaso intervalo temporal disponible para poner en
funcionamiento las medidas previstas en el Real Decreto-ley 17/2014, han desembocado en
una falta de homogeneidad en determinados criterios aplicados y en los procedimientos que se
han seguido en la gestión del Fondo. A título ilustrativo se puede hacer referencia a la
inexistencia de un procedimiento escrito sobre la metodología para preparar los listados de
entidades que cumplían los requisitos previstos en el art. 39.1 a) del Real Decreto-ley 17/2014
(FO-Riesgo) o la metodología para cuantificar el detalle del importe de las liquidaciones
negativas del sistema de financiación local a financiar, incluidas en el ámbito objetivo de
compartimento FO (art. 40.1 c) del Real Decreto-ley 17/2014.
- La insuficiencia de recursos humanos en la Subdirección General de Estudios y Financiación
de Entidades Locales de la SGFAL. Así, esta unidad había asignado a doce funcionarios de los
veintiocho que prestaban servicios en la misma para efectuar tareas vinculadas con el Fondo,
cuyos cometidos debían compatibilizarse con otros trabajos de la Subdirección. A mayor
abundamiento, con posterioridad al periodo fiscalizado, el número de empleados públicos
dedicados a tareas relacionadas con el Fondo ha descendido a nueve, concentrándose este
descenso en puestos con nivel de complemento de destino 26 (uno) y 28 (dos). A ello se
añade que esta unidad administrativa ha visto incrementada su carga de trabajo de manera
muy significativa con la sucesiva puesta en marcha de medidas excepcionales de financiación,
antes referidas, y el incremento de información económica remitida por las entidades locales,
cuya instrumentación y gestión lleva aparejado el seguimiento de planes de ajuste y otra
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 37
información adicional, lo que supone una dificultad añadida para conseguir una óptima gestión
del Fondo.
- La yuxtaposición de medidas de apoyo a las entidades locales, ya que en el curso del periodo
fiscalizado se añadieron nuevas necesidades a financiar (v.gr. obligaciones derivadas de la
ejecución de sentencias firmes) y se modificaron las condiciones de las mismas. A su vez, el
insuficiente detalle de definición de estas mismas necesidades en el texto del Real Decreto-ley
17/2014 ha hecho que el procedimiento seguido en la gestión de las medidas tenga un elevado
grado de complejidad tanto en lo que respecta a su operativa como a su diseño, lo que supone
un obstáculo para que las entidades locales puedan obtener las ventajas en términos de
facilidad de financiación y ahorro de costes que lleva aparejado. Esta cuestión se abordará con
posterioridad pero, a título ilustrativo, puede indicarse que existieron errores en la información
sobre los vencimientos de mercado a financiar derivados de una interpretación inexacta de la
mecánica del sistema por parte de algunos gestores de las entidades locales.
- El escaso plazo para la instrumentación de las fases de concertación de préstamos y ejecución
de los pagos, circunstancias que tuvieron lugar en los procesos de puestos en marcha en 2015
y 2016, lo que incrementó el riesgo de errores y dificultó que las entidades locales dispusiesen
de tiempo suficiente para completar los trámites y, a su vez, que la medida desplegara sus
efectos adecuadamente. En particular, las fechas de adopción de los Acuerdos de la CDGAE
(16 de diciembre de 2015 y 22 de diciembre de 2016) limitaron significativamente el margen de
actuación de los agentes intervinientes, ya que el proceso de formalización de las operaciones
de crédito, carga de órdenes de pago a atender y transferencia de recursos se efectuó en un
plazo muy limitado de tiempo (hasta 31 de diciembre de 2015 y 2016, respectivamente).
II.3.2. Aspectos formales de la configuración del procedimiento, en particular de la
contratación de los servicios de “fronting”
La configuración del mecanismo puesto en marcha por el Real Decreto-ley 17/2014 se caracterizó
por la traslación sucesiva del ejercicio de las funciones y responsabilidades que conllevan un riesgo
inherente de reducción del nivel control en las distintas fases del procedimiento. En ese sentido, el
art. 10 del Real Decreto-ley 17/2014 establece que corresponde al ICO la gestión financiera del
Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas y del Fondo de Financiación a Entidades
Locales, incluyendo la llevanza de su contabilidad. En su virtud, entre otras funciones, el ICO debía
formalizar en nombre y representación del Gobierno, y por cuenta del Estado, las correspondientes
pólizas de préstamo a suscribir con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales para llevar a
cabo el pago de sus necesidades financieras. Teniendo en cuenta que el ICO carece de una
estructura periférica y de recursos humanos y materiales para realizar por sí mismo las funciones
que le atribuye el Real Decreto-ley 17/2014, siguiendo las instrucciones de la Secretaría de Estado
a la que estaba adscrita el Fondo, se configuró un procedimiento que comportó la participación de
entidades financieras –entidades de “fronting”- que actuaron a través de sus propios
representantes, interviniendo todos ellos en actuaciones tales como: la firma de los contratos de
préstamo en nombre y representación del FFEELL, los pagos de vencimientos, la administración y
seguimiento de las operaciones y los servicios de tesorería y otros accesorios.
Esta intervención de las entidades de “fronting” a través de sus apoderados o de subcontratistas, si
bien está fundamentada en la posibilidad prevista en el propio Real Decreto-ley 17/2014, que
habilitaba al Instituto de Crédito Oficial para contratar asistencias técnicas, pudo suponer, por la
forma en que fue llevada a cabo, un exceso en la atribución de funciones de naturaleza pública a
terceros, en la medida en que los contratos de asistencia excedieron su contenido puramente
asistencial o de apoyo y, en su virtud, se transfirió en realidad el ejercicio de competencias públicas
atribuidas por una norma con rango de ley al ICO, sin que, expresamente, en los Acuerdos de la
Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos figuraran menciones específicas a las
entidades financieras colaboradoras de “fronting”, ni a su intervención en nombre del Estado. A su
vez, la referida traslación de funciones realizada implica un riesgo de reducción del nivel de control
ejercido por parte de los órganos administrativos en las distintas fases del procedimiento.
38 Tribunal de Cuentas
Por otra parte, no consta ningún estudio o documento en el que se hubiera analizado la posible
participación, colaboración o cooperación de los órganos territoriales de la Administración General
del Estado (AGE), regulados en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento
de la Administración General del Estado, hasta el 2 de octubre de 2016, y con posterioridad a esa
fecha, por la Ley 40/2015, de 1 octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público.
En este sentido, las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno tienen encomendadas la
representación de la AGE en su ámbito territorial, funciones de comunicación, colaboración y
cooperación con las Corporaciones locales y, en particular, informar sobre la incidencia en el
territorio de los programas de financiación estatal. Por su parte, las Delegaciones de Economía y
Hacienda16 están reglamentariamente habilitadas para desarrollar las tareas de naturaleza gestora
que, actualmente atribuidas a los órganos centrales del Departamento, se desconcentren o
deleguen en aquéllas, por lo que con carácter previo a encomendar a empresas privadas la
representación del Estado, cabría haber realizado los estudios pertinentes para analizar si los
órganos periféricos dependientes de la AGE hubieran podido actuar en nombre y representación
del Estado, comprobando los extremos que se hubiera estimado necesario, todo ello bajo la
coordinación de la SGCAL y con el potencial ahorro de costes para la Hacienda Pública, al evitar,
siquiera parcialmente, la necesidad de contratar a las entidades de “fronting”.
II.3.2.1.a) Compensación al ICO por la intermediación en la gestión del Fondo
El art. 10.3 del Real Decreto-ley 17/2014 prevé que el ICO sea objeto de compensación con
carácter anual por los costes en que incurra en relación con sus funciones de agente financiero del
Fondo. A este respecto, el Acuerdo de la CDGAE estableció una cuantía conjunta de 25 millones
de euros a satisfacer al ICO por la gestión de los dos Fondos (Financiación a Entidades Locales y
Comunidades Autónomas). Esta compensación es independiente de los costes por los servicios de
“fronting” a las que se aludirá más adelante.
Esta cuantía se reparte proporcionalmente en función del importe relativo de la posición activa de
ambos en relación con el total de los dos Fondos. En 2015 y 2016 se atribuyeron al FFEELL un
total de 1.353.393 y 1.150.277 euros, respectivamente.
II.3.2.1.b) Procedimiento de contratación de los servicios de “fronting”
En lo que se refiere al procedimiento que se sigue para la contratación de las entidades financieras
de “fronting”, se tramita por el ICO17, de acuerdo con su régimen específico, en nombre y
representación del Fondo, mediante un proceso competitivo previa Instrucción de la Secretaría de
Estado correspondiente.
Durante el periodo fiscalizado tuvieron lugar dos procesos competitivos: el primero, que fue iniciado
como consecuencia de la Instrucción de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas de
20 de mayo de 2015; y el segundo, en virtud de la Instrucción de la Secretaría de Estado de
Hacienda de 27 de diciembre de 2016.
En lo que respecta al proceso de contratación, las Instrucciones de las Secretarías de Estado
estipulaban como criterio de adjudicación el precio (subasta) y requerían al ICO que se efectuase
de acuerdo con criterios técnicos. El ICO, una vez recibida la correspondiente Instrucción, cursaba
16 El régimen jurídico de las Delegaciones de Economía y Hacienda se desarrolla por el Real Decreto 390/1998, de 13 de
marzo, por el que se regulan las funciones y la estructura orgánica de las Delegaciones de Economía y Hacienda y los
arts. 17 a 21 del Real Decreto 1330/2000, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del
Ministerio de Hacienda.
17 La contratación del ICO se rigió en el periodo fiscalizado por las Instrucciones Internas de Contratación de 20 de marzo
de 2013, sustituidas por las Instrucciones de diciembre de 2016, de acuerdo con lo previsto por el Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 3 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, teniendo en cuenta la consideración del Instituto como poder adjudicador.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 39
invitaciones a las entidades financieras que participaron en los procesos de “fronting” en las fases 1
y 2 de los mecanismos de Pago a Proveedores.
A su vez, en la invitación efectuada se preveían tres criterios generales de participación: que se
adjudicaría a un máximo de dos entidades, que las entidades debían tener presencia en todo el
territorio nacional (a excepción de en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla), siendo requisito
imprescindible que la entidad contara con, al menos, una oficina en cada provincia y, tercero, que la
entidad adjudicataria hubiera participado en los procesos anteriores de “fronting” instrumentados en
el marco de las fases 1 y 2 de los extintos Fondos de Pago a Proveedores. A continuación se
analizan ambos procedimientos:
- En el año 2015, la Instrucción de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas de 20
de mayo de 2015, emitida a fin de dar cobertura a los servicios de “fronting” en relación con las
medidas previstas por el Real Decreto-ley 17/2014 para los ejercicios 2015 y 2016, se estipuló
un precio máximo de licitación que supusiera al menos, “un ahorro para el fondo del 25%
respecto del mejor precio contemplado en contratos análogos adjudicados con anterioridad”.
En el anexo I de la invitación remitida por el ICO a las entidades financieras se incluyeron las
características y criterios que rigieron el proceso de adjudicación, entre las que destacaba la
fijación de un umbral de precios máximos. Estos precios se fijaron en 14 y 2 puntos básicos18
para operaciones “con préstamo” y “sin préstamo”, respectivamente.
Del análisis de dicho proceso de adjudicación y anteriores se desprende que en realidad el ICO
solo consideró un único procedimiento competitivo como referencia en relación con la
prestación de servicios asimilables. Dicho proceso competitivo fue el adjudicado en noviembre
de 2013 por el Consejo Rector de la entidad Fondo de Pago a Proveedores (entidad pública
dependiente de la AGE, suprimida por la Ley 13/2014, de 14 de julio, en la actualidad sucedida
por el FFEELL), en el que los precios de adjudicación fueron de 19 y 3 puntos básicos,
respectivamente.
A este respecto, a juicio de este Tribunal de Cuentas, no han quedado justificadas las razones
de la utilización, en exclusiva, del proceso iniciado en noviembre de 2013, ya que, a tenor de
las características y tipo de operaciones concertadas podrían haberse incluido también en la
valoración el resto de procesos competitivos tramitados en 2012 y 2013. En este sentido, la
similitud de la definición de los criterios de cálculo de las comisiones de “fronting” (y como se
efectúa su devengo) es mayor entre las fases de 2012 y 2013, que en relación con el proceso
iniciado en noviembre de 2013 que se consideró en el expediente, estribando la principal
diferencia entre ambos en las comisiones a sufragar en caso de amortizaciones anticipadas.
En caso de haber tomado como referencia varios procesos competitivos, y no solo el de
noviembre de 2013, se hubiera producido un ahorro en las comisiones abonadas.
- En el año 2016, en relación con el segundo proceso competitivo, iniciado por Resolución de la
Secretaría de Estado de Hacienda de 26 de diciembre de 2016, la carta de invitación enviada
por el ICO a las entidades financieras reprodujo los tres requisitos técnicos antes expresados,
es decir, un máximo de dos entidades a seleccionar, tener presencia en todo el territorio
nacional (a excepción de en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla), siendo requisito
imprescindible que la entidad contara con, al menos, una oficina en cada provincia, y haber
participado en un proceso competitivo celebrado con anterioridad para prestar servicios como
entidad de “fronting”.
El segundo de estos criterios no se cumplió en el caso de una entidad, ya que esta requirió de
la colaboración de otras entidades financieras para cumplir el requisito de presencia en todo el
territorio nacional. En ese sentido, la referida entidad es un banco mayorista español que
presta servicios de soporte a procesos de negocio bancario pero carece de sucursales salvo
18 Un punto básico equivale en orden de magnitud a uno por mil, calculándose la retribución al multiplicar este parámetro
por el importe dispuesto en euros y por año.
40 Tribunal de Cuentas
en Madrid y en dos ciudades europeas. Esta entidad se sirvió de apoderamientos por
sustitución efectuados a empleados de otras entidades financieras que eran accionistas
minoritarios en su capital social y que sí tenían presencia en las diferentes provincias.
En este caso se ha podido desvirtuar uno de los elementos de los servicios de “fronting” que
motivaba la necesidad de contratación por parte del ICO como era la presencia territorial y los
medios humanos para poder acudir a los actos de firma y recabar la documentación a aportar
por las entidades locales, aspectos que el referido Instituto no podía desarrollar al carecer de
estructura periférica y de medios humanos suficientes, pero que esta entidad financiera
tampoco podía suplir por sí misma como se ha especificado en el párrafo anterior.
Por último, es preciso señalar que, además de lo anteriormente referido, el apoderamiento que
realizó esa entidad financiera supuso “de facto” una subcontratación, ya que la modalidad
contractual empleada para articular la actuación de las entidades de “fronting” es un contrato
de mandato. Así, en la medida en que una de las prestaciones que realizaban las referidas
entidades de “fronting” era la intervención como mandatario, dicha subcontratación, de acuerdo
con las Instrucciones de contratación del ICO, requería autorización por parte de este, lo que
no se llevó a cabo en este proceso, existiendo meramente un conocimiento tácito por parte del
Instituto19.
II.3.2.1.c) Retribución de las entidades de “fronting”
El contenido de las prestaciones que constituyen los servicios de “fronting” se estableció
originalmente en la primera fase del Fondo de Pago a Proveedores, mediante el Real Decreto-ley
4/2012, de 24 de febrero. La dimensión de esa medida, en cuanto al número de entidades que
concertaron préstamos y el volumen de recursos movilizados, condicionó la definición de estas
prestaciones. El contenido y definición de las tareas que han desempeñado las entidades de
“fronting” en el periodo fiscalizado coinciden, de forma significativa, con las definidas en el
mecanismo creado por el referido Real Decreto-ley 4/2012, con leves adaptaciones, pese a que el
número de operaciones de crédito concertadas y recursos movilizados en virtud del Real
Decreto-ley 17/2014 ha sido significativamente menor.
En el siguiente cuadro se sintetiza el método de cálculo de las comisiones devengadas y
satisfechas en relación con la gestión del Fondo20, incluyendo también las correspondientes al
compartimento Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los Proveedores de
Entidades Locales. En relación con esta cuestión, todos los procesos competitivos concluidos para
19 A este respecto, el ICO alegó que la previsión en los pliegos de la posibilidad de subcontratar habilitaba a esta entidad
a recabar la colaboración de otras entidades para la realización de las funciones que le habían sido atribuidas, es decir, a
subcontratar. Sin embargo, las propias Instrucciones Internas de Contratación del ICO, tanto las de marzo de 2013 como
las de diciembre de 2016, ambas en su apartado 5.9, manifiestan que “los contratistas no podrán subcontratar total ni
parcialmente la prestación del servicio objeto del contrato, ni tampoco podrán ceder a un tercero los derechos y
obligaciones que se deriven del citado contrato sin consentimiento expreso del ICO”, consentimiento que no se recabó en
este caso.
20 Operaciones “con préstamo”:
- Operaciones correspondientes al Real Decreto-ley 4 /2012 y Real Decreto-ley 4/2013: La Entidad de Crédito, recibía
un margen de intermediación del 0,75% sobre el nominal formalizado, deduciéndose los importes amortizados por
no haberse podido aplicar al pago de facturas. Este margen de intermediación se prorratea a lo largo de la vida del
préstamo, mientras existan importes pendientes de repago, y es abonado anualmente y de una sola vez durante el
último trimestre de cada año natural, a partir de 2013.
- Operaciones correspondientes al Real Decreto-ley 8/2013: La Entidad de Crédito, recibirá un margen de
intermediación del 1,90%, que correspondía al precio marginal del proceso competitivo de la última entidad de
crédito seleccionada, sobre el nominal formalizado, deduciéndose los importes amortizados por no haberse podido
aplicar al pago de facturas. Este margen de intermediación se prorratea a lo largo de la vida del préstamo, mientras
existan importes pendientes de repago, y es abonado anualmente y de una sola vez durante el último trimestre de
cada año natural, a partir de 2014.
Operaciones “sin préstamo”:
- La Entidad de Crédito, recibe una remuneración que dependiendo de la entidad de crédito, oscilaba entre 3 y 7,5
puntos básicos, sobre el importe de las transferencias efectuadas por la Entidad de Crédito para las operaciones de
esta modalidad, sin tener en cuenta aquellas que finalmente resultasen impagadas.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 41
la contratación de servicios de “fronting” segregaron las operaciones en dos categorías:
operaciones “con préstamo”, en las que la entidad de “fronting” firmó en representación del Estado
por cuenta del Fondo una operación de crédito; y operaciones “sin préstamo”, en las que el Fondo
abonó a los acreedores los importes, subrogándose en su posición jurídica, sin formalizar
operaciones de crédito con las entidades locales pero devengando intereses a favor del Fondo por
los importes abonados, al igual que en las operaciones con préstamo.
CUADRO Nº 3:
REMUNERACIÓN A LAS ENTIDADES DE “FRONTING”
(porcentaje)
Operaciones
Comisión
operaciones
con
préstamo %
Base Giro
comisión Devengado/Reconocido Pago
Comisión “Up Front” (*)
Por
suscripción
ampliación
plazo % (*)
Por cada año adicional
de ampliación (gestión y
administración) %
Capital
formalizado el
1er. año; capital
vivo en años
siguientes
75% el primer año; 25%
proporcional lineal a lo
largo de la vida del
préstamo
1/10 anual
0,10
0,01875
Capital
formalizado el
1er. año; capital
vivo en años
siguientes
75% el primer año; 25%
lineal a lo largo de la vida
del préstamo
1/10 anual
0,10
0,01875
Capital
formalizado el
1er. año; capital
vivo en años
siguientes
75% el primer año; 25%
lineal a lo largo de la vida
del préstamo
1/10 anual
0,10
0,01875
RDL 8/2013 (Diciembre 2013)
1,90
Capital vivo
1/10 anual
1/10 anual
0,10
0,01875
0,80
Capital vivo
1/10 anual
1/10 anual
0,05
0,01875
1/10 anual
0,05
0,01875
0,80
Capital vivo
1/10 anual
1/10 anual
0,05
0,01875
(*) Calculada sobre el capital vivo y tipo de operación. Comisiones que fueron abonadas como consecuencia de la
modificación unilateral introducida en las condiciones originales de los préstamos por el Real Decreto-ley 17/2014.
Fuente: Elaboración propia a partir de información proporcionada por el ICO.
En los años 2015 y 2016 no ha habido operaciones “sin préstamo” tramitadas por las entidades de
“fronting”, ya que el Real Decreto-ley 17/2014 no preveía esta posibilidad, por lo que no se han
devengado comisiones en el periodo fiscalizado en relación con estas operaciones.
Respecto a las comisiones denominadas “Up-front”21, en el periodo fiscalizado solo consta que
fueran abonadas en 2015. Estas comisiones se originaron como consecuencia de la modificación
de las condiciones de los préstamos introducida por la disposición adicional séptima del Real
Decreto-ley 17/201422. El importe se calculó aplicando un 0,05% al importe de capital pendiente a
31 de diciembre de 2014, percibiéndose de una sola vez en el último trimestre de 2015.
21 Comisiones que fueron abonadas como consecuencia de la modificación unilateral introducida en las condiciones
originales de los préstamos por el Real Decreto-ley 17/2014. Este término es el empleado por el ICO para referirse
específicamente a estas comisiones.
22 Disposición adicional séptima. Modificación de las condiciones financieras de las operaciones de crédito suscritas con
cargo al Fondo de liquidez autonómico y con cargo al Fondo para la financiación de los pagos a proveedores 2.
Las operaciones de crédito que las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, a 31 de diciembre de 2014, hayan
formalizado con cargo al Fondo de Financiación para el Pago a Proveedores 2 y con cargo al Fondo de Liquidez
Autonómico se ajustarán a las siguientes condiciones financieras a partir del 1 de enero de 2015:
a) El tipo de interés queda fijado para 2015 en el 0% anual hasta el vencimiento del primer periodo de interés de 2016.
b) Durante 2015 las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales no abonarán vencimientos de principal de
operaciones formalizadas en ejercicios anteriores con cargo al Fondo de Financiación a Proveedores 2.
42 Tribunal de Cuentas
El resumen del importe de estas comisiones abonadas en los ejercicios 2015 y 2016 y de las
devengadas y pendientes de pago recogidas en las cuentas anuales para estos dos años es el
siguiente:
CUADRO Nº 4:
COMISIONES DE “FRONTING” SATISFECHAS
(euros)
Ejercicio Importe pagado Importe devengado y no vencido
en cuentas anuales
2015
8.884.660,22
33.285.161,00
2015 "UP FRONT"
2.936.039,20
Total 2015
11.820.699,42
33.285.161,00
Total 2016
8.116.389,73
30.474.873,00
Fuente: ICO.
Como se aprecia en el cuadro, a final de 2016 en el balance del Fondo aún quedaban más de 30
millones de euros devengados y no vencidos relativos a comisiones.
II.3.2.2. CONTABILIDAD DEL FONDO
Una manifestación adicional de la concatenación de traslaciones de funciones en relación con la
gestión del Fondo se refiere a la llevanza de la contabilidad del mismo. Si bien el Real Decreto-ley
17/2014 atribuye al ICO, como agente financiero del FFEELL esta función, aquel, pese al estrecho
seguimiento que realiza sobre el Fondo, encomendó la prestación de ese servicio a una entidad
privada a través de un contrato. Este contrato supuso un coste total de 98.000 euros por dos años,
IVA excluido, conjuntamente para ambos Fondos (entidades locales y comunidades autónomas) y
pese al refuerzo de medios que pudo suponer para el ICO, no evitó las incidencias relativas al
proceso de preparación de las cuentas anuales referidas en el subapartado II.1 anterior.
II.3.3. Análisis de las soluciones tecnológicas utilizadas por la SGFAL para la gestión del
Fondo (aplicación informática FEL)
Como se ha indicado anteriormente (epígrafe II.3.1), no existió ninguna previsión sobre la dotación
de medios técnicos materiales y humanos adicionales para la puesta en marcha y tramitación de
las solicitudes y restantes operaciones relacionadas con el Fondo. No obstante, con medios propios
y con el Real Decreto-ley 17/2014 ya en vigor, la Subdirección General de Sistemas y Organización
de la entonces SGCAL diseñó y desarrolló diversas herramientas informáticas que servirían para
gestionar todo el proceso aplicado por esta (presentación de solicitudes, remisión de
documentación, comunicación de las necesidades financieras, gestión de las órdenes de pago,
etc.) en todas las fases en las que se formalizaron operaciones de crédito para la atención de
necesidades con cargo a los compartimentos previstos en el Real Decreto-ley 17/2014. La
implementación de dichas aplicaciones informáticas ha tenido que conjugar la complejidad de los
procedimientos previstos en el Real Decreto-ley 17/2014, la inmediatez para la aplicación de las
medidas (apertura a comienzos del 2015 del FIE, por ejemplo, tras publicarse la disposición el 30
de diciembre de 2014) y las sucesivas novedades normativas que se han ido produciendo
(incorporación de la posibilidad de financiar obligaciones derivadas de la ejecución de sentencias
judiciales firmes o de deudas con la AEAT y la TGSS como necesidades financieras).
Posteriormente, a medida que las medidas de apoyo del Real Decreto-ley se fueron consolidando,
a lo largo de 2016 se implantó la aplicación FEL, como aplicación única para la gestión de las
medidas en el seno de la SGFAL, integrando los datos procedentes de las aplicaciones
previamente empleadas.
c) El plazo de las op eraciones de endeudamiento afectadas por lo previsto en la letra b) se ampliará un año.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 43
En ese sentido, hasta la puesta en producción de la aplicación FEL se llegaron a desarrollar tres
herramientas informáticas, parciales e independientes, una por cada fase de apertura de procesos
de formalización de operaciones de crédito a lo largo de un periodo de dieciocho meses. En el
siguiente diagrama se muestra el proceso de integración de las aplicaciones informáticas
desarrolladas en la aplicación FEL:
DIAGRAMA 3: PROCESO DE INTEGRACIÓN DE UTILIDADES INFORMÁTICAS EN LA
APLICACIÓN FEL
A ello hay que añadir las mejoras y modificaciones que las aplicaciones fueron sufriendo a fin de
responder a las necesidades de la SGFAL para un adecuado seguimiento de estas ayudas (v.gr.
proceso de refinanciación y actualización de información de préstamos en prudencia financiera que
no estaba desarrollado para la apertura de la primera fase de FIE y cuya articulación se ejecutó por
conducto de correo electrónico con las entidades locales).
La implantación de la aplicación FEL supuso, sin duda, una mejora evidente en 2016. No obstante,
el pleno desarrollo de las funcionalidades de esta aplicación requirió un proceso de migración e
integración de las bases de datos de registros procedentes de las aplicaciones utilizadas con
anterioridad, proceso que culminó en 2017, año en quedó completado el proceso de migración.
Además, con posteridad al periodo fiscalizado ha proseguido la introducción de mejoras en la
aplicación, recogiendo, entre otras, la facultad de acceder a los documentos anexados a las
solicitudes.
Dicho proceso de integración y migración fue diseñado en función a las necesidades de gestión, sin
atender a un criterio cronológico, y sin que se asegurara la existencia de un volcado completo de
los registros de las actuaciones efectuadas mediante las herramientas informáticas preexistentes
en la aplicación única que se había desarrollado23.
23 La Subdirección General de Sistemas y Organización ha conservado copias de respaldo de los registros originalmente
procesados que no están disponibles en el curso ordinario de la gestión.
FIE
FO
FIEL
ICOFEL
PLANES DE
AJUSTE
APLICACIÓN FEL
PLANES DE AJUSTE
Gestión solicitudes
Órdenes de pago
Gestión solicitudes
Planes de ajuste
Otros
Planes de ajuste
Otros
Gestión solicitudes
Órdenes de pago
44 Tribunal de Cuentas
Estos requisitos (integridad y trazabilidad, principalmente) se incardinan en los principios que
establecía la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios
Públicos24, que, en su art. 1.2, en relación con la gestión de entornos informáticos, señala que “las
Administraciones Públicas utilizarán las tecnologías de la información de acuerdo con lo dispuesto
en la presente Ley, asegurando la disponibilidad, el acceso, la integridad, la autenticidad, la
confidencialidad y la conservación de los datos, informaciones y servicios que gestionen en el
ejercicio de sus competencias”. A partir del 2 de octubre de 2016, la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, reproduce este marco
jurídico y, entre otros preceptos, determina en su art. 17.3, en el mismo sentido, que “los medios o
soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo
con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad,
confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados”.
A su vez, el Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de
Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica, determina, en su art. 1.2, los principios
básicos y requisitos mínimos requeridos para una protección adecuada de la información, debiendo
las Administraciones Públicas asegurar “el acceso, integridad, disponibilidad, autenticidad,
confidencialidad, trazabilidad y conservación de los datos, informaciones y servicios utilizados en
medios electrónicos que gestionen en el ejercicio de sus competencias”.
El cumplimiento de estos principios ha sido objeto de verificación en la fiscalización de los sistemas
informáticos, evidenciándose deficiencias relativas a la integridad, fiabilidad y trazabilidad de los
registros volcados procedentes de las aplicaciones anteriores en relación con el Fondo, así como
carencias en cuanto a la información disponible para los gestores.
A continuación se describen, estructuradas por el origen de la incidencia, la fase a la que ha
afectado, o el impacto causado por las principales incidencias identificadas en la fiscalización:
- En el curso de la integración de los registros procedentes de las aplicaciones preexistentes,
utilizadas durante 2015 y 2016, se han producido constantes actualizaciones y
depuraciones que no solo afectaron a aspectos formales o de presentación de la interfaz de
la aplicación, sino que generaron incoherencias en los registros disponibles de la aplicación
FEL, lo que se traduce en incertidumbres sobre las garantías de integridad, fiabilidad y
trazabilidad de los registros de solicitudes. En ese sentido, los registros de la aplicación
informática analizados en el curso de los trabajos de fiscalización sufrieron modificaciones
en los dos momentos temporales en los que fueron revisados (junio y octubre de 2017), de
tal manera que los registros informáticos sobre unos procedimientos tramitados en los
ejercicios 2015 y 2016, ambos ya cerrados, sufrieron alteraciones arrojando diferencias en
el número de solicitudes presentadas, así como en el “estado de firma” de estas. En ese
sentido en la primera revisión se hallaron 603 solicitudes, y en la segunda, tres meses
después, 567. En el trámite de alegaciones se conciliaron las diferencias por la SGFAL, lo
que, sin embargo, no afecta al contenido de las observaciones que se formulan.
Con carácter previo al cierre de los trabajos de fiscalización, se ha vuelto a revisar la
información que aporta la aplicación FFEELL y se identificaron un total de 566 solicitudes.
24 Vigente hasta el 2 de octubre de 2016.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 45
CUADRO Nº 5:
SOLICITUDES PRESENTADAS
(número)
Fecha
Junio 2017
Octubre 2017
Abril 2018
Total solicitudes
603
567
566
Fuente: Aplicación FEL–Autoriza-Gestión de aplicaciones-Gestión de solicitudes.
Adicionalmente, el “estado de firma” de estas solicitudes presentadas también ha ido variando
como se refleja en la siguiente tabla:
CUADRO Nº 6:
ESTADO DE FIRMA DE LAS SOLICITUDES (PROCESOS CERRADOS)
(número)
Estado de Firma Firmada No Firmada No Aplica
Fecha datos FFEELL Junio
2017 Octubre
2017 Abril
2018 Junio
2017 Octubre
2017 Abril
2018 Junio
2017 Octubre
2017 Abril
2018
Compartimento Ejercicio 2015
FFPP Refinanciación 0 45 45 39 1 1 0 0 0
FIE 180 180 180 0 0 0 0 0 0
FO-Riesgo 30 25 25 0 0 0 0 0 0
FO-Prudencia 59 65 65 6 0 0 0 0 0
Compartimento Ejercicio 2016
FFPP Refinanciación 0 0 0 0 0 0 0 0 0
FIE 37 37 37 0 0 0 0 0 0
FO-Riesgo 60 102 101 102 23 0 13 13 36
FO-Prudencia 45 45 45 1 0 0 31 31 31
TOTAL 411 499 498 148 24 1 44 44 67
Fuente: Aplicación FEL–Autoriza-Gestión de aplicaciones-Gestión de solicitudes.
Las modificaciones sobre registros informáticos correspondientes a procesos ya cerrados,
consecuencia de las depuraciones o de la detección de errores, revelan insuficiencias en el
nivel de garantías de la integridad de la aplicación e implican un riesgo de utilizar una
información incorrecta en la gestión de trámites relacionados con el Fondo.
- También se han encontrado deficiencias en cuanto a trazabilidad e integridad de determinados
procesos de gestión de la información disponible en FEL, por un lado en cuanto a los datos
volcados de las aplicaciones anteriores, ya que se han sobrescrito datos originales
correspondientes a los trámites de refinanciación, actualización de vencimientos de mercado25
y financiación de las obligaciones derivadas de la ejecución de sentencias firmes26. Por otra
parte, también se han advertido subsanaciones realizadas por los gestores o por los usuarios
de las entidades locales -autorizados por la Subdirección General de Sistemas y
Organización-. Estas modificaciones han alterado el reflejo en la aplicación de la sucesión de
hitos que tuvieron lugar en el curso de la gestión. De estos casos, resulta especialmente
significativo el reflejo actual de una operación en la aplicación FEL con un importe solicitado de
cero euros, circunstancia que no responde a la realidad de lo acaecido, que fue la
25 La Subdirección General de Sistemas y Organización ha conservado copias de respaldo de los registros originalmente
procesados correspondientes a las solicitudes, pero no están disponibles en el curso ordinario de la gestión .
26 Se han identificado, al menos dos casos, en los que consta como importe solicitado en relación con obligaciones
derivadas de la ejecución de sentencias firmes el importe finalmente abonado, que era inferior al solicitado, cuya cuantía
ha sido sobrescrita en la aplicación.
46 Tribunal de Cuentas
formalización de un crédito, posteriormente rescindido a consecuencia de la detección de un
error. A su vez, en el caso de entidades que completaron documentación restante con carácter
posterior, el sistema no conserva la fecha original de presentación sino la segunda.
- Por otra parte, no fueron objeto de migración las órdenes de pago correspondientes a
vencimientos de mercado en las que los gestores de las entidades locales, al introducir las
relaciones trimestrales, no confirmaron que los vencimientos de mercado de las que procedían
cumplían los requisitos de prudencia financiera en el menú de la interfaz. Ello ha impedido
determinar los vencimientos de mercado en los que se varió el criterio expresado en los
certificados y documentos aportados al acto de firma en relación con el cumplimiento de los
parámetros de prudencia financiera y, por consiguiente, se ha perdido la trazabilidad de este
tipo de transacciones y su integridad con respecto al total de órdenes de pago que fueron
introducidas27.
- Por su parte, el módulo para gestión de solicitudes solo mostraba el último importe sobre el
que se han efectuado gestiones, lo que impide conocer el dato de lo originalmente solicitado y
el alcance de las modificaciones introducidas por la propia entidad local, por ejemplo, en el
caso de que se haya renegociado una operación de mercado para ajustarla a los parámetros
de prudencia financiera. Asimismo, en relación con las solicitudes, en particular del
FO-Prudencia, Fase 2015/2015, una mancomunidad28 presentó la solicitud de adhesión al
compartimento, pese a que este tipo de entidades se encontraban excluidas del ámbito
subjetivo de este compartimento del Fondo, circunscrito a ayuntamientos29.
- En la información que presentaba visualmente la aplicación FEL se ha advertido que, al
contrastar los anexos con los importes máximos que figuraban en el Acuerdo de la CDGAE de
7 de mayo de 2015, la interfaz de la aplicación mostraba la información de las solicitudes de
las entidades locales de modo incorrecto para la fase FO-Riesgo 2015/2015, ya que se ha
agrupado dentro de la necesidad “vencimientos de mercado” el importe total de todas las
necesidades financieras solicitadas tal como refleja el anexo III del Acuerdo de la CDGAE.
Adicionalmente, la aplicación FEL, para aquellas solicitudes de esta fase (FO-Riesgo
2015/2015) que incluyeron necesidades tales como “Reintegros de liquidaciones negativas” o
“Devoluciones PTE” figuran con un importe que no corresponde al referido Anexo III del
Acuerdo de la CDGAE, lo que incrementa ficticiamente el total. No obstante lo anterior, se ha
verificado que los importes formalizados nunca superaron los solicitados originalmente. Dichas
deficiencias no han sido depuradas en el momento de finalizar los trabajos de fiscalización.
- En lo que respecta a los cuadros de amortización que se introdujeron en 2015 para
vencimientos de mercado en los compartimentos FO-Prudencia y FO-Riesgo, y que sirvieron
para automáticamente generar solicitudes en las siguientes anualidades a las que se
extendieron dichos vencimientos, la información ha sido incorrectamente trasladada por la
aplicación FEL de un ejercicio al siguiente. Todo ello, con el consiguiente riesgo de que este
importe fuera aprobado por la CDGAE, y se comunicara al ICO como máximo por el que
formalizar, y por tanto, con la posibilidad de que se ordenaran pagos por una cantidad
incorrecta. Esta incidencia se ha identificado en al menos cinco casos.
- Por último ha sido identificada una incoherencia en relación con las solicitudes de tres
entidades locales, consistente en que la interfaz de la aplicación FEL indicaba que las
respectivas solicitudes de adhesión a FO-Prudencia 2015/2015, que fueron cursadas por
medio de un antecedente de la aplicación FEL, indicaba que las respectivas solicitudes de
27 De acuerdo con las alegaciones de la SGFAL, en lo que respecta a los vencimientos de mercado, en la actualidad FEL
impide generar órdenes de pagos en las que no se confirme que se cumplen los criterios de prudencia financiera.
28 La SGFAL alegó que esta solicitud no tuvo ninguna virtualidad ya que la SGFAL advirtió y notificó a dicha
Mancomunidad la imposibilidad de aceptar la adhesión.
29 La SGFAL alegó en relación con este párrafo que “en la actualidad, la nueva aplicación FEL ya dispone de histórico de
cambios para todos los datos de captura”.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 47
adhesión a FO-Prudencia 2015/2015 estaban rechazadas30 y, sin embargo, vieron generada
automáticamente en el sistema una solicitud para las necesidades de 2016 con la
particularidad de que dichas solicitudes fueron directamente aprobadas31 e incluso, dos
entidades financiaron necesidades. Destaca, en consecuencia que pese a la finalización del
procedimiento en relación con estas entidades en 2015, el sistema informático autónomamente
dio continuidad a las solicitudes de adhesión.
Estas circunstancias suponen un incumplimiento de los requisitos que deben presidir la utilización
de entornos informáticos en la gestión.
II.4. ANÁLISIS DEL ÁMBITO OBJETIVO Y SUBJETIVO DEL FONDO
En este subapartado se analiza, por una parte, el ámbito objetivo del Fondo, esto es, las distintas
necesidades financieras que podían financiarse con cargo al FFEELL y, por otra, los
procedimientos aplicados por la SGFAL en relación con el ámbito subjetivo de las medidas
contenidas en el Real Decreto-ley 17/2014. Tanto el ámbito objetivo como el subjetivo venían
condicionados por la estructura en compartimentos del Fondo, a la que se ha aludido con
anterioridad. Cabe puntualizar, por otra parte, que ninguna entidad podía adherirse al
compartimento Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los Proveedores de
Entidades Locales.
II.4.1. Análisis del ámbito objetivo del compartimento Fondo de Ordenación (apartados
Riesgo y Prudencia)
El compartimento FO, tanto en lo que respecta al apartado de Riesgo como el de Prudencia, incluía
entre las posibles necesidades a financiar:
1. Vencimientos de principal e intereses asociados de préstamos a largo plazo en condiciones
de prudencia financiera. En este caso, la necesidad a financiar se refería a la anualidad de
amortización de principal e intereses de operaciones de crédito con entidades financieras
vivas con anterioridad a la adhesión.
2. Vencimientos de las operaciones de préstamo formalizadas bajo el mecanismo de
financiación de los pagos a proveedores. En este supuesto, las entidades locales concertaban
un préstamo por la anualidad de amortización de principal e intereses correspondientes a las
operaciones de crédito que el extinto Fondo de Pago a Proveedores concertó en 2012 y 2013
con las entidades locales. A su vez, existía la posibilidad de refinanciar cuotas de principal e
intereses vencidas y no atendidas cuyo pago se efectuaría mediante retención en la PTE.
Adicionalmente, el art. 40.1 b) estipulaba que el Fondo atendería los vencimientos derivados
de las deudas que en este mismo marco se estén compensando mediante retenciones en la
participación en tributos del Estado, lo que suponía que el FFEELL reembolsaba anualidades
compensadas o a compensar en la PTE correspondientes a operaciones “sin préstamo” 32.
3. Refinanciación de cantidades abonadas por el extinto Fondo de Pago a Proveedores en
nombre de las entidades locales que no concertaron préstamo33. La posibilidad de financiar
30 Las resoluciones individuales emitidas en relación con estas entidades locales por la SGFAL aceptaron la solicitud de
adhesión, llegándose incluso a autorizar por Acuerdo de la CDGAE de 16/12/2015 la formalización del préstamo, aunque,
finalmente ninguna de las entidades locales formalizó préstamo con el Fondo en 2015 por decisión propio, lo que dio
lugar a que se entendieran desistidas en su solicitudes y en el sistema consten como rechazadas.
31 Dos de estas EELL formalizaron y dispusieron de los fondos de 2016.
32 Los importes de los reintegros de las liquidaciones y, sobre todo, de las devoluciones de las retenciones aplicadas en
PTE tienen carácter dinámico, ya que su cuantía se reajusta mes a mes.
33 Los Reales Decretos-leyes 4/2012, 7/2012, 4/2013 y 8/2013 contemplaban dos vías para reintegrar el importe
financiado por el Fondo: la concertación de operaciones de crédito o la retención en la PTE. La aplicación de una u ot ra
vía se encontraba condicionada al contenido del plan de ajuste. Las entidades locales que presentaron un plan de ajuste
informado favorablemente por el MINHAFP, formalizaron una operación de crédito, el resto de entidades devolverían el
importe pagado por el Fondo mediante las retenciones en la participación en los tributos del Estado.
48 Tribunal de Cuentas
con cargo al Fondo esta necesidad no se deduce directamente del contenido literal del Real
Decreto-ley. No obstante, el contenido de varios Acuerdos de la CDGAE lo incluyó
expresamente, lo que se produjo dentro del periodo fiscalizado, en las fases de julio de 2015 y
diciembre de 2015, aunque el Acuerdo de CDGAE de 7 de febrero de 2015 contempló,
genéricamente, la opción de financiar esta necesidad. En estos casos, la concertación de la
operación de crédito implicaba, para el Fondo, la baja del activo financiero en el
compartimento correspondiente al “Fondo de Pago a Proveedores 2 en liquidación” por el
importe vivo a la firma y un alta de un activo financiero en el compartimento FO.
4. Financiación de la anualidad correspondiente para abonar las liquidaciones negativas del
sistema de financiación de las entidades locales. De acuerdo con la aplicación de las reglas
contenidas en los capítulos II y IV de los Títulos II y III del TRLRHL y en el Título VII de las
Leyes de Presupuestos Generales del Estado (LPGE) de 2015 y 2016, mensualmente se
abonan anticipos a cuenta por la participación en la PTE y en el Fondo Complementario de
Financiación. Posteriormente, se efectúa la liquidación que, con carácter general, en caso de
resultar negativa –caso de los ejercicios 2008, 2009 y 2013-, se compensa mediante retención
en los pagos a cuenta mensuales del ejercicio en curso. El Fondo contemplaba la posibilidad
de concertar un préstamo para facilitar a las entidades locales la disposición de una cantidad
equivalente a los recursos detraídos en el año. Como se describirá más adelante, en unos
casos se abonó, a los que fue objeto de financiación, el importe correspondiente a la
anualidad completa, mientras que, en otros, se abonó solo la parte proporcional a un periodo
del año.
5. Financiación de obligaciones derivadas de la ejecución de sentencias judiciales firmes con
cargo al Fondo, que fue prevista por la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio. Esta posibilidad
estuvo disponible solo a partir de la fase regulada en el Acuerdo de CDGAE de 16 de
diciembre de 2015, configurándose esta nueva necesidad como un elemento adicional que se
pudo solicitar tanto independientemente como conjuntamente con otras.
mediante retenciones de la PTE, en virtud del art. 11.7 del Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de
septiembre. Esta necesidad era financiable por una sola vez para las entidades locales
incluidas en el ámbito subjetivo del art. 39.1 a) del Fondo (FO-Riesgo). Al igual que en el caso
de las sentencias, estas necesidades se incluyeron por primera vez en la fase de concertación
de operaciones de crédito instrumentada en el Acuerdo CDGAE de 16 de diciembre de 2015.
7. Cancelación de los anticipos extrapresupuestarios concedidos en 2015 en aplicación del art.
11 del Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, que debía realizarse mediante
operaciones de préstamo a formalizar en 2016 con cargo al compartimento FO.
II.4.2. Análisis del ámbito objetivo del compartimento Fondo Impulso Económico (FIE)
Con cargo al FIE, se financiaron las siguientes necesidades:
1. La cobertura de los vencimientos del principal, y sus intereses asociados, de los préstamos a
largo plazo que hayan formalizado o formalicen, de acuerdo con criterios de prudencia
financiera determinados por Resolución de la SGTPF, para financiar inversiones
financieramente sostenibles, de acuerdo con la definición prevista en la disposición adicional
décimo sexta del TRLRHL.
2. La financiación de proyectos de inversión que se consideren relevantes o financieramente
sostenibles en los términos que acuerde la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos
Económicos. Esta previsión, contenida en el apartado 2 del art. 52 del Real Decreto-ley
17/2014, no se llevó a efecto, en la medida en que no se financió en ningún caso esta
necesidad.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 49
3. Obligaciones derivadas de la ejecución de sentencias judiciales firmes, de acuerdo con lo
previsto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, en los
mismos términos que el FO. La financiación de esta necesidad estuvo disponible solo a partir
de la fase regulada en el Acuerdo de CDGAE de 16 de diciembre de 2015.
II.4.3. Compartimento Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los
Proveedores de Entidades Locales
Por último, el compartimento Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los
Proveedores de Entidades Locales asumió, de acuerdo con el art. 7 del Real Decreto-ley 17/2014,
el patrimonio del Fondo para la Financiación de los Pagos a los Proveedores 2 correspondiente a
las entidades locales, que fue transferido al FFEELL, sucediéndole este en todos sus derechos y
obligaciones. Este compartimento no recibió nuevas adhesiones, consistiendo sus movimientos en
la amortización de las operaciones en su día concertadas, ya sea por amortización anticipada o por
la devolución del total del principal. En caso de producirse refinanciaciones de las operaciones “sin
préstamo”, se daban de baja los activos financieros en este compartimento con alta simultánea en
el FO.
II.4.4. Análisis de los procedimientos aplicados por la SGFAL en relación con el ámbito
subjetivo del Fondo
El ámbito subjetivo del FFEELL se configura en el Real Decreto-ley 17/2014 partiendo de su
estructura en compartimentos. Así, el art. 39.1 en sus apartados a) y b) regula los requisitos para
solicitar la adhesión al FO-Riesgo y FO-Prudencia, respectivamente. El apartado 2 del art. 39
define los requisitos para, en su caso, solicitar la adhesión al FO-Periodo Medio de Pago a
Proveedores y, por último, el art. 50 contiene el ámbito subjetivo del FIE.
El procedimiento de adhesión al Fondo, para todos los compartimentos y en todas las
convocatorias que se produjeron en el periodo fiscalizado, se inició con la publicación en la OVEL
de un anuncio con un enlace. A este respecto, cada entidad local dispone de un usuario
responsable de las relaciones telemáticas con el MINHAFP que suele ser el titular del órgano de
Intervención. Asimismo, el art. 41 del Real Decreto-ley 17/2014 atribuye expresamente al
Interventor la competencia para presentar la solicitud de adhesión en el FO-Riesgo.
Como se ha anticipado, el compartimento FO se estructura en tres apartados, FO-Riesgo (art. 39.1
a) del Real Decreto-ley 17/2014), FO-Prudencia (art. 39.1 b) del referido Real Decreto-ley 17/2014),
y FO-Periodo medio de pago a proveedores (art. 39.2 del Real Decreto-ley 17/2014).
Como desarrollo de los hitos presentados en el subapartado II.2 del texto, el procedimiento de
adhesión constó de las siguientes etapas:
1. En la Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las Entidades Locales se publicó
de un anuncio con un enlace para el acceso a la aplicación habilitada para la gestión de
solicitudes.
2. El usuario autorizado por la entidad local (en la mayor parte de los casos, el titular del
órgano de Intervención, o funcionario autorizado por este) introducía mediante un
procedimiento manual las previsiones de necesidades financieras que se preveían financiar
con cargo al FFEELL, así como la documentación exigida.
3. El interventor debía firmar electrónicamente en el acto de presentación de la solicitud,
anotándose un apunte en el registro telemático de la SGFAL.
4. La solicitud era valorada por la SGFAL (se analiza en el subapartado II.5 siguiente).
50 Tribunal de Cuentas
En relación con el FO, se desarrollaba este proceso al menos una vez al año, pero la adhesión se
extendía en tanto continuaran vigentes las medidas por las que se ha solicitado la referida adhesión
por parte de las entidades locales. Cabe destacar que la presentación de la solicitud de adhesión a
la que se alude en el punto 2 anterior implicó varios efectos en lo que respecta a este FO, ya que
las necesidades de carácter plurianual (con la excepción de las obligaciones derivadas de la
ejecución de sentencias firmes), quedaban guardados en las aplicaciones de la SGFAL y se
trasladaban automáticamente a efectos de solicitudes de ejercicios posteriores una vez que se
aceptaba la solicitud de adhesión.
El FIE, por el contrario, tiene carácter anual, debiendo realizarse este proceso con independencia
de adhesiones aceptadas en ejercicios anteriores.
Es decir, mientras el FIE tiene carácter anual, es decir, las adhesiones se producen y extinguen en
el ejercicio, el FO (tanto FO-Riesgo como FO-Prudencia) tiene carácter plurianual, manteniéndose
adherida la entidad en tanto las necesidades comunicadas perduren.
La configuración de los procedimientos solo impedía en un mismo ejercicio la adhesión a FIE y
FO-Riesgo. En ejercicios sucesivos resultaba posible que una entidad local estuviera adherida a un
compartimento o a los dos e, incluso, a todos los apartados de los compartimentos, lo que puede
implicar una mayor dificultad a efectos de la gestión y seguimiento de las solicitudes y operaciones
a financiar.
En el siguiente cuadro se detallan las aperturas fases o periodos que se abrieron para que las
entidades locales concertaran operaciones de crédito destinadas a financiar necesidades con cargo
al Fondo en el periodo fiscalizado ordenadas cronológicamente, con indicación del número de
entidades teóricas que podían solicitar adhesión, las que presentaron solicitud, la fecha de apertura
del plazo para presentar solicitudes, el Acuerdo de la CDGAE que reguló la fase y la fecha en la
que tuvo lugar la firma de las operaciones de crédito con el Fondo:
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 51
CUADRO Nº 7:
FASES DE CONCERTACIÓN DE OPERACIONES DE CRÉDITO CON EL FONDO34
(número)
Denominación detallada
apertura compartimento
Apertura
plazo
presentación
solicitudes
Nº Entidades locales
posibles Nº
Solicitudes Acuerdo de
la CDGAE
Fecha
límite firma
operación
de crédito
Formalizado
Fondo Impulso 2015/2015. (Fase 1) 13/01/2015 3.552 126 07/05/2015 17/06/2015 17
FFPP Refinanciación 2015/2015. (R1) 01/03/2015 1.147 26 07/05/2015 17/06/2015 23
FO-Riesgo 2015/2015 12/02/2015 219 25 07/05/2015 17/06/2015 12
FFPP Refinanciación 2015/2015. (R2) 05/08/2015 N/D* 20 16/12/2015 22/12/2015 11
Fondo Impulso 2015/2015. (Fase 2) 01/07/2015 3.563 54 16/12/2015 22/12/2015 44
FO-Prudencia 2015/2015 01/07/2015 Todos los Ayuntamientos 65 16/12/2015 22/12/2015 56
FO-Prudencia 2015/2016 N/A**** 65 31 11/02/2016 10/03/2016 23
FO-Riesgo 2015/2016 N/A**** 25 13 11/02/2016 10/03/2016 9
Fondo Impulso 2016/2016 16/07/2015 3.496 36 11/02/2016 01/04/2016 18
FO-Riesgo 2016/2016 16/07/2015 160 16 11/02/2016 01/04/2016 14
FO-Prudencia 2016/2016 16/07/2015 Todos los Ayuntamientos 45 11/02/2016 01/04/2016 36
FO-Riesgo 2016 (Ajustes) N/A*** Adheridos previamente 23 08/06/2016 22/07/2016 14
FO-Riesgo 2016 (Anticipos) 1/10/2015** 44 42 08/06/2016 22/07/20 16
y
22/12/2016 40
FIE necesidades para: 2016 (II) *** 1 1 22/12/2016 27/12/2016 1
FO-Riesgo necesidades para: 2016 (II) 22/07/2016 202 44 22/12/2016 27/12/2016 41
(*) No se ha podido determinar.
(**) Plazo fijado por el Real Decreto-ley 10/2015.
(***) Entidad que no pudo formalizar operaciones en la fase FIE 2015 F2 a la que se abrió específicamente la posibilidad
de formalizar operación de crédito.
(****) No aplicable, ya que las entidades locales se habían adherido con anterioridad.
Fuente: Elaboración propia.
II.4.4.1. FO-RIESGO
A continuación se detalla el proceso desarrollado por la SGFAL en orden a seleccionar las
entidades elegibles para solicitar adhesión a FO-Riesgo aplicado en el periodo fiscalizado, así
como las causas más frecuentes que motivaron la inclusión de entidades en el ámbito subjetivo de
este apartado del compartimento FO.
El FO-Riesgo requería efectuar unos trabajos de preselección por parte de la Subdirección General
de Estudios y Financiación de Entidades Locales de la SGFAL para identificar las entidades que
cumplían los requisitos para solicitar la adhesión. Dichos trabajos se efectuaron a partir de las
magnitudes financieras que las entidades locales remitían al MINHAFP, de acuerdo con la Orden
HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de
información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera, y que explota ese centro directivo.
En relación con dichos trabajos de preselección se ha advertido un cierto grado de inconsistencia,
desde el punto de vista temporal, en lo que respecta a los datos considerados para la preparación
de esos listados de entidades en el periodo fiscalizado. Dicha inconsistencia se concretaba en los
siguientes aspectos:
34 En relación con FIE 17 y FO-Prudencia 17 únicamente se revisaron las solicitudes sin que hayan sido analizadas las
operaciones financiadas.
52 Tribunal de Cuentas
- En ese sentido, el Real Decreto-ley 17/2014, en su art. 39.1 a), determinaba los parámetros que
daban lugar a la inclusión en este apartado del compartimento FO, estableciendo,
genéricamente, que el cómputo se efectuaba conforme a los últimos datos disponibles en el
Ministerio sobre las liquidaciones de los presupuestos correspondientes a los dos ejercicios
presupuestarios inmediatamente anteriores35. En consecuencia, los datos considerados para el
ejercicio 2015 correspondieron, en determinadas entidades locales, a los ejercicios 2013 y
2014; y para otras, fueron los de 2012 y 2013 los que se tomaron en consideración, a pesar de
que, teóricamente, los plazos de presentación de solicitudes para el FO-Riesgo eran idénticos.
La práctica seguida por la Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades de
Locales consistió en la generación de sucesivos listados en relación con los datos, que no
siempre correspondieron al mismo ejercicio –por no estar disponibles las magnitudes de
ejercicios más recientes en el momento de generación-. En este sentido, no se critica el ánimo
que subyace en este proceder, el cual es ampliar al máximo posible las entidades susceptibles
de adherirse al FO-Riesgo, pero sí el tomar en cuenta magnitudes financieras de ejercicios
distintos para una misma fase de presentación de solicitudes, lo que puede originar diferencias
de criterio o de tratamiento entre unas entidades y otras, ya que la coyuntura económica
general, por ejemplo, era más adversa en 2012 que en 2014.
- Asimismo, durante el periodo fiscalizado, la Subdirección General de Estudios y Financiación
de Entidades Locales comunicaba por correo electrónico a la Subdirección de Sistemas y
Organización los listados de entidades elegibles para FO-Riesgo para su carga en la OVEL,
práctica que no garantiza un nivel adecuado de seguridad, integridad y trazabilidad36.
Adicionalmente, la subsanación de errores y omisiones implicó la modificación de listados con
carácter posterior a la firma de la Resolución de la SGCAL, aunque con anterioridad a la
publicación en el BOE.
- El resultado de estos trabajos de preselección concluyó en cada caso con la publicación de una
Resolución de la SGCAL (ahora SGFAL) en el BOE, indicando que las entidades locales podían
acceder a un área restringida de la página web de la OVEL para consultar si constaban en el
listado de entidades elegibles para el compartimento FO-Riesgo. Durante el periodo fiscalizado
se publicaron anuncios en el BOE el 26 de febrero de 2015 (Resolución de la SGCAL de 12 de
febrero); el 31 de julio de 2015 (Resolución de la SGCAL de 23 de julio de 2015), en relación
con la adhesión para 2016; y el 22 de junio de 2016 (Resolución de 16 de junio), esta última
destinada a una nueva fase de financiación de necesidades de 2016. En el primer listado
figuraban 219 entidades, 160 en el segundo y 160, en el tercero.
- Sin embargo, la SGFAL (anteriormente SGCAL) adoptó el criterio de no publicar en el BOE el
listado de entidades incluidas en el ámbito subjetivo del art. 39.1 a), al considerar que dicha
publicación podría lesionar derechos o intereses legítimos -según su interpretación del art. 46
Administraciones Públicas-. No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta que dicha garantía
queda difuminada en la medida en que se trata de información relativa a Administraciones
Públicas, no a personas físicas, y que en el contexto actual, tanto en la dirección web destinada
a facilitar información de carácter presupuestaria o económica del propio MINHAFP, como en
otras fuentes (Portal de Rendición de Cuentas del propio Tribunal de Cuentas, portales de
transparencia de las propias entidades locales) es muy profusa la información financiera
disponible sobre las entidades locales, por lo que sería técnicamente posible deducir qué
entidades cumplían los parámetros previstos en el art. 39.1 a) del Real Decreto-ley 17/2014.
35 Entendiéndose estos dos ejercicios anteriores a los de entrada en vigor de la norma pero sin que quede especificado
con carácter posterior la fecha al que se debe referirse.
36 Con carácter posterior al periodo fiscalizado se habilitó una utilidad que permite cargar en la aplicación los listados a la
Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales, lo que ha supuesto una mejora del procedimiento
en términos de integridad y seguridad en la gestión de este trámite.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 53
II.4.4.1.a) Análisis de las causas que motivaban el acceso a los listados de FO-Riesgo
Por lo que respecta a los motivos concretos que motivaron que las entidades locales se
encontraran incluidas en los listados de FO-Riesgo, cabe destacar lo siguiente:
- En el listado publicado en febrero de 2015 y en relación con las 219 entidades incluidas en el
mismo, se recoge en el siguiente cuadro el número de las condiciones que cumplían de las
cuatro adicionales a la del nivel de deuda (deuda viva a 31 de diciembre del ejercicio inmediato
anterior que exceda del 110% de los ingresos corrientes liquidados o devengados a aquella
fecha) a tener en cuenta para su adhesión (art. 21 letras a), b) y c) y/o haberse acogido en su
CUADRO Nº 8:
NÚMERO DE REQUISITOS QUE CUMPLÍAN LAS SOLICITUDES FO-RIESGO 2015/2015
(número y porcentaje)
Nº de requisitos que cumplen
1
2
3
4
Total
Nº EELL
170
32
16
1
219
%
77,63
14,61
7,31
0,45
100
Fuente: Elaboración propia.
Del cuadro se deduce que 32 entidades cumplían dos o más requisitos para ser incluidas en el
listado, destacando un ayuntamiento que se encontraba incluido en el ámbito de los cuatro
requisitos conjuntamente.
Si desglosamos la información por el requisito que cumplían las solicitudes con mayor
frecuencia, el detalle sería el reflejado en el siguiente cuadro:
CUADRO Nº 9:
REQUISITO MÁS FRECUENTE QUE CUMPLÍAN LAS SOLICITUDES FO-RIESGO 2015/2015
(número y porcentaje)
Nº de entidades locales que
cumplen el requisito
Art. 21 letra a) Art. 21 letra b) Art. 21 letra c) Concesión de medidas
extraordinarias RD-ley 8/2013
56
128
27
75
%
19,58 44,76 9,44 26,22
Fuente: Elaboración propia.
37 El art. 21 del Real Decreto-ley 8/2013 estable que podrán solicitar la aplicación de las medidas previstas en el título II
de este Real Decreto-ley los municipios que a fecha 2 de julio de 2013 hayan cumplido con sus obligaciones de remisión
de información económica– financiera, de acuerdo con la normativa reguladora de las haciendas locales y la de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y, además, se encuentren en alguna de las siguientes situaciones:
a) Que presenten ahorro neto y remanente de tesorería para gastos generales negativos, en términos consolidados,
en los dos últimos años.
A los efectos anteriores se entenderá por ahorro neto la diferencia entre los derechos liquidados por ingresos corrientes,
incluidos en los capítulos 1 a 5 del presupuesto, y las obligaciones reconocidas por gastos corrientes, incluidos en los
capítulos 1 a 4 del presupuesto, minorada en la cuantía de las obligaciones reconocidas por el capítulo 9 del estado de
gastos. Se considerará el remanente de tesorería para gastos generales que hubiere sido aprobado con la liquidación de
presupuesto general del municipio, minorado en el importe de las obligaciones pendientes de aplicar a presupuesto y
registradas contablemente a 31 de diciembre de 2012 en la cuenta de «Acreedores por operaciones pendientes de
aplicar a presupuesto» en los términos establecidos en la normativa contable y presupuestaria que resulte de aplicación.
b) Que presenten deudas con acreedores públicos, pendientes de compensación mediante retenciones de la
participación en tributos del Estado, superiores al 30 por ciento de sus respectivos ingresos no financieros, considerando
la última liquidación disponible del presupuesto general del municipio.
Las deudas a las que se refiere este apartado son las que están sujetas al citado régimen de retención en aplicación de la
disposición adicional cuarta del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y del artículo 108 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2013.
c) Que hayan contraído una deuda por importe superior a un millón de euros por préstamos concertados con el Fondo
para la Financiación de los Pagos a Proveedores, y no hayan cumplido con su obligación de pagar las cuotas trimestrales
de préstamos correspondientes a periodos anteriores a la entrada en vigor de este Real Decreto-ley.
54 Tribunal de Cuentas
Como se observa en el cuadro, 56 entidades (el 20%) fueron incluidas al haberse encontrado
en situación de ahorro neto y remanente de tesorería para gastos generales negativos, en
términos consolidados, en los dos últimos años. A su vez, 128 entidades (el 45%) fueron
incluidas al mantener deudas con acreedores públicos, pendientes de compensación mediante
retenciones de la PTE, superiores al 30 por ciento de sus respectivos ingresos no financieros y
27 entidades (el 9%) fueron seleccionadas al cumplir el requisito descrito en el tercer apartado:
haber contraído una deuda por importe superior a un millón de euros por préstamos
concertados con el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores, e incumplir con su
obligación de pagar las cuotas trimestrales de préstamos correspondientes a periodos
anteriores a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 17/2014. Por último, 75 entidades (un
26%) de ellas se incluyeron por alguna de las medidas extraordinarias de apoyo recogidas en el
- En relación con las 160 entidades que constaban en el listado cuyo anuncio se publicó en julio
de 2015 (FOP-Riesgo 2016/2016, para financiar operaciones en 2016 con cargo a FO-Riesgo),
se recoge en el siguiente cuadro el número de las condiciones que cumplían los cuatro a tener
en cuenta para su adhesión (art. 21 letras a), b) y c) y/o haberse acogido a las medidas
CUADRO Nº 10:
NÚMERO DE REQUISITOS QUE CUMPLÍAN LAS SOLICITUDES FO-RIESGO 2016/2016
(número y porcentaje)
Nº de requisitos que cumple
1
2
3
4
Total
Nº EELL
129
25
6
0
160
%
80,63
15,62
3,75
0,00
100,00
Fuente: Elaboración propia.
Como se detalla ninguna entidad cumplía los cuatro requisitos; seis entidades (el 4%) cumplían
tres requisitos de los previstos en el art. 39.1 a) del Real Decreto-ley 17/2014; y 25 (el 16%) las
que se encontraban incluidas en dos apartados del precepto.
Si se analiza la causa que motivó su inclusión en el listado, el detalle se refleja en el siguiente
cuadro:
CUADRO Nº 11:
REQUISITO MÁS FRECUENTE QUE CUMPLÍAN LAS SOLICITUDES FO-RIESGO 2016/2016
(número y porcentaje)
Fuente: Elaboración propia.
Como se deduce del cuadro, 26 entidades (el 13%) se incluyeron como consecuencia de
haberse encontrado en situación de ahorro neto y remanente de tesorería para gastos
generales negativos, en términos consolidados, en los dos últimos años. Un total de 64
entidades (el 32%) fueron incluidas al mantener deudas con acreedores públicos, pendientes
de compensación mediante retenciones de la PTE, superiores al 30 por ciento de sus
respectivos ingresos no financieros, suponiendo un significativo descenso en relación con el
listado publicado 5 meses antes. Por otro lado, 32 entidades (el 16%) habían contraído una
deuda por importe superior a un millón de euros por préstamos concertados con el Fondo para
38 El Capítulo II del Real Decreto-ley recoge las medidas extraordinarias de financiación cuando los municipios cumplan
todo o parte de lo previsto en el art. 21 en función de la medida de apoyo.
Nº de entidades
locales que cumplen
el requisito
Art. 21 letra a) Art. 21 letra b) Art. 21 letra c) Concesión de medidas
extraordinarias RD-ley 8/2013
26
64
32
75
%
13,20
32,49
16,24
38,07
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 55
la Financiación de los Pagos a Proveedores, e incumplían con su obligación de pagar las
cuotas trimestrales de préstamos correspondientes a periodos anteriores a la entrada en vigor
del Real Decreto-ley 17/2014. Por último 75, entidades (un 38%) se incluyeron por alguna de
- Por lo que respecta al tercer listado, de 202 entidades, fue elaborado conjugándose hasta seis
tablas de entidades sucesivas y añadiéndose al listado original, obtenido con los datos
disponibles a una fecha determinada sobre dos ejercicios, otras entidades que cumplían los
requisitos en una fecha posterior. Esta práctica no ha permitido calcular los porcentajes al igual
que en las tablas anteriores. Dichas circunstancias se aprecian en el siguiente cuadro:
CUADRO Nº 12:
NÚMERO DE REQUISITOS CUMPLIDOS POR LAS ENTIDADES LOCALES.
FO-RIESGO 2016/2016 (II)
(número)
Fecha de elaboración
Número de entidades y requisitos que cumplen Total de EELL en
listado de FO-Riesgo (II)
1 2 3 4
11-ene-16 Nº EELL 141 31 7 0
202
20-ene-16 Nº EELL 126 25 6 0
05-abr-16 Nº EELL 126 28 6 0
12-may-16 Nº EELL 134 29 6 0
13-may-16 Nº EELL 90 12 3 0
17-jun-16 Nº EELL 93 15 3 0
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SGFAL.
Como puede observarse, ninguna entidad cumplía los cuatro requisitos adicionales, siendo
gradualmente descendiente el número de entidades que cumplían uno, dos o tres de los requisitos
situación económica y, por ende, de los indicadores relativos al equilibrio financiero de las
entidades locales. La obtención de la lista de 202 entidades procedió de una suerte de
“agregación”, en la medida en que se consideró cualquier entidad que hubiera sido incluida en
cualquiera de las versiones quedaba incluida en el ámbito subjetivo del apartado Riesgo del FO
(FO-Riesgo).
Por otra parte, examinando los antecedentes de la elaboración de estos listados desde la
perspectiva del número de entidades locales que cumplían cada uno de los requisitos
individualmente considerado, se obtiene la conclusión de que el acogimiento en su día a las
medidas del Real Decreto-ley 17/2014 es el que cumple un mayor número de entidades -75-.
Resulta muy significativo que el número de entidades que cumplían los otros requisitos se reducen
a una tercera parte en un plazo de seis meses (enero-junio de 2016). Adicionalmente, cabe
señalar, que se efectuaron por la Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades
Locales una serie de trabajos de tratamiento de datos para obtener el listado de 202 entidades. En
el siguiente cuadro se presenta la información al respecto:
56 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 13:
REQUISITO MÁS FRECUENTE QUE CUMPLÍAN LAS SOLICITUDES
FO-RIESGO 2016/2016 (II)
(número)
Fecha de
elaboración
Requisito más frecuente
Condición RD-ley
8/2013, letra a)
Condición RD-ley
8/2013, letra b)
Condición RD-ley
8/2013, letra c)
Concesión de medidas
extraordinarias RD-ley 8/2013
11-ene-16 Nº EELL 33 90 26 75
20-ene-16 Nº EELL 33 69 17 75
05-abr-16 Nº EELL 34 72 19 75
12-may-16
Nº EELL
36 80 19 75
13-may-16 Nº EELL 13 29 6 75
17-jun-16
Nº EELL
14 34 9 75
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SGFAL.
Por otra parte, resulta significativo, en relación con el listado de julio de 2015, que el número mayor
de entidades locales (75) procediera del acogimiento a una medida anterior y no del cumplimiento
de los criterios de desequilibrio financiero.
Del análisis anterior, cabe concluir que, aparte de la toma como referencia de los criterios del Real
Decreto-ley 8/2013, no constaban en el expediente del Real Decreto-ley 17/2014 ni en ningún otro
documento puesto a disposición del Tribunal de Cuentas, proyecciones o estudios que
fundamentaran la elección de los criterios concretos descritos en el art. 39.1 a) del Real Decreto-ley
17/2014 y no otros posibles, en función, por ejemplo, de las magnitudes financieras,
presupuestarias y económicas de las entidades locales, o de los criterios técnicos para su análisis y
explotación.
En consecuencia, se ha configurado un sistema de requisitos que conjuga la situación de
desequilibrio de las entidades locales atendiendo a los parámetros considerados a la entrada en
vigor del Real Decreto-ley 17/2014 con la circunstancia de haberse acogido a una medida de apoyo
anterior (Real Decreto-ley 8/2013), lo que puede ser indicativo de que los criterios considerados no
eran homogéneos.
II.4.4.2. FO-PRUDENCIA
El supuesto habilitante para solicitar la adhesión al apartado Prudencia del FO es la imposibilidad,
por parte de los municipios, de “refinanciar o novar sus operaciones de crédito en las condiciones
de prudencia financiera que se fijen por Resolución de la Secretaría General del Tesoro y Política
Financiera”. En relación con lo anterior, la disposición final primera del Real Decreto-ley 17/2014
las operaciones financieras que suscriban las Corporaciones Locales están sujetas al principio de
prudencia financiera, entendiéndose dicha prudencia como el conjunto de condiciones que deben
cumplir las operaciones financieras para minimizar su riesgo y coste”. De acuerdo con el apartado
b) del referido art. 48 bis, corresponde a la SGTPF establecer las condiciones de prudencia
financiera. La Resolución de 5 de febrero de 2015, por la que se define el principio de prudencia
financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las entidades locales, y de
las comunidades autónomas que se acojan al Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas,
fue la primera de las resoluciones de esta naturaleza. Dichas Resoluciones son objeto de
actualización con carácter recurrente (ver subapartado I.4 Marco normativo).
Cualquier ayuntamiento podía, en caso de no poder financiarse de acuerdo con el principio de
prudencia financiera, solicitar la adhesión a FO-Prudencia, con independencia de si cumplía o no
los requisitos para ser incluido en los listados de elegibles para el FIE o FO-Riesgo.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 57
II.4.4.3. ACCESO AL COMPARTIMENTO ORDENACIÓN A TRAVÉS DEL ARTÍCULO 39.2 DEL
REAL DECRETO-LEY 17/2014 (FO-PERIODO MEDIO DE PAGO A PROVEEDORES)
El art. 39.2 del referido Real Decreto-ley 17/2014 –FO-Periodo medio de pago a
proveedores- preveía que quedarían adheridas al FO aquellas entidades locales incluidas en el
consecutivos un periodo medio de pago que superase en más de 30 días el plazo máximo de pago
establecido en la normativa de morosidad, y que fueran propuestas por el MINHAFP. Sin embargo,
de acuerdo con los antecedentes analizados, en el periodo fiscalizado ninguna entidad cumplió los
requisitos establecidos en relación con el periodo medio de pago a proveedores, por lo que este
apartado no dio lugar a ninguna adhesión.
Pese a la progresiva mejora de la coyuntura económica y la concienciación de los gestores en el
cumplimiento de los plazos de pago, la inexistencia de entidades incluidas en el ámbito de
aplicación subjetivo de este precepto supone un indicio de una insuficiente planificación en el
impacto de la medida, ya sea por inexistencia o inexactitud en las proyecciones de posibles
entidades que hubieran podido verse incluidas, lo que se ha traducido en la falta de utilidad práctica
de esta medida.
II.4.4.4. COMPARTIMENTO FONDO DE IMPULSO ECONÓMICO (FIE)
En este subepígrafe se analiza el procedimiento aplicado por la SGFAL en relación con la selección
de entidades que estaban incluidas en el ámbito subjetivo de este compartimento.
De acuerdo con el art. 50 del Real Decreto-ley 17/2014, podían solicitar adherirse a este
compartimento aquellas entidades que, de acuerdo con la última información publicada en la
central de información económico-financiera de las Administraciones Públicas, hubieran cumplido
los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, estuvieran al corriente de las
obligaciones de suministro de información económico-financiera y cuyo periodo medio de pago a
proveedores no superase en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa sobre
morosidad durante los dos últimos meses.
Al igual que en el FO-Riesgo, en relación con el FIE, la Subdirección General de Estudios y
Financiación de Entidades Locales elaboraba un listado para cada proceso de apertura previsto en
el que se identificaban las entidades que cumplían los requisitos para adherirse al FIE, pero en este
caso no se publicaba una Resolución en el BOE para que las entidades consultaran su inclusión,
sino que, directamente, al producirse la apertura del periodo de presentación de solicitudes, las
entidades locales susceptibles de adherirse al FIE tenían disponible esta opción en la OVEL.
La misma incidencia que se ha señalado en relación con la elaboración de los listados del
FO-Riesgo, también afectó al tratamiento de las bases de datos con la información financiera de las
entidades locales que se utilizaron para la preparación de los listados de entidades que se podían
seleccionar para su adhesión al FIE, de tal suerte que se tomaron en consideración magnitudes
procedentes de ejercicios distintos para una misma convocatoria. Esta práctica puede resultar
incoherente, en la medida en que a determinadas entidades se les computaron unos ejercicios (v.
gr 2012 y 2013) y a ciertas entidades, otros diferentes (v.gr. 2013 y 2014), pese a referirse a
idéntica fase de admisión.
II.4.5. Falta de procedimiento escrito en caso de discrepancias por parte de las entidades
locales
Por lo que respecta al procedimiento aplicado en el inicio de los procedimientos de adhesión, la
Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales remitía por correo
electrónico a la Subdirección de Sistemas y Organización los ficheros con las listas de las
entidades locales a las que se debía abrir cada compartimento para presentación de solicitudes de
58 Tribunal de Cuentas
adhesión. Con posterioridad al periodo fiscalizado, los funcionarios de la Subdirección General de
Estudios y Financiación de Entidades Locales pudieron cargar directamente en la aplicación los
referidos listados, al haberse desarrollado una utilidad en la aplicación FEL a tal fin. Se reitera que,
pese a que se haya modificado esta práctica, el uso de correo electrónico, aun cuando sea en el
seno de un mismo centro directivo, no garantiza suficientemente la seguridad, integridad y
trazabilidad en la comunicación de ficheros, en este caso, relativos a listados de entidades locales.
En los casos en los que los responsables de las entidades locales discreparon con su inclusión en
alguno de los listados (FIE o FO-Riesgo), no se había previsto ningún cauce específico para poder
alegar o solicitar aclaraciones adicionales por parte de las entidades locales, por lo que, en las
ocasiones en las que se produjeron estas circunstancias, de acuerdo con los antecedentes
analizados, los ayuntamientos se dirigieron por correo electrónico o por vía telefónica a la
Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales, lo que no aseguraba la
fiabilidad de la información transmitida, recibida o almacenada en soporte electrónico (integridad,
confidencialidad, trazabilidad o no repudio)39.
II.5. ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO DE ADHESIÓN A LOS COMPARTIMENTOS EN LOS
QUE SE ESTRUCTURA EL FONDO
En el presente subapartado se analiza la gestión efectuada por la SGFAL (SGCAL antes de
noviembre de 2016) en relación con la apertura de los periodos para recepción de las solicitudes de
las entidades locales, gestión y tramitación de las mismas, examen de los requisitos exigidos para
la adhesión y preparación de los Acuerdos de la CDGAE y de los listados para remitir al ICO en
relación con las operaciones de crédito a formalizar.
II.5.1. Apertura de los periodos para la presentación de solicitudes
El escaso espacio temporal existente para articular la puesta en práctica de las medidas de apoyo
a las entidades locales previstas en el Real Decreto-ley 17/2014, así como la complejidad de dichas
medidas, condicionó la difusión y la información disponible para las entidades locales acerca de los
procedimientos para solicitar la adhesión a los distintos compartimentos en los que se estructura el
Fondo, así como los plazos abiertos para la presentación de solicitudes.
El procedimiento puesto en marcha por la SGFAL se caracterizaba porque en el caso del FO la
adhesión al mismo, bien sea Riesgo, bien sea Prudencia, se efectuaba una sola de vez, de tal
manera que las entidades locales adheridas a cualquiera de los dos compartimentos no debían
solicitar una nueva adhesión. Por el contrario, el compartimento FIE se configuró con carácter
anual, debiendo las entidades locales solicitar cada año su adhesión al mismo. Por otra parte, el
FO-Prudencia, como se ha indicado anteriormente, no comportaba la elaboración de listados de
elegibilidad previos, ya que las entidades que no pudieran financiarse en condiciones de prudencia,
podrían solicitar su adhesión al mismo. En el cuadro siguiente se presentan los intervalos de fechas
en los que estuvo abierto el plazo para la presentación de solicitudes, con indicación del número de
ellas que se produjeron fuera del plazo establecido por la SGFAL:
39 En relación con este epígrafe, la SGFAL alegó que “en ningún caso, se ha producido la presentación de alegaciones de
las entidades locales por vía telefónica a la Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales, de
esta Secretaría General. Cuestión distinta es que se hiciesen consultas puntuales de procedimiento por ese medio, las
cuales fueron atendidas en un normal marco de colaboración interadministrativa y de cooperación técnica”. A este
respecto, en los trabajos de fiscalización se evidenció que algunas entidades locales contactaron con la SGFAL,
manifestando su disconformidad con su inclusión en uno de los listados a efectos de adhesión a los compartimentos.
Lógicamente, este contacto se efectuó por un conducto informal toda vez que no existía una vía o procedimiento para
canalizar las discrepancias o alegaciones que, en su caso, tuvieran las entidades locales al respecto.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 59
CUADRO Nº 14:
FASES DE APERTURA DE LA FASE DE ADHESIÓN AL FONDO
(número)
Denominación detallada
de la fase de apertura
Plazo Presentación
Solicitudes Nº entidades locales posibles Nº solicitudes
Apertura Cierre
Fondo Impulso 2015/2015. (Fase 1)
3.552
126
13/01/2015
09/04/2015
125
Fuera de Plazo
1
FFPP Refinanciación 2015/2015. (R1)
1.214
26
01/03/2015
29/03/2015
20
Fuera de Plazo
5
Sin fecha de firma
1
FO-Riesgo 2015/2015
219
25
12/02/2015
09/04/2015
16
Fuera de Plazo
9
FFPP Refinanciación 2015/2015. (R2)
N/D
20
05/08/2015
10/09/2015
13
Fuera de Plazo
7
Fondo Impulso 2015/2015. (Fase 2)
3563
54
01/07/2015
22/08/2015
34
Fuera de Plazo
20
FO-Prudencia 2015/2015
Todos los ayuntamientos
65
01/07/2015
22/08/2015
52
Fuera de Plazo
13
FO-Prudencia 2015/2016
N/A
65
31
FO-Riesgo 2015/2016
N/A
25
13
Fondo Impulso 2016/2016
3.496
36
16/07/2015
22/08/2015
18
Fuera de Plazo
18
FO-Riesgo 2016/2016
160
16
16/07/2015
31/08/2015
11
Fuera de Plazo
5
FO-Prudencia 2016/2016
Todos los ayuntamientos
45
16/07/2015
22/08/2015
10
Fuera de Plazo
35
FO-Riesgo 2016 (Ajustes)
Adheridos previamente
23
FO-Riesgo 2016 (Anticipos)
44
42
FIE necesidades para: 2016 (II)
1
1
FO-Riesgo necesidades para: 2016 (II)
202
44
22/07/2016
22/08/2016
35
Fuera de Plazo
9
Fuente: Elaboración propia
Las entidades adheridas antes de la apertura del plazo de solicitud de nuevas adhesiones tenían
acceso a la aplicación informática para confirmar las necesidades a atender en el ejercicio siguiente
o modificarlas.
60 Tribunal de Cuentas
Los datos anteriores sobre entidades a las que se abrió el periodo de adhesión se han elaborado a
partir de los listados preparados por la Subdirección de Estudios y Financiación de la SGFAL para
elegibilidad en el FO-Riesgo y en el FIE, al no haber resultado posible comprobar la efectiva
apertura de los compartimentos a todas las entidades locales que componían el ámbito subjetivo,
ya que, en el caso de que los responsables de las entidades locales no hubieran efectuado ninguna
actuación en la OVEL en relación con el FFEELL, no quedó constancia en los registros electrónicos
de si estuvo disponible dicho acceso. Esta circunstancia supone una debilidad en la trazabilidad de
la aplicación, ya que impide determinar si se cumplieron los plazos previstos y si, efectivamente,
todas las entidades tuvieron disponible el acceso en idéntico intervalo de tiempo.
El Real Decreto-ley 17/2014, en sus arts. 51.3 –en relación con FIE- y 41.2 –en relación con
FO-Prudencia- establecía que las solicitudes para el ejercicio siguiente fueran objeto de
presentación en el mes de julio del año corriente. Por su parte, las solicitudes para el FO-Riesgo,
en virtud del art. 41.1 del Real Decreto-ley 17/2014, deberían presentarse en el mes siguiente a la
publicación en el BOE de la Resolución de la SGCAL (SGFAL a partir de noviembre de 2016).
A continuación, se detallan los momentos temporales concretos en los que la SGFAL abrió la
posibilidad de presentar solicitudes:
- El compartimento FO-Riesgo fue objeto de apertura para adhesiones en tres ocasiones en
2015: marzo-abril, julio-agosto y octubre. El periodo para necesidades ordinarias de 2015 fue el
de marzo-abril; el de julio-agosto correspondió a solicitud de necesidades de 2016; y el de
octubre supuso una reapertura extraordinaria para recoger solicitudes de financiación de
obligaciones derivadas de sentencias firmes. A su vez, se produjeron aperturas específicas
para un conjunto de entidades, algunas de ellas con una justificación normativa expresa, como
es el caso de la las solicitudes para FO-Riesgo “Anticipos” (concesión de los anticipos previstos
financiar su devolución), en octubre de 2015; mientras que en otras no existía una motivación
expresa para efectuar aperturas restringidas a un conjunto de entidades locales como fue el
caso de la fase FO-Riesgo “Ajustes”.
- El compartimento FO-Prudencia fue objeto de apertura en julio, agosto y octubre de 2015 en lo
que respecta a necesidades de 2015. En esos mismos periodos, pero unos días después, se
produjeron las solicitudes de adhesión para necesidades de 2016. El periodo adicional de
octubre de 2015 vino motivado por la apertura de un periodo para solicitar la financiación de
obligaciones derivadas de la ejecución de sentencias firmes.
- El compartimento FIE fue objeto de apertura en dos ocasiones para necesidades de 2015, en
enero y en julio-agosto de ese mismo año. En este periodo (julio-agosto de 2015) se abrió el
portal para presentación de solicitudes correspondientes a 2015, segunda fase, motivado
principalmente por las solicitudes específicas de financiación de obligaciones derivadas de la
ejecución de sentencias firmes y solicitudes de cobertura de necesidades correspondientes a
2016.
De lo anterior se deduce la existencia una excesiva discrecionalidad por parte de la SGFAL en lo
que se refiere a la gestión de los periodos en los que resulta posible presentar solicitudes de
adhesión ya que se prorrogaron periodos de presentación de solicitudes o se abrieron nuevos sin
que constara una motivación expresa40. Adicionalmente, la programación de sucesivas aperturas
40 La SGFAL alegó a este respecto que ha mantenido una posición flexible en lo relativo a los plazos de presentación de
solicitudes de adhesión, si bien en ningún caso han supuesto la contravención de una norma ni un trato de privilegio (no
se ha aplicado ningún procedimiento competitivo), con el único objetivo de facilitar al mayor número de entidades locales
su adhesión a las medidas de apoyo financiero. En particular las causas por las que ampliaron plazos fueron:
- Buscando aumentar el número de solicitudes.
- Cuando los ayuntamientos interesados lo solicitaran ante la escasez de plazo para adoptar los acuerdos
plenarios
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 61
de los periodos para presentar solicitudes de adhesión a los distintos compartimentos en los dos
primeros ejercicios de funcionamiento del Fondo dificultó el seguimiento de la pista de auditoría en
relación con las distintas fases gestionadas.
Es importante destacar que la puesta en marcha de la financiación de obligaciones derivadas de la
ejecución de sentencias judiciales firmes con cargo a los distintos compartimentos del Fondo,
motivó la apertura del plazo de presentación de solicitudes en julio y octubre de 2015 para
necesidades de dicho año, lo que dio pie a que otras necesidades pudieran ser también objeto de
financiación.
No obstante, con posterioridad al periodo fiscalizado, en particular en relación con las solicitudes de
adhesión para 2017 (apertura publicada en julio de 2016) y 2018 (apertura publicada en julio de
2017)41, la cadencia ha tendido a adquirir continuidad, existiendo una apertura en julio de cada año
en la que las entidades solicitan la adhesión para las necesidades correspondientes al ejercicio
siguiente.
Por otra parte, la fecha de publicación y entrada en vigor del Real Decreto-ley 17/2014, que tuvo
lugar el 1 de enero de 2015, en lo que se refiere a la dotación de recursos al Fondo, así como el
calendario de los Acuerdos de la CDGAE, condicionaron los plazos para la presentación de
solicitudes de adhesión en 2015 de la siguiente manera:
- El plazo para presentación de solicitudes en FIE se inició en enero de 2015. Pese a que no ha
podido verificarse la fecha concreta en que se produjo la apertura efectiva, al carecer la SGFAL
de evidencia informática sobre esta circunstancia, las primeras solicitudes fueron presentadas
en el registro de la aplicación habilitada al efecto el 15 de enero de 2015. Aunque el plazo
original de presentación de solicitudes finalizaba el 20 de enero, tuvieron lugar sucesivas
prórrogas de dicho plazo, que acabó extendiéndose hasta el 9 de abril de 2015, de acuerdo con
los sucesivos anuncios publicados en la OVEL. Aun así, hay evidencia de una solicitud recibida
y tramitada con carácter extemporáneo.
- El plazo para la presentación de solicitudes en FO-Riesgo comenzó, de acuerdo con lo
dispuesto en el art. 41.1 b) del Real Decreto-ley 17/2014, el 27 de febrero de 2015, día
siguiente a la publicación en el BOE de la Resolución de la SGCAL. Sin embargo, al igual que
en el caso anterior, no ha podido ser objeto de comprobación la efectiva activación de la
posibilidad de presentar la solicitud, al no conservarse respaldo de esta circunstancia en los
sistemas informáticos. Las solicitudes comenzaron a recibirse a partir del 12 de marzo de 2015
y, aunque teóricamente el plazo finalizaba el 27 de marzo de 2015, ampliado mediante nota en
la OVEL hasta 9 de abril de 2015, tuvieron entrada nueve solicitudes con posterioridad a esta
última fecha.
- Con cargo al FO-Riesgo, en virtud del Acuerdo de la CDGAE de 5 de febrero de 2015, cuyo
extracto se publicó en la OVEL el 26 de febrero de 2015, se abrió la posibilidad de concertar
operaciones de préstamo con el FFEELL para refinanciar los importes que estaban siendo
reembolsados con cargo a la retención a la PTE, correspondientes a las distintas fases de las
medidas de pago a proveedores (Fondo de Pago a Proveedores). El plazo para presentar
solicitudes originalmente indicado en la OVEL finalizaba el 16 de marzo de 2015, pero fue
ampliado hasta el 29 de marzo, admitiéndose, a su vez, cinco solicitudes presentadas en fecha
posterior.
- Cuando, revisadas las solicitudes, se apreciaron defectos u errores subsanables antes de iniciar el
procedimiento para evitar que aquellos motivaran la exclusión. Esta circunstancia que se producía, al no haberse
previsto un trámite de subsanación, como se explica con posterioridad.
41 En relación con el FIE 17 y el FO-Prudencia 17 únicamente se revisaron las solicitudes a efectos de valorar la
continuidad del procedimiento, sin que hayan sido analizadas las operaciones financiadas.
62 Tribunal de Cuentas
- La primera fase de presentación de solicitudes para financiación de necesidades con cargo a
FO-Prudencia tuvo inicio el 1 de julio de 2015, concluyendo el plazo el 16 de julio de 2015. No
obstante lo anterior, se admitieron trece solicitudes presentadas en fecha posterior.
La entonces SGCAL preparó y publicó sucesivas notas en la OVEL en las que, por una parte, dio
publicidad a aspectos relacionados con la gestión del Fondo, concretados en Acuerdos de la
CDGAE y, por otra, matizó, aclaró e interpretó cuestiones que no estaban concretadas en el texto
del Real Decreto-ley. Asimismo, como se ha indicado anteriormente, concretó los plazos para la
presentación de las solicitudes y, con frecuencia, amplió los plazos más allá de los previstos en el
Real Decreto-ley 17/2014. A mayor abundamiento, se admitieron incluso solicitudes presentadas
con posterioridad a los plazos ya previamente ampliados discrecionalmente por la SGFAL, lo que
evidencia un escaso rigor en la gestión de los plazos de admisión de las solicitudes de las
entidades locales y puede suponer un riesgo de diferencias de trato entre unas entidades y otras.
Pese a que se elaboraron y publicaron guías para explicar el funcionamiento de las aplicaciones
implementadas para la gestión de las solicitudes, algunos gestores de las entidades locales
tuvieron dificultades para comprender adecuadamente las características de la medida y la
configuración de los procesos de gestión, lo que se tradujo en la introducción de información
inexacta en las primeras ocasiones en las que se abrieron los plazos para la solicitud de
información. Esta circunstancia se agravó por la insuficiencia de recursos en la Subdirección
General de Estudios y Financiación de Entidades Locales para revisar las solicitudes y advertir
dichas circunstancias para su depuración. En ese sentido, ha sido verificado el caso de una entidad
local que introdujo dos veces los vencimientos de dos préstamos en 2015 para su financiación, que
fueron trasladados automáticamente (denominado “autovolcado”) para el ejercicio siguiente, 2016,
y que, paralela e independientemente, fueron incluidos en la solicitud correspondiente este mismo
año, desembocando en que esta entidad pudo formalizar préstamos para dar financiación a
vencimientos correspondientes a cuatro préstamos originales, de los cuales dos hubieran sido
duplicados. La entidad local desistió de la solicitud de 2016, por lo que esta incidencia no tuvo
efectos financieros, pero revela deficiencias que no fueron advertidas por la SGFAL.
De lo anterior se concluye que la incompleta regulación contenida en el Real Decreto-ley 17/2014,
que adolecía de un insuficiente grado de concreción acerca de las medidas previstas y los
procedimientos para su instrumentación, junto con la escasez de medios y de espacio temporal, por
parte de la SGFAL para poner en marcha los procedimientos para la difusión de las medidas, y la
recepción, tramitación y gestión de las solicitudes (y las consultas cuya atención lleva aparejada la
puesta en marcha de medidas de este tipo), así como las dificultades experimentadas por parte de
los gestores de los ayuntamientos, se tradujo en un muy escaso grado de respuesta a tenor del
reducido porcentaje de entidades que solicitaron adhesión sobre el total potencial (inferior al 4% y
al 11% en FIE y FO-Riesgo de 2015, respectivamente, de acuerdo a los datos indicados en el
cuadro nº 14). En consecuencia, en lo que respecta a estas primeras fases, la medida no alcanzó
un grado de difusión ni un impacto suficiente entre las entidades locales, teniendo un grado de
eficacia inferior al potencial.
Asimismo, la frecuente modificación de los plazos no resulta una práctica de gestión adecuada, que
además puede suponer una diferencia de trato para aquellas entidades que realizaron sus trámites
en tiempo y forma.
Por su parte, la inclusión de la posibilidad de obtener financiación para las obligaciones que se
derivaran de la ejecución de sentencias judiciales firmes incrementó de manera significativa el
número de solicitudes. Así, las solicitudes que solo incluyeron obligaciones derivadas de la
ejecución de sentencias firmes fueron 107, de un total de 164 solicitudes que incluyeron dichas
obligaciones entre el conjunto de necesidades a atender. En particular, 162 de estas 164
solicitudes fueron aprobadas, llegándose a formalizar 147 préstamos.
Si se analiza el porcentaje de solicitudes que culminaron con la firma de la operación de crédito por
compartimentos, se aprecia, en relación con el FIE 2015 fase 2, que de las entidades que
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 63
solicitaron financiar obligaciones originadas por la ejecución de sentencias firmes, un 93% firmó
operación de crédito, mientras que en el FIE 1, que solo contemplaba atender vencimientos de
mercado, fue del 14%. En lo que respecta al FIE 2016, un 50% de las entidades que incluyeron
obligaciones derivadas de ejecución de sentencias firmes en su solicitud, formalizaron dicha
operación finalmente.
Por su parte, en lo que respecta a FO, el porcentaje de solicitudes que incluían la necesidad
financiera de financiación de obligaciones derivadas de sentencias firmes y que finalizaron con la
firma de una operación de crédito fue del 100% en el ejercicio 2015. En lo que respecta a 2016, el
porcentaje de entidades que, habiendo solicitado financiar obligaciones procedentes de ejecución
de sentencias, finalmente firmaron operación de crédito fue del 95%, lo que contrasta con la fase
abierta en 2015, con carácter previo a la previsión de la financiación de obligaciones derivadas de
sentencias judiciales firmes, en el que formalizaron operación de crédito únicamente un 48% de las
entidades que lo solicitaron.
En consecuencia, el grado de eficacia de las solicitudes que incluían la financiación de obligaciones
derivadas de sentencias firmes era significativamente mayor que el de las solicitudes que no
contenían esta necesidad. Asimismo, el grado de eficacia de la medida consistente en la
financiación de obligaciones derivadas de sentencias firmes constituyó una excepción al limitado
grado de éxito de las medidas previstas en el Real Decreto-ley 17/2014, en términos de entidades
que solicitaron adhesión.
II.5.2. Presentación y firma de las solicitudes de adhesión
El Real Decreto-ley 17/2014 reguló los distintos procedimientos para la adhesión de las entidades
locales al FO-Riesgo, al FO-Prudencia y al FIE (arts. 41.1, 41.2 y 51, respectivamente). Sin
embargo, dentro de cada procedimiento, los aspectos formales de la presentación y firma de las
correspondientes solicitudes únicamente se establecieron en relación con el procedimiento de
adhesión al FO-Riesgo, disponiendo el art. 41.1 b), lo siguiente: “En el mes siguiente a contar
desde la publicación de la resolución mencionada en el apartado anterior [resolución de la SGCAL
determinante de los municipios que pueden optar a la solicitud], el municipio, a través del
interventor, por medios telemáticos y con firma electrónica, presentará la solicitud de adhesión al
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en la que se especificará el importe de los
vencimientos que se deberán atender en el ejercicio y la identificación de las operaciones
financieras a las que corresponden”. Dado que la presentación formal de la solicitud no se atribuyó
a los órganos municipales con competencia sustantiva para adoptar los acuerdos pertinentes al
respecto, sino al interventor como mero órgano tramitador de la solicitud, el mismo precepto
estableció la siguiente cautela necesaria: “La solicitud remitida debe haber sido aprobada por el
Pleno de la Corporación Local, e ir acompañada de un plan de ajuste, o modificación del que
tuvieran, y de los acuerdos plenarios de aceptación de la supervisión y control por parte del
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y de aplicación de las medidas que, en su
caso, pueda indicar este para la actualización del plan de ajuste y para su inclusión en los
presupuestos generales de las Entidades Locales”.
Este singular procedimiento de presentación y formalización de las solicitudes no fue contemplado,
en cambio, ni expresamente ni por remisión, para la tramitación de la adhesión al FO-Prudencia y
al FIE (arts. 41.2 y 51 del Real Decreto-ley 17/2014). A pesar de ello, todas las solicitudes de las
entidades locales para la adhesión a cualquiera de los tres mecanismos del Fondo fiscalizados
fueron efectuadas, mediante firma electrónica, por los interventores o, en su ausencia, por el
funcionario que desempeñara las funciones de intervención42.
42 La SGFAL alegó a este respecto que “la actuación de los órganos interventores de las entidades locales no constituye
en modo alguno una solicitud de adhesión, sino la comunicación telemática de una solicitud aprobada previamente por el
órgano político competente, el Pleno o la Alcaldía según los casos”. Sin embargo, en los trabajos de fiscalización se
evidenció que, materialmente, la presentación de la solicitud y el inicio del procedimiento se produce como consecuencia
de la presentación de un documento firmado exclusivamente por el titular del órgano de Intervención.
64 Tribunal de Cuentas
No cabe desconocer, a este respecto, que la interlocución del MINHAFP con las entidades locales
a los efectos del seguimiento de sus planes de ajuste y del cumplimiento de las obligaciones de
suministro de información derivadas de la LOEPSF se canaliza de forma habitual a través de las
intervenciones locales. Pero esta relación habitual, que comporta la existencia de vías de
comunicación telemáticas preestablecidas, no habilita por sí sola la extensión de las atribuciones
que expresamente confirió a los interventores locales el Real Decreto-ley 17/2014, en relación con
el FO-Riesgo, a otros compartimentos del Fondo, en particular al FO-Prudencia y al FIE.
Esta situación ha podido suponer un doble riesgo en la gestión del Fondo:
- En primer lugar, el riesgo de haber incurrido en un defecto jurídico formal de falta de
competencia para la formalización de las solicitudes señaladas. En efecto, por un lado,
nuestra legislación administrativa común establece que “la competencia es irrenunciable y
se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como
propia” (art. 12 de la Ley 30/1992 y actualmente art. 8 de la LRJSP). Por otro lado, la Ley
59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, determina en su art. 3, apartado 6, que
“El documento electrónico será soporte de: a) Documentos públicos, por estar firmados
electrónicamente por funcionarios que tengan legalmente atribuida la facultad de dar fe
pública, judicial, notarial o administrativa, siempre que actúen en el ámbito de sus
competencias con los requisitos exigidos por la ley en cada caso. b) Documentos expedidos
y firmados electrónicamente por funcionarios o empleados públicos en el ejercicio de sus
funciones públicas, conforme a su legislación específica (…)”. En este contexto, los
interventores únicamente tenían legalmente atribuida la competencia para firmar
electrónicamente las solicitudes de adhesión al FO-Riesgo, pero no para firmar las
solicitudes de adhesión al FO-Prudencia y al FIE.
- En segundo lugar, un riesgo sustantivo de sustitución en el ejercicio de las competencias
decisorias en relación con la adhesión, o no adhesión, a los mecanismos del Fondo,
correspondientes a los órganos de gobierno municipales, por parte de los interventores, si
no se adopta el suficiente grado de rigor en la comprobación de las autorizaciones y
acuerdos adoptados por los órganos de la Corporación competentes (Pleno, Presidente y
en menor medida, Junta de Gobierno). En este contexto, debe señalarse que las solicitudes
de adhesión al FO-Riesgo se han acompañado de los acuerdos de aprobación por el Pleno
de la entidad (art. 41.1 del Real Decreto-ley 17/2014), pero en el caso del FO-Prudencia y
del FIE, no se ha exigido, de hecho, la remisión de ningún acuerdo plenario, de Junta de
Gobierno o decreto de la Alcaldía-Presidencia que sustentara la solicitud efectuada en
nombre de la entidad local por el Interventor o funcionario que desempeñara dicha función.
Esta situación podría haber supuesto, por añadidura, una invasión de las funciones de
representación legal de la entidad local que, de acuerdo con el art. 21. b) de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, de Bases de Régimen Local en el caso de los ayuntamientos, corresponde al
Alcalde Presidente.
No obstante lo anterior, ha de indicarse que, en una fase posterior del procedimiento, se ha exigido
la aportación de la autorización preceptiva del órgano de la entidad local que correspondiera, al
efecto de concertar la operación de crédito correspondiente, y que acudiese el Presidente de la
Corporación al acto de firma. Aun así, este Tribunal considera que el trámite llevado a cabo por los
interventores debería haber estado, en todo caso, respaldado por los acuerdos adoptados en ese
sentido por el Alcalde-Presidente, el Pleno o la Junta de Gobierno.
En otro orden de cosas, pero en relación también con las incidencias advertidas en la presentación
y firma de las solicitudes, la aplicación informática utilizada al efecto admitió la firma del Alcalde-
Presidente de una entidad para la solicitud de adhesión correspondiente a la fase FOR-2016 II, lo
que motivó que se reclamara por la SGFAL a la entidad para que subsanara la firma, incluyendo la
del titular del órgano de Intervención en lugar de la del Alcalde-Presidente. A pesar de que dicha
subsanación se efectuó para dar cumplimiento a lo dispuesto en el Real Decreto-ley, resulta en
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 65
cierto modo anómalo que la presentación de una solicitud por el titular del órgano que ostenta la
representación legal de la entidad deba ser subsanada en los términos descritos.
Asimismo, una solicitud fue objeto de trámite sin que en la aplicación informática constara
fehacientemente la firma de la solicitud, lo que supuso una posible infracción tanto del Real
Decreto-ley 17/2014, como de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (vigente hasta el 2 de octubre
de 2016), en la medida en que no existía constancia del correspondiente apunte en el registro
telemático.
II.5.3. Configuración de las solicitudes en la aplicación informática
Una característica particular de los procedimientos empleados en la gestión del Fondo es la
evolución que sufrieron las solicitudes en su contenido y configuración a medida que se fueron
previendo nuevas necesidades a atender con cargo al mismo. Esta incorporación sucesiva de
nuevas necesidades, no siempre con una planificación y preparación suficiente, requirió de la
SGFAL continuas modificaciones y adaptaciones tanto de las aplicaciones informáticas como de la
operativa de gestión, lo que incrementó la complejidad en la gestión del Fondo y el riesgo de
errores.
En ese sentido, la configuración de los procedimientos se tradujo en una cierta yuxtaposición o
sucesión con muy escasos periodos de tiempo de apertura de plazos de presentación de
solicitudes, de confirmación de otras presentadas anteriormente, de comunicación de vencimientos
y de aportación de documentación, cuyo seguimiento en la aplicación resulta complejo, incluso para
los propios gestores de la SGFAL y de las entidades locales, al haberse solapado varias fases y
haberse producido procesos de depuración y migración en los registros informáticos.
Así, la configuración de las solicitudes se puede clasificar en cuatro categorías:
- Solicitudes relativas a necesidades que implicaban completar manualmente datos y registros
en los menús de la aplicación. Este sistema resultó de aplicación a todos los compartimentos
(FIE y FO) que permitían la financiación de operaciones de mercado y obligaciones derivadas
de la ejecución de sentencias judiciales firmes, de tal suerte que el detalle de estas
necesidades debía introducirse por el Interventor de la entidad local o empleado público
autorizado por el anterior.
- Solicitudes cuyo detalle se presentaba “precargado” en la aplicación, debiendo la entidad
local exclusivamente confirmar su voluntad de financiar dicha necesidad a través de una
operación de crédito a concertar por el Fondo. Esta solicitudes se refirieron a la fase
específica de financiación de deudas con la TGSS y la AEAT que estaban siendo
compensadas con cargo a la PTE (Real Decreto-ley 10/2015), a la financiación del reintegro
de las liquidaciones negativas del sistema de financiación de entidades locales y, en su caso,
a la refinanciación de los importes correspondientes a los Fondos de Pago a Proveedores
que se estaban reembolsando con retenciones en la PTE. Estas necesidades solo fueron
objeto de financiación con cargo a los dos apartados del FO.
- Solicitudes cuya apertura venía condicionada por la comunicación inicial de una necesidad.
Esta modalidad se refería al FO-Prudencia y a las fases de refinanciación de importes que se
estaban reembolsando al Fondo con cargo a la PTE que se atendieron con cargo al
FO-Riesgo.
- Confirmación de atención de necesidades de otros ejercicios (denominados “autovolcados”),
cuya continuación era objeto de confirmación previa actualización de detalle. Estrictamente,
no se trataba de solicitudes de adhesión, pero sí requerían efectuar actuaciones en la
aplicación y firmarlas, posibilidad solo disponible para entidades adheridas al FO (recuérdese
que el FIE tenía carácter anual).
66 Tribunal de Cuentas
De hecho, la estructura de los menús de la aplicación informática venía condicionada no solo por el
compartimento al que se referían, sino también por las necesidades cuya atención era objeto de
solicitud; es más, incluso la solicitud de una necesidad operó, en ocasiones, como vía de acceso al
compartimento en cuestión.
Con carácter general, cabe recordar que el ámbito subjetivo del FO-Prudencia se extiende a
entidades que no pudieran concertar, novar o modificar operaciones financieras cumpliendo los
requisitos de prudencia financiera. Para acreditar este extremo, una vez abierto el plazo de
presentación de solicitudes, debían señalar, mediante su comunicación en la aplicación FEL,
aquellas operaciones de crédito cuyos vencimientos se estimaba que era preciso que se atendieran
con cargo al Fondo, existiendo una casilla en la que marcar si dicho préstamo cumplía o no los
parámetros de prudencia financiera.
En relación con esta cuestión se han identificado los siguientes aspectos a destacar:
- Ha sido verificado que, una vez una entidad introducía algún vencimiento de mercado a
financiar con cargo al FO-Prudencia, podía seleccionar otras necesidades disponibles dentro
del ámbito objetivo del Fondo, distintas de los vencimientos de mercado. Posteriormente, el
sistema, automáticamente, excluía aquellos vencimientos de mercado en los que se indicara
que no se ajustaban a los requisitos de prudencia, sin que las restantes necesidades
solicitadas se vieran afectadas. Todo ello desembocaba en que el cumplimiento de la
condición habilitante para acceder a este compartimento (renegociar las condiciones de los
préstamos preexistentes para ajustarlos a los criterios de prudencia financiera y atender sus
vencimientos con cargo al Fondo) no era finalmente necesario para financiar otras
necesidades de las incluidas en el ámbito objetivo del FFEELL. Este criterio respondió a la
configuración informática y de gestión del Fondo sin que el Real Decreto-ley expresase
criterio alguno al respecto (ni favorable ni contrario), lo que pone de manifiesto la
inconcreción en la definición de la medida.
- En relación con la solicitud de financiación de las obligaciones que derivasen de la ejecución
de sentencias firmes, esta circunstancia –la mutación en la causa habilitante para solicitar
financiación con cargo al FO-Prudencia- era singularmente evidente, ya que la aplicación
informática no requirió siquiera solicitar la financiación de vencimientos de mercado que
originalmente no estuvieran en prudencia financiera, lo que supone que la causa habilitante
no fue “de facto” el no poder financiarse en términos de prudencia financiera, pese a que así
lo especificase la nota publicada en la OVEL o las resoluciones de aceptación de la adhesión,
sino el grave desfase de tesorería originado por la ejecución de la sentencia.
- En general, tanto en el FIE como en el FO-Riesgo, la solicitud de financiación de obligaciones
derivadas de la ejecución de sentencias firmes se configuró de tal suerte que se pudieron
solicitar tanto de manera independiente como conjuntamente con otras necesidades ya
solicitadas en fases anteriores del Fondo.
- Por otra parte, la no configuración de la financiación de obligaciones que se derivasen de la
ejecución de sentencias como un compartimento específico y segregado del FO y del FIE en
la propia LO 6/2015, habida cuenta de las particularidades que lo caracterizaban, originó
ciertas disfunciones en su operativa, lo que requirió a la SGFAL superar la laguna normativa
en la regulación mediante una ampliación del ámbito de aplicación subjetivo del art. 39.1b)
del Real Decreto-ley que no se ajustaba a una interpretación literal del mismo. En ese
sentido, la configuración que ha efectuado la SGFAL para dar cumplimiento a la LO 6/2015
se asemeja a la creación de un compartimento específico, en la medida en que la SGFAL
atendió solicitudes de financiación de obligaciones que se derivasen de la ejecución de
sentencias con cargo al FO-Prudencia que, como se ha indicado, teóricamente no cumplían
el requisito de “no poder financiarse en prudencia financiera”, ya que, en caso contrario, las
entidades locales no incluidas en los ámbitos de aplicación subjetivo del FO-Riesgo o del FIE
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 67
se habrían visto perjudicadas, al no poder solicitar la financiación de obligaciones que se
derivasen de la ejecución de sentencias firmes con cargo al Fondo.
II.5.4. Análisis de los requisitos a cumplir para que se acepte la adhesión y de la
documentación justificativa aportada
La regulación de los requisitos a cumplir para adherirse a los compartimentos en los que se
estructura el Fondo se contiene en el art. 41 del Real Decreto-ley 17/2014 en lo que respecta al FO,
y en el art. 51 en lo referente al FIE. Adicionalmente, el art. 3 del referido Real Decreto-ley 17/2014
exige que las Administraciones Públicas (entidades locales y comunidades autónomas) adheridas a
los compartimentos de los Fondos previstos en el Real Decreto-ley estuvieran al corriente de sus
obligaciones de transparencia y de suministro de información establecidas en la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, y en su normativa de desarrollo43.
Por otra parte, el contenido de los Acuerdos de la CDGAE también aludía a la documentación
necesaria para la suscripción de las operaciones de crédito con el Fondo. A su vez, las Guías y
Notas elaboradas por la SGFAL detallaban e interpretaban ciertos aspectos de los requisitos a
cumplir y su justificación. Adicionalmente, la definición de los módulos e interfaces de la aplicación
informática utilizada, así como los criterios empleados en su explotación y configuración
constituyeron un último grado de detalle de los criterios interpretativos aplicados por la SGFAL, a
los efectos de dar curso a las solicitudes para concertar operaciones de crédito con el Fondo.
En general, cabe observar que la regulación sobre los requisitos a cumplir, como se expondrá con
detalle en este epígrafe, adolecía de cierto grado de inconcreción, en particular en lo que respecta
al momento temporal en el que debía presentarse la documentación que acreditase el cumplimiento
de los requisitos fijados y también al contenido de estos documentos. Asimismo, la SGFAL, con la
excepción del requerimiento del plan de ajuste, en los casos preceptivos, y el cumplimiento de los
parámetros de prudencia financiera, ha seguido la práctica administrativa de permitir la aportación
de la documentación correspondiente hasta el momento de la firma de las operaciones de crédito.
Por otra parte, las particularidades de cada una de las modalidades de operaciones a financiar, así
como el devenir de las distintas fases, han introducido matices en las prácticas aplicadas por la
SGFAL. Todo ello dificultó efectuar una aplicación equitativa y homogénea del procedimiento para
validar el cumplimiento de los requisitos, que en muchos casos se limitó a una verificación
meramente formal de su cumplimiento.
La previsión de nuevas necesidades –v.gr. obligaciones derivadas de la ejecución de sentencias
judiciales firmes- exigió la adaptación de los requisitos a cumplir. En ese sentido, a tenor del Real
Decreto-ley 17/2014, de los Acuerdos de la CDGAE y de las resoluciones individuales de adhesión
emitidas por la SGFAL, cabe distinguir diversos momentos temporales en cada uno de los procesos
de concertación de operaciones de créditos, en los que se aportaba documentación acreditativa del
cumplimiento de los requisitos.
1. Documentación que se presentó con las solicitudes, o que, de acuerdo con el Real Decreto-
ley debía acompañarlas.
2. Documentación que fue presentada con carácter posterior a la solicitud, aunque con
anterioridad a la remisión al ICO del listado de operaciones de crédito a formalizar, ya fuera
con carácter anterior o posterior a la emisión de la resolución individual de adhesión o la
adopción del acuerdo de la CDGAE.
3. Documentos a aportar en el acto de firma de la operación de crédito o, en su caso, a la
entidad financiera de “fronting” con anterioridad a la firma de la póliza de crédito.
43 Para las entidades locales, este extremo se recoge en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se
desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, modificada por la Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre.
68 Tribunal de Cuentas
II.5.4.1. REQUISITOS EXIGIBLES EN TODOS LOS COMPARTIMENTOS
II.5.4.1.a) Cumplimiento de las obligaciones de remisión de información económica, financiera y
presupuestaria al MINHAFP
Como se ha señalado anteriormente, el Real Decreto-ley 17/2014, en su art. 3, exige que las
Administraciones Públicas (entidades locales y comunidades autónomas) que se adhieran a los
compartimentos en los que se estructuran los Fondos previstos en el Real Decreto-ley, estuvieran
al corriente de sus obligaciones de transparencia y de suministro de información establecidas en la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, y su normativa de desarrollo.
Adicionalmente, en relación con el FFEELL esta información resultaba precisa a los efectos de que
se aplicaran los parámetros para determinar si una entidad se encontraba en alguna de las
situaciones definidas en el art. 39.1 a) para solicitar adhesión al FO-Riesgo, o las previstas en el
art. 50, en lo que se refiere al FIE, partiendo de la última información publicada en la central de
información económico-financiera de las Administraciones Públicas, relativa a la liquidación del
presupuesto, endeudamiento y periodo medio de pago a proveedores. La información
correspondiente a las entidades locales que se contiene en la referida central de información,
prevista en el art. 28 de la LOEPSF, se publica periódicamente en una página web perteneciente al
dominio del MINHAFP, de acuerdo con lo previsto en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre,
por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera..
Por otra parte, la referida Orden HAP/2105/2012 regula con detalle la información a enviar por las
entidades locales y los plazos para efectuar dicha remisión, aspecto que se concreta en Guías y
formularios disponibles en un apartado destinado a tal efecto en la web del MINHAFP. A su vez, la
SGFAL ha implementado diversas herramientas informáticas que permiten un adecuado
seguimiento del cumplimiento de las obligaciones de remisión de información por parte de las
entidades locales.
Debe destacarse que la información exigida a efectos de solicitar financiación con cargo al Fondo
se ha ido perfilando a medida que iban sucediéndose las diversas fases de concertación de
operaciones. En ese sentido, se han identificado entidades a las que se advirtió en la resolución
individual que tenían pendiente el cumplimiento de la obligación de remisión de información44, lo
que resulta incoherente con la exigencia de cumplimiento de este requisito “ex ante” que se deriva
del tenor literal del referido precepto del Real Decreto-ley 17/2014.
Por otra parte, la configuración de los plazos de remisión de la información de la distinta
información a comunicar45, da lugar a que existan determinadas categorías de información que
podían ser objeto de remisión en cualquier momento posterior a la finalización del plazo ordinario y
otras cuyo envío debe realizarse a partir de una fecha determinada.
Como consecuencia de lo anterior, las comprobaciones que viene efectuando la SGFAL, a través
de la Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales, se han circunscrito a
la comprobación del cumplimiento del envío de la liquidación del presupuesto y el seguimiento del
plan de ajuste a efectos de adhesión al Fondo.
Estas circunstancias pusieron de manifiesto que algunas entidades pudieron formalizar
operaciones de crédito y obtener financiación con cargo al Fondo sin haber dado cumplimiento
plenamente a sus obligaciones de remisión de información. Por otra parte, no existía una adecuada
44 Es el caso de dos entidades locales. En sendas resoluciones individuales de, 23 de febrero de 2016, se les
comunicaba que tenían pendientes de remitir en un caso, información sobre ejecución de presupuestos y, en el otro,
sobre el seguimiento del plan de ajuste.
45 Dentro del conjunto de categorías de información a remitir por las entidades locales (anual, trimestral relativa a
liquidaciones de presupuestos, ejecución de presupuestos, presupuestos aprobados, morosidad o periodo medio de
pago, seguimiento de planes de ajuste entre otras),
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 69
coordinación entre la tramitación de las operaciones con cargo al Fondo y el seguimiento del
cumplimiento de las obligaciones de remisión de información, por lo que el cumplimiento del
suficiente rigor.
II.5.4.1.b) Adhesión a “Emprende en tres” y Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de
la Administración General del Estado
Para todos los compartimentos (FO y FIE) en los que se estructura el Fondo, el Real Decreto-ley
17/2014 incluyó dos medidas adicionales como requisito para adhesión, que no guardan relación
directa con la naturaleza de sus operaciones y cuya justificación o motivación no consta en el
expediente de elaboración de la norma, en la exposición de motivos o en el articulado del propio
Real Decreto-ley: la adhesión a la plataforma “Emprende en tres” y el acto de adhesión al Punto
General de Entrada de Facturas Electrónicas de la Administración General del Estado46. A mayor
abundamiento, no se contenía en el análisis del impacto de la norma en lo relativo a cargas
administrativas, ninguna mención al posible impacto positivo de la adhesión a estas dos
plataformas para las entidades locales o los terceros que se relacionen con ellas.
En relación con estos requisitos cabe destacar las siguientes incidencias:
- Pese a la definición normativa del modo de acreditar el cumplimiento de estos requisitos, la
SGFAL aceptó en ciertas ocasiones Acuerdos del Pleno con el “compromiso de adherirse” a
una u otra plataforma, sin requerir específicamente el acto de adhesión, que es lo que exigía
el precepto del Real Decreto-ley.
- En aquellos casos en los que la SGFAL, como consecuencia de tareas de comprobación de
la documentación presentada, advirtió la omisión de alguno de estos requisitos, comunicó a la
entidad local, en la resolución de adhesión, que debía acreditar ante el ICO el cumplimiento
de estos requisitos. Sin embargo, contrastados los antecedentes con las entidades locales a
las que se solicitó información, no consta que se entregara documentación alguna al respecto
a las entidades de “fronting” ni el diseño de ningún canal de comunicación para que estas
entidades pudieran tener conocimiento de la documentación pendiente de aportar. Asimismo,
en tres entidades, a pesar de haberse aportado el acuerdo de adhesión, en enero de 2018 no
constaba la adhesión a la plataforma “Emprende en tres”. Además, una entidad tampoco se
había adherido al Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas.
- Debe destacarse que la verificación del cumplimiento de estos requisitos no se encuentra
normalizada ni se incluyen los resultados del análisis en ninguna herramienta específica,
limitándose a una comprobación formal acerca de si los documentos se aportan47. Por otra
parte, tampoco se comprobó la efectividad o puesta en marcha de los efectos de dichos
acuerdos, por los que se comprometía a la entidad local a adherirse a estas dos plataformas.
- Por otra parte, la SGFAL eximió “de facto” del cumplimiento de estos dos requisitos, sin que
existiera ninguna mención normativa expresa al respecto ni en el Real Decreto-ley 17/2014 ni
en los Acuerdos de la CDGAE, a las entidades que concertaron operaciones de crédito para
financiar el importe que fue abonado por el extinto Fondo de Pago a Proveedores que se
estaba reembolsando con cargo a retenciones en la PTE, pese a que dichos préstamos se
incardinaron en el compartimento Ordenación del Fondo48.
46 Este Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la Administración General del Estado se ha instrumentado
a través de la utilidad FACE.
47 Con posterioridad al periodo fiscalizado se han introducido validaciones adicionales en la aplicación FEL que requieren
la aportación de los documentos acreditativos del cumplimiento de estos requisitos para poder presentar la solicitud.
48 En sus alegaciones, la SGFAL manifestó que no exigió a estas entidades (las que habían solicitado la refinanciación de
los importes que estaban reteniendo con cargo a la PTE) la adhesión a “Emprende en tres” y al Punto General de Entrada
de Facturas Electrónicas de la Administración General del Estado, por considerar que estas entidades debían sujetarse a
70 Tribunal de Cuentas
Debe recordarse que, como se ha indicado anteriormente, esta modalidad de necesidad
financiera se concretó mediante Acuerdos de la CDGAE, ya que no venía expresamente
prevista como tal en el Real Decreto-ley 17/2014. A este respecto, la exigencia de dichos
requisitos se establece, como se ha indicado, en el art. 41.1 d) del Real Decreto-ley 17/2014
para todo el FO, sin hacer distinciones en relación con el ámbito objetivo del compartimento.
Por otra parte, la circunstancia de tratar las refinanciaciones de los importes que se estaban
reembolsando con cargo a retenciones en la PTE a modo de compartimento en la aplicación
informática, lo cual podía estar justificado a efectos de gestión de las solicitudes, no facultaba
para que esas operaciones constituyeran un compartimento del Fondo, distinto a los tres en
los que se estructuraba formalmente: Ordenación, Impulso y Fondo de Pago a Proveedores 2
a extinguir.
- Tampoco fue exigido el cumplimiento de estos requisitos a las entidades locales que
concertaron préstamos para financiar los importes que fueron anticipados de acuerdo con lo
previsto en el Real Decreto-ley 10/2015, aun cuando la concertación de las operaciones de
crédito se hiciera con cargo al FO, de acuerdo con la interpretación que efectuó la SGFAL del
art. 11.3 del referido Real Decreto-ley 10/2015. Este Tribunal de Cuentas estima que la no
exigencia de la adhesión a “Emprende en tres” y al Punto General de Entrada de Facturas
Electrónicas solo podía alcanzar a aquellas entidades ya adheridas a FO en virtud de otras
solicitudes anteriores, pero no a aquellas que se adhirieran a FO por primera vez como
consecuencia de la conversión de los anticipos en préstamos, circunstancia en la que se
encontraban, al menos, quince entidades.
- Por otra parte, eximir de dichos requisitos a las entidades locales incluidas en estas fases de
refinanciación, así como a las que financiaron con préstamos los anticipos previstos en el ya
relación con otras entidades locales que se adhirieron al Fondo compartimento Ordenación y
que sí los cumplieron, máxime si se tiene en cuenta que con cargo al FO se incluyeron
necesidades correspondientes al Fondo de Pago a Proveedores tales como vencimientos de
los préstamos concertados con el Fondo o incluso la atención de cuotas que habían sido
impagadas y que deberían satisfacerse con cargo a retención en la PTE.
- En cuanto al momento en el que debía acreditarse el cumplimiento o presentar la
documentación correspondiente, en el art. 51, en lo que se refería al FIE, se especificaba que
debía aportarse acompañando a la solicitud. Sin embargo, en el art. 41.1 d), por lo que
respecta a FO, simplemente se indicaba que se debería remitir al MINHAFP sin concretar el
momento en el que debía realizarse, estableciendo una diferencia entre ambos
compartimentos que no parece estar justificada.
Es preciso destacar que la inclusión de estos requisitos adicionales supuso una carga burocrática
suplementaria para la gestión de las operaciones del Fondo, tanto para los Ayuntamientos como
para la SGFAL, que no estaba relacionada directamente con el Fondo aun cuando constituían
medidas positivas desde el punto de vista de la gestión.
Por último, cabe apuntar que el contenido y efectos de la documentación aportada por las
entidades locales en la tramitación de las solicitudes de adhesión a los distintos compartimentos del
Fondo resultan muy similares a las declaraciones responsables, reguladas en el art. 69 de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas, sin que la SGFAL, como órgano gestor del procedimiento, desarrollase actuaciones de
comprobación sobre la exactitud de lo expresado en los documentos de las entidades locales ni
las condiciones que estipularon, en su día, los Reales Decretos-leyes 4/2012, 7/2012, 4/2013 y 8/2013 y no las del Real
Decreto-ley 17/2014.
Por el contrario, el Tribunal de Cuentas estima que sin perjuicio de los requisitos vinculados con las normas precedentes,
en la medida que estas entidades se adherían al FO debían cumplir, a su vez, los criterios fijados por el Real Decreto-ley
17/2014.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 71
tampoco previese las consecuencias de la inexactitud, falsedad u omisión en datos incorporados a
estas solicitudes.
II.5.4.1.c) Cumplimiento de los parámetros de prudencia financiera
El art. 4 de la LOEPSF señala que la gestión de las Administraciones Públicas habrá de ajustarse
al principio de sostenibilidad financiera, estableciendo, en particular, en su apartado 3, que “para el
cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera las operaciones financieras se someterán al
principio de prudencia financiera”, lo que implica que para cumplir con este principio todas las
operaciones financieras deben cumplir los requisitos de prudencia financiera.
Esta obligación se refuerza por el Real Decreto-ley 17/2014, cuando, en su art. 5, determina que
las entidades locales adheridas a su correspondiente Fondo deberán someterse a las condiciones
de prudencia financiera fijadas por Resolución de la SGTPF en los términos que se establezca para
cada uno de los compartimentos de los Fondos. Dicho mandato se reitera en su art. 44, al exigir
que las entidades adheridas al FO solo puedan concertar o novar operaciones de crédito a largo
plazo en condiciones de prudencia financiera, establecidos por la SGTPF.
Resulta pertinente efectuar una aclaración, ya que, aun cuando, como se ha indicado, todos los
préstamos cuyos vencimientos se atendieran con cargo a los distintos compartimentos del Fondo,
debían respetar las condiciones de prudencia financiera, y sin embargo, no todas las operaciones
de crédito originales, cuyos vencimientos se iban a atender a solicitud de las entidades locales,
cumplían dichos requisitos, por lo que debía arbitrarse un proceso de renegociación a fin de
modificar las condiciones financieras de los préstamos originales para que se ajustaran a las
condiciones de prudencia financiera.
El cumplimiento de los parámetros de prudencia financiera en relación con las operaciones de
crédito cuyos vencimientos se iban a financiar con cargo al Fondo se comprobaba en diversos
momentos de la tramitación:
1. Al presentarse la solicitud de adhesión: Cuando la entidad local completaba en la aplicación
los datos de las operaciones correspondientes a los de vencimientos de mercado, se
marcaba si cada préstamo cumplía o no los requisitos de prudencia financiera. En el caso
del FIE, se solicitaba adicionalmente adjuntar a la solicitud, a través de la aplicación, un
informe del interventor indicando que las operaciones suscritas se acomodaban a los
criterios prudencia financiera.
2. Durante el plazo de refinanciación en prudencia financiera: tras revisarse las solicitudes de
adhesión, se concedía a las entidades locales un plazo de, generalmente, diez días, para
renegociar las operaciones de crédito a fin de ajustarlas a los criterios de prudencia
financiera, en caso necesario. Nuevamente, la SGFAL abría la aplicación para que las
entidades locales actualizasen el estado de prudencia financiera de las operaciones de
vencimientos de mercado que solicitaron.
3. En el momento de la firma de la operación de crédito con la entidad de “fronting”: el
interventor debía aportar una certificación (denominado anexo II) confirmando aquellas
operaciones de vencimientos de mercado que cumplían los parámetros de prudencia
financiera y aquellas incluidas en la solicitud que no se ajustaban.
4. Al comunicar las órdenes de pago concretas para su atención por el Fondo, en general con
carácter trimestral: las entidades locales al cumplimentar en la aplicación, las órdenes de
pago correspondientes a los vencimientos de mercado a atender, debían señalar
nuevamente el estado de prudencia financiera.
Del análisis efectuado puede destacarse:
72 Tribunal de Cuentas
- Se ha verificado que no existía ninguna herramienta habilitada que permitiera automatizar los
cálculos necesarios para determinar si una operación de crédito cumplía los requisitos de
prudencia financiera, de tal suerte que las entidades locales que carecían de medios técnicos
y humanos suficientes para efectuar los cálculos debieron recabar la colaboración de
entidades financieras o de otros apoyos externos, para determinar si las operaciones de
créditos cuyos vencimientos se solicitaba financiar cumplían dichos requisitos49.
- En lo que respecta al FO-Riesgo, la solicitud de adhesión incluía, entre otros aspectos, la
posibilidad de comunicar necesidades que la entidad local estimaba necesario atender con
cargo al Fondo, entre ellas, vencimientos de créditos que no se ajustaban a los criterios de
prudencia financiera. En tal caso, dichas operaciones de crédito, “originales” debían ser
objeto de modificación para que sus condiciones financieras respetaran los criterios de
prudencia.
En lo relativo al FO-Prudencia, este requisito es especialmente relevante en la medida en que
el presupuesto habilitante para solicitar la adhesión a este compartimento era precisamente
“el no poder financiarse en prudencia financiera”, es decir, que la adhesión al Fondo era un
elemento para lograr que las entidades financieras acreedoras aceptaran una modificación de
las condiciones financieras de los préstamos para acomodarse a los parámetros de prudencia
financiera. Esto se incardina en la motivación última de este tipo de medidas: reducir las
cargas financieras de las entidades locales en aras de alcanzar un grado satisfactorio de
sostenibilidad financiera.
Por tanto, la prudencia financiera no podía ser objeto de exigencia al inicio del procedimiento
en relación con el compartimento FO.
- Por lo que respecta al compartimento FIE, el art. 52, apartado a) del Real Decreto-ley
17/2014, al definir su ámbito objetivo, estipulaba expresamente que serían objeto de
cobertura los vencimientos del principal, y sus intereses asociados, de los préstamos a largo
plazo que hayan formalizado o formalicen, de acuerdo con criterios de prudencia financiera
determinados por Resolución de la SGTPF. El procedimiento de comunicación por la SGFAL
de la exigencia del cumplimiento de este requisito en relación con las solicitudes recibidas
que incorporaban esta necesidad, así como los plazos y el medio para dar traslado de la
modificación de las condiciones financieras, sufrió una evolución a lo largo del periodo
fiscalizado y se vio influido por los intervalos de tiempo existentes en cada una de las fases.
En lo referente a los vencimientos de mercado a atender por el compartimento FIE, caben
distinguir dos situaciones: préstamos preexistentes cuyos plazos se solicitan financiar por las
entidades locales y operaciones de crédito nuevas cuyos vencimientos se van a atender por
el FFEELL.
En ambos casos, la SGFAL debía asegurar que los vencimientos a atender por el FFEELL
respetaran los parámetros de prudencia financiera establecidos por la SGTPF.
En la solicitud, la aplicación informática requería un “informe de Intervención determinando
las operaciones suscritas en términos de prudencia financiera”, pese a que el Real Decreto-
ley 17/2014 no mencionaba expresamente este documento entre aquellos que debían
acompañar la solicitud de adhesión al FIE.
49 En relación con esta observación, la SGFAL alegó que “para esta Secretaría General no es materialmente posible
elaborar la herramienta que se cita y que sea válida para todas las entidades locales y cuyos resultados se consideren lo
suficientemente exactos para que tengan valor jurídico”, añadiendo que “esa situación se complica más cuando se trata
de operaciones con derivados financieros que se pretendan refinanciar en condiciones de prudencia financiera. En estos
supuestos, cabe significar que la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera tiene que realizar cálculos "ad hoc”.
A juicio de este Tribunal de Cuentas, ello evidencia que la complejidad de los cálculos, con relación a determinar si una
operación se ajusta los criterios de prudencia financiera, justifica que se adopten medidas orientadas a apoyar a las
entidades locales, particularmente las que carezcan de medios técnicos suficientes, para realizar estos cálculos.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 73
Posteriormente, el cumplimiento de este requisito se justificaba en el momento de firma de la
operación de crédito con la aportación del certificado de la Intervención de la entidad local, y,
nuevamente, en el momento de carga de las órdenes de pago, al consignar una opción en el
menú de la interfaz de la aplicación.
Comunicaciones de la SGFAL a las entidades locales instando a que las operaciones cuyos
vencimientos se habían solicitado se ajustaran a los criterios de prudencia financiera
- FIE: En la primera fase de operaciones a financiar con cargo al compartimento FIE (enero a
junio de 2015), la SGFAL efectuó las comunicaciones destinadas a las entidades locales para
que, en su caso, acomodaran las operaciones de crédito a las condiciones de prudencia
financiera, por medio de correo electrónico, al no haberse desarrollado ninguna aplicación
informática para la gestión del Fondo en el momento de recepción de las solicitudes. Como
se ha anticipado, este procedimiento no respeta las garantías mínimas de seguridad,
trazabilidad, integridad y no repudio definidas en los arts. 16 y 24 a 28, de la entonces vigente
Públicos.
Posteriormente, en la segunda fase de FIE (octubre de 2015) fue concedido un plazo de 10
días para que se comunicara a la SGFAL el cumplimiento de los criterios de prudencia
financiera, pero no se indicó el medio, por lo que, en última instancia, las entidades debieron
aportar el certificado del interventor en el acto de firma.
En el resto de las fases, se otorgó un plazo de 10 días desde la recepción de la solicitud,
habilitándose la aplicación informática para indicar formalmente el resultado del proceso, en
particular, si se cumplían los criterios de prudencia financiera.
- FO-Riesgo: En lo que respecta a la primera fase del FO-Riesgo, la comunicación se efectuó
por medio de resoluciones, pero estas, de 8 de mayo de 2015, no detallaron ni el plazo para
concluir el proceso de renegociación de los préstamos, ni tampoco el medio de comunicarlo a
la SGFAL, debiendo en última instancia acreditarse en el acto de firma de la operación de
crédito.
- FO-Prudencia: Por el contrario, en las resoluciones emitidas con fecha 2 de diciembre de
2015 y de 9 de marzo de 2016 –FO-Prudencia-, se concedió un plazo que finalizaba en una
fecha cierta, lo que redujo el espacio de tiempo disponible para la entidad local para efectuar
la renegociación con la entidad financiera. En ambas situaciones, que afectaron a cuatro y a
una entidad, respectivamente, la fecha de emisión de la comunicación era muy cercana en el
tiempo a la prevista de formalización de las operaciones con el FFEELL.
Confirmación del cumplimiento de los criterios de prudencia financiera
El canal de comunicación a la SGFAL del cumplimiento o no de las condiciones de prudencia
financiera en los préstamos cuyos vencimientos se había solicitado financiar se instrumentó, como
se ha indicado, a través de la aplicación informática FEL. A tal fin, se diseñó un menú en la interfaz
de la aplicación informática, sin que se solicitase la aportación de ningún documento. Tampoco
requería el sistema que se efectuara una actualización de la información sobre los vencimientos de
principal e intereses ya introducidos. Así, la SGFAL autorizaba la inclusión de esa operación dentro
del total a financiar en caso de haberse seleccionado la opción correspondiente, lo que indicaba
que esa operación era acorde con los criterios de prudencia financiera, sin entrar a valorar el
cumplimiento o no.
A este respecto, las dificultades que experimentaban las entidades locales para efectuar los
cálculos necesarios para dilucidar si una operación de pasivo cumplía los requisitos de prudencia
50 Vigente hasta el 2 de octubre de 2016, fecha de entrada en vigor de la Ley 39/2015, 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
74 Tribunal de Cuentas
daban lugar a que fueran expertos externos o las propias entidades financieras prestamistas las
que indicaban si una operación o no se encontraba en prudencia, lo que no parece razonable.
Aportación de certificado emitido por el órgano interventor a aportar en la formalización del crédito
El cumplimiento de este requisito de prudencia financiera, transversal a todas las operaciones del
Fondo, debía quedar acreditado, en último extremo, mediante la aportación de un certificado del
interventor, o funcionario que tuviera atribuida la titularidad del órgano de Intervención. Este
certificado, denominado “Anexo II” en los pliegos y los contratos que regían las relaciones entre el
ICO y las entidades de “fronting”, debía constar en el acto de firma de la operación de crédito entre
la entidad local y el Fondo, actuando este último representado por la entidad financiera.
Pese a que en los modelos de contrato de crédito a firmar si se incluyó una plantilla de certificado,
en la práctica dicha plantilla resultó disfuncional por las siguientes razones:
- El modelo de certificado, hasta marzo de 2016, incluía como dato a completar el importe por
el que fue concertada la operación de crédito originalmente, sin referencia al de la anualidad
cuyos vencimientos se solicitaba financiar, lo que suponía una deficiencia en la medida en
que resultaba más acorde con las características de la financiación a obtener el consignar el
importe de los vencimientos que se iban a atender.
- Durante el periodo fiscalizado, los modelos de certificados empleados no incluían una
referencia expresa a los vencimientos de mercado que no se ajustaban a prudencia
financiera incluidos en la solicitud original, pese a que este era un requisito establecido en los
Acuerdos de la CDGAE51.
- Las personas apoderadas de las entidades de “fronting” que debían recabar los certificados
expedidos por los interventores desconocían las operaciones de crédito a las que debía
referirse el certificado por lo que no podían efectuar comprobación alguna.
- Los certificados expedidos quedaban en custodia de las entidades de “fronting” y, pese a que
el ICO y la SGFAL disponían de habilitación para recabar y comprobar su contenido, no hay
evidencia de que esta verificación tuviera lugar en el periodo fiscalizado.
De los certificados analizados en el curso de esta fiscalización se han identificado, adicionalmente,
las siguientes incidencias:
- No constaba el anexo II en la documentación recabada por la entidad de “fronting” en cuatro
contratos de crédito firmados, pese a que fueron financiados vencimientos de mercado.
- Se presentó un modelo que no se ajustaba al estipulado en seis casos.
- Se presentó al anexo II en siete supuestos en los que no procedía, ya que no iban a ser
objeto de financiación vencimientos de mercado.
Se ha observado también que en los certificados que emitieron los titulares de los órganos de
Intervención se indicó, expresamente, que ciertas operaciones de crédito no cumplían los criterios
de prudencia financiera, lo que evidencia que el proceso de renegociación no tuvo éxito y que,
además, el menú de la interfaz reflejaba datos incorrectos, ya fuera por error u omisión, en relación
con el cumplimiento de los criterios de prudencia financiera de determinadas operaciones de
crédito cuyos vencimientos se había solicitado financiar.
51 Este extremo fue subsanado en el modelo empleado a partir del 1 de enero de 2017, con carácter posterior al periodo
fiscalizado.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 75
Confirmación del cumplimiento de los criterios de prudencia financiera en la carga de las órdenes
de pago a atender por el Fondo
Por último, también debía acreditarse el cumplimiento de la prudencia financiera en el momento de
introducir las órdenes de pago. En relación con este proceso, ha sido verificado que, al menos, el
órgano de Intervención de una entidad local excluyó vencimientos relativos a operaciones de
crédito por no cumplir los requisitos de prudencia financiera, pese a que, esas mismas operaciones
habían sido objeto de certificación meses antes.
En este caso, la entidad local formalizó una operación de crédito el 11 de marzo de 2016 por un
importe de 5.501.605 euros cuya finalidad era la atención de vencimientos relativos a diez
operaciones de crédito. En el expediente constaba el informe de la unidad de Intervención respecto
del cumplimiento de los parámetros de prudencia en todas las operaciones cuyos vencimientos
iban a ser atendidos por el Fondo. Sin embargo, el 31 de marzo de 2016, con ocasión de la
concertación de una nueva operación de crédito por importe de 1.247.500 euros, fue advertido que
el segundo préstamo incluía una necesidad ya cubierta con el préstamo de 11 de marzo y, además,
que ocho de los diez préstamos no cumplían los requisitos de prudencia financiera, por lo que fue
necesario que, promovida por la SGFAL, se instrumentase una rescisión de esa operación.
Esta circunstancia evidencia que la acreditación del cumplimiento de los criterios de prudencia
financiera se efectuaba de modo exclusivamente formal, mediante la consignación de una casilla
en un menú de la aplicación FEL y con la aportación de un informe del Interventor municipal en el
acto de firma de la operación de crédito, sin que el cumplimiento de esos extremos fuera objeto de
una autentica comprobación material ni por la SGFAL, ni por el ICO ni por las entidades de
“fronting”.
En consecuencia, existe un riesgo de que existan operaciones que no cumplan los criterios de
prudencia financiera financiados con cargo al Fondo, ya que no se efectuaban comprobaciones
materiales por ninguno de los agentes intervinientes.
II.5.4.1.d) Acuerdo del órgano competente de la entidad local de formalización de la operación de
crédito (art. 52 TRLRHL)
El art. 52 del TRLRHL regula la competencia para acordar la concertación de operaciones de
crédito en el ámbito de las entidades locales que se define de acuerdo con un criterio cuantitativo,
relacionado con el porcentaje que supone el importe de la operación de crédito sobre los ingresos
ordinarios de la entidad local. Así, la competencia ordinaria para acordar la formalización de una
operación crédito por parte de una entidad local corresponde a su Presidente, siendo necesario
recabar una autorización del Pleno en caso de que el importe de la operación supere ese umbral.
Las entidades locales, en virtud del modelo de contrato entre el ICO y las entidades financieras de
“fronting” (elaborado de acuerdo con la Instrucción de la Secretaría de Estado de Administraciones
Públicas y, a partir de noviembre de 2016, de Hacienda) y el propio modelo de contrato de
préstamo a firmar por ellas, debían aportar el acuerdo del órgano competente para concertar la
operación de crédito. La presentación se efectuaba ante la entidad financiera de “fronting” y no en
la aplicación informática FEL gestionada por la SGFAL. Este documento se denomina “Anexo I”.
Por su parte, la ejecución material de la firma y las tareas de recabar la documentación
correspondía a empleados de las sucursales de las entidades financieras convenientemente
apoderados por los representantes legales de las mismas.
En la definición de las obligaciones de cada una de las partes se estipulaba que la entidad de
“fronting” no podía “denegar unilateralmente la formalización o administración de una operación de
préstamo comunicada por ICO, salvo que concurra alguna causa que justifique dicha denegación
de acuerdo con lo establecido en el presente contrato”. En relación con esa cuestión, una cláusula
del contrato especificaba que la entidad financiera debía “asegurarse de la capacidad y debida
representación de los intervinientes que actúen en nombre de la Entidad Local en la formalización
76 Tribunal de Cuentas
de cada operación”. En particular, de acuerdo con esa cláusula las entidades de crédito deberán
Durante el periodo fiscalizado, en los casos en que los representantes de la entidad de “fronting”
albergaron dudas sobre la representación o la autorización por parte del órgano competente de la
entidad local para la formalización de la operación de crédito, lo comunicaron por correo electrónico
al ICO que, a su vez, lo trasladó a la Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades
Locales de la SGFAL quién se pronunció sobre si procedía o no formalizar la operación. Por otra
parte, tanto el ICO como la SGFAL, conservaban la potestad de solicitar y revisar la documentación
aportada en el acto de firma, aunque no se ha podido apreciar evidencia de que se hayan
efectuado comprobaciones al respecto en el periodo fiscalizado.
El procedimiento diseñado adolecía de las siguientes deficiencias significativas:
- En lo que respecta a las operaciones de crédito firmadas por las entidades locales a través
del compartimento FO, en caso de advertirse incidencias en relación con el acuerdo de
autorización para la formalización de operaciones de crédito podían producirse dificultades de
orden jurídico. Así, la configuración del procedimiento implicaba que la conformidad con el
documento aportado por la entidad local era concedida por el empleado de la entidad
financiera de “fronting”, que actuaba en virtud de una sucesión de apoderamientos a la que
ya se ha aludido en el subapartado II.3 anterior y que se resume a continuación: el ICO,
entidad pública empresarial adscrita al Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, en
virtud del art. 10 del Real Decreto-ley 17/2014, actuaba por cuenta del Estado; pero el
mencionado Instituto a través de un contrato de prestación de servicios encomendó a las
entidades financieras de “fronting” mediante un mandato -figura propia del Derecho Civil- que,
en representación del ICO, firmaran las operaciones de crédito y recababan la
documentación prevista en los contratos, lo que efectuaron por medio de sus propios
apoderados.
- La intervención de las entidades de “fronting”, a través de sus apoderados o de
subcontratistas, podría conllevar un exceso en la atribución de funciones de naturaleza
pública a terceros, ya que en última instancia pudieran haber denegado la firma de una
operación de crédito, sin tener que consultar al ICO y a la SGFAL para ello, toda vez que esta
práctica no estaba estipulada por escrito en el contrato. En lo que respecta a esta cuestión,
las tareas encomendadas excedían su contenido puramente asistencial o de apoyo,
transfiriéndose en realidad el ejercicio de competencias públicas atribuidas por una norma
con rango de ley al ICO, sin que, expresamente, en los Acuerdos de la CDGAE figuraran
menciones específicas a las entidades financieras colaboradoras de “fronting”, ni a su
intervención en nombre del Estado.
- El perfil funcional y profesional de los apoderados de las entidades financiares que prestaron
los servicios “fronting” no era el adecuado para comprobar si los acuerdos aportados
cumplían los requisitos legales estipulados, al tratarse de verificaciones sobre aspectos
vinculados con el régimen de funcionamiento de una Administración Pública, como es una
entidad local, que implican unos conocimientos técnicos de los que carecen estos empleados,
quienes, además, acudían a los actos de firma instruidos solo en relación con el máximo de la
operación de crédito a firmar, pero careciendo de otros datos que hubieran podido resultar
necesarios para realizar una comprobación al efecto (v.gr. aspectos a subsanar identificados
en la revisión de las solicitudes realizada por la SGFAL).
- La verificación efectuada en el curso de los trabajos de fiscalización ha puesto de manifiesto
casos en los que se firmó el contrato de préstamo sin que se hubiera aportado el Acuerdo de
Pleno del Ayuntamiento referente a la formalización de la operación de crédito o el que fue
aportado no respondía al contenido requerido. A su vez, en determinados Acuerdos no se
especificaba el importe de la operación a formalizar (elemento sustantivo toda vez que la
cuantía de la operación determina el órgano competente de la entidad local).
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 77
En suma, este procedimiento, de carácter complejo, supuso una debilidad en la medida en que los
controles se desvirtuaron, al existir tres traslaciones sucesivas en el ejercicio de funciones a efectos
de la verificación de este requisito.
En relación con los documentos “Anexo I” analizados en el curso de la fiscalización se han
identificado las siguientes incidencias:
- No existió un modelo, elaborado por la SGFAL, de Acuerdo o, en su defecto, una guía sobre
el contenido mínimo del mismo.
- No se especificó el importe del crédito cuya firma se acordó. Esto supuso la ausencia de un
elemento sustantivo, ya que la atribución de competencias que establece el art. 52 del
TRLRHL viene condicionado por la cuantía de la operación de crédito. Esta incidencia se
produjo en tres casos.
- En otro caso, el importe por el que el Pleno de una entidad local acordó la celebración de la
operación de crédito era inferior al importe del contrato firmado. No obstante, el importe
dispuesto en ejecución de esta operación no superó el máximo fijado por el Pleno.
- El contenido del documento entregado no respondía al requerido por la norma, de tal suerte
que, en siete casos, el acuerdo que se aportó por la entidad local en el acto de firma se
refería a la solicitud de adhesión al Fondo, no conteniendo referencia alguna a la celebración
de la operación de crédito, en los términos en los que se regula por el art. 52 del TRLRHL. En
otro caso, el contenido del acuerdo presentado respondía a la modificación del plan de ajuste,
sin que tampoco contuviera lo prevenido en el referido art. 52 del TRLRHL.
II.5.4.2. REQUISITOS ESPECÍFICOS ADHESIÓN FONDO DE ORDENACIÓN-RIESGO
En lo que respecta a los requisitos específicos establecidos para el FO-Riesgo, resultaba
preceptivo que para adherirse al compartimento FO, se aportara conjuntamente con la solicitud, la
justificación de la aprobación de esta solicitud por el Pleno de la entidad local, acompañada de un
plan de ajuste, o modificación del que tuvieran, y de los acuerdos plenarios de aceptación de la
supervisión y control por parte del MINHAFP, así como de la estimación de las necesidades
financieras que se deseara cubrir con cargo al Fondo. Seguidamente se detalla el resultado del
análisis del cumplimiento de estos requisitos:
II.5.4.2.a) Plan de ajuste
El apartado b) del art. 41.1 del Real Decreto-ley 17/2014 implicaba que la solicitud de adhesión
para el FO-Riesgo debía acompañarse de un plan de ajuste aprobado por el Pleno de la entidad
local. Este instrumento fue previsto por primera vez como consecuencia de la aprobación del Real
Decreto-ley 4/2012, norma que puso en marcha el primer Fondo de Pago de Proveedores.
Sin embargo, no existe una definición legal completa del plan de ajuste, aunque, a partir de las
referencias que contienen tanto la LOEPSF 2/2012 como los Reales Decreto-leyes que han
regulado las sucesivas medidas de apoyo financiero a las entidades locales, particularmente el
Real Decreto-ley 4/2012, podría considerarse un instrumento de condicionalidad financiera
mediante el que las entidades locales adquieren compromisos cuantificados para reequilibrar su
situación económica y financiera.
destinado a las entidades que debían presentarlo con arreglo al art. 7 del Real Decreto-ley 4/2012.
El art. 41.1c) del Real Decreto-ley 17/2014 establecía un plazo máximo de 2 meses para que la
SGFAL valorara el plan de ajuste presentado. En relación con esta valoración, la evaluación
78 Tribunal de Cuentas
positiva del referido plan era condición necesaria para que una entidad viera aceptada su solicitud
de adhesión al compartimento FO-Riesgo.
A diferencia de otros requisitos previstos en la norma de creación del Fondo, en lo que respecta a
los planes de ajuste sí se aplicaban comprobaciones de carácter normalizado por parte de la
Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales de la SGFAL, estando
soportadas en una herramienta informática específica. No obstante, dicha herramienta carecía de
un sistema interno de supervisión, de tal suerte que no quedaba constancia de las personas que
procedían a revisar los planes de ajuste y la supervisión ejercida sobre esa primera revisión.
En lo que respecta a las distintas fases de adhesión y formalización de operaciones de crédito con
cargo al FO-Riesgo se ha verificado que:
- En la primera fase de solicitudes de adhesión al compartimento FO-Riesgo (denominada
internamente FO-Riesgo 2015/2015), una entidad recibió una resolución individual favorable
pese a que en los antecedentes analizados por este Tribunal de Cuentas en relación con el
seguimiento de los planes de ajuste constaba que su plan de ajuste no había sido admitido.
- En la tercera fase (denominada internamente FO-Riesgo Fase 2016/2016), cinco entidades
vieron aceptadas sus solicitudes pese a que en el momento de finalización de los trabajos de
fiscalización sus planes de ajuste constaban con el estatus de “valoración no admitida”.
- Por lo que respecta a la fase denominada en la aplicación FO-Riesgo “Anticipos”, dirigida,
principalmente, a que se concertaran operaciones de crédito por las cantidades que fueron
anticipadas como consecuencia de la medida prevista en el art.11 del Real Decreto-ley
10/2015, de los 40 planes de ajuste que fueron presentados solo quince tuvieron valoración
favorable, siendo 25 condicionadas, mientras que dos entidades no presentaron planes de
ajuste ni tampoco concertaron operaciones de crédito.
- En relación con las entidades locales con las que se autorizaba un máximo para concertar
operaciones de crédito en el Acuerdo CDGAE de 7 de mayo de 2015, de las 26 entidades que
figuran en el Anexo IV correspondiente a sustitución de retención en la PTE por la concertación
de préstamos, en la aplicación FEL, cuatro constan con el plan de ajuste pendiente de
valoración. Sin perjuicio de ello, debe señalarse que la referencia que el Acuerdo de la CDGAE
efectúa al Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, así como el propio texto del Acuerdo,
implican que dichos planes de ajuste debían haberse valorado positivamente por la SGFAL, de
acuerdo con el art. 7.5 de ese Real Decreto-ley.
- En relación con la fase de financiación del FO instrumentada en el Acuerdo de la CDGAE de
23 de julio de 2015, de las veinte entidades que figuran en el Anexo, solo diecisiete aportaron
en plazo un plan de ajuste, constando en la aplicación informática, uno como no admitido y
cuatro pendientes de valoración. De los tres planes que fueron presentados fuera de plazo,
uno obtuvo valoración favorable y dos continuaban pendientes de valoración en el momento de
realizar los trabajos de fiscalización. Finalmente, tres de las entidades que presentaron sus
solicitudes con carácter posterior al plazo fijado en el Acuerdo formalizaron préstamo con el
Fondo.
- A su vez, en el Acuerdo de CDGAE de 16 de diciembre de 2015, en lo que respecta a la
sustitución de las retenciones en la PTE, una de las entidades con las que se autoriza la
formalización de préstamo con cargo al FO presentó un plan de ajuste cuya valoración era
desfavorable, de acuerdo con los registros informáticos de la aplicación FEL. Por el contrario,
otra entidad incluida en el listado de máximos autorizados recibió una denegación de la
solicitud de adhesión, a pesar de tener el plan de ajuste valorado positivamente.
- En el caso del FO-Riesgo, la aceptación de la adhesión comporta la aprobación del plan de
ajuste presentado por la entidad local correspondiente, ya que la evaluación positiva del
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 79
referido Plan, o su actualización, es condición sine qua non para la misma. Sin embargo, en
relación con una entidad no constaba el plan de ajuste presentado, pese a que existe solicitud
de adhesión al compartimento, que no figura firmada y, sin embargo, dicha solicitud fue
aceptada por la SGFAL.
- Finalmente, todos los ayuntamientos que, como consecuencia de haberse acogido a medidas
planes de ajuste vigentes, fueron requeridos para remitir el proyecto de presupuesto de cada
año a efectos de emisión de informe previo y vinculante de la SGFAL de forma tal que, en su
caso, les fue solicitada la adopción de medidas para adecuar su evolución a lo comprometido
en el plan de ajuste en vigor. El cumplimiento de este requisito se instrumentaba a través de
los procedimientos ordinarios de remisión de información y de seguimiento de la misma
articulados en relación con la Orden HAP/2105/2012, a los que ya se ha hecho alusión.
II.5.4.2.b) Acuerdos de Pleno de aceptación de actuaciones de supervisión y control y de solicitud
de adhesión
El Real Decreto-ley 17/2014, en su art. 41.1 b) establece que “la solicitud remitida debe haber sido
aprobada por el Pleno de la Corporación Local, e ir acompañada de un plan de ajuste, o
modificación del que tuvieran, y de los acuerdos plenarios de aceptación de la supervisión y control
por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y de aplicación de las medidas
que, en su caso, pueda indicar este para la actualización del plan de ajuste y para su inclusión en
los presupuestos generales de las Entidades Locales”.
Este precepto legal implicaba que las entidades locales, mediante acuerdo expreso de su órgano
plenario, aceptaban que el MIHNHAFP pudiera ejercer actuaciones de supervisión y control
adicionales a las ordinarias previstas en la normativa de régimen local, (v.gr. TRLRHL en relación
con la tutela financiera) y, en su caso, en la LOEPSF en relación con el cumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y regla de gasto.
En relación con la acreditación de este requisito, la SGFAL no había elaborado ninguna plantilla o
modelo con el contenido mínimo de tales acuerdos, por lo que cada entidad aportó un modelo
propio y se produjo una cierta confusión sobre si el Acuerdo Plenario en el que solicitaba la
adhesión llevaba implícito la aceptación de las actuaciones de supervisión y control, o si requerían
un pronunciamiento expreso en el acta u orden del día y diferenciado para cada uno de los
aspectos. Por otra parte, no existía una herramienta específica para el seguimiento del
cumplimiento de estos requisitos, ni quedaba constancia de los funcionarios que revisaron dicho
cumplimiento. En la práctica, se efectuó una revisión superficial consistente en comprobar si se
había reproducido el inciso en algún apartado del contenido del acuerdo del Pleno. En caso de
omisión, en la resolución individual se comunicaba a la entidad local que debía subsanar este
extremo, “debiendo comunicarlo al ICO” con carácter previo a la firma de la operación de crédito.
Como se indicará más adelante, esto equivalía a no efectuar ningún seguimiento del cumplimiento
formal de este requisito.
Por otra parte, en relación con las actuaciones de supervisión y control a efectuar por parte del
MINHAFP, particularmente en lo que se refiere al caso de que se advirtieran riesgos detectados de
incumplimiento de planes de ajuste de acuerdo con lo establecido en el art. 48.3 del Real
Decreto-ley 17/2014, no se emitieron en el periodo fiscalizado escritos de requerimiento a las
entidades locales incumplidoras, ni tampoco se inició actuación alguna en relación con el envío de
una “misión de control”, medida prevista en el art. 49 del Real Decreto-ley, pese a que existían
entidades que no estaban cumpliendo los compromisos adoptados en sus planes de ajuste. En
relación con esta cuestión, el Informe del Tribunal de Cuentas, aprobado por el Pleno en sesión de
26 de febrero de 2018, sobre El grado de cumplimiento de los planes para la corrección de los
desequilibrios financieros vigentes en 2014 y de los efectos de su aplicación en la estabilidad
presupuestaria por los ayuntamientos con población de entre 75.000 y 150.000 habitantes, reveló
80 Tribunal de Cuentas
que algunas entidades locales, incluso adheridas al FO-Riesgo, no estaban logrando un grado de
ejecución del plan de ajuste superior al 50%.
II.5.4.3. REQUISITOS ESPECÍFICOS FONDO DE ORDENACIÓN-PRUDENCIA
El FO-Prudencia viene regulado en el apartado b) del art. 39 del Real Decreto-ley 17/2014.
II.5.4.3.a) Planes de Ajuste
Las entidades que solicitaron la adhesión al FO-Prudencia debían aportar un plan de ajuste en los
términos previstos en el art. 46 del Real Decreto-ley 17/2014, aunque, a diferencia de lo establecido
con respecto al FO-Riesgo, no incluyó ninguna referencia al plazo o a la valoración a efectuar por la
SGFAL.
La revisión de los planes de ajuste presentados por las entidades que solicitaron la adhesión al
FO-Prudencia no tuvo efectos en relación con dicha adhesión a este compartimento del FFEELL,
ya que se ha evidenciado que cinco entidades se adhirieron al FO-Prudencia en la fase
denominada internamente como 2016/2016, con el plan de ajuste calificado como desfavorable en
los registros internos de la SGFAL y, en relación con el FOP 2015/2015, uno pendiente de
valoración en el momento de realizarse los trabajos de fiscalización.
Esta situación supone una incongruencia al implicar una carga meramente formal en la medida en
que, aunque debían presentarse estos planes, su contenido no producía efecto alguno ya que, aún
en el caso de que la valoración fuera desfavorable, ello no era óbice para aceptar la adhesión al
compartimento. Aun así, estos planes de ajuste han sido objeto de seguimiento por el MINHAFP,
aunque no hubieran sido valorados favorablemente.
II.5.4.3.b) Acuerdos de Pleno de aceptación actuaciones de supervisión y control y de solicitud de
adhesión
La exigencia de este requisito en el FO-Prudencia no venía expresamente definida en el art. 41 del
Real Decreto-ley 17/2014, que se refiere a los requisitos del art. 39.1 a), sin aludir al apartado b),
correspondiente al FO-Prudencia. No obstante, la práctica tanto de la SGFAL como de las
entidades locales, ha sido exigirlo también en relación con las solicitudes del FO-Prudencia,
aunque ha existido una cierta confusión tanto en lo que respecta a la definición de los módulos de
la aplicación informática utilizada para la gestión del Fondo como en el contenido de los referidos
acuerdos a aportar. Al igual que en relación con el FO-Riesgo, la revisión consistió en una
verificación meramente formal. En caso de omisión, se procedió de igual modo que como se ha
referido con anterioridad respecto del FO-Riesgo, incluyéndose en la resolución individual que se
comunicaba un inciso instando a subsanar este extremo.
II.5.4.4. REQUISITOS ESPECÍFICOS FONDO DE IMPULSO ECONÓMICO
En lo que respecta al FIE, la documentación a adjuntar era menos exhaustiva, siendo necesario
presentar la relación de los proyectos de inversiones financiadas con préstamos a largo plazo, e
incorporando la proyección de los efectos presupuestarios y económicos que podrían derivarse de
la inversión en el horizonte de su vida útil y el informe del interventor que se hubiera elevado al
Pleno de la Corporación Local acerca de la consistencia y soporte de las proyecciones
presupuestarias, además de los ya citados actos de adhesión a “Emprende en tres” y al Punto
General de Entrada de Facturas Electrónicas de la AGE.
Existían también dos requisitos adicionales: que la formalización de la operación de crédito
estuviera autorizada por el órgano competente de la entidad local, extremo que se regula en el art.
52 del TRLRHL; y que las operaciones de crédito cuyos vencimientos se financiaran con cargo al
Fondo cumplieran los parámetros de prudencia financiera.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 81
La autorización del órgano competente se requería exclusivamente como documentación a
presentar en el acto de firma ante la entidad de “fronting”.
La acreditación del cumplimiento de los criterios de prudencia financiera de aquellas operaciones
cuya financiación se había solicitado era objeto de comprobación, al igual que en FO, en cuatro
momentos distintos: al comunicar la necesidad en el momento de cumplimentación de la solicitud,
al confirmarla en el periodo de “refinanciación”, con la aportación del certificado en el acto de firma
ante la entidad de “fronting” y al completar las órdenes de pago.
En relación con la primera fase de operaciones a financiar con el FIE, los procedimientos se
encontraban en una fase muy preliminar por lo que las entidades aportaron la documentación en
dos momentos, separados por un intervalo de tiempo. Así, la acreditación del cumplimiento de los
parámetros de prudencia financiera y la autorización del órgano competente de la entidad local
para la formalización de la operación tuvieron lugar con ocasión de la firma de la operación de
crédito, circunstancia que se produjo meses después.
Sobre el contenido de estos documentos, la SGFAL efectuó verificaciones de naturaleza
meramente formal, sin profundizar en el contenido de estos informes, y sin que existiera una
herramienta específica para verificar el cumplimiento de dicho requisito y dejarse constancia del
funcionario que intervino en su comprobación. Por otra parte, no existía ningún modelo o plantilla
que permitiera normalizar los aspectos que debían contener dichas certificaciones o informes. En
consecuencia, se ha verificado que los informes y documentos aportados por las entidades locales
adolecen de un significativo grado de heterogeneidad en su estructura y contenido.
Por otra parte, las comunicaciones dirigidas por la SGFAL a las entidades que solicitaron financiar
operaciones en la primera fase del FIE, para que acomodaran las condiciones de los prestamos
cuyos vencimientos se iban a financiar a los parámetros de prudencia financiera se realizaron por
correo electrónico, procedimiento que, como se ha anticipado, carece de las garantías mínimas
exigibles en materia de notificaciones telemáticas.
Por el contrario, en relación con la fase 2 del FIE de 2015, la SGFAL emitió resoluciones
individuales, a las que se aludirá más adelante.
II.5.4.5. REFINANCIACIÓN DE LOS IMPORTES PROCEDENTES DEL FONDO DE PAGO A
PROVEEDORES QUE SE ESTABAN REEMBOLSANDO CON CARGO A RETENCIÓN
EN LOS TRIBUTOS DEL ESTADO
Esta modalidad de operaciones, como ya se ha referido anteriormente, presentaba la particularidad
de no estar prevista expresamente en el Real Decreto-ley 17/2014 por lo que se instrumentó de
acuerdo con lo previsto en los Acuerdos CDGAE que la contemplaron.
En estos Acuerdos se exigía la presentación de un plan de ajuste que se debía regir por lo
prevenido en el Real Decreto-ley 4/2012, en relación con las distintas fases:
- En la denominada R1 (Acuerdos de la CDGAE de 5 de febrero y 7 de mayo de 2015), de
veintiséis solicitudes que fueron presentadas, en cuatro se emitió resolución de adhesión con
referencia a la valoración favorable del plan de ajuste, pese a que en tres casos la aplicación
informática indica que estaba “pendiente de valoración” y, en uno, no se presentó plan de
ajuste.
- En la denominada fase R2 (Acuerdo de la CDGAE de 16 de diciembre de 2015), de veinte
solicitudes que se presentaron, seis constan como pendientes de valoración y una fue no
admitida. Esta última entidad sí formalizó operación de crédito pese a que su solicitud constaba
como “no admitida”.
82 Tribunal de Cuentas
Es preciso recalcar de nuevo que a las entidades que solicitaron la refinanciación no se les solicitó
que estuvieran adheridas a “Emprende en tres” o al Punto General de Entrada de Facturas
Electrónicas de la AGE, pese a que estas nuevas operaciones suponían un préstamo concedido
con cargo al FO y este era un requisito para la formalización de operaciones con este
compartimento.
A su vez, tampoco se ha evidenciado que la circunstancia de encontrarse al corriente del
cumplimiento de las obligaciones de envío de información previstas en la Orden HAP/2105/2012
fuera un requisito considerado a efectos de excluir a las entidades de la posibilidad de formalizar
estas operaciones de sustitución de la retención en la PTE por la formalización de préstamos, lo
que supone una incoherencia en relación con lo previsto en el art. 3 del Real Decreto-ley 17/2014.
II.5.4.6. REQUISITOS ESPECÍFICOS PARA FINANCIAR EL PAGO DE OBLIGACIONES
DERIVADAS DE LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS FIRMES CON CARGO A LOS
COMPARTIMENTOS FO-RIESGO, FO-PRUDENCIA Y FONDO IMPULSO ECONÓMICO
las obligaciones que se derivasen de la ejecución de sentencias judiciales firmes con cargo a los
compartimentos FO o FIE del FFEELL. Como consecuencia de lo anterior, se incorporó una nueva
necesidad financiable en el ámbito objetivo del Fondo, extensible además a ambos compartimentos
(FO y FIE).
La primera fase en la que se contempló la financiación de obligaciones derivadas de la ejecución
de sentencias judiciales con cargo a los distintos compartimentos del Fondo fue la prevista en el
Acuerdo de la CDGAE de 16 de diciembre de 2015, instrumento en el que se perfilaron algunos
extremos necesarios para configurar la tramitación de la financiación de esta necesidad. Esta
primera fase se caracterizó por la transferencia de recursos líquidos a las entidades locales para
que estas satisficieran a los acreedores en virtud de las sentencias firmes, es decir el FFEEL
realizaba el pago al tercero.
En las restantes fases posteriores, las transferencias se efectuaron directamente a los acreedores
consignados por las entidades locales.
Como consecuencia de la inclusión de esta nueva necesidad, se modularon los requisitos
generales establecidos para solicitar la adhesión y financiación en relación con los dos
compartimentos.
Para que el Fondo pudiese proporcionar a las entidades locales los recursos necesarios para
satisfacer los pagos correspondientes a las obligaciones que se derivasen de la ejecución de las
sentencias firmes era preciso cumplir una serie de requisitos:
- La atención de las obligaciones que se derivaran de la ejecución de las sentencias debía
originar graves desfases de tesorería para la entidad local. Este requisito se acreditaba
mediante la aportación de un informe de la Intervención que debía acompañarse a la solicitud
de financiación de esta necesidad. En relación con este requisito y, al igual que otros informes
y documentación solicitada con ocasión de la gestión de este mecanismo, no existió un modelo
o plantilla con una indicación del contenido mínimo o esencial, lo que ha derivado en un grado
de heterogeneidad muy significativo. De esta manera, se han aportado documentos que daban
cumplimiento al trámite de un modo meramente formal, reproduciendo el inciso exigido en la
norma sin aportar ningún dato cuantitativo ni detalle, o bien argumentando acerca de en qué
medida la ejecución de la sentencia iba a traducirse en un grave desfase de tesorería.
- Las entidades locales que solicitaron la financiación de obligaciones derivadas de sentencias
judiciales firmes debían adjuntar un “compromiso plenario” de dotar el Fondo de Contingencia
de Ejecución Presupuestaria por una cuantía equivalente al 1 por ciento de sus gastos no
financieros. El cumplimiento de este requisito se articulaba mediante la aportación de un
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 83
certificado del acuerdo de Pleno, sin que se hubiera definido un formato o modelo al respecto.
No hay evidencia de que el posible incumplimiento que, en su caso, detectase la SGFAL se
tradujera en consecuencias para la entidad que no atendiera su compromiso.
- Debía tratarse de sentencias judiciales firmes. Del texto literal de la norma y de las Guías
publicadas en la OVEL de la SGFAL, se desprende que solo podía solicitarse financiación para
el abono de sentencias judiciales firmes y autos de ejecución, excluyendo cualquier otro tipo de
resoluciones o pactos de naturaleza extrajudicial. La acreditación de la firmeza se sustentaba
exclusivamente en la consignación de una casilla a tal efecto en la interfaz de la aplicación
informática por parte del Interventor o funcionario que completaba los formularios, sin que se
aportasen documentos procedentes de los juzgados o tribunales, o informes o documentos
adicionales firmados o certificados por el Secretario de la Corporación u titular de un órgano
con atribuciones de asesoría jurídica52. A este respecto, debe indicarse que los funcionarios
titulares de los órganos de Secretaría tienen atribuida la fe pública y el asesoramiento legal
preceptivo en las entidades locales. Salvo en el caso de ayuntamientos de menor dimensión,
en los que exista un funcionario que desempeñe las funciones de Secretario-Interventor, que
agrupa ambas funciones, resulta una debilidad en el procedimiento el hecho de aceptar, sin
mayor comprobación o acreditación, la selección de la correspondiente opción en la aplicación
informática como único soporte de este extremo, habida cuenta de la complejidad de la
casuística procesal.
En este sentido, los titulares de los órganos de Intervención son usuarios responsables en las
aplicaciones informáticas de la SGFAL53. Esta práctica, instaurada en la relación ordinaria
entre el MINHAFP y las entidades locales se ha conservado a efectos de los trámites
relacionados con la gestión del Fondo, en algunos casos por mención expresa del Real
Decreto-ley 17/2014. Sin embargo, no hay mención alguna en esa norma que establezca que
deben ser estos funcionarios los que deban manifestar si una sentencia judicial es firme a
efectos de la financiación de las obligaciones derivadas de la ejecución de sentencias firmes.
Por tanto, a criterio de este Tribunal de Cuentas, el hecho de requerir a los titulares de los
órganos de Intervención la acreditación de la firmeza de sentencias judiciales puede suponer
una extralimitación de sus funciones, ya que el poder certificador ordinario de una entidad local
corresponde a su Secretario o, en su defecto, a los titulares de los órganos de asesoramiento
jurídico, máxime si el extremo a certificar se refiere a cuestiones íntimamente relacionadas con
el asesoramiento legal preceptivo, caso de las sentencias condenatorias contra la entidad
local. En consecuencia, la selección de una opción en un menú de la aplicación informática,
aun cuando pueda surtir efectos jurídicos, no aporta un nivel de garantía suficiente sobre un
extremo técnicamente complejo como es la acreditación de la firmeza de una sentencia judicial
firme.
- El cumplimiento del requisito de la firmeza de las sentencias judiciales debía confirmarse en el
módulo habilitado a tal efecto en el momento de solicitar la financiación de la obligación, con
carácter previo a la concertación de operaciones de crédito y, por último, en la comunicación
de las órdenes de pago a atender. Ha sido verificado que determinadas entidades locales no
confirmaron en esta última fase la firmeza de una resolución, lo que evidencia que, en
ocasiones, no existió un grado de certeza suficiente sobre el cumplimiento de este requisito.
De hecho, en relación con tres entidades locales, en la resolución de adhesión se requirió a la
entidad para que presentase certificación del interventor ante la entidad de “fronting” de que las
obligaciones a financiar correspondían a sentencias judiciales firmes. Debe destacarse, a este
respecto, que no se arbitraron canales de comunicación con las entidades de “fronting” para
que estas pudieran tomar conocimiento de que habían de recabar estos documentos.
52 Art. 129 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, introducido por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre.
53 La plataforma Autoriza es un sistema de información para la gestión centralizada de acceso a las aplicaciones de la
OVEL de la SGFAL. El usuario “responsable” se refiere al interventor o al secretario interventor, teniendo en cuenta que
será el encargado de firmar la información que se remite a la SGFAL, particularmente la que se regula en la Orden
HAP/2105/2012, de 1 de octubre.
84 Tribunal de Cuentas
Además, el Interventor no es el órgano idóneo para expedir tal certificación. A su vez, los casos
en que los representantes de las entidades locales aportaron documentación a la entidad de
“fronting” en cumplimiento de la resolución, dicha documentación quedó en poder de esta, sin
que exista evidencia de su remisión al ICO o a la SGFAL.
- Por otra parte, como se ha indicado, un extremo que no fue definido con suficiente coherencia
es el del momento en el que debía considerarse la firmeza de la sentencia para obtener la
financiación. Así, ni en el precepto de la LO 6/2015 ni en los Acuerdos de la CDGAE, se
especificaba este momento. Por el contrario, tanto las Guías, como el texto de la interfaz de la
aplicación informática empleada para la gestión de esta necesidad (FEL), así como como las
resoluciones individuales emitidas por la SGFAL, incluyeron referencias a este extremo que no
fueron plenamente coherentes entre sí. De esta manera, las resoluciones individuales dictadas
por la SGFAL y notificadas a las entidades locales indicaron que las sentencias debían ser
firmes antes de la formalización de las operaciones de crédito. Por el contrario, en las Guías
publicadas en la OVEL se señaló que debían ser comunicadas en “aquel trimestre en el que
hayan adquirido firmeza”. A su vez, los textos de la interfaz de la aplicación informática
manifestaban que debían ser firmes antes de la fecha de pago, que era un dato que aportaba
el Interventor de la entidad local en la comunicación trimestral de órdenes de pago.
A la vista de lo anterior, resultaba incongruente que una sentencia debiera ser comunicada en el
trimestre que adquiera firmeza, a la vez que se especificaba en las resoluciones que debía ser
firme en un momento anterior a la formalización de la operación de crédito con el Fondo. Teniendo
en cuenta que la firma de las operaciones de crédito es requisito previo para poder comunicar los
listados de operaciones a atender, el cumplimiento al criterio de las resoluciones era incompatible
con el criterio expresado en las Guías o en los textos de la interfaz.
En relación con esta cuestión, se produjeron una serie de incidencias en relación con la primera
fase de financiación de obligaciones derivadas de la ejecución de sentencias firmes. Esa fase,
recogida en el Acuerdo de la CDGAE de 15 de diciembre de 2015, se culminó con la transferencia
de recursos líquidos a las entidades locales para que estas satisficieran a los acreedores en virtud
de las sentencias firmes.
La SGFAL habilitó diversas utilidades en la interfaz de la aplicación FEL para que los titulares de
los órganos de Intervención, o la persona habilitada que les sustituyera, confirmara en marzo de
2016 que los abonos efectuados por las entidades locales a los beneficiarios se habían producido
realmente y correspondían a sentencias firmes. En los subapartados II.10 y II.11 del texto se
analiza esta cuestión en detalle.
II.5.4.6.a) Fondo de Impulso Económico
Adicionalmente a los requisitos generales para solicitar financiación con cargo a FIE ya
mencionados, una particularidad que caracterizó la solicitud de financiación de obligaciones
derivadas de la ejecución de sentencias judiciales firmes con cargo a este compartimento del
Fondo es que no se existió ninguna previsión en relación con la incorporación a la solicitud del
acuerdo del órgano competente de la entidad local con arreglo al art. 52 del TRLRHL, que se exigía
para otras necesidades a financiar con cargo a FIE. Como consecuencia de ello, no era necesario
aportar ningún documento acreditativo de la voluntad del Presidente o del Pleno, hasta el momento
previo a la formalización de la operación de crédito.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 85
II.5.5. Valoración de solicitudes y resoluciones de aceptación de la adhesión
Una vez recibidas las solicitudes de adhesión o de financiación formuladas por las entidades
locales, la SGFAL54 estudiaba y valoraba las mismas, con arreglo a los procedimientos específicos
establecidos para cada caso en el Real Decreto-ley 17/2014.
Las características de estas resoluciones sufrieron una evolución a medida que las prácticas de
gestión aplicadas fueron adquiriendo continuidad y se sucedieron las distintas fases de
concertación de operaciones de crédito.
El resultado de ese proceso de evaluación se concretaba en la emisión de la correspondiente
resolución –con la excepción de la primera fase de operaciones financiadas con cargo a Fondo
Impulso, como se detallará más adelante- cuyo contenido, efectos y estructura dependía del
compartimento y el tipo de necesidades cuya financiación se hubiera solicitado. A su vez, el propio
contenido de estas resoluciones de la SGFAL vino condicionado por su adopción con carácter
previo o posterior al acuerdo de la CDGAE, ya que en caso de adoptarse con posterioridad debían
atenerse en todo caso a lo dispuesto por los referidos Acuerdos de la CDGAE.
En este contexto, las resoluciones de adhesión dictadas por la SGFAL se configuraron como actos
administrativos preparatorios de las operaciones de crédito a formalizar con cargo al Fondo, de
carácter atípico y naturaleza variable, ya que en ocasiones se articularon como meros actos de
trámite, en otras como actos condicionados, y en otras como actos finalizadores del procedimiento.
En efecto, dichos actos no tenían carácter finalizador del procedimiento cuando eran favorables a la
adhesión al mecanismo de financiación solicitada, por las siguientes razones:
- La aceptación de la adhesión se refería a un listado cerrado de necesidades concretas pero el
que la financiación de dichas necesidades se llevara a término dependía de la voluntad final de
la entidad local, que tenía la facultad de excluirlas en el acto de formalización del crédito o,
incluso, en algunos casos (v.gr. vencimientos de mercado), no comunicar las órdenes de pago
correspondientes.
- La firma de las operaciones de crédito era posterior a la emisión de la resolución en la que no
quedaba determinado el máximo de operaciones a formalizar, ni se establecían otros aspectos
determinantes del proceso, que correspondían a los Acuerdos de la CDGAE.
- Estas resoluciones podían ser favorables a la adhesión, o favorables condicionadas al
cumplimiento de determinados requisitos pendientes, como la aportación del compromiso de
adhesión al proyecto de simplificación administrativa “Emprende en tres” o al Punto General de
Entrada de Facturas Electrónicas, o a dar cumplimiento a las obligaciones de remisión de
información que tuvieran pendientes las entidades solicitantes. En este sentido, el
procedimiento pudo continuar pese a que las entidades locales tuvieran pendiente la
acreditación de estos requisitos.
En relación con lo anterior, el texto de dichas resoluciones indicaba que la entidad local debía
acreditar ante el ICO el cumplimiento de dichos requisitos con carácter previo a la firma de la
operación de crédito, pero no se había habilitado ningún cauce para que el Instituto tuviese
constancia de los requisitos a cumplir. Adicionalmente, los documentos contractuales preveían
expresamente que el ICO, por medio de las entidades de “fronting”, revisaría la existencia de las
autorizaciones y habilitaciones competenciales oportunas por parte de las entidades locales, así
como la aportación del certificado de cumplir las condiciones de prudencia financiera, pero solo
aludían genéricamente a una declaración del prestatario de haber cumplido los requisitos exigidos
sin que estuvieran previstos cauces para efectuar comprobaciones o recabar otra documentación
distinta sobre su efectivo cumplimiento.
54 SGCAL en fecha anterior a noviembre de 2016.
86 Tribunal de Cuentas
En consecuencia, con carácter general, el contenido y los efectos de estas resoluciones se
asemejaron a una resolución provisional o propuesta de resolución, en la medida en que las
entidades locales disponían de la posibilidad de subsanar ciertos aspectos, aportar documentación
complementaria o efectuar modificaciones en el concreto detalle de su solicitud.
Adicionalmente, no se dictaron resoluciones definitivas a notificar a las entidades solicitantes, ya
que no existió con carácter general espacio temporal suficiente, y al no estar tampoco previsto ni en
el Real Decreto-ley 17/2014 ni en los Acuerdos de la CDGAE.
Por el contrario, cuando la decisión se adoptó en sentido negativo, es decir, cuando no se aceptó la
adhesión o la solicitud de financiación, su comunicación no adoptó la forma de resolución
administrativa sino de carta de la titular de la SGFAL al presidente de la entidad local
correspondiente. A pesar de que, en estos casos, la denegación de la adhesión sí tuvo carácter
finalizador del procedimiento ya que, tras su adopción, no se efectuaba ningún trámite posterior ni
se formalizaba operación de crédito alguna, no se le dio forma de acto administrativo, y en la carta
de comunicación no se incluyó indicación alguna acerca de si la decisión denegatoria adoptada
ponía fin a la vía administrativa, ni la expresión de los recursos procedentes, menciones, ambas,
características de los actos finalizadores del procedimiento55.
En relación con el FO-Riesgo todas las solicitudes que fueron denegadas expresamente por la
SGFAL vinieron motivadas por una valoración desfavorable del plan de ajuste.
A su vez, en el caso del FO (tanto Riesgo como Prudencia), una vez que una entidad quedaba
adherida al compartimento, no se dictaba una nueva resolución en caso de solicitarse financiación
de necesidades con cargo al mismo compartimento otro año o convocatoria posterior (en caso de
continuación de las ya incluidas con anterioridad), sino que dicha resolución de adhesión surtía
efectos en tanto la entidad solicitara la financiación de necesidades ya comunicadas.
Por otra parte, las resoluciones emitidas se redactaban y firmaban al margen de la aplicación
informática, sin que estuvieran integradas en la misma, lo que suponía una limitación al efecto de
una óptima gestión del mecanismo.
En lo que respecta a la denegación de solicitudes de adhesión, la aplicación informática FEL no
discriminaba las solicitudes que eran rechazadas por la SGFAL por no ser aceptado el plan de
ajuste o por no respetar algún aspecto requerido en el Real Decreto-ley 17/2014, de aquellas que,
no siendo denegadas por la SGFAL, no se tradujeron en la financiación de operaciones con cargo
al Fondo bien porque las entidades no firmaron la operación de crédito, bien porque no
comunicaron las necesidades a atender o simplemente desistieron de su solicitud. En ese sentido,
en los casos en que se efectuaron operaciones en la aplicación relativa a solicitudes, pero sin
completar el proceso de firma, no se dictó resolución, considerándose decaídas las actuaciones
realizadas56.
A continuación, se mencionan las particularidades observadas en relación con las características
de las resoluciones en función del compartimento o tipo de necesidad al que se refirieron.
II.5.5.1. RESOLUCIONES DE ADHESIÓN EN RELACIÓN CON EL FO-RIESGO
Para aquellas entidades incluidas en el ámbito subjetivo del art. 39.1 a) del Real Decreto-ley
17/2014, se establecía específicamente en el art. 41 del referido Real Decreto-ley 17/2014, que en
el plazo de dos meses a contar desde la finalización del plazo la presentación de la solicitud de
55 La SGFAL alegó a este respecto que “las entidades locales tuvieron conocimiento del acto que se comunicaba, es
decir, la desestimación de la adhesión, por lo que tuvieron a su alcance y disposición la posibilidad de su reclamación o
impugnación tanto en vía administrativa como judicial, por lo que en ningún momento se ha producido indefensión”.
56 Con la excepción de la incidencia referida en el último guion del epígrafe II.4.5 en relación con el FO-Prudencia
2015/2015, respecto de los tres ayuntamientos que vieron aprobada su solicitud para 2016 procedente del “autovolcado”
de 2015, pese a haber visto rechazada en 2015.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 87
adhesión y de la documentación complementaria, la SGFAL debía valorar el plan de ajuste
presentado, estando prevista, a su vez, la facultad de proponer a la entidad medidas adicionales
para obtener una valoración positiva. No se ha podido determinar el cumplimiento del plazo de dos
meses que establece el art. 41.1 c) del Real Decreto-ley 17/2014 para valorar los planes de ajuste,
ya que no ha sido posible determinar en qué fecha concluyó el plazo de presentación de
solicitudes, al no conservar la aplicación informática registro de esta cuestión, y al haberse
producido recurrentes reaperturas del periodo de presentación de solicitudes por parte de la
SGFAL.
En las resoluciones analizadas en relación con este compartimento, la terminología se refirió en
todo caso a la aceptación de la adhesión al compartimento correspondiente del FO y a que la
valoración favorable o favorable condicionada venía motivada por el sentido de la valoración del
plan de ajuste presentado.
La causa de rechazo de las solicitudes fue, en todos los casos, la valoración del plan de ajuste
como desfavorable o no admitido, en los términos previstos en el art. 41.1 c) del Real Decreto-ley,
emitiéndose una carta en la que se mencionaba esta circunstancia como motivación del referido
rechazo, sin que se mencionara ningún cauce para que las entidades locales pudieran reaccionar
frente a una valoración desfavorable. A su vez, se les indicaba que al inicio del ejercicio siguiente
podrían solicitar nuevamente la adhesión. No obstante, en relación con los planes de ajuste de FO-
Riesgo se produjeron las siguientes incidencias:
- Una entidad vio aceptada su solicitud en la primera fase de concertación de operaciones con
cargo a FO-Riesgo 2015/2015 –mayo de 2015-, pese a que su plan de ajuste constaba como
desfavorable en la base de datos, aunque finalmente no concertó operación de crédito.
- Cinco entidades en las que consta el plan de ajuste como “no admitido”, recibieron
resoluciones favorables en la fase FO-Riesgo 2016/2016 en febrero de 2016 y formalizaron la
operación de crédito.
Existe una categoría específica de resoluciones emitidas como consecuencia de la concertación de
operaciones de crédito para financiar los anticipos extrapresupuestarios que fueron concedidos en
aplicación del Real Decreto-ley 10/2015. En relación con estas entidades se emitieron dos tipos de
resoluciones:
- Las primeras, en noviembre de 2015, de concesión del anticipo extrapresupuestario.
- Las segundas, en junio de 2016, de aprobación de la formalización de un crédito para financiar
la devolución del anticipo concedido. Cabe señalar a este respecto que, en el caso de una
entidad, la resolución se emitió en diciembre de 2016 al no ser aceptado el plan de ajuste
presentado, debido a que se produjo un retraso que dio lugar a un incumplimiento del párrafo
operaciones se debieron concertar en junio de 2015, y al ser emitidas las resoluciones con
retraso, las operaciones de crédito se firmaron en julio de 2016.
Por último, no se elaboraron ni se emitieron resoluciones de adhesión en los denominados
“autovolcados”, esto es, necesidades cuyo vencimiento estaba previsto en 2016 y que se habían
comunicado en 2015, todo ello en relación con entidades previamente adheridas al FO-Riesgo y al
FO-Prudencia.
II.5.5.2. RESOLUCIONES ESPECÍFICAS DE REFINANCIACIÓN DE DEUDAS REEMBOLSADAS
CON CARGO A RETENCIONES EN LA PARTICIPACIÓN EN LOS TRIBUTOS DEL
ESTADO
Esta categoría de resoluciones se caracterizaron por estructurarse de manera distinta y singular en
relación con las de adhesión a otros compartimentos. En ese sentido, en las resoluciones emitidas
88 Tribunal de Cuentas
en relación con este tipo de operación no se aceptaba la adhesión sino, literalmente, se “aprobaba”
la formalización de un préstamo del Fondo a la entidad local por el importe de las cuantías
pendientes de retención en la PTE a la fecha de firma de la operación. Las resoluciones incluían la
valoración del plan de ajuste (favorable, desfavorable o favorable condicionado), circunstancia que
determinó que el procedimiento continuara, o que se denegara la posibilidad de formalizar la
operación de crédito, siendo la valoración efectuada con arreglo al Real Decreto-ley 4/2012, de 24
de febrero.
Sin embargo, tres entidades cuyo plan de ajuste figura en la base de datos de planes de ajuste
como “pendiente de valoración” vieron aceptadas sus solicitudes. A su vez, en relación con otra
entidad que no presentó plan de ajuste, recayó resolución favorable en la primera fase de este tipo
de operaciones (mayo-junio de 2015). En la segunda fase (octubre de 2015) se produjo una
incidencia similar, de tal suerte que una entidad cuyo plan de ajuste figura como desfavorable en el
la base de datos de planes de ajuste vio su solicitud aceptada y concertó la operación de crédito.
Es significativo que en la primera fase de refinanciaciones (mayo-junio de 2015) de esta modalidad,
se especificara expresamente que cabía recurso ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
mientras que en la segunda fase (octubre de 2015) se suprimiera esta indicación. Sin perjuicio del
derecho de tutela judicial efectiva que corresponde a las entidades locales, la inclusión y posterior
supresión de esta advertencia supuso un cambio de criterio cuya justificación o motivación no ha
sido aportada por el MINHAFP. Solo se incluyó este inciso en relación con estas operaciones y las
firmadas en el marco de la fase de FO-Riesgo de 2015, (mayo-junio de 2015).
Por otra parte, y como ya se ha apuntado anteriormente, la comunicación relativa a la denegación
de la operación de refinanciación se efectuó adoptando la forma de carta y no de resolución. En
este sentido, no parece coherente comunicar a las entidades a las que se acepta la operación de
refinanciación que pueden interponer recurso contencioso-administrativo, y no aludir a esta
posibilidad en aquellos casos en los que se deniega la posibilidad de formalizar la operación de
crédito.
II.5.5.3. RESOLUCIONES DE ADHESIÓN EN RELACIÓN CON EL FO-PRUDENCIA
Las Resoluciones dictadas como consecuencia de solicitudes de adhesión al FO-Prudencia
incluyeron una referencia genérica al precepto que regula este compartimento –art. 39.1 b) del Real
Decreto-ley 17/2014-, y al cumplimiento de los requisitos establecidos para la adhesión. Al igual
que en el FO-Riesgo, también se comunicó la existencia, en su caso, de requisitos pendientes de
cumplir por parte de las entidades solicitantes (adhesión a “Emprende en tres”, Punto General de
Entrada de Facturas Electrónicas, entre otros). En estos casos, dichas resoluciones quedaban
condicionadas, al estipular que debían acreditarse ante el ICO con carácter previo a la firma de la
operación de crédito, los requisitos pendientes de cumplimiento, extremo que como ya se ha
indicado, no se cumplió.
Como ya se ha referido, no se elaboraron ni se emitieron resoluciones de adhesión en los
denominados “autovolcados”, esto es, necesidades cuyo vencimiento estaba previsto en 2016 y
que se habían comunicado en 2015, todo ello en relación con entidades previamente adheridas al
FO-Riesgo y al FO-Prudencia.
Con respecto al plan de ajuste, en caso de no haber obtenido valoración favorable, las resoluciones
se limitaron a especificar que “se presentó el plan de ajuste” pese a que existía la posibilidad de
solicitar modificaciones (ex. Art. 46 del Real Decreto-ley 17/2014), lo que supuso, en cierto modo,
desvirtuar la exigencia de este requisito por el Real Decreto-ley 17/2014 y, por otra parte, una
inequidad con respecto a aquellas entidades cuyo plan de ajuste fue valorado como favorable, ya
que, teóricamente, no eran idénticos los compromisos de gestión adquiridos.
En la fase correspondiente al FO-Prudencia 2016/2016, se incluyó, como novedad, un inciso
especificando expresamente la concesión de un plazo para renegociar las operaciones de crédito
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 89
cuyos vencimientos se solicitaron financiar con cargo al Fondo, al efecto de acomodar las
condiciones de los préstamos originales a los parámetros de prudencia financiera.
En relación con el FO-Prudencia las incidencias identificadas en relación con los planes de ajuste
fueron las siguientes:
- A una entidad le fue notificada resolución favorable en la fase de formalización de operaciones
del FO-Prudencia fase 2016/2016 en febrero de 2016, pese a que en la base de datos de
planes de ajuste consta como “no admitido”.
- En esa misma fase, la resolución omitió en relación con cuatro entidades, la mención al plan de
ajuste, aceptándose la solicitud pese a que figuraba como “no admitido” en la base de datos de
planes de ajuste.
Por último, la SGCAL emitió, a su vez, un conjunto de resoluciones en relación con la financiación
de deudas pendientes con la AEAT y la TGSS cuya atención se estaba efectuando con cargo a la
PTE, según lo previsto en el art. 11.7 del Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre. Esta
modalidad de resoluciones, dictadas el 30 de noviembre de 2015, coincidió, en su práctica
totalidad, con la estructura de las emitidas para el FO-Prudencia, con la particularidad de la
omisión de la valoración del plan de ajuste, ya que estos se presentaron, por excepción, con
carácter posterior a la emisión de las resoluciones.
II.5.5.4. RESOLUCIONES DE ADHESIÓN EN RELACIÓN CON EL FIE
En primer lugar, cabe destacar que los efectos de la adhesión al FIE, a diferencia de los del FO,
solo tenían vigencia en relación con el año en curso, sin que se produjera un efecto plurianual. En
particular, las Resoluciones emitidas expresamente aludían a la fecha a partir de la cual los
vencimientos se atenderían por el Fondo.
En relación con la adhesión al compartimento FIE del FFEELL, se produjeron en cuatro fases,
señalándose las siguientes observaciones en relación con cada uno de ellos:
- El primer periodo de solicitud de financiación de operaciones con cargo al compartimento FIE,
tramitado entre enero y mayo de 2015, no llevó aparejada la emisión de resoluciones de la
SGCAL. El MINHAFP, a través de la SGCAL, admitió todas las solicitudes -126- y promovió la
adopción de un Acuerdo por la CDGAE en el que se autorizaba la concertación de las
operaciones de crédito por el total referido por las entidades locales. La no emisión de las
resoluciones destinadas a las entidades locales que habían solicitado la adhesión se debió a la
inexistencia en aquel momento de una aplicación informática para la gestión del Fondo, lo que
implicó que las comunicaciones sobre los requisitos a cumplir por las entidades locales, así
como la modificación de las condiciones financieras de los préstamos a financiar se
instrumentara por medio de correos electrónicos, vía que no cumple las garantías de fiabilidad
de la información transmitida, recibida o almacenada en soporte electrónico, tales como
integridad, confidencialidad, trazabilidad o no repudio, como ya se ha indicado en relación con
esta herramienta.
- La segunda fase de financiación de operaciones con cargo al compartimento FIE, que tuvo
lugar en el segundo semestre de 2015, sí llevó aparejada la emisión de resoluciones.
Estas resoluciones no incluyeron una mención expresa al término “adhesión”, pese a que el
Real Decreto-ley 17/2014 sí aludía a que las entidades se adherían también al FIE.
- En la siguiente fase de formalización de operaciones, correspondiente a 2016, se concedió un
plazo a las entidades para acomodar las condiciones financieras de las operaciones originales
a financiar a los criterios de prudencia, lo que supuso una novedad en el FIE.
90 Tribunal de Cuentas
En particular, en el cuadro siguiente se muestran los intervalos temporales en los que se emitieron
las resoluciones, con indicación del Acuerdo de CDGAE en el que se enmarcaron y el número de
entidades que finalmente formalizaron operaciones de crédito, entre otros aspectos, cuyo detalle
será objeto de análisis a continuación.
CUADRO Nº 15:
PORCENTAJE DE ENTIDADES ADHERIDAS Y QUE FORMALIZARON PRÉSTAMO
(número)
Denominación detallada
apertura compartimento Acuerdo de la
CDGAE Intervalo emisión
resoluciones
Fecha tope firma
operación de
crédito
Fecha inicio pagos del Fondo
(fecha valor)
Fondo Impulso 2015/2015.
(Fase 1)
07/05/2015 N/D* 17/06/2015 Julio a diciembre 2015
FFPP Refinanciación
2015/2015. (R1)
07/05/2015 11/05/2015 17/06/2015
No aplicable (Refinanciación de operaciones
anteriores)
FO-Riesgo 2015/2015
07/05/2015 08/05 al 14/05 del 2015 17/06/2015 Jul io a diciembre 2015
FFPP Refinanciación
2015/2015. (R2)
16/12/2015 19/10/2015 22/12/2015
No aplicable (Refinanciación de operaciones
anteriores)
Fondo Impulso 2015/2015.
(Fase 2)
16/12/2015 19/10 al 23/11 del 2015 22/12/2015 21 a 31 de diciembre de2015
FO-Prudencia 2015/2015
16/12/2015
19/10 al 02/12 del 2015
22/12/2015
16 a 31 de diciembre de 2015
FO-Prudencia 2015/2016
11/02/2016
N/A**
10/03/2016
13 de febrero a 31 de diciembre de 2016
FO-Riesgo 2015/2016
11/02/2016
N/A**
10/03/2016
19 de febrero a 30 de diciembre de 2016
Fondo Impulso 2016/2016
11/02/2016
23/02 del 2016
01/04/2016
13 de febrero a 31 de diciembre de 2016
FO-Riesgo 2016/2016
11/02/2016
23/02 del 2016
01/04/2016
31 de marzo a 31 de diciembre de 2016
FO-Prudencia 2016/2016
11/02/2016
23/02 al 09/03 del 2016
01/04/2016
11 de febrero a 31 de diciembre de 2016
FO-Riesgo 2016 (Ajustes)
08/06/2016
N/A**
22/07/2016
01 de octubre a 31 de diciembre de 2016
FO-Riesgo 2016 (Anticipos) 08/06/2016 12/11 del 2015
22/07/2016 y
22/12/2016
29 de julio y 29 de diciembre de 2016
FIE necesidades para: 2016 (II)
22/12/2016
N/A***
27/12/2016
29 de diciembre de 2016
FO-Riesgo necesidades para:
2016 (II)
22/12/2016 7/12 al 14/12 del 2016 27/12/2016 31 de octu bre a 31 de diciembre de 2016
(*) No se ha podido determinar ya que se efectuó a través de correo electrónico.
(**) No aplicable, las entidades ya se habían adherido con anterioridad.
(***) Entidad que no pudo formalizar operaciones en la fase FIE 2015 F2 a la que se abrió específicamente la posibilidad
de formalizar operación de crédito.
Fuente: elaboración propia.
II.6. ACUERDOS DE LA COMISIÓN DELEGADA DEL GOBIERNO PARA ASUNTOS
ECONÓMICOS
Los Acuerdos de la CDGAE, en virtud del art. 11 del Real Decreto-ley 17/2014 determinaban el
importe máximo a financiar por cada entidad (incluyendo sublímites para cada una de las
necesidades financieras autorizadas), así como el detalle de las condiciones financieras en las que
se iban a formalizar las operaciones. Además de los extremos a los que se refiere el precitado
artículo del Real Decreto-ley 17/2014, los Acuerdos de la CDGAE regularon, en cada caso,
aspectos relativos a la instrumentación de la financiación de operaciones, asignando los recursos
máximos disponibles por cada compartimento, fijando cuestiones específicas de la documentación
a aportar, modificando las condiciones financieras de los préstamos o detallando las necesidades a
atender en cada fase.
II.6.1. Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos
En el curso del periodo fiscalizado se adoptaron los siguientes Acuerdos de la CDGAE,
indicándose, en cada caso, las incidencias identificadas en el curso de su análisis.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 91
II.6.1.1. ACUERDO DE 5 DE FEBRERO DE 2015
El Acuerdo de la CDGAE de 5 de febrero de 2015, determinó la dotación inicial del Fondo tanto
para el FO (1.000 millones de euros) como para el FIE (84,13 millones de euros), las condiciones
financieras de los préstamos con capital vivo procedentes de las fases anteriores del Fondo de
Pago a Proveedores, así como las que regirían los préstamos a formalizar con cargo al FIE y al FO
y, por último, las cantidades máximas a financiar con cargo al FIE en 2015 por entidad local.
También se abrió la posibilidad, para aquellas entidades locales que estuvieran reembolsando con
cargo a retención de la PTE las cantidades abonadas en su día por el FPP, de concertar una
operación de crédito que sustituyese esa retención, concediendo, además, un periodo de carencia
en la amortización del principal.
Este Acuerdo incluyó un anexo con las cantidades solicitadas por las entidades locales con cargo al
compartimento FIE, siendo el único Acuerdo que aludió expresamente a cantidades solicitadas.
II.6.1.2. ACUERDO DE 7 DE MAYO DE 2015
El Acuerdo de 7 de mayo de 2015 modificó las cantidades asignadas a cada uno de los
compartimentos, así como determinados aspectos de las condiciones financieras. Adicionalmente,
en este Acuerdo se establecieron los importes máximos y se detallaron las necesidades que podían
financiarse con el FO: vencimientos de principal e intereses asociados de préstamos a largo plazo
en condiciones de prudencia financiera, vencimientos de las operaciones de préstamo formalizadas
bajo el mecanismo de financiación de los pagos a proveedores, vencimientos derivados de deudas
que en aquel mismo marco se estén compensando mediante retención en la PTE, refinanciación de
cantidades abonadas por el extinto Fondo de Pago a Proveedores en nombre de las entidades
locales que no concertaron préstamo, así como reintegros correspondientes a las liquidaciones
negativas del sistema de financiación a entidades locales.
El Acuerdo incluyó tres anexos con listados de entidades locales, adicionales al dedicado a las
condiciones financieras: el primero establecía los importes a formalizar con cargo al FIE, una vez
que las entidades locales incluidas en el Anexo del Acuerdo de 5 febrero concretaron sus
necesidades de financiación; el segundo fijaba los máximos globales y por categoría de necesidad
para la concertación de operaciones de crédito correspondientes al FO-Riesgo; y el tercero
autorizaba la formalización de operaciones de crédito para financiar el importe pendiente de
reembolsar del Fondo de Pago a Proveedores que se estaba devolviendo con cargo a la retención
en la PTE.
En relación con el Anexo relativo a los límites cuantitativos máximos referentes a entidades que se
habían adherido al FO-Riesgo, destacó la circunstancia de que los importes de las necesidades
financieras solicitadas se han trasladado erróneamente a la aplicación FEL, presentando dentro de
la columna “vencimientos de mercado”, el total de las solicitudes. A su vez, las cantidades que
constaban en relación con la financiación de las cantidades correspondientes a las liquidaciones
negativas del sistema de financiación, el importe a financiar correspondía solo con seis meses, y no
con la totalidad de la anualidad.
Por otra parte, tal y como se señala en el epígrafe II.4.1 en relación con el ámbito objetivo del
FFEELL, la posibilidad de financiar con cargo al Fondo operaciones de refinanciación de importes
que se estaban reembolsando con cargo a la retención de PTE, no se deduce directamente del
contenido literal del Real Decreto-ley. En consecuencia, la concertación de estas operaciones con
el FO se produjo al margen de las vías de acceso al compartimento definidas en los apartados a)
92 Tribunal de Cuentas
de 5 de febrero de 2015 ni este de 7 de mayo especificaran nada al respecto. 57.
II.6.1.3. ACUERDO DE 23 DE JULIO DE 2015
El Acuerdo de 23 de julio de 2015 previó la apertura de una nueva fase para que los municipios que
estuvieran cancelando su deuda con cargo al compartimento fondo en liquidación para la
financiación de los pagos a proveedores de entidades locales mediante retenciones de la PTE,
pudieran sustituirlas por la formalización de préstamos con cargo al FO.
Cabe destacar que este acuerdo facultó para que tres entidades locales a las que en el Acuerdo
anterior –de 7 de mayo de 2015- se permitía concertar una operación de crédito para sustituir la
retención en la PTE para reembolsar los importes pendientes del Fondo de Pago a Proveedores, y
que no lo hicieron, pudieran formalizarlas. Finalizada la fase prevista en el Acuerdo de la CDGAE,
ninguna de estas tres entidades concertó operación de crédito por lo que esta apertura resultó
infructuosa. A su vez y, en paralelo, se abrió tal posibilidad a nuevos solicitantes de esta necesidad.
II.6.1.4. ACUERDO DE 16 DE DICIEMBRE DE 2015
El Acuerdo de 16 de diciembre de 2015, además de las necesidades financieras ya referidas,
incluida la refinanciación de los importes de retenciones del Fondo de Pago a Proveedores a los
que se refería el Acuerdo anterior, incluyó, como novedad, la posibilidad de financiar obligaciones
derivadas de la ejecución de sentencias judiciales firmes para los dos compartimentos (FO y FIE),
de acuerdo con la LO 6/2015, de 12 de junio, y para el FO preveía la posibilidad de financiar los
importes para cancelar deudas con la AEAT y la TGSS, según lo previsto en el art. 11.7 del Real
Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre. El Acuerdo constaba de cuatro anexos, el primero con
la regulación de las condiciones financieras y otros tres anexos con la autorización para la
formalización de operaciones de crédito;
- El primero, correspondiente al FIE, desglosaba los máximos a financiar en operaciones
formalizadas o a formalizar en prudencia y obligaciones derivadas de la ejecución de
sentencias judiciales firmes.
- Un segundo anexo determinaba el importe máximo de las operaciones a formalizar
correspondientes al compartimento FO-Prudencia, fijando límites parciales para cada una de
las necesidades: vencimientos de mercado, vencimientos de préstamos del extinto Fondo de
Pago a Proveedores, vencimientos del fondo de Pago a Proveedores que se vinieran
compensando con retenciones en la PTE, anualidad de reintegros de liquidaciones negativas
- Por último, otro anexo autorizaba la sustitución de la retención en la PTE para reembolsar
cantidades adeudadas al extinto Fondo de Pago a Proveedores por una operación de crédito.
Es preciso destacar que en este Acuerdo se recogió por primera vez en esta fase la previsión de
abrir la concertación de operaciones en el marco del FO-Prudencia, que hasta esa fecha no se
había desarrollado.
La fecha de adopción de este Acuerdo, muy tardía en lo que se refería al momento cronológico del
año 2015, conllevó que la ejecución de esta fase se instrumentara en un periodo de tiempo muy
57 La SGFAL a este respecto alegó que “la medida no tiene su fundamento jurídico en el Real Decreto-ley 17/2014, no es
relevante ni necesario indicar que las entidades locales beneficiarias de la medida se encuentran en el ámbito subjetivo
del artículo 39.1.a) o b)”.
58 En relación con la financiación de las cantidades correspondientes a las liquidaciones negativas del sistema de
financiación, el importe a financiar correspondía a la totalidad de la anualidad.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 93
escaso, lo que provocó un incremento significativo de las cargas de trabajo en los agentes
intervinientes y del riesgo de errores y omisiones.
En particular, en este Acuerdo se restringió el periodo de los vencimientos de mercado y por
préstamos correspondientes al Fondo de Pago a Proveedores a los vencimientos que tuvieran
lugar entre la fecha de adopción del Acuerdo -16 de diciembre- y el 31 de diciembre de 2015, lo
que restringió de manera muy significativa el ámbito objetivo de esta necesidad. Por otra parte, y
parcialmente relacionado con dicha circunstancia, el importe máximo autorizado de las operaciones
de crédito para atender los vencimientos de mercado en relación con el FIE (fase 2) estaba
sobredimensionada, ya que se produjo un error en las cantidades tomadas como referencia para
fijar los máximos en relación con los vencimientos de mercado, al referirse a la totalidad del importe
vivo del préstamo cuya anualidad se solicitaba financiar y no la anualidad correspondiente.
Sin embargo, en lo que se refiere a vencimientos derivados de deudas que se estuvieran
compensando con cargo a retenciones en la PTE, no se estableció expresamente la restricción
temporal antes aludida relativa al periodo en el que los vencimientos eran financiables. En relación
con esta cuestión, se ha verificado que determinadas entidades locales que solicitaron la
financiación de las liquidaciones negativas en el marco del proceso regulado por este Acuerdo
pudieron financiar la totalidad de la anualidad de la liquidación negativa, mientras que otras
entidades que se acogieron a esta posibilidad en el Acuerdo de 7 de mayo de 2015, solo vieron
financiado el importe correspondiente a los dos últimos trimestres de 2015, sin que estuviera
suficientemente justificado el cambio de criterio que perjudicó a unas entidades con respecto a las
otras.
A su vez, el escaso plazo provocó que el importe de las obligaciones derivadas de la ejecución de
sentencias firmes se abonara a la tesorería de las entidades locales para que estas efectuasen el
pago final a los beneficiarios, y no directamente a las cuentas de consignación judicial, por lo que
se produjo un riesgo de que los recursos del Fondo no se destinaran a su destinatario final. Dicho
riesgo se materializó en determinados casos, ya que la SGFAL reclamó el reintegro de cantidades
a los ayuntamientos que no satisficieron a sus acreedores el importe adeudado en virtud de
sentencias firmes.
II.6.1.5. ACUERDO DE 11 DE FEBRERO DE 2016
El Acuerdo de 11 de febrero de 2016 estableció la distribución para 2016 de la financiación de los
compartimentos FO y FIE y determinaba las condiciones para la concertación de las operaciones
de crédito con cargo al Fondo de Financiación a Entidades Locales. En particular, el Acuerdo
estipuló los máximos a financiar de operaciones correspondientes a 2016, cuya adhesión se
efectuó en 2015 (FO-Riesgo y FO-Prudencia), y necesidades del FIE 2016.
El Acuerdo constaba de cuatro anexos, autorizando la concertación de operaciones de crédito con
entidades locales. El primero de ellos se refería al FIE, incluyendo las operaciones formalizadas o a
formalizar, así como las sentencias judiciales firmes. Cabe destacar que este Acuerdo, en relación
con FIE, no tuvo en cuenta la previsión contenida en el art. 51.4 que especificaba que debían fijarse
los máximos con carácter anterior al 31 de diciembre59. El segundo y el tercer anexo autorizaron la
formalización de operaciones correspondientes a 2016 al FO-Riesgo -17- y FO-Prudencia -52-,
desglosando el máximo en límites parciales para cada una de las necesidades autorizadas:
vencimientos de mercado, vencimientos de los préstamos del extinto Fondo de Pago a
Proveedores, vencimientos del extinto Fondo de Pago a Proveedores que se reembolsan con cargo
a retenciones en la PTE, anualidades de reintegro de liquidaciones negativas del sistema de
financiación y sentencias judiciales firmes.
59 “Antes del 31 de diciembre de cada año la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos aprobará la
distribución de recursos entre las Entidades Locales adheridas destinadas a cubrir total o parcialmente las necesidades
de financiación para el año siguiente incluidas en la solicitud de adhesión”.
94 Tribunal de Cuentas
A su vez, constaba de dos anexos adicionales para entidades ya adheridas a FO-Riesgo y FO-
Prudencia, con el mismo ámbito objetivo, pero referido a necesidades que se comunicaron en 2015
y tenían continuidad en 2016 (denominados “autovolcados”).
Este Acuerdo, a diferencia del adoptado en diciembre de 2015, se adoptó con carácter posterior al
proceso de notificación de las resoluciones individuales de adhesión por parte de la SGFAL.
Han sido identificadas algunas incidencias al contrastar los anexos de este Acuerdo con los
registros que mantenía la aplicación informática FEL:
- Una entidad aparece en el Acuerdo de la CDGAE como autorizada para formalizar operación
en el FO-Riesgo y, sin embargo, la aplicación refleja con respecto a ese periodo que se solicitó
y aceptó la adhesión en el FO-Prudencia.
- Dos entidades locales aparecieron en el anexo III con un importe autorizado de cero euros, lo
cual resulta significativo ya que, en caso de que no se hubiera cumplido alguno de los requisitos
para financiar operaciones con cargo a esa fase del Fondo parece procedente no elevarlo a la
CDGAE. Por otra parte, en relación con estas dos entidades se ha producido una alteración en
los registros de la aplicación FEL, ya que no consta siquiera que hubieran presentado solicitud,
extremo que es incompatible con la inclusión de dichas entidades en el anexo del Acuerdo –aun
cuando fuera por cero euros-.
II.6.1.6. ACUERDO DE 8 DE JUNIO DE 2016
El Acuerdo de 8 de junio de 2016 modificó la asignación para 2016 de los importes
correspondientes a determinados conceptos de financiación incluidos en el compartimento FO del
Fondo de Financiación a Entidades Locales, y estableció las condiciones financieras para la
concertación de las operaciones de crédito con cargo al Fondo. En este Acuerdo se regula la
formalización de los créditos necesarios para cancelar los anticipos extrapresupuestarios
concedidos con arreglo al Real Decreto-ley 10/2015, los correspondientes a los importes de
liquidaciones negativas del sistema de financiación e importes máximos de préstamos del extinto
FPP, así como vencimientos de mercado (FO-Riesgo).
En lo que respecta al ámbito subjetivo de entidades con las que se autorizó a formalizar préstamo,
en el anexo II, pese a que el título especifica que serían solo las previstas en el apartado a) del art.
39.1 (serían las incluidas en los listados de FO-Riesgo), aparecía una que provenía del apartado b).
A la vista de que el texto alude a que pueden solicitar estas necesidades tanto las entidades
incluidas en el apartado a) como en el b) del art. 39, existió una incoherencia en lo que se refiere a
la definición del ámbito subjetivo en la medida en que se contradecían el título del anexo y el texto
del Acuerdo.
Por otra parte, en lo que se refiere a las necesidades incluidas en este anexo, a diferencia de otros
Acuerdos, de la CDGAE, en este no se desglosaron las necesidades, sino que se limitó a
establecer un “importe anual”. Analizados los antecedentes que constaban en la aplicación
informática FEL, se advirtió que se financiaron vencimientos tanto del extinto Fondo de Pago a
Proveedores como de vencimientos de mercado correspondientes al periodo abril-diciembre de
2016.
Por lo que se refiere al anexo III, se ha verificado que, pese a que el texto del Acuerdo estipula que
se destinaba a entidades adheridas en 2015 al FO-Riesgo o al FO-Prudencia, siete entidades
formalizaron su adhesión en 2016 por lo que no cumplirían este requisito.
También resulta incoherente la denominación interna de esta fase (“FOR ajustes”) en la medida en
que se dirigió tanto a entidades adheridas al FO-Riesgo como al FO-Prudencia. Este anexo
autorizó la financiación a los ayuntamientos del importe correspondiente a las liquidaciones
negativas del sistema de financiación local -ejercicios 2012 y 2013-.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 95
Otra incoherencia que ha sido advertida en el curso de los trabajos de fiscalización es la
circunstancia de que dos entidades no solicitaron reintegro de liquidaciones en la formulación de su
solicitud y, sin embargo, finalmente les fue autorizada esta necesidad financiera.
En relación con la concertación de operaciones de préstamo con entidades locales que recibieron
los anticipos extrapresupuestarios previstos en el Real Decreto-ley 10/2015, al menos dos
entidades no cumplieron lo estipulado en el art. 11.7 de dicha disposición y no concertaron la
preceptiva operación de crédito, por lo que a partir de junio de 2016 se comenzó a retener su PTE
para reembolsar el anticipo concedido.
Pese al calendario teórico que contemplaba el texto de este Acuerdo (firma de préstamos en junio
de 2016), se ha verificado que se firmaron 37 préstamos el 22 de julio de 2016 e incluso tres el 27
de diciembre de 2016.
II.6.1.7. ACUERDO DE 22 DE DICIEMBRE DE 2016
El Acuerdo de 22 de diciembre de 2016 modificó la asignación para 2016 de los importes
correspondientes a determinados conceptos de financiación incluidos en los compartimentos y
determinó las condiciones financieras para la concertación de las operaciones de crédito con cargo
al Fondo de Financiación a Entidades Locales. Por lo que respecta al contenido del Acuerdo,
contenía la autorización –en exclusiva- de concertar operaciones de crédito en el compartimento
FIE con una entidad que no había podido formalizar la operación de crédito a consecuencia de una
incidencia imputable a la entidad de “fronting”. A su vez, se fijaron máximos para necesidades de
entidades adheridas al FO-Riesgo para cinco necesidades (vencimientos de mercado,
vencimientos de los préstamos del Fondo de Pago a Proveedores, reintegro de PTE, reintegro de
liquidaciones negativas y sentencias). Por otra parte, el listado de entidades con las que se
autorizaba a formalizar operaciones de crédito provino de la generación de un nuevo listado, de 20
de junio de 2016, adicional al que motivó la autorización para operaciones del FO anterior de 2016
(Acuerdo de la CDGAE de 11 de febrero de 2016, FOR 16/16), ya que aquel tuvo un éxito limitado
(diecisiete entidades). Resulta significativo que siete entidades solicitaron la financiación de
necesidades en ambas fases.
En relación con las necesidades a financiar, siete entidades recibieron autorización para financiar
operaciones de 2016 tanto en la fase del FO-Riesgo (autorizada por Acuerdo de CDGAE de 11 de
febrero de 2016), como en este de diciembre de 2016.
Por lo que respecta a la regulación de las necesidades a incluir y, a diferencia del Acuerdo CDGAE
de diciembre de 2015, en este caso se permitió incluir como necesidades a financiar los
vencimientos producidos en el último trimestre de 2016, incluso con efectos retroactivos, de tal
suerte que los recursos aportados para necesidades ya pagadas por la entidad local, compensarían
ese déficit de financiación. Sin embargo, el Acuerdo no especifica en detalle el momento en que las
sentencias hubieran de haber adquirido firmeza a efectos de inclusión de la financiación de las
obligaciones derivadas de su ejecución para su financiación por el Fondo.
Esto evidencia que la deficiente planificación o los retrasos en la adopción de los Acuerdos de la
CDGAE originaron cambios de criterio que dificultaban la comprensión de las operaciones
financiables con cargo al Fondo.
Esta fase del fondo, que incluía a 46 entidades, se instrumentó en un plazo de escasamente 10
días.
II.6.2. Aspectos a destacar en relación con el contenido y estructura de los Acuerdos de la
CDGAE
De lo anteriormente expuesto, cabe destacar algunas cuestiones en relación con el contenido y la
estructura de los Acuerdos de la CDGAE:
96 Tribunal de Cuentas
- El Real Decreto-ley 17/204 efectúa la precisión en su art. 51.460 relativo al contenido de los
Acuerdos de la CDGAE relativos a FIE y, sin embargo, no se contiene ninguna mención al
respecto en lo que se refiere al FO.
- En ocasiones, un mismo Acuerdo formalizaba la apertura de un plazo para la presentación de
solicitudes en relación con una fase a la par que autorizaba máximos de créditos a firmar en
relación con otra (Acuerdo de la CDGAE de 7 mayo de 2015), mientras que en otros casos el
Acuerdo determinaba los máximos a financiar por entidad local respecto a unas solicitudes
cuya presentación se había previsto en un Acuerdo anterior (Acuerdo de la CDGAE de 16 de
diciembre de 2015). Esta divergencia en cuanto al contenido y efectos de los Acuerdos de la
CDGAE dificultaba la programación de la SGFAL y el ICO, por una parte, y de las entidades
locales, por el otro, ya que la primera categoría de Acuerdos conllevaba gestionar una fase de
gestión de solicitudes y de formalización de créditos en paralelo, mientras que la segunda
categoría afectaba solo a un proceso de formalización de operaciones de crédito.
- Asimismo, con carácter general tampoco fue posible deducir del texto las razones que
motivaban las variaciones en los criterios o detalle del ámbito objetivo definidos en unos
Acuerdos con respecto a otros. Este insuficiente grado de sistematización dificultó la gestión de
los mismos, al requerir ajustes y variaciones tanto en la instrumentación y seguimiento por
parte de la SGFAL, como en el seguimiento de la pista de auditoría, dificultando, en todo caso,
la existencia de un marco de aplicación estable y previsible, aspectos que han ido mejorando
con posterioridad al periodo fiscalizado.
- Por otra parte, ningún Acuerdo de la CDGAE abrió la posibilidad de incluir en el ámbito objetivo
de alguna fase las necesidades previstas en el art. 52.2 del Real Decreto-ley 17/2014, como
son los proyectos de inversión que se consideren relevantes o financieramente sostenibles en
los términos que acuerde la CDGAE. A su vez, en ocasiones los Acuerdos especificaron que
los vencimientos anteriores a la fecha del Acuerdo de que se tratase no podían ser objeto de
financiación, mientras que en otros casos no se estableció esta restricción o, al menos, no
expresamente.
- Adicionalmente, desde un punto vista temporal, los retrasos o la insuficiente regularidad en lo
que respecta a la celebración de la CDGAE originaron retrasos, dilaciones o incertidumbres
que afectaron tanto a la SGFAL como a las entidades locales. En este sentido, sin la adopción
de dichos Acuerdos, la SGFAL no podía dar curso a los trámites necesarios, lo que afectó a las
entidades locales, que no podían conocer el detalle concreto de las necesidades que se iban a
poder atender, ni el periodo de las mismas incluidas en el ámbito de aplicación, ni a la fecha en
que, en cada ejercicio, se concertarían las operaciones de crédito y se iniciarían los abonos
con cargo al Fondo.
- Con carácter general, los Acuerdos de la CDGAE autorizaron la concertación de operaciones
de crédito en relación con solicitudes formuladas en el marco de un periodo de apertura abierto
en OVEL por la SGFAL. Sin embargo, determinados Acuerdos de la CDGAE, conjuntamente
con otras autorizaciones o específicamente, autorizaron la formalización de operaciones de
crédito a un restringido conjunto de entidades, en general al permitir discrecionalmente la
concertación de operaciones en relación con solicitudes presentadas en el marco de fases
anteriores, o modificaron los máximos autorizados con anterioridad. Ese fue el caso de los
Acuerdos de la CDGAE de 16 de diciembre de 2016 y 8 de junio de 2016 que, además de los
anexos ordinarios, incluyeron listados específicos de autorizaciones para la concertación de
operaciones de crédito en relación con solicitudes presentadas en procesos o fases anteriores.
60 “Antes del 31 de diciembre de cada año la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos aprobará la
distribución de recursos entre las Entidades Locales adheridas destinadas a cubrir total o parcialmente las necesidades
de financiación para el año siguiente incluidas en la solicitud de adhesión”.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 97
En relación con lo anterior, si bien los Acuerdos de la CDGAE aparecen configurados como un
elemento principal en la gestión del Fondo, “de facto” su adopción se promovió como consecuencia
de periodos específicos de apertura de solicitudes efectuados por la SGFAL.
II.7. CONCERTACIÓN DE LAS OPERACIONES DE CRÉDITO
II.7.1. Proceso de remisión de la información para la concertación de las operaciones de
crédito
En el curso del procedimiento, una vez adoptado el Acuerdo de la CDGAE y emitidas las
resoluciones de la SGFAL, se remite por esta Secretaría General al ICO una tabla con el listado de
préstamos a formalizar, que incluye las cantidades máximas autorizadas por la CDGAE por entidad
local. Tanto en los Acuerdos de la CDGAE, como en las reuniones de trabajo ICO-SGFAL, se
incluía un calendario para que el las entidades de “fronting” instruidas por el ICO formalizaran las
operaciones de crédito con las entidades locales.
En el siguiente diagrama de flujos se detalla el procedimiento seguido en la formalización de los
préstamos en el ICO y la forma de relacionarse con los agentes implicados en el FFEELL:
98 Tribunal de Cuentas
DIAGRAMA 4: FORMALIZACIÓN DE PRÉSTAMOS
CDGAE
FFEELL
Fichero de operaciones de
préstamos a formalizar
ICO
Asignación de lotes de
operaciones a entidades fronting
Banc@ico
ENTIDADES
FRONTING
Formalización de
operaciones de
préstamo con EELL
EELL
Firma
operaciones
ICO
Operaciones
formalizadas
FFEELL
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 99
Cabe formular las siguientes observaciones sobre este procedimiento:
1. La SGFAL enviaba el fichero de préstamos a formalizar y la unidad de informática del ICO
aplicaba unas validaciones a través de unos parámetros prediseñados. En relación con el canal
empleado para la remisión de estos ficheros, a lo largo del proceso fiscalizado se fueron
mejorando las garantías de seguridad, integridad y trazabilidad. Así, durante 2015 y 2016 se
empleó el correo electrónico como vía para enviar estos ficheros, que, eso sí, fueron
encriptados, enviándose la clave en un mensaje alternativo. Este sistema permitió mitigar
algunos riesgos relacionados con la seguridad de los ficheros, pero no supone una práctica
óptima que asegure un nivel suficiente de integridad y trazabilidad.
En este sentido, los gestores del ICO conservaban múltiples versiones en relación con una
misma fase de concertación de operaciones de crédito sin que se encuentren suficientemente
identificadas las secuencias de sucesivos ficheros recibidos. A su vez, el ICO aplicó nuevas
validaciones, produciéndose incidencias adicionales que la SGFAL debió solventar mediante el
envío de nuevos archivos rectificados. Hasta 2017, no se desarrolló una utilidad en la aplicación
FEL que permitiera a la SGFAL cargar y poner a disposición del ICO los ficheros con las tablas
de préstamos a formalizar, suponiendo una mejora de la seguridad, integridad y trazabilidad.
En los trabajos de fiscalización se identificaron diferencias en lo que respecta al momento
temporal de remisión de seis préstamos entre los datos proporcionados por el ICO y los
suministrados por la SGFAL, incidencia ocasionada por la discrepancia en la versión del fichero
tomada en consideración. Esta circunstancia evidencia que no se ha guardado el suficiente
rigor en el archivo y registro de los ficheros procesados, lo que implica un insuficiente nivel de
trazabilidad e integridad. A su vez, ha sido verificado un caso en el que una necesidad relativa a
vencimientos de mercado de un préstamo, incluida en el máximo autorizado por la CDGAE fue
excluida en el importe comunicado al ICO por la SGFAL, sin que constara justificación al
respecto. Esta decisión unilateral implicó que el ayuntamiento afectado vio reducido su importe
máximo a financiar al ver excluida la cantidad correspondiente a los vencimientos por esta
necesidad.
2. El ICO efectuó un reparto proporcional (aproximadamente el mismo número de operaciones e
importe para cada entidad) de los préstamos a concertar entre las dos entidades de “fronting”. A
través de la aplicación Banc@ico puso a disposición los ficheros de operaciones a firmar a cada
una de ellas.
3. Las entidades financieras debían contactar con las entidades locales para concertar el
momento de firma dentro del periodo concedido a tal fin. El ICO, por medio del contrato de
servicios, instruyó a las entidades financieras para la comprobación de determinada
documentación (Acuerdo del órgano competente de la entidad local autorizando la celebración
de la operación de crédito, en los términos previstos en el art. 52 del TRLRHL, certificado de
prudencia financiera en su caso). En el curso del periodo fiscalizado en relación con el FIE 2015
fase 2, una entidad de “fronting” no contactó con la entidad local, lo que requirió que a esta
entidad le fuera abierto en exclusiva el compartimento FIE en virtud Acuerdo de la CDGAE de
22 de diciembre de 2016. A su vez, la entidad local disponía de la facultad de no acudir o no
firmar la operación de crédito autorizada por la CDGAE.
4. Al final de ese proceso la entidad de “fronting” debía custodiar el original de la póliza de crédito
firmada con la entidad local. A su vez, debía remitir al ICO por conducto de la referida
aplicación Banc@ico un fichero con indicación del importe formalizado con cada entidad local.
Esta información, a su vez, era facilitada por el ICO a la SGFAL en un fichero informático. En
caso de no haberse formalizado la operación de crédito con una o varias entidades locales,
esta circunstancia debía constar en el referido fichero.
En el cuadro siguiente se muestran los ficheros que fueron objeto de procesamiento por el ICO, con
indicación del número de préstamos a formalizar y su importe máximo:
100 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 16:
PRÉSTAMOS A FORMALIZAR
(euros y número)
Fichero(*) Tipo de Financiación Cod.
Financiación Importe Nº Préstamos
Fichero de Prestamos 1 (11 de Junio
2015).
FFPP REFINANCIACIÓN
21AJ0100
71.846.630,81
25
FONDO IMPULSO
21AK0100
7.523.151,80
29
FONDO ORDENACIÓN. VENCIMIENTOS Y
LIQUIDACIONES
21AL0100 13.417.193,39 14
SUBTOTAL
92.786.976,00
68
Fichero de Prestamos 2 (16 de diciembre
2015).
FFPP REFINANCIACIÓN
21AJ0100
24.112.896,19
14
FONDO IMPULSO
21AK0100
173.354.977,61
50
FONDO ORDENACIÓN. VENCIMIENTOS Y
LIQUIDACIONES
21AL0101 476.794.674 58
SUBTOTAL
674.262.547,36
122
Fichero de Prestamos 3 (25 de febrero
2016).
FONDO ORDENACIÓN. VENCIMIENTOS Y
LIQUIDACIONES
21AL0100 41.151.250,48 12
FONDO ORDENACIÓN. VENCIMIENTOS Y
LIQUIDACIONES
21AL0101 59.820.006,44 32
SUBTOTAL
100.971.256,92
44
Fichero de Prestamos 4 (17 de marzo
2016).
FONDO IMPULSO
21AK0100
57.694.737,07
33
FONDO ORDENACIÓN. VENCIMIENTOS Y
LIQUIDACIONES 21AL0100 87.559.053,61 15
FONDO ORDENACIÓN. VENCIMIENTOS Y
LIQUIDACIONES
21AL0101 85.404.166,84 43
SUBTOTAL
230.657.957,52
91
Fichero de Prestamos 5 (14 de julio 2016)
FONDO ORDENACIÓN. VENCIMIENTOS Y
LIQUIDACIONES 21AL0100 5.419.480,57 23
FONDO ORDENACIÓN. VENCIMIENTOS Y
LIQUIDACIONES
21AL0100 209.844.047,98 38
SUBTOTAL
215.263.528,55
61
Fichero de Prestamos 6 (22 de diciembre
2016).
FONDO ORDENACIÓN. VENCIMIENTOS Y
LIQUIDACIONES
21AL0100 8.267.600,27 3
FONDO IMPULSO
21AK0100
69.315,11
1
FONDO ORDENACIÓN. VENCIMIENTOS Y
LIQUIDACIONES 21AL0100 119.798.021,46 44
SUBTOTAL
128.134.936,84
48
Importe prestamos repartidos entre las dos entidad es de “fronting”
1.442.077.203,19
434
(*) El importe de los ficheros de préstamos está agrupado por fecha de fichero e importe de cada uno de los
compartimentos del fondo.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos facilitados por el ICO.
II.7.2. Resultados del proceso de firma de las operaciones de crédito
Las entidades de “fronting”, como se ha indicado anteriormente, reportaron al ICO el resultado del
proceso de concertación de operaciones de crédito. De acuerdo con los antecedentes examinados,
en el curso del periodo fiscalizado se formalizaron 359 operaciones por un importe de
1.364.111.503 euros.
Las operaciones que no se firmaron ascienden a 75. En la información facilitada por las entidades
financieras de “fronting” se incluía una referencia a las causas de que no se hubiera firmado la
operación de crédito. En el curso del análisis efectuado sobre las causas de no haberse producido
la firma se han identificado las siguientes: falta de tiempo para formalizar los préstamos, renuncia
de la entidad local, sentencias que no habían adquirido firmeza en el momento de la firma de la
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 101
operación61 y, por último, no cumplimiento del requisito de encontrarse en prudencia financiera en
relación con las operaciones cuya financiación iba a instrumentarse62.
En relación con la rescisión del contrato de préstamo firmado por una entidad local en marzo de
2016 al que se hace referencia en el subapartado II.7, se ha identificado que la aplicación
informática Gestión de Préstamos (GP) que emplea el ICO para el seguimiento de los préstamos
no reflejaba adecuadamente la transacción, ya que el estado que constaba era el de “no firmado”
cuando del examen de la documentación de esa operación se desprende que el contrato de
préstamo fue firmado y, posteriormente, rescindido, debiendo figurar como “cancelado” o
“rescindido”.
En 2016, el Fondo concertó operaciones de crédito con las entidades locales que se acogieron al
Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, que preveía la concesión de anticipos de carácter
extrapresupuestario por un importe máximo equivalente al total de las entregas a cuenta de PTE
del año 2015 destinadas a la cancelación de obligaciones pendientes de pago con proveedores y
contratistas, a la ejecución de sentencias firmes y al pago de deudas pendientes con la Agencia
Estatal de Administración Tributaria y con la TGSS63.
cargo al Fondo préstamos por el importe adelantado con cargo al anticipo, al cierre de 2016, de las
42 entidades que recibieron el anticipo, dos no habían concertado préstamo, de tal suerte que el
importe anticipado, 249.065 euros, se ha reintegrando al Tesoro con cargo a su PTE, de acuerdo
con lo previsto en el apartado 6 de ese art.
Por último, se ha advertido que los datos relativos a la fecha de firma y fecha de formalización de la
operación de crédito que constan en las aplicaciones del ICO tienen carácter indicativo, facilitando
la fecha tope para el trámite, sin que sea objeto de contraste con la fecha de firme real del contrato.
II.8. ABONO DE LOS VENCIMIENTOS DE NECESIDADES
En el diagrama de flujos siguiente se detallan las líneas generales del proceso de transferencia de
los recursos líquidos instrumentado por medio del FFEELL, desde su origen en el Tesoro Público
hasta su abono final a los beneficiarios.
61 La firmeza de las sentencias era un requisito establecido en el literal de la disposición adicional primera de la LOEPSF
2/2012 (introducida por la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de
septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera) para poder solicitar la financiación de las obligaciones que se derivasen de la
ejecución de las referidas sentencias.
62 En el subapartado II.7 se detalla que este era uno de los requisitos que debían acreditar las entidades locales en el
acto de firma mediante certificado del interventor si habían incluido los vencimientos de mercado entre las necesidades a
financiar. Este extremo se acreditaba mediante una certificación a aportar con carácter anterior o, al menos, simultáneo,
al acto de firma.
63 La aplicación de los recursos facilitados a las entidades locales en el marco de estos anticipos queda excluida del
ámbito de aplicación de esta fiscalización, ya que el Fondo no intervenía en la instrumentación de los mismos, que se
efectuaba a través de operaciones no presupuestarias.
102 Tribunal de Cuentas
DIAGRAMA 5: PAGOS
En relación con este proceso, es preciso detallar algunos aspectos de los procedimientos
aplicados, así como a las incidencias identificadas en el curso de los trabajos de fiscalización:
1. Las entidades locales comunicaban trimestralmente a la SGFAL, por medio de la aplicación
FELL el detalle de los vencimientos a abonar por el Fondo. En relación con los vencimientos de
mercado, el listado se aportaba con carácter trimestral, aun cuando las operaciones se
atendían mensualmente. El abono de las obligaciones derivadas de la ejecución de sentencias
judiciales firmes requería completar la información sobre la fecha de abono, datos identificativos
y cuenta de abono –con el proceso instrumentado por el Acuerdo de la CDGAE de 16 de
diciembre de 2015- en el que se transfirió el importe a las propias entidades locales para su
posterior abono a los beneficiarios finales. Por su parte, en relación las órdenes de pago que se
refieren a necesidades cuya información procedía de datos incorporados por la propia SGFAL
(reintegro de liquidaciones negativas, deudas con la AEAT o con la TGSS), únicamente debía
confirmarse la aceptación del abono de la necesidad.
Intervención
Delegada
TESORO/Banco España
Fondos en cuenta FFEELL
ICO
Relación mensual de
vencimientos
Banc@ico
ENTIDADES
FRONTING
Documentación mensual
ADOK
Relación trimestral
¿Conforme?
SI
NO
¿Pago
realizado?
SI
NO
€
1
EELL
Confirmación trimestral de
información de
vencimientos
FFEELL
SGFAL
Documentación contable -
órdenes de pago
PERCEPTORES
EECC, EELL y otros
acreedores
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 103
2. Durante el periodo fiscalizado, el fichero comprensivo de las órdenes de pago a atender se
sometía a un proceso de validación efectuado por la Subdirección de Sistemas y Organización
de la SGFAL. Posteriormente, era sometido a un nuevo proceso de validación por el servicio los
servicios de informática del ICO. En caso de identificarse alguna salvedad, error o incoherencia,
el ICO solicitaba a la SGFAL el envío de un nuevo fichero corregido completo.
En el curso de las verificaciones efectuadas, se han identificado divergencias (que no afectan al
importe las transacciones) entre los ficheros que facilitó la SGFAL al Tribunal de Cuentas y los
históricos que conserva el ICO, ya que no es posible reconstruir la correspondencia biunívoca
entre el fichero que fue remitido por la SGFAL y el procesado por el ICO en cada fase, lo que
pone de manifiesto que no se estaban manteniendo suficientes garantías en la trazabilidad e
integridad de los ficheros custodiados. Como se ha anticipado, la aplicación FEL utilizada por la
SGFAL no dispuso hasta 2017 –con carácter posterior al periodo fiscalizado- de un módulo
para poner a disposición del ICO el fichero de órdenes de pago con garantías técnicas de
autenticidad. Por su parte, la unidad de apoyo informático del ICO se limitaba a conservar
acumulativamente todos los ficheros remitidos por SGFAL, sin adecuado sistema de archivo
que permitiera acceder de manera ágil a las versiones históricas.
3. En el cuadro siguiente se muestran los ficheros -diecisiete- procesados por el ICO en el periodo
fiscalizado:
CUADRO Nº 17:
FICHEROS DE ÓRDENES DE PAGO PROCESADOS
(euros)
Fecha
procesado
ICO
Fecha
cargado
Banc@ico ID. fichero ICO Importe Importe ID fichero FFEELL
22/06/2015
02/07/2015
20150623T092240_Vencimiento s
7.089.222,12
7.089.222,12
3T-20151110T125147_Vencimi entos
15/09/2015
25/09/2015
20150922T083121_Vencimiento s Octubre
1.417.609,89
27/10/2015
27/11/2015
20150922T083121_Vencimiento s Diciembre
4.890.762,66
6.308.372,55
4T-20151110T125225_Vencimi entos
28/12/2015
28/12/2015
20151228_vencimientos
534.311.135,12
534.311.135,12
20151228_vencimientos
09/02/2016
09/02/2016
20160208_vencimientos
93.136.904,69
93.136.904,69
20160208_vencimientos
18/03/2016
21/03/2016
Vencimientos_2015_2016v2
9.986.594,51
11/04/2016
18/04/2016
20160411T093552_ICOFEL_Venci mientosICO
49.896.130,17
27/04/2016
28/04/2016
201605_ICOFEL_Vencimientos ICO
8.900.220,80
20.165.199,13
Vencimientos_2015_2016v2
23/05/2016
26/05/2016
201606_ICOFEL_Vencimientos ICO
16.073.029,43
64.690.775,78
20160411T093552_ICOFEL_Venci mientosICO
27/06/2016
28/06/2016
201607_ICOFEL_Vencimientos ICO
13.566.003,22
20/07/2016
26/07/2016
201608_ICOFEL_Vencimientos ICO
16.933.652,11
13.890.819,35
2015_2016_3T
01/08/2016
29/08/2016
201609_ICOFEL_Vencimientos ICO
12.300.296,73
28.909.132,71
2016_2016_3T
28/07/2016
29/07/2016
OrdenesDePagoICO_Anticipos _v2
209.512.945,34
209.512.945,34
OrdenesDePagoICO_Anticipos _v2
27/09/2016
28/09/2016
201610_ICOFEL_Vencimientos ICO
7.013.329,23
14.795.332,99
Entrega 20152016 4T Órdenes P ago
25/10/2016
28/10/2016
201611_ICOFEL_Vencimientos ICO
19.184.751,72
44.966.652,49
Entrega 20162016 4T Órdenes P ago
23/11/2016
29/11/2016
201612_ICOFEL_Vencimientos ICO
37.525.885,79
3.961.981,26
Entrega 20162016 Apertura e xtra
8.267.600,27
20161221T120011_ICOFEL_Or denesP
137.551,70
20161222T134204_ICOFEL_Or denesP
69.315,11
20161228T134002_FFEELL_O rdenesP
29/12/2016
29/12/2016
201612_02_ICOFEL_Vencimient osICO
113.153.535,38
104.679.068,30
20161229T084926_FFEELL_Orde nesP
23/01/2017
24/01/2017
201612_03_ICOFEL_Vencimient osICO
5.700.024,98
5.700.024,98
20170123T123048_FFEELL_O rdenesPagoICO
Total vencimientos
1.160.592.033,89
1.160.592.033,89
Total vencimientos tr ansferidos
1.154.892.008,91
Fuente: ICO.
4. En paralelo, la Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales
tramitaba una propuesta de gasto mensualmente, instrumentada a través de un expediente en
el que se acumulaban las fases de autorización, compromiso y reconocimiento de la obligación,
ADOK64, con las operaciones a atender en el mes siguiente. Esta propuesta de gasto incluía las
64 La Orden del entonces Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la
Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado, prevé en su regla 24 la posibilidad de
104 Tribunal de Cuentas
aportaciones que se efectuaban desde los Presupuestos Generales del Estado y cuentas del
Tesoro a la cuenta del Fondo.
5. El ICO, una vez procesada la tabla de órdenes de pago, las ponía a disposición de las
entidades de “fronting” mediante su carga en la aplicación de intercambio con las entidades
financieras denominada “Banc@ico”. Inmediatamente después, en la fecha acordada en el
cronograma entre el ICO y la SGFAL, comenzaba el proceso de ordenación de transferencias a
las cuentas bancarias abiertas por las entidades de “fronting” a nombre de las entidades
locales65. Estas cuentas tienen carácter indisponible para la entidad local, a pesar de integrarse
formalmente en su tesorería. La mecánica se tradujo, por tanto, en que se producía una
transferencia de fondos desde el Tesoro a la cuenta del Fondo con cargo a la cual el ICO
traspasaba las disponibilidades líquidas a las entidades de “fronting”.
6. Desde dichas cuentas se ordenaban las transferencias a favor de los beneficiarios finales
(entidades financieras y cuentas de consignación judicial, entre otros), que las entidades de
“fronting” ejecutaban en las fechas consignadas en las tablas inicialmente introducidas por las
unidades de Intervención de las entidades locales y procesadas por todos los entes
intervinientes: SGFAL, ICO y entidades financieras de “fronting”. Sobre este particular hay que
distinguir: pagos a entidades financieras por vencimientos de préstamos, cuentas de
consignación judicial por sentencias y en su caso, cuentas de la AEAT y la TGSS. El buen fin
de estas transferencias de fondos determinaba el importe efectivamente dispuesto de las
operaciones de crédito firmadas. A diferencia del resto de necesidades, la sustitución de las
retenciones en la PTE correspondientes a operaciones “sin préstamo” de las fases anteriores
del Fondo de Pago a Proveedores no implicó un movimiento de efectos líquidos, sino que se
tradujo en una baja de la operación en el compartimento “Fondo de Pago a Proveedores 2 en
liquidación” y un alta simultánea de un activo financiero en el compartimento FO.
7. En relación con el proceso de abono desde las cuentas indisponibles, se ha verificado que en el
periodo fiscalizado tuvo lugar un proceso de “pendencia” de determinadas transferencias, de tal
manera que, a consecuencia de causas diversas tales como errores en la consignación del
código de identificación de la cuenta bancaria –IBAN66-, cierre de la cuenta bancaria
destinataria, errores en la identificación de la operación, entre otras, algunas transferencias
quedaron “en suspenso” durante un lapso de tiempo. Con el fin de lograr la máxima efectividad,
en relación con las operaciones que no llegaron a buen fin en primera instancia, tuvieron lugar
sucesivos intentos de reprogramar transferencias por las propias entidades financieras en
aquellos casos en los que no se llevaron a cabo por cierre de cuentas, IBAN erróneo o código
de sentencia inexacto, entre otras. La práctica aplicada consistió en un contacto de la entidad
financiera de “fronting” con el ICO, y este a su vez, con la Subdirección General de Estudios y
Financiación de Entidades Locales. En los casos analizados, esta última determinó en qué
casos se aceptó la modificación de datos de la transferencia (fecha de ejecución, corrección de
errores en el IBAN, subsanación de errores tipográficos en los datos identificativos de la
referencia de la operación), de otros en los que se consideró que la modificación tenía carácter
sustancial y no procedía.
Estos cambios no tuvieron reflejo en las tablas de operaciones en su momento remitidas por la
SGFAL, ni tampoco en las bases de datos que conservaba el ICO sobre las órdenes de pago
ejecutadas, por lo que el único medio de identificar los pagos de manera omnicomprensiva eran
los movimientos de las cuentas bancarias indisponibles, lo que supone que los registros que
acumular fases de ejecución del presupuesto de gastos en un único acto, de tal suerte que se produce la aprobación,
disposición de crédito, así como el reconocimiento de la obligación y la propuesta de pago en un único acto, cuyo registro
contable se instrumenta por medio de documentos denominados “ADOK”. De este tipo de documentos proviene la
terminología habitual para referirse a esta modalidad de actos.
65 El proceso se produjo ordinariamente con carácter mensual. Una vez se producía una fase de concertación de
préstamos, una vez firmados estos, también tenía lugar una ordenación de pagos.
66 El IBAN es un acrónimo que significa International Bank Account Number por sus siglas en inglés (Número de Cuenta
Bancaria Internacional). Este número tiene por utilidad la identificación de una cuenta corriente de forma única.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 105
conservaban la SGFAL y el ICO no reflejaran los datos sobre la cuenta bancaria real a la que
se transfirieron los recursos líquidos en estos casos.
En relación con esta cuestión, en diciembre de 2016 se efectuó una transferencia de 5.700.024
euros a una cuenta errónea. Advertido el error por la propia entidad local, hubo de reclamarse
la retrocesión del pago por conducto de la entidad financiera de “fronting”, y una vez que la
entidad local modificara los datos, tras la cual se volvió a procesar la transacción con los datos
correctos, lo que se produjo el 23 de enero de 2017.
8. Los retrasos ocasionados por la dilación de los Acuerdos de la CDGAE analizados en el
subapartado II.8 se tradujeron en dos tipos de incidencias:
a. La necesidad de excepcionar las previsiones fijadas en los contratos de préstamo a fin de
poder atender las órdenes de pago comunicadas. En ese sentido, en abril de 2016 tuvieron
lugar dos disposiciones con cargo a las operaciones de crédito formalizadas en marzo y
abril de ese mismo año al amparo de la modificación introducida en los borradores en las
instrucciones de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas67.
b. Que la carga de ficheros para su procesamiento se realizara con carácter posterior a la
fecha de vencimiento de las órdenes de pago consignada por las entidades locales,
eventualidad que fue verificada en un total de 686 vencimientos, que, en consecuencia,
fueron atendidos con demora con respecto a la fecha en la que vencieron.
9. Relacionado con el caso anteriormente referido, una circunstancia que acaeció
recurrentemente, y siempre en relación con el primer periodo de cada fase de pagos, fue el
retraso en la fecha de ejecución del pago en relación con la fecha de vencimiento señalada por
las entidades locales. Así, el Fondo no atendió necesidades o vencimientos correspondientes al
mes de enero en ninguno de los ejercicios fiscalizados, al no haberse adoptado los acuerdos ni
las medidas necesarias para prever este extremo. A título ilustrativo, en las fases de
concertación de operaciones de crédito para atender necesidades de 2016 ya comunicadas en
2015 (FO-Riesgo 2015/2016 o FO-Prudencia 2015/2016), no se libró ninguna transferencia
hasta marzo-abril de 2016, y aunque se previó atender pagos en fecha posterior al Acuerdo de
la CDGAE, en ningún caso se atendieron necesidades anteriores al 11 de febrero de 2016.
10. Otro tipo de incidencia en relación con los pagos se refirió a la incoherencia entre la fecha valor
de pago (fecha en la que el pago se hará efectivo) y la fecha de vencimiento (fecha en la que
vence la obligación de la entidad local, que motiva la comunicación de pago), introducidas en la
aplicación FEL por las unidades de intervención de las entidades locales y posteriormente
procesadas por los entes que participan en la gestión del Fondo (SGFAL e ICO). En este
sentido, ninguno de los sistemas detectó que la fecha de valor del pago no podía ser anterior a
la fecha de vencimiento en más de 2 días, circunstancia que se produjo en 94 vencimientos
correspondientes a 2015 y 2016.
11. Por otra parte, las entidades de “fronting” no facilitaron un fichero de confirmación de pagos
ejecutados en el periodo fiscalizado68, por lo que no resultó posible al ICO o la SGFAL verificar
si se produjo alguna modificación unilateral introducida por las entidades de “fronting” en el
destino de los pagos, o si existió algún pago adicional fallido a los que constaban en los listados
comunicados por las entidades financieras. No obstante lo anterior, las entidades de “fronting”
aportan al ICO información sobre las operaciones en las que no se ha podido completar la
transferencia. Por su parte, el ICO, una vez recibidas las comunicaciones de las entidades de
67 El inciso señalaba lo siguiente: “El préstamo tendrá como máximo una disposición mensual, al final de cada mes
natural, en función de la gestión de tesorería del FFEELL y hasta el importe máximo de préstamo estipulado en la
cláusula anterior. En el mes de formalización de la presente operación podrá existir una disposición adicional en dicho
mes”.
68 Las entidades financieras de “fronting” con carácter posterior al periodo fiscalizado han comenzado a remitir
información sobre las operaciones atendidas.
106 Tribunal de Cuentas
“fronting” remite al MINHAFP un archivo con todas las operaciones cuyo pago ha resultado
fallido.
II.9. REEMBOLSO DE LOS PRÉSTAMOS E INTERESES DE LOS QUE EL FONDO ES
DEUDOR
Los activos del FFEELL se estructuran en las categorías descritas en el subapartado II.4 anterior
del texto.
El procedimiento establecido, que se concreta en los contratos suscritos por el ICO con las
entidades de “fronting”, así como en los Acuerdos de la CDGAE e Instrucciones de la Secretaría de
Estado, completan a su vez el marco que define el procedimiento de recuperación de los importes
correspondientes a necesidades financieras satisfechas por el Fondo en nombre de las entidades
locales, en el marco tanto del Real Decreto-ley 17/2014 como de los Reales Decretos-leyes 4/2012,
7/2012, 4/2013 y 8/2013, ya provinieran de la concertación de operaciones de crédito o de la
subrogación (operaciones “sin préstamo”). En el “Anexo I” constan las condiciones financieras
aplicables a cada una de las categorías de los créditos financieros.
Respecto a la información relativa a los cobros de caudales líquidos, el “Anexo II69”, definido en los
contratos firmados por las entidades de “fronting” y el ICO, contiene el detalle de los ingresos que el
día 10 de cada mes efectúan las entidades financieras en la cuenta del FFEELL abierta en el
Banco de España. Dichos ingresos provenían de tres fuentes diferenciadas: amortización de
principal de préstamos (amortizaciones ordinarias o anticipadas), abono de intereses devengados
por los préstamos (en operaciones dentro del periodo de carencia) y transferencias fallidas, esto es
órdenes de pago cuya atención por el FFEELL no llegó a buen fin.
En virtud del contrato de prestación firmado entre las entidades de “fronting” y el ICO, estas debían
cargar con periodicidad mensual –en torno al día 20 de cada mes- en la aplicación “Banc@ico” la
información prevista en el denominado “Anexo III”. Esta información, que contenía datos de
situación de los préstamos referida al último día del mes anterior, no fue objeto de explotación ni de
revisión por el ICO en el periodo fiscalizado, pese a su potencial utilidad como elemento de
contraste con los datos empleados por el ICO.
En lo que respecta a los procedimientos de recaudación del Fondo en concepto de amortización de
principal y remuneración de intereses, a continuación se presentan un diagrama de flujos en el que
se concreta el flujo de efectos líquidos y de información:
69 La denominación completa de este Anexo es “Contenido del fichero para el envío de información del desglose de los
ingresos de los días 10 por pagos de las entidades locales”.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 107
DIAGRAMA 6: COBROS
En lo que respecta al origen de los fondos líquidos que se recaudan por el Fondo, es preciso hacer
referencia a los importes que fueron reintegrados por no haber llegado a buen fin la transferencia o
por la devolución de la misma por parte del destinatario o el ayuntamiento70 transcurrido un periodo
de tiempo.
En relación con esta cuestión han sido identificados reintegros de diecinueve ayuntamientos por
estas causas por un importe de 22.598.257 euros. Dichos reintegros se produjeron en todo caso en
relación con órdenes de pago atendidas mediante transferencias del periodo 2015-2016, de
acuerdo con el siguiente desglose por necesidad financiera:
70 Recuérdese que los efectos líquidos correspondientes a obligaciones derivadas de ejecución de sentencias firmes
correspondientes al Acuerdo de la CDGAE de 16 de diciembre de 2015 fueron transferidos a la tesorería de las entidades
locales para su posterior abono a los acreedores, lo que dio lugar a reintegros al Fondo como consecuencia de la falta de
firmeza de determinadas sentencias, entre otras causas.
ENTIDADES DE
“FRONTING”
Vencimientos no atendidos y
cobros.
€
Banc@ico
Tesoro / Banco de
España
Fichero pagos EELL
(Anexo II)
ICO
1
EELL
Amortización de principal
e intereses
€
Amortización
anticipada
Relación
Mensual FFEELL
108 Tribunal de Cuentas
- Obligaciones derivadas de ejecución de sentencias firmes: 17.009.529 euros.
- Vencimientos de créditos de mercado: 9.610 euros.
- Retenciones PTE: 29.382 euros.
- Deudas AEAT: 59.506 euros.
Dentro de las devoluciones destacó el caso de la devolución de una transferencia por parte de un
órgano jurisdiccional por importe de 162.867 euros que se efectuó directamente, y por
consiguiente, indebidamente, a una entidad local en marzo de 2017. Aunque dicho importe fue
reintegrado posteriormente por el Ayuntamiento al Fondo, evidenció el riesgo de que se produjeran
reintegros directamente a las entidades locales por parte de los destinatarios finales por errores o
incidencias, ya que en este caso, fue el propio Ayuntamiento el que puso de manifiesto a la SGFAL
lo acaecido.
Pese a que los importes financiados por el Fondo serán objeto de reembolso por parte de las
entidades locales en el marco de la amortización de las operaciones de crédito, la finalidad y el
diseño del mecanismo era alcanzar una satisfacción en la transferencia de los importes desde el
Fondo a los acreedores finales, principalmente en relación con obligaciones derivadas de ejecución
de sentencias firmes y vencimientos de mercado, por lo que este tipo de incidencias dificultan
alcanzar dicho fin y ponen de manifiesto riesgos en relación con el adecuado seguimiento del
destino de los recursos aplicados.
II.9.1. Reembolso de cantidades con cargo a retención en la PTE
El importe prestado o abonado por el Estado a las entidades locales se encuentra garantizado por
la PTE, que es uno de los recursos de las Haciendas Locales, de acuerdo con el art. 2 del TRLRHL
y el Capítulo III de ese texto legal, fijándose en las LPGE de cada ejercicio las reglas sobre el
porcentaje a retener por este concepto (superior al 25% y como máximo, el 50%).
En el siguiente diagrama de flujos se presentan los principales hitos en lo que respecta a la
comunicación de la información y a los movimientos de recursos en relación con la retención de la
PTE:
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 109
DIAGRAMA 7: FLUJO DE INFORMACIÓN Y DE EFECTOS LÍQUIDOS DE LA PTE.
10/Mes X
20/Mes X
28/Mes X
5/Mes X
Las entidades de “fronting” remiten al ICO la información de
los impagados a 30/Mes X-1, ordenado por línea de crédito y
detallado por préstamo.
La SGFAL remite al ICO el fichero de
retenciones practicadas en la
mensualidad del sistema de
financiación de EELL entre 28/Mes X-2
y 28/Mes X-
1. Agrupado por
ayuntamiento y detallado por línea de
crédito.
El ICO aplica la retención
proporcionalmente por línea de crédito
y carga la información en GP.
La SGTPF a propuesta de la
SGFAL ingresa en cuenta
del Banco de España a
nombre del FFEELL el
importe de la retención
comunicada el 20/mes X.
El ICO remite a la SGFAL
información de la situación
de los préstamos entre el
28/Mes X-2 y el 28/Mes X-
1 de oper
aciones del
FFEELL, ordenado por
línea de crédito y detallado
por préstamo.
Información extraída de
GP.
El ICO remite a las entidades de
“fronting”
copia de la información
remitida a la SGFAL.
110 Tribunal de Cuentas
El procedimiento71 comenzaba en torno al día 5 de cada mes, mediante la comunicación, por el
ICO -vía correo electrónico- a la SGFAL y a las entidades de “fronting” de las operaciones con el
importe de deuda pendiente acumulada a fecha de 28 del mes anterior, para las operaciones con
préstamo (al no tener todavía el dato de los vencimientos de fin de mes), y a 31 del mes anterior,
en las operaciones “sin préstamo”.
El desglose de la información de las operaciones se obtenía de la aplicación GP del ICO. En el
caso de las operaciones con préstamo se desglosaba en principal e intereses del préstamo
pendientes e intereses de demora; y en las operaciones “sin préstamo”, en capital e intereses
pendientes.
El día 10 de cada mes, momento en el que se transferían a la cuenta del Banco de España
gestionada por el ICO los ingresos provenientes de los vencimientos de los pagos de amortización
de principal e intereses por parte de las entidades locales, se remitía un fichero por las entidades
de “fronting”, en el que se desglosaban los ingresos producidos hasta el día 31 del mes anterior y
se informaba, entre otras cuestiones, de los importes no atendidos por las entidades locales
(agrupados por préstamo).
El día 20 de cada mes la SGFAL enviaba un fichero al ICO -también por correo electrónico- con las
retenciones a practicar en el abono a cuenta mensual de la PTE, detallado por ayuntamientos. Esa
información se refería a la mensualidad del sistema de financiación de EELL. El desglose posterior,
por préstamo, era efectuado por el ICO en función del porcentaje de deudas de los préstamos de la
entidad local, aplicando un criterio proporcional.
El día 28 de cada mes se producía el ingreso material procedente de las retenciones practicadas
por la SGTPF en la cuenta del Banco de España a nombre del FFEELL, donde el ICO, una vez
desglosada la información por préstamo y deuda, la carga y actualiza en GP.
En el momento de minorar las deudas, el ICO aplicaba el orden de prelación contenido en las
cláusulas de los contratos firmados con las entidades locales: primero, las deudas vencidas más
antiguas frente a las más recientes y, después, dentro de estas:
- En operaciones con préstamo: intereses de demora, intereses vencidos y amortización del
principal.
- En operaciones sin préstamo: intereses vencidos y amortización del principal.
En relación con los flujos de información de este procedimiento, debe destacarse la ausencia de un
sistema de intercambio o aplicación que evitase la utilización de correo electrónico, procedimiento
que no reúne las garantías de integridad y seguridad suficientes, como ya se ha indicado en
relación con otras cuestiones.
II.9.2. Entidades con una elevada concentración de operaciones concertadas con el FFEELL
La sucesiva puesta en marcha de medidas de apoyo financiero a las entidades locales se ha
traducido en la existencia de un volumen de operaciones de crédito muy significativo. Resalta
particularmente el número elevado de operaciones vivas en las que la AGE, a través del FFEELL,
es acreedora de determinadas entidades locales que, a causa de su situación financiera, se
acogieron recurrentemente a estos mecanismos.
A 31 de diciembre de 2016, un total de once entidades locales tenían más de dieciocho
operaciones de crédito vigentes con el FFEELL. En particular, tomando como referencia dicha
fecha resaltan las siguientes situaciones:
71 Las fechas descritas en este epígrafe son aproximadas, ya que dependen del calendario de cada año y de las
vicisitudes del procedimiento en cada uno de los periodos.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 111
- Un ayuntamiento, con 35 préstamos, con un saldo vivo de 543.824.307 euros.
- Cuatro entidades locales con 25 préstamos cada una de ellas, cuyos saldos vivos
agregados eran de 369.355.032 euros, 221.682.048 euros, 178.793.873 euros y 66.124.017
euros, respectivamente.
- Otros seis ayuntamientos, con 23, 22 (dos entidades), 20, 19 y 18 operaciones de crédito,
respectivamente cuyos saldos vivos se encontraban entre 344.543.858 euros y 19.839.737
euros, siendo los restantes saldos vivos de 157.231.518, 107.760.895, 84.858.052 y
51.940.877 euros.
Esta suerte de “acumulación” de préstamos que, además tienen tipos de interés y plazos de
amortización distintos -como se aprecia en el Anexo I-, dificultan la gestión a todos los agentes
intervinientes: ICO, entidades locales, SGFAL y entidades de “fronting”, al suponer una mayor
carga de trabajo y de trámites a realizar, sin que exista una justificación para no afrontar un proceso
de reordenación y agrupación de operaciones.
II.9.2.1. PRÉSTAMOS EN SENDA CRECIENTE
Íntimamente relacionado con lo anterior, ha sido verificada en el curso de los trabajos de
fiscalización la existencia de operaciones de crédito cuyo saldo vivo no solo no se reduce como
consecuencia del inicio de los periodos de amortización –las operaciones de crédito se firmaron
con dos y tres años de carencia en relación con la amortización del principal-, sino que el total de la
deuda, computando conjuntamente intereses y principal, creció entre el 31 de diciembre de 2014 y
el 31 de diciembre de 2016.
Esto supone que uno de los objetivos de la creación del FFEELL no se está cumpliendo en la
medida que no se garantiza la sostenibilidad financiera de las entidades que se adhieran, al
incrementarse la deuda pendiente de una serie de ayuntamientos a lo largo de los años.
Se ha analizado la información suministrada por el ICO sobre la situación de las operaciones a 31
de diciembre de 2014, 2015 y 2016, en la que se recogen los importes dispuestos,
correspondientes a principal72 e intereses vencidos y no pagados y el capital pendiente a final de
cada uno de dichos años73.
A 31 de diciembre de 2016, de las 4.464 operaciones con saldo vivo que existían a final del
ejercicio 201474, correspondientes a 1.755 ayuntamientos, 340 presentaban un incremento de la
deuda pendiente, de las cuales en 47 el incremento de la deuda pendiente era superior al 5%. En
suma, como consecuencia de impago de intereses vencidos y/o no atención de vencimientos de
principal, el 5,57% de las operaciones habían sufrido un incremento en el saldo vivo.
Estas 340 operaciones suponían, a 31 de diciembre de 2016, 1.214.317.916 euros (1.042.492.883
euros de capital pendiente y 171.825.032 euros de intereses vencidos no abonados) frente a
1.115.618.238 euros (1.053.301.408 euros de capital pendiente y 62.316.830 euros de intereses
vencidos no atendidos) al cierre de 2014, esto es, el importe total pendiente se había incrementado
en 98.699.678 euros.
72 Para este análisis se han tomado en consideración datos de los ayuntamientos, excluyendo mancomunidades y
diputaciones provinciales al tener un carácter escasamente significativo el importe de estas entidades desde un punto de
vista cuantitativo.
73 Como ya se ha indicado con anterioridad, el importe prestado o abonado por el Estado a las entidades locales se
encuentra garantizado por la PTE, que es uno de los recursos de las Haciendas Locales, de acuerdo con el art. 2 del
TRLRHL y el capítulo III de ese texto legal, fijándose en las LPGE las reglas sobre el porcentaje a retener por este
concepto (superior al 25% y como máximo, el 50%).
74 A 31 de diciembre de 2014 había 6.876 operaciones, pero el análisis se ha circunscrito a las que tenían saldo vivo a
cierre de 2016 -4.464 operaciones-.
112 Tribunal de Cuentas
Al hilo de lo anterior, cabe señalar que existe un 2,67% de ayuntamientos analizados que tienen
préstamos con el FFEELL que van incrementando su deuda año a año. Este incremento se debió a
que las retenciones practicadas en la PTE eran inferiores al importe de los intereses devengados,
vencidos y no pagados, por lo que el principal se mantiene sin amortización, bien por no haber
concluido el periodo de carencia, o bien porque la retención ni siquiera alcanza el importe de los
referidos intereses devengados, vencidos e impagados.
Se ha verificado que al menos seis entidades locales vieron incrementada su deuda viva con el
FFEELL en más de 2.000.000 de euros entre el 31 de diciembre de 2014 y el 31 de diciembre de
2016, tomando en consideración operaciones concertadas a cierre del referido ejercicio 2014.
Tomando en consideración el importe absoluto, resulta especialmente significativo que dos
ayuntamientos vieron incrementada su deuda en más de 50 millones de euros: 59.926.864 y
54.167.280 euros, respectivamente.
Si se analiza desde el punto de vista porcentual, nueve entidades incrementaron su deuda viva en
más de un 25% desde el año 2014. En particular, destacaba el un ayuntamiento que incrementó su
deuda un 43%, y dos entidades locales, que lo hicieron en un 33%.
En las cuentas anuales del FFEELL correspondientes a ambos ejercicios, se han dotado deterioros,
precisados en el exceso del saldo pendiente sobre el valor actual de los importes a retener en un
horizonte de 50 años. Esto supone, a efectos contables, que hay una probabilidad cierta de que se
materialice el riesgo de incobro de los importes adeudados por ciertas entidades locales al
FFEELL, agravado por dos elementos adicionales:
- Algunas de las entidades locales que concentran la mayor proporción de las operaciones con
saldo vivo creciente, se vienen encontrando en una situación patrimonial y financiera de
desequilibrio con carácter recurrente.
- Las condiciones financieras de las operaciones “sin préstamo”, que concentran un porcentaje
significativo del importe de las operaciones con saldo creciente, tienen unas condiciones
financieras muy gravosas para las entidades locales, cuestión que será objeto de análisis
seguidamente.
II.9.2.2. CONDICIONES FINANCIERAS DE LAS OPERACIONES DENOMINADAS “SIN
PRÉSTAMO”
Como se ha indicado anteriormente, dentro del conjunto de los activos financieros del Fondo, y en
particular, los correspondientes al compartimento “Fondo en liquidación para la Financiación de los
Pagos a los Proveedores de Entidades Locales”, se enmarcan las operaciones que el ICO y la
SGFAL han venido denominando “sin préstamo”, en las que, de acuerdo con lo dispuesto en los
Reales Decretos-leyes 4/2012, 7/2012, 4/2013 y 8/2013, el extinto Fondo de Pago a Proveedores
abonó a los acreedores finales de las entidades locales las cantidades adeudadas a los
proveedores pero, al no cumplir la entidad local los requisitos de condicionalidad financiera, bien
por no presentar plan de ajuste, o al no aprobarse por el Ministerio el presentado, no se concertó
formalmente una operación de crédito con intermediación de la entidad de “fronting” entre el Fondo
y la entidad local que financiase el importe abonado. Como consecuencia de lo anterior, el Fondo
se subrogó materialmente en la posición de los acreedores, previéndose que el reembolso de las
cantidades satisfechas a los referidos proveedores se produjera con cargo a la retención en la
PTE75, con arreglo a las reglas establecidas en la LPGE de cada año.
Por lo que respecta a su cuantificación, el importe del saldo vivo de estas operaciones sin préstamo
ha disminuido en el periodo fiscalizado, al pasar de 737.385.808 euros en enero de 2015 a
705.349.132 euros en diciembre de 2016, representando un 9,73% del total de deuda pendiente.
75 Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año establecen los porcentajes máximos de retención que
pueden efectuarse sobre el abono a cuenta mensual que corresponde a las entidades locales.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 113
Las condiciones financieras de los importes adelantados por los mecanismos de pago a
proveedores se fijaron por Acuerdo de la CDGAE de 1 de marzo (Orden PRE/773/2012), de
acuerdo con lo previsto en el Real Decreto-ley 4/2012 (art. 10) y en la Orden HAP/1465/2012, de 28
de junio, por la que se desarrolla el procedimiento y condiciones de retención de la participación en
los tributos del Estado de las Entidades Locales que no concierten las operaciones de
endeudamiento, determinando que el coste financiero para las entidades locales fuera
significativamente superior para las entidades “sin préstamo”, motivado por las causas antes
referidas de ausencia de medidas de reequilibrio aceptadas por el entonces MINHAP. Si bien
puede considerarse justificado imponer un coste superior al no haber adoptado compromisos de
condicionalidad financiera, el tipo de interés fijado para estas operaciones resulta muy gravoso en
relación con los costes financieros del mercado en el periodo fiscalizado. En ese sentido, en el
cuadro siguiente se recoge las condiciones financieras de estas operaciones:
CUADRO Nº 18
COSTE FINANCIERO PARA LAS ENTIDADES LOCALES DE
LAS OPERACIONES “SIN PRÉSTAMO”
(euros)
RDL 4/2012 (mayo de
de 2013) RDL 8/2013 (diciembre
de 2013)
Importe dispuesto
820.313.009,13 90.446.830,40 39.929.949,76 228.389.546,4 0
Condiciones financieras - Tipo de interés
variable Euribor +
5,25%
- Tipo de interés
variable Euribor +
5,25%
- Tipo de interés
variable Euribor +
3,95%
- Tipo de interés fijo
3,34%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por el ICO.
Es preciso resaltar que los costes financieros era significativamente superiores no solo a los
ordinarios para el resto de operaciones del Fondo, sino a las condiciones del mercado financiero,
ya que si se comparan los tipos de interés de estas operaciones “sin préstamo” con la media anual
del Euribor76 y el interés legal del dinero77 de los últimos cinco años recogido en el cuadro
siguiente, comprobamos que las condiciones financieras de estas operaciones son muy
desventajosas para las entidades locales, no se ajustan a las condiciones de prudencia financiera y
no solo no coadyuvan a las entidades locales a reducir el coste de su financiación –uno de los
objetivos de la creación del FFEELL- sino que resultan contrarios a los fines previstos.
76 Referencia interbancaria a un año, euríbor (Euro InterBank Offered Rate), modificado por la CBE 5/2017, es el índice
más utilizado como referencia en los préstamos hipotecarios para calcular la revisión de los tipos de interés variable. Se
define como la media aritmética simple mensual de los valores diarios del índice de referencia euríbor que figura en el
Anexo del Reglamento de ejecución (UE) 2016/1368 de la Comisión de 11 de agosto de 2016, por el que se establece
una lista de los índices de referencia cruciales utilizados en los mercados financieros.
77 El interés legal del dinero es el tipo porcentual de interés anual que, a modo de recargo indemnizatorio o penalización,
resulta aplicable sobre determinada cantidad de dinero adeudada, la cual ha de ser líquida o al menos liquidable por
constar todos los datos necesarios para efectuar su liquidación y estar vencida, siendo por ello exigible el cumplimiento
de la obligación del pago que, sin embargo, oportunamente no se cumplió a su debido tiempo; cuyo tipo de interés está
determinado por una norma jurídica con rango de ley y se aplica, a falta de pacto expreso en otro sentido concertado
entre las partes y a falta también de otra norma jurídica que resulte más específicamente aplicable a la clase de
obligación de que se trate, cuando una persona o entidad se retrasa en cumplir su obligación de pago de cierta cantidad
principal de dinero (por ejemplo, el precio de una compraventa, la devolución del capital que se le había prestado y/o de
los intereses remuneratorios del préstamo y en otras situaciones similares).
114 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 19
TIPOS DE INTERÉS DE REFERENCIA
(porcentaje)
Año
Euribor (%)
Interés legal del dinero (%)
2012
1,11
4,00
2013
0,54
4,00
2014
0,48
4,00
2015
0,17
3,50
2016
-0,03
3,00
Fuente: Banco de España y LPGE.
Como se aprecia en los dos cuadros anteriores, el tipo de interés que están soportando las
entidades locales en relación con estos importes ha venido superando ampliamente el euríbor e
incluso el tipo de interés legal del dinero.
Los intereses percibidos por el Fondo en relación con estas operaciones ascendieron a 30.694.140
euros (30.688.698 euros correspondientes a operaciones con ayuntamientos y 5.442 euros por
mancomunidades) en 2015, y 23.446.561 euros (23.445.988 euros correspondientes a
ayuntamientos y 573 euros por mancomunidades) en 2016.
Estas condiciones financieras tan severas, a juicio de este Tribunal de Cuentas, no parecen
justificadas y resultan contraproducentes en relación con los fines pretendidos tanto con el Real
Decreto-ley 17/2014 como con el resto de medidas de apoyo financiero, ya que suponen una carga
financiera excesiva para entidades locales que, en muchas ocasiones, se encuentran en situación
de desequilibrio patrimonial, dificultando el regular funcionamiento de su Hacienda.
Pese a que el Gobierno por medio de sucesivos Acuerdos de la CDGAE ha abierto en 2015, en dos
ocasiones y con carácter posterior al periodo fiscalizado, en 2017, la posibilidad de que estas
entidades concierten préstamos por el importe total pendiente (circunstancia que reiteró la SGFAL
en sus alegaciones78), sujetas a las condiciones del compartimento FO, concediendo además un
nuevo periodo de carencia y suspendiendo las retenciones en la PTE, persiste un número
significativo de entidades en dichas circunstancias. En el momento del cierre de los trabajos de
fiscalización, existían 435 operaciones de esta categoría pendientes de amortizar correspondientes
a 190 ayuntamientos por un importe de 461.874.669 euros de deuda viva.
A la vista de lo anterior, la exigencia de medidas de condicionalidad que coadyuven al preceptivo y,
sin duda, necesario reequilibrio financiero de estas entidades no debe ser óbice para la
flexibilización de las condiciones financieras de estas operaciones a fin de evitar dificultades para la
recuperación de los recursos adelantados por el Estado a través del Fondo y la agravación de la
situación financiera de estas entidades.
II.10. GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS E INDICADORES ESTABLECIDOS EN
EL PROGRAMA PRESUPUESTARIO
La LGP supuso un importante hito en el desarrollo del presupuesto por programas y en la
consolidación de modelos de gestión por objetivos en el ámbito subjetivo al que se extienden los
Presupuestos Generales del Estado.
En esta línea, los arts. 29 y 30 de la LGP se refieren a los programas plurianuales ministeriales y
por centro gestor donde deben estar definidos, entre otros aspectos, “los indicadores de ejecución
78 La SGFAL alegó que “Debido a la brecha que se está poniendo de manifiesto entre los tipos de interés aplicables en
esos casos y los aplicables en los préstamos formalizados con ocasión del mecanismo de pagos a proveedores, se han
articulado tres procedimientos (dos en 2015 y uno en 2017) para posibilitar que las entidades locales formalicen estos
préstamos con la condicionalidad fiscal y las condiciones financieras definidas en aquel mecanismo”.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 115
asociados a cada uno de los objetivos que permitan la medición, seguimiento y evaluación del
resultado en términos de eficacia, eficiencia, economía y calidad”. El art. 35.4 de la LGP, a su vez,
establece que “la comprobación del grado de cumplimiento de un programa presupuestario se
efectuará en función de los resultados cuando éstos sean mensurables e identificables. Cuando los
resultados no sean mensurables la efectividad del programa se hará mediante indicadores que
permitan su medición indirecta”. Asimismo, aunque aprobada con anterioridad a la LGP, hay que
hacer referencia a la vigente Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de julio de 1992,
por la que se dictan las normas para la regulación del sistema de seguimiento de programas,
regula, entre otros aspectos, la definición y seguimiento de los objetivos de los programas.
Los Presupuestos Generales del Estado para 2015 y 2016 han carecido de una definición de
objetivos e indicadores en relación con los recursos asignados al FFEEL, analizándose a
continuación las particularidades en relación con cada uno de los ejercicios fiscalizados:
II.10.1. Ejercicio 2015
La aprobación del Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, tuvo lugar con carácter posterior
a la presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado que se produjo antes
del 1 de octubre de 2014. Como consecuencia de lo anterior, los Presupuesto Generales de 2015
no contenían memoria de objetivos al respecto, y además el programa 922N Coordinación y
relaciones financieras con los Entes Territoriales que gestionaba el entonces MINHAP, tampoco
incluyó referencias al Fondo de Financiación a Entidades Locales.
Los PGE de 2015 sí contenían los estados correspondientes a la entidad “Fondo de Pago a
Proveedores 2”, aunque al ser 2014 el último año en el que se produjeron pagos de la tercera fase
no se hizo referencia en la memoria de objetivos a dicho Fondo.
La dotación inicial al Fondo se efectuó, de acuerdo con la disposición adicional quinta del Real
Decreto-ley 17/2014, mediante una transferencia de crédito de 1.000 millones de euros procedente
de los 21.000 millones asignados en el crédito presupuestario 15.22.879 para aportación
patrimonial al Fondo de Liquidez Autonómico. Dicha disposición adicional dejó sin efecto los
presupuestos de explotación y capital del Fondo de Financiación de Pago a Proveedores 2,
atribuyendo el patrimonio del extinto Fondo de Pago a Proveedores 2 que correspondía a las
operaciones con entidades locales al FFEELL.
II.10.2. Ejercicio 2016
La dotación de recursos al Fondo se consignó en el Programa 922N, cuya gestión se atribuyó
orgánicamente a la entonces SGAL de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas,
sucedida por la SGFAL a partir de noviembre de 2016 y adscrita, a partir de ese momento, a la
Secretaría de Estado de Hacienda.
Al tratarse de un programa de carácter instrumental79, de acuerdo con el art. 31.2, párrafo segundo,
de la LGP, debían al menos consignarse los objetivos finales para cuya consecución se habían
asignado los recursos presupuestarios, en la medida en que “los objetivos de carácter instrumental
deben ponerse en relación con los objetivos finales en cuya consecución participan”.
En relación con las aportaciones a este Fondo, se aprobaron créditos por importe de 1.000 millones
de euros en el crédito 15.22.878 del Programa 922N para la dotación al Fondo y no se fijó ningún
objetivo en la documentación de la que consta el Programa.
79 En el Anexo I de la Orden HAP/1023/2015, de 29 de mayo, por la que se dictan las normas para la elaboración de los
Presupuestos Generales del Estado para 2016, se especificaba que los programas presupuestarios acompañados de las
letras M a Z se referirían a programas instrumentales o de gestión, y aquellos con letras A a L como finalistas. El
programa al que se refiere esta observación se identifica con la letra N.
116 Tribunal de Cuentas
La falta de definición de objetivos en relación con la dotación de una medida con un volumen de
recursos tan significativo resulta contraria a los principios de buena gestión financiera, e impide
efectuar un adecuado seguimiento del grado de eficacia logrado con la medida y con los recursos
aportados al Fondo, aun cuando se trate de créditos concedidos a Administraciones Públicas.
II.11. CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES LEGALES EN RELACIÓN CON LA LEY
ORGÁNICA 3/2007 PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES, Y CON
LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
II.11.1. Cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007
En el desarrollo de este procedimiento fiscalizador no se han puesto de manifiesto incumplimientos
de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
II.11.2. Cumplimiento de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno incluye entre su ámbito de aplicación subjetivo a los órganos de la AGE, entre los que se
incluye la SGFAL, como gestor administrativo del FFEELL, así como el ICO.
El art. 2 de la Ley no efectúa ninguna referencia expresa a los Fondos sin personalidad jurídica,
pero a juicio de este Tribunal de Cuentas, estas figuras deben considerarse sujetas a las
obligaciones establecidas por esta Ley, en la medida en que se consideran integrados en la
entendiéndose que las obligaciones de publicación y suministro de información deben ser
atendidos por los órganos a los que estén adscritos o tengan encomendada su gestión.
En consecuencia, en lo que respecta al FFEELL la Secretaría de Estado de Administraciones
Públicas por medio de la SGCAL hasta su supresión en noviembre de 2016 y la Secretaría de
Estado de Hacienda, en la medida en que asumió “de facto”, a través de la SGFAL, la titularidad de
la adscripción del Fondo, como se ha indicado en el subapartado II.1 del texto, eran los
objeto de esta fiscalización.
Por lo que respecta a la concreción de dichas obligaciones, el art. 8 de la Ley 19/2013, dispone la
publicidad obligatoria de la información relativa a los actos de gestión administrativa con
repercusión económica o presupuestaria que deben publicar las entidades incluidas en el ámbito de
aplicación de la misma.
En particular, en relación con el FFEELL se considera que debían ser objeto de publicación:
- Las cuentas anuales que deban rendirse y los informes de auditoría de cuentas, a los que se
refiere el apartado e) del precepto.
- La información estadística necesaria para valorar el grado de cumplimiento y calidad de los
servicios públicos que sean de su competencia, en los términos que defina cada administración
competente, incluida en el apartado i).
Se ha verificado que dentro de la página web del MINHAFP, en particular en la web de la Oficina
virtual para la coordinación financiera con las entidades locales, se contiene un enlace bajo la
denominación Mecanismos de financiación de las administraciones territoriales, en el que se puede
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 117
obtener y descargar información estadística en relación con las medidas previstas en el Real
Decreto-ley 17/2014 y desarrolladas con cargo al FFEELL.
Si bien puede entenderse cumplida la obligación de publicación y acceso de la información, los
enlaces y datos se presentan de manera desestructurada, acumulándose una profusión de enlaces
y documentos sin una adecuada jerarquización de contenidos lo que dificulta la consulta.
Las cuentas anuales acompañadas de su informe de auditoría respectivo fueron publicadas en el
BOE dentro del plazo previsto por la normativa, y puede accederse a ellas desde el enlace antes
referido, así como a través del Portal de Transparencia de la AGE.
CONCLUSIONES DE LA FISCALIZACIÓN III.
III.1. CONCLUSIONES SOBRE EL ANÁLISIS DE LOS ACTIVOS FINANCIEROS Y LA
TESORERÍA DEL FONDO DE FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES
1. En virtud del Acuerdo de 15 de junio de 2017, de la Comisión Delegada del Gobierno para
Asuntos Económicos, se produjo el traspaso de 1.779.866.426 euros desde la cuenta del
Fondo a las ordinarias gestionadas por el Tesoro Público, debido al exceso de liquidez del
Fondo, fruto del reembolso de principal de operaciones de crédito concertadas con
anterioridad al periodo fiscalizado y cuya titularidad correspondía al compartimento Fondo en
Liquidación para la Financiación de los Pagos a Proveedores. Ello puso de manifiesto la
existencia de un excedente de recursos líquidos como consecuencia del limitado éxito de las
medidas previstas en el Real Decreto-ley 17/2014 y de la finalización del periodo de carencia
de los préstamos concedidos en 2012 (epígrafe II.1.2).
III.2. CONCLUSIONES SOBRE EL ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE LOS
PROCEDIMIENTOS PUESTOS EN MARCHA PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL FONDO
DE FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES
2. Las medidas adoptadas para el funcionamiento del Fondo de Financiación a Entidades
Locales mediante el Real Decreto-ley 17/2014 adolecieron de una insuficiente planificación y
preparación lo que se ha traducido en un elevado e innecesario grado de complejidad tanto en
el diseño de sus líneas maestras como en los procedimientos de gestión empleados.
A este respecto pueden mencionarse las siguientes cuestiones relacionadas con las
deficiencias en la preparación y planificación (epígrafe II.3.1):
- La memoria de elaboración del precitado Real Decreto-ley 17/2014 no contenía
ninguna previsión acerca de las necesidades relativas a recursos humanos o
desarrollo de aplicaciones informáticas de los centros directivos u organismos
dependientes de la Administración General del Estado involucrados en su gestión
(Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local e Instituto de Crédito Oficial),
para la puesta en marcha e instrumentación de una medida de gestión compleja
dotada con 1.000 millones de euros, si bien cumplió con carácter formal los requisitos
establecidos en el Real Decreto 1083/2009, por el que se regula la memoria del
análisis de impacto normativo.
- La ausencia de manuales internos de procedimientos ha supuesto una debilidad de
control interno al dejar un margen excesivo de discrecionalidad en la gestión del Fondo
de Financiación a Entidades Locales.
- A su vez, la incorporación sucesiva de nuevas medidas de financiación mediante
modificaciones normativas (obligaciones derivadas de sentencias firmes, mediante la
118 Tribunal de Cuentas
en el ámbito objetivo del Fondo de Financiación a Entidades Locales, así como la
premura de plazos, ha dado lugar a lagunas en la concreción de ciertos aspectos en el
Real Decreto-ley 17/2014 que han dificultado la comprensión y utilización de la medida
por las entidades locales, lo que ha supuesto un obstáculo para el alcanzar un nivel
satisfactorio de eficacia.
- La insuficiente planificación se evidencia al analizar la puesta en marcha de la medida
desde una perspectiva temporal. Así, en la motivación del Real Decreto-ley, su análisis
jurídico justificó la urgencia de la tramitación ante “la situación extraordinaria de
necesidad de financiación de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales y el
inicio del nuevo ejercicio presupuestario, justifican la necesidad de poner en marcha de
forma urgente mecanismos que permitan aliviar estas necesidades, trasladar los
ahorros financieros obtenidos y evitar que se ponga en riesgo su sostenibilidad
financiera en el menor plazo posible”. Sin embargo, y sin perjuicio de las actuaciones
preparatorias que desarrolló la SGFAL una vez entró en vigor la norma, transcurrieron
seis meses desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley hasta la realización de la
primera transferencia de recursos. En consecuencia, las razones de urgencia descritas
en la memoria no se tradujeron en un impulso efectivo y ágil de las medidas previstas
en relación con el Fondo de Financiación a Entidades Locales, lo que pone de
manifiesto una insuficiente previsión de las actuaciones que requería la puesta en
marcha y desarrollo de la medida y que han afectado negativamente en la gestión del
FFEELL.
3. El procedimiento previsto en el Real Decreto-ley 17/2014 se caracterizó por la traslación
sucesiva del ejercicio de las funciones y responsabilidades propias de los órganos del Estado
al personal apoderado de las entidades financieras privadas que actuaron como entidades de
“fronting”80, en particular en aspectos relativos a la tramitación y formalización de las pólizas
de crédito. Así, el propio Real Decreto-ley 17/2014 (art.10) atribuyó de forma directa y expresa
al Instituto de Crédito Oficial la gestión financiera del Fondo, incluyendo la llevanza de su
contabilidad y la firma de las operaciones de crédito con las entidades locales “en nombre y
representación del Gobierno español, y por cuenta del Estado”. Sin embargo, el Instituto de
Crédito Oficial, al carecer de una estructura periférica y de recursos materiales y técnicos
contrató, siguiendo las instrucciones de la Secretaría de Estado a la que estaba adscrita el
Fondo, a entidades financieras de “fronting” que actuaron a través de sus propios
representantes, interviniendo todos ellos en actuaciones tales como: la firma de los contratos
de préstamo en nombre y representación del Fondo de Financiación a Entidades Locales, los
pagos de vencimientos, la administración y seguimiento de las operaciones y los servicios de
tesorería y otros accesorios.
Esta intervención de las entidades de “fronting” a través de sus apoderados o de
subcontratistas, si bien está fundamentada en la posibilidad prevista en el propio Real
Decreto-ley 17/2014 que habilitaba al Instituto de Crédito Oficial para contratar asistencias
técnicas, pudo suponer, por la forma en que fue llevada a cabo, un exceso en la atribución de
funciones de naturaleza pública a terceros, en la medida en que los contratos de asistencia
excedieron su contenido puramente asistencial o de apoyo y, en su virtud, se transfirió en
realidad el ejercicio de competencias públicas atribuidas por una norma con rango de ley al
Instituto de Crédito Oficial, sin que, expresamente, en los Acuerdos de la Comisión Delegada
del Gobierno para Asuntos Económicos figuraran menciones específicas a las entidades
80 Es preciso reiterar que el término entidad de “fronting” es el empleado por todos los entes intervinientes en la gestión
de las medidas para las entidades locales previstas en el Real Decreto-ley 17/2014 (Secretaría General de Financiación
Autonómica y Local e Instituto de Crédito Oficial) para referirse tanto a las entidades financieras contratadas para prestar
los servicios de apoyo, como a las propias tareas que realizan dichas entidades financieras de intermediación, actuación
por cuenta del Fondo y pago y recaudación de recursos líquidos. Asimismo, en las propias Instrucciones de las
Secretarías de Estado de Administraciones Públicas y de Hacienda en las que se instó al Instituto de Crédito Oficial a
contratar las entidades financieras se aludió expresamente a este término tanto en el título como en el contenido. El
origen de este término en relación con este procedimiento se encuentra en las medidas de pago a proveedores puestas
en marcha por los Reales Decreto-leyes 4/2012 y 7/2012.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 119
financieras colaboradoras de “fronting”, ni a su intervención en nombre del Estado. A su vez,
la referida traslación de funciones realizada implica un riesgo de reducción del nivel de control
ejercido por parte de los órganos administrativos en las distintas fases del procedimiento
(epígrafe II.3.2).
4. No se ha elaborado por el Ministerio de Hacienda y Función Pública ni por la Secretaría
General de Financiación Autonómica y Local ningún análisis o estudio sobre la posible
participación de los órganos territoriales de la Administración General del Estado
(Subdelegaciones del Gobierno y Delegaciones de Economía Hacienda) en tareas de
comprobación de requisitos a cumplir para las entidades locales o en la firma en nombre del
Estado de las pólizas de crédito, pese a que estas cuestiones encajan en el ámbito
competencial de estos órganos (epígrafe II.3.2).
5. La puesta en marcha de las medidas previstas en el Real Decreto-ley 17/2014 requirió la
realización de desarrollos tecnológicos por parte de la Subdirección General de Sistemas y
Organización de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, que se debieron
efectuar con gran premura, ya que no se había efectuado ninguna actuación preparatoria con
carácter previo a la aprobación del referido Real Decreto-ley.
Hasta 2017, con posterioridad al periodo fiscalizado, no se completó el desarrollo de la
aplicación informática FEL, como herramienta desarrollada para dar soporte a las tareas que
tiene encomendadas la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local en relación
con el Fondo de Financiación a Entidades Locales. En los trabajos de fiscalización se han
evidenciado las siguientes incidencias relativas a esta aplicación informática (epígrafe II.3.3):
- Han sido advertidas deficiencias relativas a la integridad, fiabilidad y trazabilidad de los
registros volcados procedentes de las aplicaciones anteriores utilizadas en relación con la
gestión del Fondo, así como carencias en cuanto a la información disponible para los
gestores.
- En el curso de la integración de los registros procedentes de las aplicaciones
preexistentes han sido alterados los datos que muestra la interfaz de la aplicación FEL
sobre fases cerradas correspondientes a ejercicios anteriores a raíz de depuraciones
efectuadas. En particular, los datos sobre número de solicitudes y estado de firma
relativos a las solicitudes de los ejercicios 2015 y 2016 fueron modificados.
- Por otra parte, no se han migrado las órdenes de pago correspondientes a vencimientos
de mercado en las que no se confirmó el criterio expresado en los certificados aportados
a la firma de las pólizas de crédito (en el sentido de comunicar que no cumplían los
criterios de prudencia financiera las operaciones a las que se referían), lo que ha limitado
la trazabilidad de este tipo de transacciones y la integridad del total de órdenes de pago
introducidas.
- Asimismo, se han apreciado deficiencias en cuanto a la trazabilidad de determinados
procesos de gestión de la información disponible en la aplicación FEL, ya que se han
sobrescrito datos originales correspondientes a los trámites de refinanciación,
actualización de vencimientos de mercado y financiación de las obligaciones derivadas de
la ejecución de sentencias firmes. A su vez, las correcciones y subsanaciones
introducidas han modificado el reflejo en la aplicación de la sucesión de hitos que tuvieron
lugar en el curso de la gestión.
- Por último, se han identificado incidencias en el funcionamiento de la aplicación FEL en lo
que respecta al traslado de un ejercicio a otro de registros correspondientes a
operaciones de mercado cuya financiación afectaba a varios ejercicios, esto es,
préstamos cuyos vencimientos a financiar por el Fondo iban a extenderse a varios
ejercicios sucesivos, así como incoherencias en relación con las solicitudes que
120 Tribunal de Cuentas
incluyeron necesidades cuya vigencia se extendía a más de un ejercicio (solicitudes que
no concluyeron con la adhesión a un compartimento del Fondo fueron mantenidas por la
aplicación FEL en ejercicios posteriores).
III.3. CONCLUSIONES SOBRE EL ANÁLISIS DEL ÁMBITO OBJETIVO Y SUBJETIVO DEL
FONDO DE FINANCIACIÓN A ENTIDADES LOCALES
6. Durante el periodo fiscalizado no se activó la medida prevista en el art. 39.2 del Real
Decreto-ley 17/2014, como consecuencia de incumplimientos en relación con el periodo medio
de pago a proveedores, , siendo las causas más presumibles para esta circunstancia: la
progresiva mejora de la coyuntura económica, la concienciación de los gestores en el
cumplimiento de los plazos de pago y una insuficiente planificación en el impacto de la
medida, por inexistencia o inexactitud en las proyecciones de posibles entidades que hubieran
podido verse incluidas, lo que ha puesto de manifiesto la falta de eficacia de esta medida en
particular (epígrafe II.4.1).
7. No se había previsto un cauce de comunicación para las entidades locales que les permitiera
indicar a la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local las discrepancias o
errores advertidos en relación con la inclusión en los listados, lo que supuso una merma de
garantías para estas entidades. A su vez, las comunicaciones se efectuaron por medio de
correo electrónico, canal que no respeta las garantías suficientes en términos de seguridad,
integridad y no repudio (epígrafe II.4.5).
III.4. CONCLUSIONES SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE ADHESIÓN A LOS
COMPARTIMENTOS EN LOS QUE SE ESTRUCTURA EL FONDO DE FINANCIACIÓN A
ENTIDADES LOCALES
8. Se ha apreciado cierta discrecionalidad y falta de planificación por parte de la Secretaría
General de Financiación Autonómica y Local en lo que se refiere a la gestión de los periodos
en los que se resulta posible presentar solicitudes de adhesión, y en la programación de
sucesivas aperturas de los periodos para presentar solicitudes de adhesión, produciéndose
reiteradas ampliaciones de los plazos para presentación de solicitudes, y constando, además,
en la aplicación informática FEL, solicitudes que se recibieron con carácter extemporáneo y,
sin embargo, fueron tramitadas (epígrafe II.5.1).
A su vez, la incorporación sucesiva de nuevas necesidades sin una planificación y preparación
suficiente obligó a la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local a realizar
continúas modificaciones y adaptaciones, tanto de las aplicaciones informáticas como de la
operativa de gestión, lo que incrementó la complejidad en la gestión del Fondo e incrementó el
riesgo de errores (epígrafe II.5.3).
9. Las Guías y Notas elaboradas por la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local
con el fin de dar publicidad y aclarar aspectos vinculados con el Fondo no lograron que los
gestores de las entidades locales alcanzaran un conocimiento suficiente del Fondo y de sus
posibilidades, lo que pudo influir en el limitado número de entidades que solicitaron la
adhesión al mismo, así como por la introducción de datos incorrectos o duplicados en relación
con operaciones cuya financiación fue solicitada (epígrafe II.5.1).
10. El procedimiento para la presentación y formalización de las solicitudes de adhesión, en
particular, en relación con el Fondo de Ordenación Prudencia y el Fondo de Impulso
Económico, que se instrumentaba por medio de la firma del responsable de la unidad de
Intervención, podría haber incurrido en un defecto formal por falta de competencia sustantiva,
expresamente atribuida para la formalización de estas solicitudes, del signatario, ya que el
Real Decreto-ley 17/2014 no recogía una precisión concreta al efecto y las funciones de
representación legal de la entidad local corresponden al Presidente de la entidad local, no a su
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 121
órgano de Intervención, todo ello, pese a que en una fase posterior del mismo procedimiento,
se ha exigido la aportación de la autorización preceptiva del órgano de la entidad local que
correspondiera, al efecto de concertar la operación de crédito correspondiente (epígrafe
II.5.2).
11. La financiación de obligaciones derivadas de sentencias firmes con cargo al Fondo de
Ordenación-Prudencia (art. 39.1 b) del Real Decreto-ley 17/2014 ha implicado “de facto” una
modificación de la causa habilitante, ya que, en estas solicitudes, la causa realmente tomada
en cuenta para solicitar la adhesión fue el grave desfase de tesorería originado por la
ejecución de la sentencia, y no la financiación de vencimientos de mercado “que no podían
financiarse en prudencia financiera”, lo que podría ser contrario a lo establecido en el referido
apartado b) del art. 39.1 del Real Decreto-ley 17/2014 (epígrafe II.5.3).
12. La regulación sobre los requisitos a cumplir para la adhesión y financiación de operaciones
con cargo al Fondo adolecía también de cierto grado de inconcreción en lo que respecta al
momento temporal en el que debía presentarse la documentación que acreditase el
cumplimiento de los requisitos fijados y también al contenido de estos documentos, lo que
dificultó que se efectuara una verificación equitativa y homogénea del cumplimiento de los
requisitos establecidos. A su vez, la carencia de medios de la Secretaría General de
Financiación Autonómica y Local provocó que la revisión de la documentación tuviera, en
términos generales, un carácter meramente formal, limitándose a comprobar la existencia de
los documentos, sin que se encontraran normalizadas ni soportadas en una herramienta
específica las comprobaciones a realizar, con la excepción de las relativas a los planes de
ajuste y las obligaciones de remisión de información.
Adicionalmente, en relación con el apartado Prudencia del Fondo de Ordenación, el sentido de
las valoraciones de los planes de ajuste no tuvo ningún efecto, ya que se aceptó la
financiación de necesidades de entidades con planes de ajuste con valoración desfavorable.
En particular, en relación con la verificación de estos requisitos, cabe señalar lo siguiente
(epígrafe II.5.4):
- Las comprobaciones que viene efectuando la Secretaría General de Financiación
Autonómica y Local sobre el cumplimiento de las obligaciones de remisión de información
se han circunscrito a la comprobación del cumplimiento del envío de la liquidación del
presupuesto y el seguimiento del plan de ajuste a efectos de adhesión al Fondo. En
consecuencia, algunas entidades pudieron formalizar operaciones de crédito y obtener
financiación con cargo al Fondo, sin haber dado cumplimiento plenamente a sus
obligaciones de remisión de información para con el Ministerio.
- Por otra parte, el Real Decreto-ley 17/2014 incluyó dos medidas adicionales como
requisito para la adhesión a los compartimentos del Fondo que no guardan relación
directa con la naturaleza de sus operaciones y cuya justificación o motivación no consta
en el articulado del propio Real Decreto-ley, ni en el expediente de elaboración de la
norma. Estos requisitos son la adhesión a la plataforma “Emprende en tres” y el acto de
adhesión al Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la Administración
General del Estado. No obstante lo anterior, se ha verificado que en enero de 2018 tres
entidades no se habían adherido a la Plataforma “Emprende en tres”; y una entidad
tampoco se había adherido al Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas, a
pesar de lo cual recibieron financiación del Fondo.
A este respecto, la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local eximió “de
facto” del cumplimiento de estos dos requisitos a las entidades que concertaron
operaciones de crédito con cargo al compartimento Fondo de Ordenación para financiar el
importe que fue abonado por el extinto Fondo de Pago a Proveedores que se estaba
reembolsando con cargo a retenciones en la Participación de los Tributos del Estado al
considerar que debían regirse, exclusivamente, por las reglas del Real Decreto-ley 4/2012
122 Tribunal de Cuentas
(por el contrario el Tribunal de Cuentas considera que debían regirse también por las del
Real Decreto ley 17/2014)), sin que existiera ninguna mención normativa expresa al
respecto. A su vez, el incumplimiento de las obligaciones de remisión de información al
Ministerio de Hacienda y Función Pública tampoco derivó en la exclusión de entidades de
la facultad de formalizar operaciones de crédito para sustituir la retención en la
Participación en los Tributos del Estado. Ambas circunstancias supusieron una diferencia
de trato a favor de estas entidades, que tuvieron una menor carga de requisitos formales
a cumplir.
13. En las ocasiones en las que la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local advirtió
que estaban pendientes de completar requisitos para aceptar la adhesión o para aprobar
determinadas operaciones, incluyó un inciso en las resoluciones condicionando la aceptación
de la solicitud al cumplimiento de estos requisitos e instando a las entidades locales a aportar
al Instituto de Crédito Oficial la documentación acreditativa del cumplimiento de los referidos
requisitos. Sin embargo, no se habilitó ningún cauce para que el Instituto tuviese constancia
de los requisitos a cumplir, lo que provocó un riesgo de falta de seguimiento del cumplimiento
(v.gr. adhesión a la plataforma “Emprende en tres” y al Punto General de Entrada de Facturas
Electrónicas de la Administración General del Estado, antes referidos) (epígrafe II.5.4).
14. No existía ninguna herramienta habilitada que permitiera automatizar los cálculos necesarios
para determinar si una operación de crédito cumplía los requisitos de prudencia financiera, lo
que era objeto de contraste en diversos momentos de la tramitación. En este sentido, la
acreditación de este requisito se efectuaba de modo exclusivamente formal, mediante la
consignación de una casilla en un menú de la aplicación FEL y con la aportación de un
informe del Interventor municipal en el acto de firma de la operación de crédito, sin que el
cumplimiento de esos extremos fuera objeto de una comprobación material ni por la
Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, ni por el Instituto de Crédito Oficial, ni
por las entidades de “fronting”.
Por otra parte, se han puesto de manifiesto incoherencias en los certificados que emitieron los
titulares de los órganos de Intervención para acreditar el cumplimiento de los criterios de
prudencia financiera, ya que las entidades locales desistieron de financiar vencimientos de
mercado en el momento de introducir las órdenes de pago por no cumplir los criterios de
prudencia financiera, pese a haber aportado el certificado del Interventor en el acto de firma, lo
que supone desvirtuar el contenido de la documentación aportada.
Además, una entidad local llegó a formalizar una operación de crédito que, posteriormente,
hubo de rescindirse, ya que ocho vencimientos a financiar no cumplían los requisitos de
prudencia financiera y, adicionalmente, los recursos se iban a destinar a una necesidad que
ya había sido atendida con anterioridad. Todo lo anterior pone de manifiesto la falta de rigor
del control interno en relación con estas operaciones (epígrafe II.5.4).
15. Se han advertido incidencias en relación con el acuerdo de formalización de las operaciones
de crédito, que debía aportarse a la firma del contrato de crédito con el Fondo y que se rige
por el art. 52 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Así, el documento aportado
por las entidades locales, denominado anexo I, no hacía referencia en algunos casos al
importe por el que se acordaba formalizar la operación –en tres casos-, lo que impedía
determinar el órgano competente; o el importe era inferior al que se concertó finalmente –un
caso-. Asimismo, en ocho casos el contenido del texto del acuerdo no hacía referencia a la
formalización de la operación de crédito, sino que, en siete, se refería a la solicitud de
adhesión al Fondo y, en el octavo, a la modificación del plan de ajuste lo que podía suponer
un incumplimiento del art. 43 del Real Decreto-ley 17/2014 y del precitado art. 52 del Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (epígrafe II.5.4).
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 123
16. A juicio de este Tribunal de Cuentas, el hecho de que la valoración sobre la idoneidad del
acuerdo del órgano competente de la entidad local fuera efectuada por los empleados de las
entidades financieras de “fronting”, sobre la base de una traslación concatenada del ejercicio
de funciones, podría conllevar una atribución de funciones de naturaleza pública a favor de las
entidades de “fronting”, que intervienen en nombre del Estado a través de un contrato de
prestación de servicios privado.
A mayor abundamiento, el perfil funcional y profesional de los empleados de las entidades de
“fronting” no era el adecuado para efectuar comprobaciones sobre aspectos vinculados con el
régimen de funcionamiento de las Administraciones Públicas, que requieren una formación y
unos conocimientos de los que carecen estos empleados, quienes, además, acudían a los
actos de firma instruidos solo en relación con el máximo de la operación de crédito a firmar
pero careciendo de otros datos que hubieran podido resultar necesarios (epígrafe II.5.4).
17. La acreditación del cumplimiento de los requisitos para financiar obligaciones derivadas de la
ejecución de sentencias firmes adoleció, asimismo, de ciertas deficiencias, que se enuncian a
continuación (epígrafe II.5.4):
- No existía un modelo o plantilla con una indicación del contenido mínimo o esencial del
informe acreditativo acerca de la medida en que la ejecución de la sentencia podría
traducirse en un grave desfase de tesorería, lo que ha generado un grado de
heterogeneidad muy significativo en la acreditación de este requisito.
- Se aprecia, a su vez, que existía una debilidad en el nivel de garantías de la acreditación
de la firmeza de las sentencias, en la medida en que la sola consignación de una casilla a
tal efecto en la interfaz de la aplicación informática por parte del Interventor o funcionario
que completaba los formularios, sin que se aportasen documentos procedentes de los
juzgados o tribunales, o informes o documentos adicionales firmados o certificados por el
Secretario de la Corporación o titular de un órgano con atribuciones de asesoría jurídica,
no aporta garantías suficientes al respecto. En este sentido, ha sido verificado que, en
relación con la confirmación de las obligaciones derivadas de ejecución de sentencias a
financiar por el Fondo, determinadas entidades locales no confirmaron en el menú
habilitado en la aplicación informática la firmeza de una resolución judicial, lo que
evidencia que, en ocasiones, no existió un grado de certeza suficiente sobre el
cumplimiento de este requisito. A su vez, en opinión de este Tribunal de Cuentas, requerir
a los titulares de los órganos de Intervención la acreditación de la firmeza de sentencias
judiciales, sin una mención expresa a tal efecto por parte del Real Decreto-ley 17/2014,
supone exigirles el ejercicio de funciones que no les corresponden, ya que el poder
certificador ordinario de una entidad local corresponde a su Secretario, o, en su defecto,
en materia de representación y defensa en juicio de las entidades locales, a los titulares
de los órganos de asesoramiento jurídico. De hecho, en relación con tres entidades
locales, en la resolución de adhesión se requirió a la entidad para que presentase
certificación del interventor ante la entidad de “fronting” en el sentido de que dichas
obligaciones correspondían a sentencias judiciales firmes. A este respecto, como ya se ha
referido anteriormente, no se arbitraron canales de comunicación con las entidades de
“fronting” para que estas pudieran tomar conocimiento de que habían de recabar estos
documentos. A su vez, el Interventor no es el órgano idóneo para expedir tal certificación.
- Por otra parte, no se definió con suficiente claridad el momento concreto en que debía
considerarse la firmeza de las sentencias a los efectos de poder financiar las obligaciones
derivadas de su ejecución con cargo al Fondo, existiendo divergencias en lo especificado
entre las “Guías” y “Notas” publicadas por la Secretaría General de Financiación
Autonómica y Local y lo especificado en los textos de la interfaz de la aplicación
informática, ya que en unos casos se indicaba que debían ser firmes antes de formalizar
la operación de crédito y, en otros, que se tendría en cuenta el trimestre en que
adquirieran firmeza a efectos de su inclusión en la relación de órdenes de pago.
124 Tribunal de Cuentas
18. La aceptación de la supervisión y control por parte del Ministerio de Hacienda y Función
Riesgo del Fondo de Ordenación no se tradujo, en el periodo fiscalizado, en la emisión de
requerimientos a las entidades locales incumplidoras de las condiciones financieras y fiscales
a las que se habían comprometido, ni tampoco se inició actuación alguna en relación con el
envío de “misiones de control”, medida prevista en el art. 49 del Real Decreto-ley, pese a que
el Informe del Tribunal de Cuentas, aprobado por el Pleno en sesión de 26 de febrero de
2018, sobre “El grado de cumplimiento de los planes para la corrección de los desequilibrios
financieros vigentes en 2014 y de los efectos de su aplicación en la estabilidad presupuestaria
por los ayuntamientos con población de entre 75.000 y 150.000 habitantes”, reveló que
algunas entidades locales, incluso adheridas al Fondo de Ordenación-Riesgo, no estaban
logrando un grado de ejecución del plan de ajuste superior al 50% (epígrafe II.5.4).
Por otra parte, no se determinó el contenido mínimo de los acuerdos de aceptación y control,
por lo que cada entidad aportó un modelo propio y se produjo una cierta confusión sobre si el
Acuerdo plenario en el que solicitaba la adhesión llevaba implícita la aceptación de las
actuaciones de supervisión y control, o si se requería un pronunciamiento expreso del Pleno
de la entidad local al respecto.
19. En lo que respecta a los requisitos para adherirse al compartimento Fondo de Ordenación,
destacó el plan de ajuste. En relación con el plan de ajuste, instrumento que carece de
definición legal, su contenido sí era objeto de una revisión normalizada y soportada en una
herramienta informática específica, aunque no quedaba traza de los funcionarios que
efectuaban esa revisión, ni de la supervisión efectuada sobre esa primera revisión (epígrafe
II.5.4).
Por lo que respecta a las distintas fases de adhesión y formalización de operaciones de
crédito con cargo al FO-Riesgo, se ha verificado que existían entidades que se adhirieron al
mismo pese a que, de acuerdo con los antecedentes que obran en el sistema de seguimiento,
la valoración de su plan de ajuste era: “no admitido” –un caso “valoración no admitida” –cinco
casos-; “pendiente de valoración” –cuatro casos- o “desfavorable” –un caso-, lo que podría
vulnerar el art. 41 del Real Decreto-ley 17/2014.
20. A este respecto, debe señalarse que, lógicamente, la revisión que se efectuó sobre los planes
de ajuste en relación con el compartimento Prudencia del Fondo de Ordenación tampoco tuvo
ningún efecto, ya que se aceptó la financiación de entidades cuyo plan de ajuste no tenían
valoración favorable (epígrafe II.5.4).
21. En relación con la documentación específica exigida a las entidades que solicitaron la
financiación de necesidades con cargo al Fondo de Impulso Económico, en particular la
relativa a “la proyección de los efectos presupuestarios y económicos que podrían derivarse
de la inversión en el horizonte de su vida útil”, así como al informe del interventor “acerca de la
consistencia y soporte de las proyecciones presupuestarias”, necesario para financiar los
vencimientos de operaciones de crédito nuevas, ha sido verificado que los documentos
aportados adolecen de un elevado grado de heterogeneidad entre sí, al no existir un modelo o
plantilla orientativa de su contenido (epígrafe II.5.4).
III.5. CONCLUSIONES SOBRE LA VALORACIÓN DE SOLICITUDES Y RESOLUCIONES DE
ACEPTACIÓN DE LA ADHESIÓN DE LA SECRETARÍA GENERAL DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
22. La Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, como resultado de la valoración
de las solicitudes, emitió una resolución cuyo contenido, efectos y estructura dependía del
compartimento y el tipo de necesidades cuya financiación se hubiera solicitado, y también del
momento temporal en que fueron adoptadas, toda vez que fueron sufriendo una evolución a lo
largo del periodo fiscalizado. Estas resoluciones se configuraron como actos administrativos
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 125
preparatorios de las operaciones de crédito a formalizar con cargo al Fondo, de carácter
atípico y naturaleza variable pues, en ocasiones se articularon como meros actos de trámite,
en otras como actos condicionados, y en otras como actos finalizadores del procedimiento. En
ese sentido, las resoluciones no tuvieron carácter finalizador del procedimiento cuando eran
favorables a la adhesión al mecanismo de financiación solicitada, pudiendo existir
resoluciones favorables o “condicionadas” cuando existía algún requisito pendiente de
cumplimiento (epígrafe II.5.5).
- En el caso de las resoluciones “condicionadas”, se emplazó a la entidad local solicitante a
dar cumplimiento a algún requisito que tenía pendiente, cuyo cumplimiento, de acuerdo
con el texto de dichas resoluciones debía acreditarse ante el Instituto de Crédito Oficial,
pese a que no se había habilitado ningún cauce para que el Instituto o las entidades de
“fronting” contratadas por este, tuviesen constancia de los requisitos a cumplir.
En consecuencia, cabe considerar, con carácter general, que este tipo de resoluciones se
asemejaron a una resolución provisional o propuesta de resolución.
- En la primera fase de financiación de operaciones con cargo al compartimento Fondo de
Impulso Económico, tramitado entre enero y mayo de 2015, no se emitieron resoluciones
de la SGCAL. En lo que respecta a esta fase, fueron admitidas todas las solicitudes y las
sucesivas actuaciones de tramitación se realizaron por correo electrónico, debido a la
inexistencia en aquel momento de una aplicación informática para la gestión del Fondo, lo
que implicó que las comunicaciones sobre los requisitos a cumplir por las entidades
locales, así como la modificación de las condiciones financieras de los préstamos a
financiar no cumplieran las garantías de fiabilidad de la información transmitida, recibida o
almacenada en soporte electrónico, tales como integridad, confidencialidad, trazabilidad o
no repudio.
- Por el contrario, cuando la decisión se adoptó en sentido negativo la denegación de la
adhesión sí tuvo carácter finalizador del procedimiento sin que se incluyera, no obstante,
indicación alguna acerca de si la decisión adoptada ponía fin a la vía administrativa, ni la
expresión de los recursos procedentes, menciones, ambas, características de los actos
finalizadores del procedimiento. A su vez, esta comunicación se instrumentó a través de
una carta, no de resolución, sin que existiera una justificación que motivara la razón de no
tomar la forma de un acto administrativo, lo que podría ser contrario al art. 84 de la Ley
39/2015 del Procedimiento Administrativo.
Es preciso destacar, en relación con el compartimento Fondo de Ordenación, apartado
Riesgo, que todas las solicitudes que fueron denegadas vinieron motivadas por una
valoración desfavorable del plan de ajuste, pese a que se ha verificado que existían otros
requisitos exigidos en el Real Decreto-ley 17/2014 que tampoco se habían cumplido, lo
que puso de manifiesto que se dio más relevancia al cumplimiento de este requisito que a
los otros especificados en el referido Real Decreto-ley 17/2014.
23. Por último, debe señalarse que la aplicación informática FEL no discriminaba las solicitudes
que fueron rechazadas por no respetar algún aspecto requerido en el Real Decreto-ley o por
no ser aceptado el plan de ajuste, lo que dificulta efectuar un seguimiento.
Por otra parte, las resoluciones emitidas se redactaban y firmaban al margen de la aplicación
informática, sin que estuvieran integradas en la misma, lo que suponía una limitación al efecto
de la gestión del Fondo (epígrafe II.5.5).
126 Tribunal de Cuentas
III.6. CONCLUSIONES SOBRE LOS ACUERDOS DE LA COMISIÓN DELEGADA DEL
GOBIERNO PARA ASUNTOS ECONÓMICOS
24. El Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 16 de
diciembre de 2015 fue el primero que preveía la concertación de operaciones en el marco del
FO-Prudencia, que hasta esa fecha no se había desarrollado.
Por otra parte, la fecha de adopción de este Acuerdo, muy tardía en lo que se refería al
momento cronológico del año 2015, conllevó que la ejecución de esta fase se instrumentara
en un periodo de tiempo muy escaso, lo que provocó un incremento significativo de las cargas
de trabajo en los agentes intervinientes y del riesgo de errores y omisiones (epígrafe II.6.1).
En lo que respecta a este mismo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para
Asuntos Económicos, se produjeron divergencias, en relación con el de 7 de mayo de 2015
sobre el importe financiado de liquidaciones negativas del sistema de financiación de
entidades locales, ya que a unas entidades les fue prorrateado el importe anual (Acuerdo de 7
de mayo de 2015) y a otras no (Acuerdo de 16 de diciembre de 2015) (epígrafe II.6.1).
25. En el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 11 de
febrero de 2016 se producen, en algunos casos, incoherencias en relación con la información
que constaba en la aplicación informática referidas a las solicitudes, ya que una aparece en el
Acuerdo de la CDGAE como autorizada para formalizar operación en FO-Riesgo y, sin
embargo, la aplicación refleja con respecto a ese periodo que se solicitó y aceptó la adhesión
en FO-Prudencia. A su vez, dos entidades aparecieron en los anexos con un importe
autorizado de cero euros, pese a que no constaba siquiera que hubieran presentado solicitud,
extremo que es incompatible con la inclusión de dichas entidades en el anexo del Acuerdo.
Todo ello revela la existencia de algunas deficiencias en el proceso de incorporación de datos
a la aplicación (epígrafe II.6.1).
26. La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos no desarrolló la posibilidad de
financiar con cargo al compartimento “Fondo de Impulso Económico” la financiación de
“proyectos de inversión que se consideren relevantes o financieramente sostenibles”,
previstos en el art. 52.2 del Real Decreto-ley 17/2014, lo que se traduce en la ineficacia de
esta medida y revela una insuficiente planificación de las medidas (epígrafe II.6.2).
27. Desde un punto vista temporal, los retrasos o la insuficiente regularidad en lo que respecta a
la celebración de las sesiones de la Comisión originó dilaciones e incertidumbres que
afectaron tanto a la SGFAL como a las entidades locales, ya que no podían conocer el detalle
concreto de las necesidades que se iban a poder atender, ni el periodo ni la fecha en que, en
cada ejercicio, se concertarían las operaciones de crédito y se iniciarían los abonos con cargo
al Fondo, lo que pudo afectar a su propia programación (epígrafe II.6.2).
III.7. CONCLUSIONES SOBRE LA CONCERTACIÓN DE LAS OPERACIONES DE CRÉDITO
28. La conservación de las múltiples versiones del fichero de préstamos a formalizar enviado por
la SGFAL, que conservan los gestores del ICO (en relación con una misma fase de
concertación de operaciones de crédito), adolecía de ciertas deficiencias, ya que la
identificación de las secuencias de sucesivos ficheros recibidos no era posible sin un trabajo
de análisis, lo que evidencia un insuficiente nivel de rigor en la gestión de los ficheros
históricos. A su vez, el ICO aplicó nuevas validaciones, resultando incidencias adicionales que
la SGFAL debió solventar mediante el envío de nuevos archivos rectificados, lo que
incrementó la complejidad en la gestión y el riesgo de errores. De hecho, hasta 2017, con
carácter posterior al periodo fiscalizado, no se desarrolló una utilidad en la aplicación FEL que
permitiera a la SGFAL cargar y poner a disposición del ICO los ficheros con las tablas de
préstamos a formalizar, suponiendo una mejora en términos de seguridad, integridad y
trazabilidad. (subapartado II.7).
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 127
III.8. CONCLUSIONES SOBRE EL ABONO DE LOS VENCIMIENTOS DE LAS NECESIDADES
29. Se han identificado divergencias (que no afectan al importe de las transacciones) entre los
ficheros que facilitó la SGFAL al Tribunal de Cuentas y los históricos que conserva el ICO, ya
que no es posible reconstruir la correspondencia biunívoca entre el fichero que fue remitido
por la SGFAL y el procesado por el ICO en cada fase, lo que pone de manifiesto que no se
están manteniendo suficientes garantías en la trazabilidad e integridad de los ficheros
custodiados.
En ese sentido, la aplicación FEL, utilizada por la SGFAL, no dispuso hasta 2017, como se ha
indicado, de un módulo para poner a disposición del ICO el fichero de órdenes de pago con
garantías técnicas de autenticidad (subapartado II.8).
30. En relación con el proceso de abono desde las cuentas bancarias abiertas en las entidades de
“fronting” a nombre de las entidades locales a los destinatarios finales, se ha observado, que
en el periodo fiscalizado, tuvo lugar un proceso de “pendencia” de determinadas
transferencias, de tal manera que, a consecuencia de causas diversas tales como errores en
la consignación del código IBAN de una cuenta bancaria, cierre de la cuenta bancaria
destinataria y errores en la identificación de la operación, entre otras, las transferencias
quedaron “en suspenso” durante un lapso de tiempo. La práctica aplicada consistió en una
comunicación informal de la entidad financiera de “fronting” al ICO, y este a su vez, con la
Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales. En los casos
analizados, esta última determinó los casos en que se aceptaron las modificaciones de datos
de la transferencia para su reprogramación, mientras que en otros se consideró que la
modificación tenía carácter sustancial y no podía llevarse a cabo. Todo ello dificulta el
seguimiento y control de las operaciones, ya que no existía ninguna constancia o documento
escrito en el que se especificara esta práctica (subapartado II.8).
Estos cambios no tuvieron reflejo en las tablas de operaciones remitidas en su momento por la
SGFAL, ni tampoco en las bases de datos que conservaba el ICO sobre las órdenes de pago
ejecutadas, por lo que el único medio de identificar los pagos de manera omnicomprensiva
eran los movimientos de las cuentas bancarias (subapartado II.8).
31. Los retrasos ocasionados por la dilación de los Acuerdos de la CDGAE se tradujeron en que
la carga de ficheros para su procesamiento en la aplicación “Banc@ico”81 se realizara, en
algunos casos, con carácter posterior a la fecha de vencimiento de las órdenes de pago
consignada por las entidades locales, eventualidad que fue verificada en un total de 686
vencimientos, que, en consecuencia, fueron atendidos con demora con respecto a la fecha en
la que vencieron (subapartado II.8).
32. El Fondo, pese a que se diseñó con la finalidad de facilitar liquidez con continuidad, no atendió
necesidades o vencimientos correspondientes al mes de enero en ninguno de los ejercicios
fiscalizados, ya que los procedimientos de gestión del Fondo tanto en 2015 como en 2016 se
iniciaron con carácter posterior a esta fecha y tampoco se contempló en los Acuerdos de la
Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos una previsión expresa que
hubiera permitido abonar operaciones su pago con efectos desde el 1 de enero. Esta situación
redujo la efectividad del Fondo en la medida en que las entidades locales adheridas debieron
atender con sus propios recursos necesidades ya comunicadas a la Secretaría General de
Financiación Autonómica y Local para su pago por el Fondo (subapartado II.8).
33. Se han observado incoherencias entre la fecha valor de pago y la fecha de vencimiento
introducidas en la aplicación FEL por las unidades de intervención de las entidades locales,
que posteriormente han sido procesadas por los entes que participan en la gestión del Fondo
(SGFAL e ICO). En este sentido, ninguno de los sistemas de revisión detectó que la fecha de
valor del pago era anterior a la fecha de vencimiento en más de 2 días, circunstancia que se
81 Esta aplicación la interconexión entre el ICO y las entidades de “fronting”.
128 Tribunal de Cuentas
produjo en 94 vencimientos correspondientes a los años 2015 y 2016, lo que pone de
manifiesto cierta debilidad del control interno (subapartado II.8).
34. Las entidades de “fronting” no facilitaron un fichero de confirmación de pagos ejecutados en el
periodo fiscalizado, por lo que, al no constar esta información en los sistemas ni del ICO ni de
la SGFAL, existe el riesgo de que no hubieran podido advertir si se produjo alguna
modificación unilateral introducida por las entidades de “fronting” en el destino de los pagos o,
si tuvo lugar alguna incidencia adicional en el proceso de pagos, adicional a los que constaban
en los listados comunicados por las entidades financieras. Todo ello supuso una debilidad de
control en el procedimiento.
No obstante lo anterior, las entidades de “fronting” aportaron al ICO información sobre las
operaciones en las que no se habían podido completar la transferencia. Por su parte, el ICO,
una vez recibidas las comunicaciones de las entidades de “fronting”, remitió al MINHAFP un
archivo con todas las operaciones cuyo pago había resultado fallido (subapartado II.8).
III.9. CONCLUSIONES SOBRE EL REEMBOLSO DE LOS PRÉSTAMOS E INTERESES DE LOS
QUE EL FONDO ES DEUDOR
35. Existe un riesgo en relación con el procedimiento de control y seguimiento de los reembolsos
que realizan los beneficiarios de los pagos que efectúa el Fondo por cuenta de las entidades
locales. Así, de los reembolsos analizados, se ha verificado la existencia de reintegros de
entidades locales al Fondo de Financiación a Entidades Locales, provenientes de
devoluciones de transferencias por parte de un órgano jurisdiccional realizadas a la entidad
local, pese a que dicha devolución debió haberse efectuado a través de las entidades de
“fronting”.
Esta circunstancia puso de manifiesto un riesgo de que se produzcan reintegros directamente
a las entidades locales por parte de los destinatarios finales por errores u otras incidencias
similares, lo que, a su vez, no se adecúa al sistema establecido (epígrafe II.9.2).
36. En relación con los flujos de información del procedimiento seguido en la retención en la
participación en los tributos del Estado, cabe destacar la ausencia de un sistema de
intercambio de información que evite la utilización de correo electrónico, procedimiento que no
reúne las garantías de integridad y seguridad suficientes (epígrafe II.9.2).
37. La sucesiva puesta en marcha de medidas de apoyo financiero a las entidades locales se ha
traducido en la existencia de un volumen de operaciones de crédito muy significativo. Resalta
particularmente el elevado número de operaciones vivas en las que la Administración General
del Estado, a través del FFEELL, es acreedor de determinadas entidades locales que, a causa
de su situación financiera, se acogieron recurrentemente a estos mecanismos.
Esta acumulación de préstamos que, además, tienen tipos de interés y plazos de amortización
distintos, dificultan la gestión a todos los agentes intervinientes: ICO, entidades locales,
SGFAL y entidades de “fronting”, al suponer una mayor carga de trabajo y de trámites a
realizar, sin que exista ninguna previsión para afrontar un proceso de reordenación y
agrupación de operaciones (epígrafe II.9.2).
38. Uno de los objetivos de la creación del FFEELL –“garantizar la sostenibilidad financiera de las
entidades que se adhieran”- no se está cumpliendo totalmente, al incrementarse la deuda
pendiente de algunos ayuntamientos a lo largo de los años.
De este modo se ha verificado la existencia de operaciones de crédito cuyo saldo vivo no solo
no se reduce como consecuencia del inicio de los periodos de amortización, sino que el total
de la deuda, computando conjuntamente intereses y principal, creció entre el 31 de diciembre
de 2014 y el 31 de diciembre de 2016. En suma, como consecuencia de impago de intereses
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 129
vencidos o no atención de vencimientos de principal, el 5,57% de las operaciones habían
sufrido un incremento en el saldo vivo y existía un 2,67% de ayuntamientos que tienen
préstamos cuya deuda con el FFEELL se incrementa año a año (epígrafe II.9.2).
39. El Acuerdo de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos de 1 de marzo de 2012 (Orden
PRE/773/2012), de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto ley 4/2012 (art. 10) y en la
Orden HAP/1465/2012, configuraron las condiciones financieras de los importes adelantados
por los mecanismos de pago a proveedores, determinando que el coste financiero para las
entidades locales fuera significativamente superior para las entidades “sin préstamo” que para
las demás. Este hecho está motivado por la ausencia de medidas de reequilibrio aceptadas
por el entonces Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
Estas condiciones financieras, a juicio de este Tribunal de Cuentas pudieran no encontrarse
suficientemente justificadas a tenor de la coyuntura actual de los mercados financieros, y
resultan contraproducentes en relación con los fines pretendidos, tanto por el Real Decreto-ley
17/2014 como con el resto de medidas de apoyo financiero, ya que suponen una carga
financiera excesiva para entidades locales que, en muchas ocasiones, se encuentran en
situación de desequilibrio patrimonial, lo que dificulta el regular funcionamiento de su
Hacienda (epígrafe II.9.2).
III.10. CONCLUSIONES SOBRE EL GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS E
INDICADORES ESTABLECIDOS EN EL PROGRAMA PRESUPUESTARIO
40. En relación con las aportaciones financieras a este Fondo en el ejercicio 2016, se aprobaron
créditos por importe de 1.000 millones de euros en el crédito 15.22.878 del Programa 922N
para la dotación al Fondo y no se fijó ningún objetivo en la documentación que consta en el
referido Programa.
La falta de definición de objetivos e indicadores en relación con la dotación de una medida con
un volumen de recursos tan significativo podría resultar contraria a los principios de buena
gestión financiera, e impide efectuar un adecuado seguimiento del grado de eficacia logrado
con la medida y con los recursos aportados al Fondo (subapartado II.10).
III.11. CONCLUSIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES LEGALES EN
RELACIÓN CON LA LEY ORGÁNICA 3/2007 PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES, Y CON LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
41. En el desarrollo de este procedimiento fiscalizador no se han puesto de manifiesto
incumplimientos de la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres
(epígrafe II.11.1).
42. Se ha verificado que en la página web del Ministerio de Hacienda y Función Pública, en
particular en el apartado correspondiente a la Oficina virtual para la coordinación financiera
con las entidades locales, se contenía un enlace bajo la denominación “Mecanismos de
financiación de las administraciones territoriales” en el que se puede obtener y descargar
información estadística en relación con las medidas previstas en el Real Decreto-ley 17/2014 y
desarrolladas con cargo al Fondo de Financiación a Entidades Locales.
Si bien puede entenderse cumplida la obligación de publicación y acceso de la información,
los enlaces y datos se presentaban de manera desestructurada, acumulándose una profusión
de enlaces y documentos sin una adecuada jerarquización de contenidos, lo que dificulta su
consulta (epígrafe II.11.2).
130 Tribunal de Cuentas
RECOMENDACIONES IV.
IV.1. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL GOBIERNO
1. Sería conveniente que la documentación y memorias que forman parte de los expedientes de
elaboración de normas relativas al funcionamiento del Fondo incorporasen una previsión más
ajustada de las necesidades previsibles y de los impactos de la entrada en vigor de las
normas cuya aprobación se propone.
2. Se sugiere reforzar los recursos disponibles de los centros directivos afectados por la
adopción de medidas normativas relativas al Fondo que comporten una carga de gestión
adicional a la ordinaria propia de sus competencias para evitar retrasos o una disminución en
el rigor de la gestión o de los controles internos.
3. Considerando los costes y el gasto ocasionados por la contratación de las entidades
financieras de “fronting”, resultaría conveniente evaluar, tanto en lo que respecta a la adopción
de posibles medidas futuras como en la modificación de las que se encuentran en vigor, qué
aspectos de los trámites y funciones necesarios para la gestión del mecanismo podrían ser
ejecutados a través de medios y recursos disponibles en el Sector Público. En ese sentido, en
relación con el Fondo de Financiación a Entidades Locales, respetando los contratos en vigor
hasta su extinción, la Organización Territorial de la Administración General del Estado a través
de las Subdelegaciones del Gobierno y Delegaciones de Economía y Hacienda, podría
constituir un apoyo en el proceso de recepción y custodia de la documentación a aportar por
las entidades locales previa a la formalización de la operación de crédito, así como en la
realización del acto de firma en nombre del Estado.
4. Resultaría conveniente que la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos
tuviese en cuenta, con la suficiente antelación, las medidas a adoptar en relación con el
Fondo, de forma que los órganos y entidades intervinientes que tienen que aplicarlas
dispongan de tiempo suficiente para preparar su implementación, a fin de evitar que se
produzcan retrasos y dilaciones que dificulten la aplicación de las medidas.
5. Se deberían adoptar las medidas necesarias para reestructurar los procedimientos utilizados
en la gestión de las solicitudes de adhesión y su tramitación para asegurar una
sistematización de las fases, previendo una fase de propuesta de resolución, con un periodo
de subsanación, de tal suerte que existiesen mayores garantías para los solicitantes y
controles más efectivos en la gestión.
6. Se sugiere valorar la oportunidad de promover una modificación del Real Decreto-ley 17/2014,
en lo que respecta al Fondo de Financiación a Entidades Locales, al objeto de simplificar la
definición de su ámbito subjetivo y objetivo. En este sentido, debería estudiarse la
razonabilidad de mantener su actual estructura en compartimentos, así como considerar la
posibilidad de que la financiación de las obligaciones derivadas de sentencias firmes y los
vencimientos de mercado se permita a todas las entidades locales, reduciendo, a su vez, los
requisitos exigidos. Asimismo, en caso de modificación de dicho Real Decreto-ley, se sugiere
valorar la vigencia del requisito de adhesión a la “Plataforma Emprende en tres”, al tratarse de
un trámite que no guarda relación directa con la finalidad del Fondo de Financiación a
Entidades Locales, promoviendo la adopción de las medidas necesarias.
7. Se sugiere valorar la viabilidad de afrontar un proceso de reordenación de las operaciones de
crédito firmadas entre el Fondo de Financiación a Entidades Locales y las propias entidades
locales a fin de agrupar operaciones de crédito (en ocasiones numerosas) en un solo
préstamo, permitiendo de este modo racionalizar la gestión de todos las entidades
intervinientes.
Fondo de financiación a Entidades locales, ejercicios 2015 y 2016 131
8. Resultaría conveniente flexibilizar las condiciones financieras de las operaciones “sin
préstamo”, a fin de evitar un sobreesfuerzo de las Haciendas de las entidades locales
deudoras de este tipo de operaciones, cuya coste financiero, además, es, en ciertos casos,
tan elevado que las retenciones en la participación de los tributos del Estado no resultan
suficientes para atender los intereses devengados y vencidos.
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA
9. Se sugiere la implantación de aplicaciones informáticas o sistemas de trabajo que permitan,
en el ámbito de la SGFAL, la atribución de roles en función del nivel de responsabilidad en el
examen de la documentación, el tratamiento de ficheros y otros documentos que tengan
trascendencia en procedimientos administrativos y de gestión en relación con las entidades
locales. En particular, se sugiere desarrollar un sistema de trabajo en el que se garantice un
adecuado nivel de seguridad, integridad y trazabilidad en el tratamiento y explotación de las
bases de datos con las magnitudes financieras de las entidades locales, especialmente
cuando se lleven a cabo actualizaciones, integraciones y otros procesos de evolución de las
aplicaciones informáticas.
10. Se sugiere desarrollar y poner en marcha una aplicación o sistema que integre, efectivamente,
todos los sistemas utilizados por los distintos agentes intervinientes (Secretaría General de
Financiación Autonómica y Local, Instituto de Crédito Oficial y Entidades Locales) que incluya:
- Una utilidad, bien integrada en la aplicación FEL, o interconectada con la misma, que
permitiera canalizar las comunicaciones, garantizando, entre otros, el cumplimiento de
los requerimientos en las comunicaciones (integridad, seguridad, trazabilidad, no
repudio). Asimismo, resultaría conveniente integrar las resoluciones de la Secretaría
General de Financiación Autonómica y Local en la aplicación de gestión del Fondo de
Financiación a Entidades Locales.
- Una interfaz de gestión en la aplicación FEL, que permitiera a los usuarios con privilegios
consultar y supervisar las operaciones efectuadas a través de la misma, con el fin de
incrementar el grado de seguridad, integridad y supervisión de la misma.
- Sistemas que permitieran automatizar determinadas verificaciones de la documentación
aportada en las solicitudes de adhesión (v.gr. adhesión al Punto General de Entrada de
Facturas de la Administración General del Estado o cumplimiento de los principios de
prudencia financiera). En particular, en relación con la prudencia financiera, sería
recomendable la puesta en marcha de una herramienta a disposición de las entidades
locales que permita automatizar, en la medida de lo posible, el cálculo del cumplimiento
de los criterios de prudencia financiera.
11. Resultaría conveniente, en la medida en que se prevea que el Fondo continúe operando, que
se elaboren por la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local guías y manuales
de gestión interna de los procedimientos, así como plantillas o modelos de determinados
documentos a aportar para homogeneizar su contenido y facilitar tanto su elaboración como
su revisión, asegurando así que dichos documentos contengan los elementos principales que
se consideren necesarios.
12. Se considera conveniente la incorporación de modificaciones en relación con la acreditación
documental necesaria para la financiación de las obligaciones derivadas de la ejecución de
sentencias firmes, incluyendo certificaciones expedidas por los órganos que tienen atribuida la
fe pública o el asesoramiento legal preceptivo, o en su caso, de los letrados de la
administración de justicia correspondientes, así como concretar y armonizar el momento
temporal en el que las sentencias hayan adquirido firmeza, a efectos de su financiación por el
Fondo.
132 Tribunal de Cuentas
13. Se sugiere valorar que las Instrucciones de la Secretaría de Estado de Hacienda incluyan una
cláusula en los modelos de contratos que rigen los servicios a prestar por las entidades de
“fronting”, que contemplen la obligación, por parte de estas entidades, de consultar al
Ministerio de Hacienda y Función Pública la validez de documentos aportados por las
entidades locales necesarios para concertar operaciones de crédito, previendo canales
formales de comunicación a tal fin. También deberían formalizarse por escrito en los contratos
las autorizaciones que las entidades de “fronting” deban recabar del Instituto de Crédito Oficial
o del Ministerio en relación con las actuaciones a realizar sobre las transferencias que no
lleguen a buen fin.
14. Se deberían diseñar e incorporar indicadores de seguimiento de objetivos en el Programa
Presupuestario destinado a la financiación del Fondo de Financiación en aras de poder valorar
el grado de eficacia del mismo.
15. Se sugiere reordenar, aclarar y jerarquizar la información disponible para el público y las
entidades locales en la Oficina virtual para la coordinación financiera con las entidades
locales.
Madrid, 20 de julio de 2018
EL PRESIDENTE
Ramón Álvarez de Miranda García
ANEXOS
Anexo I
CONDICIONES FINANCIERAS DE LAS OPERACIONES CON PRÉSTAMO
(euros y porcentaje)
MAYO 2012 (*) RDL 4/2012
JULIO 2012 (*)
AGOSTO 2013
(*)
DICIEMBRE
2013 (*)
FONDO DE
ORDENACIÓN
2015 (*)
FONDO DE
IMPULSO 2015
FONDO DE
ORDENACIÓN
2016
FONDO DE
ORDENACIÓN
2016 (*)
FONDO DE
ORDENACIÓN
2016 (*)
FONDO DE
IMPULSO
2016
FONDO DE
IMPULSO
2016
IMPORTE
DISPUESTO 8.422.892.676,49 242.965.109,77 163.330. 459,23 1.263.450.506,38 552.126.403,68 176.659.748,77 169.856.325,78 221.742.526,87 104.679.068,30 17.699.138,37 69.315,11
CONDICIONES
FINANCIERAS
- Plazo: 20/4 -
11/3 -11/2.
- Tipo de interés
fijo 1,311%.
- Liquidaciones
trimestrales.
- Plazo 20/4 - 11/3
-11/2.
- Tipo de interés
fijo 1,311%.
- Liquidaciones
trimestrales.
- Plazo 11/2
- Tipo de
interés fijo
1,311%.
- Liquidaciones
trimestrales.
- Plazo 10/2.
- Tipo de interés
fijo 1,311%.
- Liquidaciones
trimestrales.
- Plazo 10/2.
- Tipo de
interés fijo
1,311%.
- Liquidaciones
anuales.
- Plazo 10/2.
- Tipo de
interés fijo
1,311%.
- Liquidaciones
anuales.
- Plazo 10/2.
- Tipo de
interés fijo
0,906%.
- Liquidaciones
anuales.
- Plazo 10/2.
- Tipo de
interés fijo
0,418%.
- Liquidaciones
anuales.
- Plazo 10/2.
- Tipo de
interés fijo
0,724%.
- Liquidaciones
anuales.
- Plazo 10/2.
- Tipo de
interés fijo
0,906%.
-
Liquidaciones
anuales.
- Plazo 10/2.
- Tipo de
interés fijo
0,724%.
-
Liquidaciones
anuales.
(*) Por Acuerdo de la CDGAE de 02/03/2017 par a determinadas operaciones de ayuntamientos se amplía la carencia en 3 años y el pe riodo de amortización también en 3 años y se modifican las
condiciones financieras, pasando después del periodo de c arencia de liquidaciones trimestrales a anuales.
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGACIONES FORMULADAS
1. SECRETARÍA GENERAL DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL
2. INSTITUTO DE CRÉDITO OFICIAL
3. EXPRESIDENTA DEL INSTITUTO DE CRÉDITO OFICIAL (AGOSTO 2014 - NOVIEMBRE 2015)
4. EXPRESIDENTA DEL INSTITUTO DE CRÉDITO OFICIAL (NOVIEMBRE 2015 - NOVIEMBRE 2016)
5. EXSECRETARIO DE ESTADO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (HASTA NOVIEMBRE 2016)
6. EXSECRETARIA GENERAL DE COORDINACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL
ALEGACIONES FORMULADAS POR
LA SECRETARÍA GENERAL DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Y LOCAL
SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Alegaciones al Anteproyecto de lnforme de Fiscalización del Fondo de
Financiación a Entidades Locales, ejercicios 2015 y 2016
SECRETARíA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
m
Él
MINISTERIO
DE
HACIENDA
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
Alegaciones
al
Anteproyecto
de
Informe
de
Fiscalización
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales,
ejercicios
2015
y
2016
_
Se
ha
recibido
con
fecha
4
de
junio
de
2018
el
Anteproyecto
de
Informe
de
Fiscalización
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales
(en
adelante,
FFEELL),
ejercicios
2015
y
2016,
elaborado
por
el
Departamento
del
Área
de
Administración
Económica
del
Estado,
del
Tribunal
de
Cuentas,
en
el
escrito
que
acompañaba
a
aquél
se
ha
establecido
un
plazo
que
concluye
el
día
18
de
los
corrientes
para
la
presentación
de
las
alegaciones
que
se
consideren
pertinentes,
dentro
del
ámbito
de
competencias
de
esta
Secretaría
General
de
Financiación
Autonómica
y
Local
(en
adelante,
SGFAL).
Visto
el
citado
Anteproyecto
de
Informe
(en
adelante,
Informe),
cabe
formular
las
siguientes
alegaciones
a
su
contenido,
siguiendo
el
mismo
orden
de
su
redacción,
indicando
que
las
denominaciones
correctas
de
las
Unidades
que
integran
la
Secretaría
General
de
Financiación
Autonómica
y
Local
mencionadas
en
aquel
documento
corresponden
a
las
Subdirecciones
de
Sistemas
y
Organización
y
de
Estudios
y
Financiación
de
Entidades
Locales,
que
en
unos
pasajes
se
citan
como
Subdirección
General
de
Organización
y
Sistemas,
la
primera
de
ellas,
y
como
Subdirección
General
de
Estudios
y
Financiación,
la
segunda.
Por
otra
parte,
dado
que
es
una
observación
que
se
reitera
en
el
Informe,
se
debe
indicar
que
esta
Secretaría
General
no
tiene
atribuida
la
competencia
de
fiscalización
del
FFEELL,
sino
la
gestión
del
mismo.
De
ahí
que
el
procedimiento
se
haya
articulado
partiendo
de
que
la
responsabilidad
de
la
autenticidad
de
los
actos
y
comunicaciones
corresponde
al
órgano
interventor
de
la
entidad
local
en
tanto
que
es
quien
ha
de
remitir,
con
su
firma
electrónica,
los
documentos
y
acuerdos.
Lo
anterior
se
entiende
sin
perjuicio
de
la
actuación
de
los
órganos
de
fiscalización
externa.
La
única
actuación
de
comprobación
que
sí
lleva
a
cabo
esta
Secretaría
General
es
la
valoración
de
los
planes
de
ajuste,
si
bien
el
resultado
de
la
misma
tenía
distintos
efectos
según
lo
dispuesto
en
el
Real
Decreto-ley
17/2014.
1
ICORREO
ELECTRóNICO!!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARh DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
ll. Alegaciones relativas al apartado L lntroducción
En el lnforme, en su apartado 1.6.2. Organo competente para la aprobación
de las cuentas anuales, página 11, se indica lo siguiente:
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
q
MINISTERIO
DE
HACIENDA
10
ü
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
II.
Alegaciones
relativas
al
apartado
I.
Introducción
En
el
Informe,
en
su
apartado
1.6.2.
Órgano
competente
para
la
aprobación
de
las
cuentas
anuales,
página
11,
se
indica
lo
siguiente:
"En
consecuencia,
la
adscripción
orgánica
del
FFEELL
estuvo
indeterminada
en
el
periodo
comprendido
entre
el
4
de
noviembre
de
2016
(fecha
en
que
quedó
suprimida
la
Secretaría
de
Estado
de
Administraciones
Públicas
en
virtud
del
Real
Decreto
415/2016)
y
el
29
de
julio
de
2017
(fecha
de
entrada
en
vigor
del
Real
Decreto
769/2017),
por
falta
de
una
norma
organizativa
que
evitara
la
indefinición
descrita,
y
la
consiguiente
inseguridad
jurídica
acerca
del
ejercicio
de
las
competencias
que
sobre
el
Fondo
atribuyó
originariamente
el
Real
Decreto-ley
17/2014
a
la
Secretaría
de
Estado
de
Administraciones
Públicas.
En
esta
tesitura,
dichas
competencias
fueron
desempeñadas
de
hecho
por
la
SGFAL,
órgano
dependiente
de
la
Secretaría
de
Estado
de
Hacienda
del
MINHAFP,
entendida
como
sucesora
de
la
SGCAL
en
el
ejercicio
de
la
competencia
relativa
a
la
instrumentación
y
seguimiento
de
los
mecanismos
de
financiación
habilitados
por
la
AGE
para
las
Entidades
Locales
atribuida
por
el
art.
13
1
i)
del
Real
Decreto
256/2012,
por
el
que
se
desarrollaba
la
estructura
orgánica
básica
del
MINHAP7
y,
por
otra
parte,
-art.
13
del
referido
Real
Decreto
256/2012-
en
la
consignación
de
los
créditos
destinados
a
la
dotación
del
Fondo
en
el
ejercicio
2016
al
crédito
presupuestario
15.22.922N.878,
cuya
gestión
correspondía
a
la
SGCAL
y,
una
vez
suprimida
esta,
a
la
SGFAL,
ambas
dependientes,
sucesivamente,
del
MINHAP
y
del
MINHAFP,
a
través
de
la
Secretaría
de
Estado
de
Administraciones
Públicas
y
de
la
Secretaría
de
Estado
de
Hacienda,
respectivamente.
"
El
Informe
sostiene
que
la
adscripción
orgánica
del
FFEELL
estuvo
indeterminada
en
el
periodo
comprendido
entre
el
4
de
noviembre
de
2016
y
el
29
de
julio
de
2017,
y
que
dichas
competencias
fueron
desempeñadas
de
hecho
por
la
SGFAL.
A
juicio
de
esta
Secretaría
General,
quizás
fuese
conveniente
la
matización
de
esa
afirmación,
al
menos,
en
cuatro
sentidos:
a)
La
inexistencia
de
una
norma
que
atribuya
de
manera
expresa
e
inequívoca
la
adscripción
del
FFEELL
no
implica
ni
determina
la
inactividad
de
otros
órganos
administrativos
que
sí
tienen
definida
su
adscripción
y
desarrollan
sus
competencias
en
la
materia.
Así
lo
2
[CORREO
ELECTRÓNICOl
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
dispone el actual artículo 8 de la Ley 4012015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público (antes, artículo 12 de la Ley
3011992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común)
el sentido de la competencia irrenunciable de ante la
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
mm
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
US
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
dispone
el
actual
artículo
8
de
la
Ley
40/2015,
de
1
de
octubre,
de
Régimen
Jurídico
del
Sector
Público
(antes,
artículo
12
de
la
Ley
30/1992,
de
26
de
noviembre,
de
Régimen
Jurídico
de
las
Administraciones
Públicas
y
del
Procedimiento
Administrativo
Común)
en
el
sentido
de
que
la
competencia
es
irrenunciable
y
de
que,
ante
la
falta
de
determinación
del
órgano
que
debe
ejercer
la
competencia
,
“...se
entenderá
que
la
facultad
de
instruir
y
resolver
los
expedientes
corresponde
a
los
órganos
inferiores
competentes
por
razón
de
la
materia
y
del
territorio
”,
lo
que
significa
que
la
competencia
de
un
órgano
superior
(el
FFEELL)
vendrá
determinada
por
la
adscripción
del
inferior
(SGFAL).
b)
No
es
cierto
que
existiese
una
indefinición
de
competencias
en
el
sentido
antes
visto
y
menos
aún,
una
actuación
de
hecho
de
la
SGFAL
entre
el
4
de
noviembre
de
2016
y
el
29
de
julio
de
2017,
sino
en
todo
caso
entre
el
4
de
noviembre
de
2016
(fecha
de
entrada
en
vigor
del
Real
Decreto
415/2016
de
estructura
de
los
departamentos
ministeriales)
y
el
12
de
noviembre
de
2016
(fecha
de
entrada
en
vigor
del
Real
Decreto
424/2016
por
el
que
se
estableció
la
estructura
orgánica
básica
de
los
departamentos
ministeriales),
ya
que
fue
en
esta
última
fecha
cuando
se
determinó
la
adscripción
de
la
SGFAL
a
la
Secretaría
de
Estado
de
Hacienda,
es
decir,
8
días
de
diferencia,
lo
que
no
tuvo
ninguna
incidencia
en
el
aspecto
que
nos
ocupa.
c)
El
planteamiento
del
Tribunal
de
Cuentas
llevado
a
sus
últimos
extremos
implicaría
la
falta
de
rendición
de
cuentas
del
FFEELL
a
la
vista
de
la pretendida
falta
de
regulación
sobre
la
adscripción
del
Fondo,
lo
que
resulta
difícilmente
asumióle
y
cuando
menos
cuestionable.
d)
El
modo
de
proceder
de
la
SGFAL,
de
acuerdo
con
el
ya
citado
Real
Decreto
424/2016,
respecto
al
mecanismo
de
rendición
de
cuentas
del
FFEELL
ante
la
Secretaría
de
Estado
de
Hacienda,
se
vio
confirmado
con
el
Real
Decreto
769/2017,
de
desarrollo
de
la
estructura
orgánica
básica
del
Ministerio
de
Hacienda
y
Función
Pública,
norma
que,
por
cierto,
tampoco
contempla
expresamente
la
adscripción
del
FFEELL,
y
que
sólo
por
este
motivo,
dejaría
sin
efecto
la
propia
observación
del
Tribunal
de
Cuentas.
3
ICORREO
ELECTRÓNICO!
O
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
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SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARh GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Ilf. Alegaciones relativas al apartado ll, Resultados de la fiscalización
En la página 14, segundo párrafo, del lnforme se cuestiona una de las
finalidades del Fondo de Ordenación reguladas en el Real Decreto-ley 1712014,
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
III.
Alegaciones
relativas
al
apartado
II.
Resultados
de
la
fiscalización
En
la
página
14,
segundo
párrafo,
del
Informe
se
cuestiona
una
de
las
finalidades
del
Fondo
de
Ordenación
reguladas
en
el
Real
Decreto-ley
17/2014,
en
los
siguientes
términos:
"FO-Periodo
medio
de
pago
a
proveedores:
al
que
pueden
adherirse
aquellas
entidades
locales
incluidas
en
el
ámbito
subjetivo
de
los
arts.
111
y
135
del
Real
Decreto
Legislativo
2/2004,
de
5
de
marzo,
por
el
que
se
aprueba
el
Texto
Refundido
de
la
Ley
Reguladora
de
las
Haciendas
Locales
(TRLRHL),
que
presenten
durante
dos
meses
consecutivos
un
periodo
medio
de
pago
que
supere
en
más
de
30
días
el
plazo
máximo
de
pago
establecido
en
la
normativa
de
morosidad,
y
sean
propuestas
por
el
Ministerio
de
Hacienda
y
Función
Pública
(MINHAFP)
para
la
entrada
en
este
mecanismo
extraordinario
de
financiación,
en
particular
en
el
compartimento
FO.
Ninguna
entidad
local
tuvo
que
acogerse
a
esta
medida
en
el
periodo
fiscalizado,
ya
que
no
hubo
incumplimientos
en
relación
con
el
periodo
medio
de
pago
a
proveedores
que
motivaran
su
inclusión.
"
En
este
punto,
a
juicio
de
esta
Secretaría
General,
se
hace
una
lectura
parcial
de
aquella
norma,
ya
que
la
adhesión
al
Fondo
de
Ordenación
por
el
motivo
señalado
no
depende
de
ninguna
actuación
de
las
entidades
locales
potencialmente
concernidas.
El
artículo
39.2
del
Real
Decreto-ley
17/2014
establece
que
"Cuando
de
acuerdo
con
lo
previsto
en
el
apartado
8
de
la
disposición
adicional
primera
de
la
Ley
Orgánica
2/2012,
de
27
de
abril,
el
Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Públicas
proponga
a
una
Entidad
Local
incluida
en
el
ámbito
subjetivo
definido
en
los
artículos
111
y
135
del
Texto
Refundido
de
la
Ley
Reguladora
de
las
Haciendas
Locales
la
entrada
a
un
mecanismo
extraordinario
de
financiación
por
presentar
de
forma
persistente,
durante
dos
meses
consecutivos,
un
período
medio
de
pago
que
supere
en
más
de
30
días
el
plazo
máximo
de
pago
establecido
en
la
normativa
de
morosidad,
ésta
se
llevará
a
cabo
en
el
compartimento
Fondo
de
Ordenación
del
Fondo
para
la
financiación
a
Entidades
Locales.
"
A
su
vez,
el
apartado
8
de
la
disposición
adicional
primera
de
la
Ley
Orgánica
2/2012,
de
27
de
abril,
"Si
a
partir
de
la
aplicación
de
lo
previsto
en
el
artículo
18.5
las
Corporaciones
Locales
incluidas
en
el
ámbito
subjetivo
definido
en
los
artículos
111
y
135
del
Texto
Refundido
de
la
Ley
Reguladora
de
las
Haciendas
4
ICORREO
ELECTRÓNICO!
C/
Alberto
Bosch,
16
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TEL:
91
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SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Locales persisten en el incumplimiento del plazo máximo de pago previsto en la
normativa de morosidad, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
podrá determinar el acceso obligatorio de la Corporación Local a /os
mecanismos adicionales de financiacion vigentes."
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
Locales
persisten
en
el
incumplimiento
del
plazo
máximo
de
pago
previsto
en
la
normativa
de
morosidad,
el
Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Públicas
podrá
determinar
el
acceso
obligatorio
de
la
Corporación
Local
a
los
mecanismos
adicionales
de
financiación
vigentes.
"
Y,
para
completar
la
regulación
normativa
en
aquella
materia,
el
mencionado
artículo
18.5,
in
fine,
de
aquella
Ley
Orgánica
dispone
que
"Si
aplicadas
las
medidas
anteriores
persiste
la
superación
en
más
de
30
días
el
plazo
máximo
de
pago
previsto
en
la
normativa
de
morosidad
se
podrá
proceder
por
el
órgano
competente
de
la
Administración
General
del
Estado,
(...),
a
la
retención
de
recursos
derivados
de
la
participación
en
tributos
del
Estado
para
satisfacer
las
obligaciones
pendientes
de
pago
que
las
Corporaciones
Locales
tengan
con
sus
proveedores.
(...)"
En
consecuencia,
antes
de
que
se
produzca
la
entrada
en
el
Fondo
de
Ordenación
por
presentación
de
un
elevado
período
medio
de
pago
a
proveedores,
se
deben
aplicar
retenciones
de
las
entregas
a
cuenta
de
la
participación
en
tributos
del
Estado
de
dos
meses
consecutivos
(destinadas
a
pagar
a
proveedores),
medida
de
carácter
potestativo
que
adopta
el
Ministerio
de
Hacienda.
Por
este
motivo,
el
artículo
42.1
del
Real
Decreto-ley
17/2014
establece
que
"La
adhesión
de
las
Entidades
Locales
incluidas
en
el
ámbito
subjetivo
definido
en
el
artículo
39.2
se
ajustará
al
siguiente
procedimiento:
a)
El
Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Públicas
remitirá
a
la
Entidad
Local
afectada,
en
el
mes
natural
siguiente
al
que
se
haya
practicado
la
segunda
retención,
una
propuesta
para
que
solicite
su
adhesión
al
compartimento
Fondo
de
Ordenación.
(...)"
Por
todo
ello,
se
considera
que
cabría
reformular
la
valoración
que
se
hace
en
el
Informe
acerca
de
aquella
medida,
y
que
se
reproduce
en
otros
pasajes
del
mismo.
Medida
que
puede
ser
de
utilidad,
como
lo
fue
el
mecanismo
de
pagos
a
proveedores.
En
el
cuarto
párrafo
de
la
página
15
del
Informe
se
indica
que
"Por
otra
parte,
el
Real
Decreto-ley
10/2015,
en
particular,
su
art.
11,
facultó
a
la
SGFAL
para
conceder
anticipos,
por
un
importe
máximo
equivalente
a
lo
que
les
correspondiera
por
los
anticipos
a
cuenta
de
la
participación
en
los
Ingresos
del
Estado
de
2015,
a
aquellos
ayuntamientos
que
se
hubieran
acogido
a
la
medida
prevista
en
el
art.
22
del
Real
Decreto-ley
8/2013,
así
como
aquellos
que
se
encontraran
comprendidos
en
el
ámbito
subjetivo
del
art.
39.
1
a)
del
5
ICORREO
ELECTRONICál
C/
Alberto
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TEL:
91
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SECRETARIA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Real Decreto-ley 17/2014, que son las correspondientes al FO-Riesgo. Esfos
importes se debían refinanciar durante 2016 mediante operaciones de
préstamo con cargo al compartímento FO."
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
s
SECRETARIA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
Real
Decreto-ley
17/2014,
que
son
las
correspondientes
al
FO-Riesgo.
Estos
importes
se
debían
refinanciar
durante
2016
mediante
operaciones
de
préstamo
con
cargo
al
compartimento
FO.
"
Si
bien
el
Informe,
más
adelante,
la
menciona,
en
esta
referencia
no
se
incluye
la
financiación
con
cargo
al
Fondo
de
Ordenación
de
las
deudas
de
determinados
ayuntamientos
con
la
AEAT
y
con
la
que
estaban
siendo
objeto
de
compensación
mediante
retenciones
de
la
participación
en
tributos
del
Estado,
medida
recogida
en
el
apartado
7
del
artículo
11
del
Real
Decreto-
ley
10/2015,
que
se
menciona
en
el
texto
reproducido.
En
relación
con
el
apartado
11.3.1.
Planificación
y
previsión
de
medios
contenida
en
la
memoria
de
elaboración
del
Real
Decreto-ley
17/2014,
se
formulan
las
siguientes
alegaciones:
En
el
tercer
párrafo
de
la
página
24
se
observa
que
"Así,
en
la
motivación
del
Real
Decreto-ley,
su
análisis
jurídico
justificó
la
urgencia
de
la
tramitación
del
modo
siguiente:
«la
situación
extraordinaria
de
necesidad
de
financiación
de
las
Comunidades
Autónomas
y
Entidades
Locales
y
el
inicio
del
nuevo
ejercicio
presupuestario,
justifican
la
necesidad
de
poner
en
marcha
de
forma
urgente
mecanismos
que
permitan
aliviar
estas
necesidades,
trasladar
los
ahorros
financieros
obtenidos
y
evitar
que
se
ponga
en
riesgo
su
sostenibilidad
financiera
en
el
menor
plazo
posible».
Sin
embargo,
la
primera
atención
liquida
de
necesidades
con
cargo
al
FFEELL
tuvo
lugar
en
julio
de
2015,
seis
meses
después
de
la
entrada
en
vigor
del
Real
Decreto-ley,
y
uno
de
los
compartimentos
con
mayor
potencial
de
dotación
de
facilidades
financieras
o
de
liquidez
a
las
entidades
locales,
el
FO-Prudencia,
no
dio
lugar
a
transferencias
de
recursos
hasta
que
se
adoptó
el
Acuerdo
de
la
CDGAE
de
16
de
diciembre
de
2015.
De
ello
se
deduce
que
las
razones
de
urgencia
descritas
en
la
memoria
no
se
tradujeron
en
un
impulso
efectivo
y
ágil
de
las
medidas
previstas
en
relación
con
el
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales,
lo
que
pone
de
manifiesto
una
insuficiente
previsión
de
las
actuaciones
que
requería
la
puesta
en
marcha
y
desarrollo
de
la
medida
y
que
han
afectado
negativamente
en
la
gestión
del
FFEELL.
"
Con
esta
observación,
cabe
deducir
que
el
Informe
no
cuestiona
el
carácter
de
urgencia
y
de
situación
extraordinaria
que
fundamentó
la
aprobación
del
Real
6
[CORREO
ELECTRóN
icoíl
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
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SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Decreto-ley 1712014, sino el retraso en su aplicación que podría contradecir
aquella motivación.
Entiende esta Secretaría General que la urgencia y el carácter extraordinario
deben concurrir en la articulación de las medidas para resolver lo que el
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
1
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
Decreto-ley
17/2014,
sino
el
retraso
en
su
aplicación
que
podría
contradecir
aquella
motivación.
Entiende
esta
Secretaría
General
que
la
urgencia
y
el
carácter
extraordinario
deben
concurrir
en
la
articulación
de
las
medidas
para
resolver
lo
que
el
Tribunal
Constitucional
denomina
«coyunturas
económicas
problemáticas»
(v.
gr.
STC
23/1993,
de
21
de
enero,
FJ
5,
citada
en
STC
68/2007,
de
28
de
marzo)
para
cuyo
tratamiento
el
Decreto-ley
representa
un
instrumento
constitucionalmente
lícito.
Cuestión
distinta
es
la
forma
de
ejecución
y
desarrollo
de
esas
medidas.
Así,
podemos
encontrarnos
con
normas
con
rango
de
ley
en
el
ámbito
tributario
local
que,
aprobándose
a
mediados
de
ejercicio,
no
tuvieron
efecto
real
hasta
el
siguiente
(v.
gr.
modificaciones
tributarias
que
afectaban
a
las
haciendas
locales
instrumentadas
en
el
Real
Decreto-ley
1
1/1979,
de
20
de
julio,
que
introdujo
medidas
con
efecto
en
la
liquidación
de
la
contribución
territorial
urbana
correspondiente
al
ejercicio
de
1980).
Los
propios
reales
decretos-ley
posibilitan
ese
lapso
temporal
cuando,
normalmente,
en
sus
disposiciones
finales
facultan
al
Gobierno
para
dictar
las
normas
que
sean
precisas
para
la
ejecución
y
desarrollo
de
aquéllos.
Expuesto
lo
anterior,
cabe
señalar
que
el
mismo
Real
Decreto-ley
17/2014
establece
unos
plazos
para
la
aplicación
de
las
medidas
que
concluyen
con
la
adhesión
a
los
compartimentos
Fondo
de
Ordenación
y
Fondo
de
Impulso
Económico,
y,
si
se
consideran
estos
plazos,
la
materialización
de
las
medidas
mediante
las
transferencias
realizadas
en
el
primer
año
de
vigencia,
2015,
no
se
produjo
con
el
excesivo
retraso
que
parece
ponerse
de
manifiesto
en
el
Informe,
teniendo
en
cuenta,
además,
que
las
primeras
actuaciones
que
correspondían
a
esta
Secretaría
General
se
produjeron
en
enero
y
febrero
de
2015,
como
era
la
aprobación
de
las
relaciones
de
las
entidades
locales
que,
por
encontrarse
en
la
situación
descrita
en
el
artículo
39.1.a)
del
Real
Decreto-
ley
17/2014
podían
solicitar
la
adhesión
al
Fondo
de
Ordenación-Riesgo,
y
las
que,
por
encontrarse
en
la
situación
descrita
en
el
artículo
50
de
la
misma
norma,
podían
hacerlo
en
relación
con
el
Fondo
de
Impulso
Económico.
En
el
último
párrafo
de
la
misma
página
24
se
indica
que
“La
falta
de
definición
de
algunos
aspectos
en
el
Real
Decreto-ley
17/2014
y
la
carencia
de
manuales
internos
escritos
de
procedimientos
sobre
el
funcionamiento
operativo
y
puesta
en
práctica
del
Fondo
supone
una
debilidad,
al
permitir
un
margen
excesivo
de
discrecionalidad
(...)”
7
ICORREO
ELECTRÓNICO!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
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SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Es cierto que no se ha dispuesto de manuales internos que explicaran el
funcionamiento como usuarios de la aplicación informática que ha dado soporte
a las solicitudes de financiación por parte de las Entidades locales, la gestión
de las mismas por parte de la Subdirección General de Estudios y Financiación
de Entidades Locales los intercambios de actuaciones el lCO.
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
9
M
SECRETARIA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
Es
cierto
que
no
se
ha
dispuesto
de
manuales
internos
que
explicaran
el
funcionamiento
como
usuarios
de
la
aplicación
informática
que
ha
dado
soporte
a
las
solicitudes
de
financiación
por
parte
de
las
Entidades
locales,
la
gestión
de
las
mismas
por
parte
de
la
Subdirección
General
de
Estudios
y
Financiación
de
Entidades
Locales
y
los
intercambios
de
actuaciones
con
el
ICO.
En
este
sentido
debe
señalarse
que,
a
fecha
actual,
tales
manuales
ya
están
elaborados
no
habiéndose
podido
disponer
antes
de
ellos
dado
que
el
desarrollo
de
la
aplicación
informativa
ha
sido
progresivo
de
forma
que
su
definitiva
implantación
no
tuvo
lugar
hasta
el
ejercicio
2017.
Junto
a
lo
anterior,
para
cada
uno
de
los
procedimientos
abiertos
desde
2015
hasta
2017
ha
habido,
a
disposición
de
las
Entidades
locales
y
del
personal
de
la
citada
Subdirección
General,
unas
Guías
para
la
tramitación
de
las
solicitudes
de
adhesión
y
otras
para
remitir
las
órdenes
de
pago
al
ICO.
La
excesiva
discrecionalidad
en
la
gestión,
apuntada
por
el
Tribunal
de
Cuentas
en
su
informe,
no
puede
admitirse
como
una
debilidad
de
control
interno
puesto
que
las
actuaciones,
marcadas
por
las
instrucciones
que
en
cada
caso
marcaba
la
CDGAE,
no
han
sido
arbitrarias
sino
ajustadas
a
derecho
y
dentro
del
margen
de
discrecionalidad
del
que
dispone
la
Administración
Pública
se
ha
buscado
siempre
dar
flexibilidad
al
procedimiento
para
favorecer
la
adhesión
de
Entes
sin
que
ello
haya
supuesto
contravenir
norma
alguna.
Respecto
del
apartado
11.3.2.
Aspectos
formales
de
la
configuración
del
procedimiento,
en
particular
de
la
contratación
de
los
servicios
de
“fronting”,
se
formulan
las
siguientes
alegaciones:
En
la
página
26,
segundo
párrafo,
se
cuestiona
la
intervención
de
las
entidades
de
"fronting"
y
se
plantea
la
más
adecuada
colaboración
de
las
Delegaciones
y
Subdelegaciones
del
Gobierno
y
de
las
Delegaciones
de
Economía
y
Hacienda,
en
los
siguientes
términos:
"Esta
intervención
de
las
entidades
de
“fronting”
a
través
de
sus
apoderados
o
de
subcontratistas,
si
bien
está
fundamentada
en
la
posibilidad
prevista
en
el
propio
Real
Decreto-ley
17/2014,
que
habilitaba
al
Instituto
de
Crédito
Oficial
para
contratar
asistencias
técnicas,
pudo
suponer,
por
la
forma
en
que
fue
llevada
a
cabo,
un
exceso
en
la
atribución
de
funciones
de
naturaleza
pública
a
terceros,
en
la
medida
en
que
los
contratos
de
asistencia
excedieron
su
contenido
puramente
asistencial
o
de
apoyo
y,
en
su
virtud,
se
transfirió
en
8
¡CORREO
ELECTRÓNICOÿ
sgfal@minhafp.es
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
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SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISÏERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
realidad el ejercicio de competencias públicas atribuidas por una norma con
rango de ley al lCO, sin que, expresamente, en los Acuerdos de la Comision
Delegada del Gobierno para Asunfos Economicos figuraran menciones
específicas a /as entidades financieras colaboradoras de "fronting", tli a su
interuencion nombre del Estado. A la referida traslacion de funciones
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
SECRETARÍA
GEN
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMI
ERAL
CA
Y
LOCAL
realidad
el
ejercicio
de
competencias
públicas
atribuidas
por
una
norma
con
rango
de
ley
al
ICO,
sin
que,
expresamente,
en
los
Acuerdos
de
la
Comisión
Delegada
del
Gobierno
para
Asuntos
Económicos
figuraran
menciones
específicas
a
las
entidades
financieras
colaboradoras
de
“fronting”,
ni
a
su
intervención
en
nombre
del
Estado.
A
su
vez,
la
referida
traslación
de
funciones
realizada
implica
un
riesgo
de
reducción
del
nivel
de
control
ejercido
por
parte
de
los
órganos
administrativos
en
las
distintas
fases
del
procedimiento.
Por
otra
parte,
no
consta
ningún
estudio
o
documento
en
el
que
se
hubiera
analizado
la
posible
participación,
colaboración
o
cooperación
de
los
órganos
territoriales
de
la
Administración
General
del
Estado,
regulados
en
la
Ley
6/1997,
de
14
de
abril,
de
Organización
y
Funcionamiento
de
la
Administración
General
del
Estado,
hasta
el
2
de
octubre
de
2016,
y
con
posterioridad
a
esa
fecha,
por
la
Ley
40/2015,
de
1
octubre,
del
Régimen
Jurídico
del
Sector
Público.
En
este
sentido,
las
Delegaciones
y
Subdelegaciones
del
Gobierno
tienen
encomendadas
la
representación
de
la
Administración
General
del
Estado
(AGE)
en
su
ámbito
territorial,
funciones
de
comunicación,
colaboración
y
cooperación
con
las
Corporaciones
locales
y,
en
particular,
informar
sobre
la
incidencia
en
el
territorio
de
los
programas
de
financiación
estatal.
Por
su
parte,
las
Delegaciones
de
Economía
y
Hacienda
están
reglamentariamente
habilitadas
para
«desarrollar
las
tareas
de
naturaleza
gestora
que,
actualmente
atribuidas
a
los
órganos
centrales
del
Departamento,
se
desconcentren
o
deleguen
en
aquéllas»,
por
lo
que
con
carácter
previo
a
encomendar
a
empresas
privadas
la
representación
del
Estado,
cabría
haber
realizado
los
estudios
pertinentes
para
analizar
si
los
órganos
periféricos
dependientes
de
la
AGE
hubieran
podido
actuar
en
nombre
y
representación
del
Estado,
comprobando
los
extremos
que
se
hubiera
estimado
necesario,
todo
ello
bajo
la
coordinación
de
la
SGCAL
y
con
el
potencial
ahorro
de
costes
para
la
Hacienda
Pública,
al
evitar,
siquiera
parcialmente,
la
necesidad
de
contratar
a
las
entidades
de
“fronting”.
"
Sin
perjuicio
de
lo
que,
en
este
punto,
pueda
alegar
el
ICO,
en
tanto
le
corresponde
la
gestión
financiera
del
FFEELL,
es
preciso
tener
en
cuenta
la
habilitación
contenida
en
el
artículo
10.2
del
Real
Decreto-ley
17/2014
al
objeto
de
la
contratación
por
aquél,
y
previa
instrucción
del
entonces
Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Públicas,
las
asistencias
técnicas
que
resulten
necesarias.
Asimismo,
es
preciso
señalar
que
el
ICO,
además
de
formalizar
las
operaciones
de
préstamo
con
las
actuaciones
que
conlleva
todo
acto
de
concertación,
debe
prestar
"servicios
de
instrumentación
técnica,
contabilidad,
caja,
agente
pagador,
seguimiento
y,
en
general,
todos
aquellos
servicios
de
9
ICORREO
ELECTRÓN
\CÓ]
C/
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Bosch.1
6
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SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
carácter financiero relativos a las operaciones autorizadas con cargo al (...)
FFEELL" (artículo 10.1 del Real Decreto-ley 1712014).
Las entidades financieras de "fronting" actuaron por mandato del lCO, por una
lnstrucción de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, primero, y
SECRETARíA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
Plg
MINISTERIO
DE
HACIENDA
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
carácter
financiero
relativos
a
las
operaciones
autorizadas
con
cargo
al
(...)
FFEELL"
(artículo
10.1
del
Real
Decreto-ley
17/2014).
Las
entidades
financieras
de
"fronting"
actuaron
por
mandato
del
ICO,
por
una
Instrucción
de
la
Secretaría
de
Estado
de
Administraciones
Públicas,
primero,
y
de
Hacienda,
después,
como
así
se
establecía
en
el
precitado
artículo
10.2
del
Real
Decreto-ley
17/2014,
sin
que
fuese
necesario
acuerdo
alguno
de
la
Comisión
Delegada
del
Gobierno
para
Asuntos
Económicos
(en
adelante,
CDGAE).
Este
sistema
ya
utilizado
en
las
tres
fases
del
mecanismo
de
pagos
a
proveedores
no
se
había
cuestionado
con
anterioridad
y
no
supone
una
pérdida
de
control
por
parte
de
este
Ministerio
de
Hacienda,
ahora,
ni
de
esta
Secretaría
General.
Es
preciso
tener
en
cuenta
que
las
entidades
financieras
están
habituadas
a
formalizar
operaciones
de
préstamo
con
entidades
locales
y
son
conocedoras
del
régimen
jurídico
que,
en
esa
materia,
se
contiene
en
el
texto
refundido
de
la
Ley
reguladora
de
las
Haciendas
Locales
y
en
otras
disposiciones.
Esta
experiencia
no
concurre
en
las
unidades
de
la
administración
periférica
de
la
Administración
General
del
Estado.
Incluirlas
en
este
proceso
habría
implicado
retrasos
en
la
aplicación
de
las
medidas
del
Real
Decreto-ley
17/2014.
Retrasos
que,
sin
existir
esa
intervención,
se
han
puesto
de
relieve
en
el
Informe
(tercer
párrafo
de
la
página
24).
Asimismo,
cuando
han
surgido
dudas
interpretativas
para
las
entidades
financieras
de
"fronting"
se
han
planteado
a
esta
Secretaría
General,
por
mediación
del
ICO,
que
las
ha
resuelto
puntualmente
y
con
la
mayor
celeridad
posible.
En
el
apartado
11.3.3.
Análisis
de
las
soluciones
tecnológicas
utilizadas
por
la
SGFAL
para
la
gestión
del
Fondo
(aplicación
informática
FEL),
del
Informe,
se
hacen
las
siguientes
valoraciones:
En
su
página
32,
segundo
párrafo,
se
indica
que
"hasta
la
puesta
en
producción
de
la
aplicación
FEL
se
llegaron
a
desarrollar
hasta
ocho
herramientas
informáticas,
parciales
e
independientes,
una
por
cada
fase
de
apertura
de
procesos
de
formalización
de
operaciones
de
crédito
a
lo
largo
de
un
periodo
de
dieciocho
meses.
"
10
ICORREO
ELECTRÓNICO:!
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Alberto
Bosch,
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-MADRID
TEL:
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SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Por lo que se refiere a esta Secretaría General, la Subdirección General de
Sistemas y Organización no desarrolló "ocho herramientas informáticas,
parciales e independientes", sino tres: FIEL, ICOFEL y un módulo en Planes de
Ajuste.
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
n
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
Por
lo
que
se
refiere
a
esta
Secretaría
General,
la
Subdirección
General
de
Sistemas
y
Organización
no
desarrolló
“
ocho
herramientas
informáticas,
parciales
e
independientes”,
sino
tres:
FIEL,
ICOFEL
y
un
módulo
en
Planes
de
Ajuste.
En
la
página
33,
primer
párrafo,
se
indica
que
"Dicho
proceso
de
integración
y
migración
fue
diseñado
en
función
a
las
necesidades
de
gestión,
sin
atender
a
un
criterio
cronológico,
y
sin
que
se
asegurara
la
existencia
de
un
respaldo
completo
de
los
registros
de
las
actuaciones
efectuadas
mediante
las
herramientas
informáticas
preexistentes
en
la
aplicación
única
que
se
había
desarrollado.
"
Por
parte
de
esta
Secretaría
General,
por
la
Subdirección
General
de
Sistemas
y
Organización
siempre
se
ha
asegurado
la
existencia
de
un
respaldo
completo
de
los
datos
integrados,
manteniéndose
las
bases
de
datos
originales
de
las
aplicaciones
utilizadas
en
los
ejercicios
2015
y
2016.
En
la
misma
página
anterior,
cuarto
párrafo,
el
Informe
indica
que
"El
cumplimiento
de
estos
principios
ha
sido
objeto
de
verificación
en
la
fiscalización
de
los
sistemas
informáticos,
evidenciándose
deficiencias
relativas
a
la
integridad,
fiabilidad
y
trazabilidad
de
los
registros
volcados
procedentes
de
las
aplicaciones
anteriores
en
relación
con
el
Fondo,
así
como
carencias
en
cuanto
a
la
información
disponible
para
los
gestores.
"
Considera
esta
Secretaría
General
que
es
preciso
destacar
que
la
depuración
de
los
registros
volcados
procedentes
de
las
diferentes
aplicaciones
originales
ha
hecho
posible
la
detección
y
corrección
de
errores
no
detectados
en
los
datos
originales.
Asimismo,
siempre
se
guarda
traza
de
todas
las
correcciones
realizadas
sobre
los
datos
volcados
ya
que
se
conservan
todos
los
scripts
de
base
de
datos
ejecutados.
Respecto
a
la
información
disponible
para
los
gestores,
en
la
aplicación
de
gestión
están
disponibles
todas
aquellas
funcionalidades
y/o
consultas
que
los
usuarios
gestores
han
pedido
a
la
SGSO.
No
obstante,
en
la
actualidad
se
sigue
trabajando
para
incluir
nuevas
funcionalidades
que
faciliten
la
gestión
del
Fondo.
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[CORREO
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DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
En la misma página anterior, sexto párrafo, se indica que "En el curso de la
integracion de los registros procedentes de las aplicaciones preexistentes,
utilizadas durante 2015 y 2016, se han producido constantes actualizaciones y
depuraciones que no solo afectaron a aspectos formales o de presentacion de
la interfaz de la aplicacion, sino que generaron incoherencias /os registros
SECRETARíA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
En
la
misma
página
anterior,
sexto
párrafo,
se
indica
que
"En
el
curso
de
la
integración
de
los
registros
procedentes
de
las
aplicaciones
preexistentes,
utilizadas
durante
2015
y
2016,
se
han
producido
constantes
actualizaciones
y
depuraciones
que
no
solo
afectaron
a
aspectos
formales
o
de
presentación
de
la
interfaz
de
la
aplicación,
sino
que
generaron
incoherencias
en
los
registros
disponibles
de
la
aplicación
FEL,
lo
que
se
traduce
en
incertidumbres
sobre
las
garantías
de
integridad,
fiabilidad
y
trazabilidad
de
los
registros
de
solicitudes.
En
ese
sentido,
los
registros
de
la
aplicación
informática
analizados
en
el
curso
de
los
trabajos
de
fiscalización
sufrieron
modificaciones
en
los
dos
momentos
temporales
en
los
que
fueron
revisados
(junio
y
octubre
de
2017),
de
tal
manera
que
los
registros
informáticos
sobre
unos
procedimientos
tramitados
en
los
ejercicios
2015
y
2016,
ambos
ya
cerrados,
sufrieron
alteraciones
arrojando
diferencias
en
el
número
de
solicitudes
presentadas,
así
como
en
el
‘‘estado
de
firma’’
de
estas.
En
ese
sentido
en
la
primera
revisión
se
hallaron
603
solicitudes,
y
en
la
segunda,
tres
meses
después,
567.
"
En
relación
con
las
solicitudes
presentadas,
la
consulta
desde
gestión
mostraba
todas
las
existentes,
no
solamente
las
presentadas
tal
y
como
presupone
el
Informe.
Es
decir,
en
la
consulta
de
junio
2017
se
mostraban
tantos
las
solicitudes
firmadas
(presentadas)
como
las
no
firmadas
(no
llegaron
a
finalizarse
y
por
lo
tanto
son
rechazadas
automáticamente).
Dicha
consulta
en
gestión
se
mejoró
para
filtrar
las
solicitudes
no
finalizadas
y
por
ello
el
número
de
solicitudes
que
se
muestran
desciende
considerablemente.
Cifras
en
detalle
sobre
solicitudes:
En
el
listado
Excel
que
se
envió
al
Tribunal
de
Cuentas
el
25
de
octubre
de
2017
figuran
606
solicitudes.
Durante
octubre
se
depuraron
varios
casos
de
solicitudes
rechazadas
que
no
nos
cuadraban
con
la
información
que
teníamos
en
planes
de
ajuste
(los
cambios
realizados
están
en
el
script
20171101
7_MigracionFirmasFFPP_Anticipos.sql
del
proyecto
FFEELL).
Estas
correcciones
incrementaron
en
tres
las
solicitudes
existentes.
Esto
cuadra
con
el
dato
que
se
visualizaba
en
junio
201
7:
606
-
3
=
603.
En
el
listado
se
incluyeron
39
solicitudes
de
Fondo
de
Ordenación-Riesgo
correspondientes
a
necesidades
para:
2016
(II)
que
los
ayuntamientos
no
llegaron
a
firmar
y
por
lo
tanto
están
rechazadas.
Estas
solicitudes
también
se
mostraban
en
la
consulta
de
gestión
hasta
que
se
mejoró
(ya
12
ICORREO
ELECTRÓN
ICOl
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SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
que estas solicitudes no sirven para nada). Esto coincide con lo que se
visualizaba en octubre 2017: 606 - 39 = 567.
También figura en el listado una solicitud firmada del Ayuntamiento de
Peguerinos (Avila) para el Fondo de Ordenación-Riesgo 201612016 que
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
i
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
que
estas
solicitudes
no
sirven
para
nada).
Esto
coincide
con
lo
que
se
visualizaba
en
octubre
2017:
606
-
39
=
567.
También
figura
en
el
listado
una
solicitud
firmada
del
Ayuntamiento
de
Peguerinos
(Ávila)
para
el
Fondo
de
Ordenación-Riesgo
2016/2016
que
se
depuró
en
noviembre
puesto
que
tenía
la
misma
firma
que
presentaba
para
el
Fondo
de
Ordenación-Prudencia
2016/2016.
De
todas
formas,
la
información
relativa
a
aquel
Ayuntamientos
ha
debido
ser
depurada
manualmente
en
varias
ocasiones
debido
a
inconsistencias
entre
lo
aprobado
en
CDGAE
y
la
información
que
constaba
en
las
aplicaciones
de
origen.
En
resumen:
606
-
39
=
567
-
1
=
566
(solicitudes
que
se
visualizan
actualmente
desde
gestión).
En
relación
con
el
cuadro
n°
6:
Estado
de
firma
de
las
solicitudes
(procesos
cerrados)
(Número),
en
la
página
34
del
Informe,
cabe
significar
lo
siguiente:
•
Para
FFPP
Refinanciación
2015:
a
fecha
junio
de
2017
todavía
no
se
habían
integrado
las
firmas
del
compartimento.
La
integración
se
realizó
a
finales
de
octubre
de
2017.
•
Para
FOR
2015
y
FOP
2015:
se
corrigen
a
finales
de
octubre
(mismo
script
201711017_MigracionFirmasFFPP_Anticipos.sql).
Las
firmas
migradas
de
Planes
de
ajuste
de
la
tabla
fondo_ordenacion_firma_RD_10_2015
se
migraron
por
error
como
firmas
de
FOR
2015
y
en
realidad
eran
de
firmas
de
FOP
2015/2015
para
Deudas
AEAT
y
Deudas
SS,
de
ahí
que
el
número
de
unas
baje
y
el
de
las
otras
suba.
•
Para
FOR
2016:
a
fecha
junio
de
2017
todavía
no
se
habían
integrado
las
firmas
del
compartimento
FOR
2016
(Anticipos).
La
integración
se
realizó
a
finales
de
octubre
de
2017.
Por
lo
tanto,
tal
y
como
se
puede
observar,
la
mayor
parte
de
las
variaciones
en
el
número
de
firmas
son
debidas
a
la
integración
de
firmas
pendientes
de
migrar.
Este
proceso
no
se
dio
por
terminado
hasta
noviembre
de
2017.
Con
carácter
general,
una vez
completada
la
integración
de
todas
las
firmas
y
depurados
los
errores
detectados,
la
aplicación
FEL
nos
muestra
una
imagen
mucho
más
completa
del
Fondo
y
con
un
nivel
de
garantías
suficiente.
Además,
se
trata
de
una
mejora
notable
si
la
comparamos
con
la
situación
de
13
ICORREO
ELECTRóNICO:!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARh GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
partida en la que existían varios subsistemas no interconectados y en los que
era imposible relacionar datos.
En Ia página 35, segundo párrafo, se indica que "Por otra parte, no fueron
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARIA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
partida
en
la
que
existían
varios
subsistemas
no
interconectados
y
en
los
que
era
imposible
relacionar
datos.
En
la
página
35,
segundo
párrafo,
se
indica
que
"Por
otra
parte,
no
fueron
objeto
de
migración
las
órdenes
de
pago
correspondientes
a
vencimientos
de
mercado
en
las
que
los
gestores
de
las
entidades
locales,
al
introducir
las
relaciones
trimestrales,
no
confirmaron
que
los
vencimientos
de
mercado
de
las
que
procedían
cumplían
los
requisitos
de
prudencia
financiera
en
el
menú
de
la
interfaz.
Ello
ha
impedido
determinar
los
vencimientos
de
mercado
en
los
que
se
varió
el
criterio
expresado
en
los
certificados
y
documentos
aportados
al
acto
de
firma
en
relación
con
el
cumplimiento
de
los
parámetros
de
prudencia
financiera
y,
por
consiguiente,
se
ha
perdido
la
trazabilidad
de
este
tipo
de
transacciones
y
su
integridad
en
relación
al
total
de
órdenes
de
pago
que
fueron
introducidas.
"
Es
preciso
significar
que
el
modelo
de
datos
de
la
nueva
aplicación
FEL
no
admite
órdenes
de
pago
de
vencimientos
de
mercado
para
operaciones
que
no
están
en
prudencia
financiera.
Por
esta
razón
no
se
han
podido
migrar
dichas
órdenes
de
pago.
Sin
embargo,
esto
no
afecta
a
su
trazabilidad
ya
que
estas
órdenes
se
conservan
en
la
base
de
datos
de
la
aplicación
original.
En
la
misma
página,
tercer
párrafo,
se
indica
que
"Por
su
parte,
el
módulo
para
gestión
de
solicitudes
solo
mostraba
el
último
importe
sobre
el
que
se
han
efectuado
gestiones,
lo
que
impide
conocer
el
dato
de
lo
originalmente
solicitado
y
el
alcance
de
las
modificaciones
introducidas
por
la
propia
entidad
local,
por
ejemplo,
en
el
caso
de
que
se
haya
renegociado
una
operación
de
mercado
para
ajustarla
a
los
parámetros
de
prudencia
financiera.
"
En
la
actualidad,
la
nueva
aplicación
FEL
ya
dispone
de
histórico
de
cambios
para
todos
los
datos
de
captura.
En
los
mismos
página
y
párrafo,
el
Informe
advierte
que
"en
relación
con
las
solicitudes,
en
particular
del
FO-Prudencia,
Fase
2015/2015,
una
mancomunidad
presentó
la
solicitud
de
adhesión
al
compartimento,
pese
a
que
este
tipo
de
entidades
se
encontraban
excluidas
del
ámbito
subjetivo
de
este
compartimento
del
Fondo,
circunscrito
a
ayuntamientos.
"
14
ICORREO
ELECTRóNICO:!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Esta solicitud no tuvo ninguna virtualidad, habiéndose comunicado al
interventor de la citada Mancomunidad (el día 30 de julio de 2015) y a la
secretaría general de la misma (al día 31 de julio de 2015) la imposibilidad de
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
SECRETARIA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
Esta
solicitud
no
tuvo
ninguna
virtualidad,
habiéndose
comunicado
al
interventor
de
la
citada
Mancomunidad
(el
día
30
de
julio
de
2015)
y
a
la
secretaría
general
de
la
misma
(al
día
31
de
julio
de
2015)
la
imposibilidad
de
aceptar
aquélla
en
los
siguientes
términos:
“Se
ha
advertido
por
esta
Subdirección
General
la
presentación
de
la
solicitud
de
adhesión
al
compartimento
Fondo
de
Ordenación
Prudencia
2015,
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales,
regulado
en
el
artículo
39.1.b)
del
Real
Decreto-ley
17/2014,
de
26
de
diciembre,
por
parte
de
la
Mancomunidad
de
Municipios
del
Campo
de
Gibraltar
(Cádiz).
No
es
posible
aceptar
la
adhesión
solicitada
por
los
motivos
que,
a
continuación,
se
exponen.
Uno
de
los
principios
generales
rectores
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales
es
el
de
la
garantía
de
la
participación
en
tributos
del
Estado
recogido
en
el
artículo
4.2
del
citado
Real
Decreto-ley
17/2014,
según
el
cual:
“Los
recursos
derivados
de
la
participación
en
los
tributos
del
Estado
de
las
Entidades
Locales,
adheridas
o
que
se
adhieran
a
los
compartimentos
de
los
Fondos
previstos
en
este
real
decreto-ley,
responderán
de
las
obligaciones
contraídas
con
el
Estado,
mediante
retención,
de
conformidad
con
lo
previsto
en
la
disposición
adicional
cuarta
del
texto
refundido
de
la
Ley
Reguladora
de
las
Haciendas
Locales
y
lo
que,
en
su
caso,
en
desarrollo
de
aquélla,
dispongan
las
Leyes
de
Presupuestos
Generales
del
Estado.
Todo
ello
sin
que
pueda
quedar
afectado
el
cumplimiento
de
las
obligaciones
derivadas
de
las
operaciones
de
endeudamiento
recogidas,
en
su
caso,
en
un
plan
de
ajuste.’’
Es
necesario
que
las
entidades
locales
sean
perceptoras
de
la
citada
participación
en
tributos
del
Estado
y
que
exista
una
relación
directa
entre
las
entidades
locales
adheridas
y
el
Estado.
Esta
relación
directa
se
contiene
en
el
inciso
“responderán
de
las
obligaciones
contraidas
con
el
Estado”.
Se
trata
de
las
obligaciones
derivadas
de
las
operaciones
de
préstamo
que
se
formalicen
entre
el
Estado
y
las
entidades
locales
para
atender
vencimientos
de
operaciones
financieras
contratadas
o
formalizadas
con
anterioridad
por
ellas.
Como
bien
sabe,
una
mancomunidad
no
es
perceptora
de
aquel
recurso
y
no
se
podría
entablar,
en
el
marco
del
Real
Decreto-ley
17/2014,
una
relación
directa
con
el
Estado
al
faltar
ese
elemento
de
garantía.
Pero,
además,
el
citado
artículo
39.1.b)
del
Real
Decreto-ley
17/2014
al
definir
el
ámbito
subjetivo
de
las
entidades
locales
que
pueden
solicitar
la
adhesión
al
Fondo
de
Ordenación
lo
refiere
exclusivamente
a
“
los
municipios
que
no
15
[CORREO
ELECTRÓN
ICÓil
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@mínhafp.es
SECRETARh DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
puedan refinanciar o novar sus operaciones de crédito en condiciones de
prude n cia financíera".
Es decir, en cuanto al sujeto lo limita a /os municipios, y en cuanto al objeto a
sus operaciones de crédito (a las suyas propias) no a (as de otras entidades de
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
€
m
MINISTERIO
DE
HACIENDA
US
m
SECRETARIA
GEN
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
ERAL
puedan
refinanciar
o
novar
sus
operaciones
de
crédito
en
condiciones
de
prudencia
financiera”.
Es
decir,
en
cuanto
al
sujeto
lo
limita
a
los
municipios,
y
en
cuanto
al
objeto
a
sus
operaciones
de
crédito
(a
las
suyas
propias)
no
a
las
de
otras
entidades
de
las
que
sea
partícipe.
En
ese
contexto,
el
artículo
44
de
la
misma
norma
menciona
expresamente
las
“condiciones
financieras
aplicables
a
los
municipios
incluidos
en
el
artículo
39.1”
y
el
artículo
46.1
lo
hace
a
“las
Entidades
Locales
que
se
encuentren
en
el
ámbito
subjetivo
definido
en
el
artículo
39.1.b)”
a
efectos
de
presentar
un
plan
de
ajuste,
siendo
sólo
los
municipios,
como
se
acaba
de
exponer,
las
entidades
locales
definidas
en
el
precepto
al
que
remite.
En
definitiva,
se
constata
que
la
Mancomunidad
de
Municipios
del
Campo
de
Gibraltar
(Cádiz)
no
cumple
las
condiciones
para
considerarse
incluida
en
el
ámbito
subjetivo
definido
para
la
adhesión
al
compartimento
Fondo
de
Ordenación.
”
En
la
misma
página,
cuarto
párrafo,
se
indica
que
"Adicionalmente,
determinadas
solicitudes
que
incluyeron
necesidades
tales
como
“Reintegros
de
liquidaciones
negativas”
o
“Devoluciones
PTE”
figuran
con
un
importe
que
no
corresponde
al
solicitado,
lo
que
incrementa
ficticiamente
el
total.
No
obstante
lo
anterior,
se
ha
verificado
que
los
importes
formalizados
nunca
superaron
los
solicitados
originalmente.
Dichas
deficiencias
no
han
sido
depuradas
en
el
momento
de
finalizar
los
trabajos
de
fiscalización.
"
Los
importes
de
los
reintegros
de
las
liquidaciones
y,
sobre
todo,
de
las
devoluciones
de
las
retenciones
aplicadas
en
la
participación
en
tributos
del
Estado
no
se
pueden
conocer
con
exactitud
en
el
momento
de
presentar
las
solicitudes,
por
lo
que
la
coincidencia
indicada
en
el
Informe
no
se
va
a
producir,
salvo
que
se
modifique
la
regulación
contenida
en
el
Real
Decreto-ley
17/2014.
Es
preciso
tener
en
cuenta
que
los
importes
de
las
retenciones
por
deudas
con
el
FFEELL,
en
los
casos
de
aquellos
ayuntamientos
que
no
formalizaron
préstamos
con
el
ahora
Fondo
en
liquidación
para
la
Financiación
de
los
Pagos
a
Proveedores,
que
se
aplicarán
en
el
ejercicio
para
el
que
se
comunican
las
necesidades
financieras
(que
es
el
siguiente
al
de
presentación
de
las
solicitudes),
va
a
depender
de
la
posible
concurrencia
de
deudas
con
otros
acreedores
públicos
(AEAT
y
TGSS),
de
los
importes
de
todas
estas
deudas
y
16
ICORREO
ELECTRÓN
ICOl
C/
Alberto
BoscM
6
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
de la aplicación de los límites y reglas que, en esta materia, se contienen en las
Leyes de Presupuestos Generales del Estado (v. gr. artículo 101 de la Ley
312017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año
2017).
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
de
la
aplicación
de
los
límites
y
reglas
que,
en
esta
materia,
se
contienen
en
las
Leyes
de
Presupuestos
Generales
del
Estado
(v.
gr.
artículo
101
de
la
Ley
3/2017,
de
27
de
junio,
de
Presupuestos
Generales
del
Estado
para
el
año
2017).
En
la
misma
página
35,
quinto
párrafo,
se
observa
que
"En
lo
que
respecta
a
los
cuadros
de
amortización
que
se
introdujeron
en
2015
para
vencimientos
de
mercado
en
los
compartimentos
FO-Prudencia
y
FO-Riesgo,
y
que
sirvieron
para
automáticamente
generar
solicitudes
en
las
siguientes
anualidades
a
las
que
se
extendieron
dichos
vencimientos,
la
información
ha
sido
incorrectamente
trasladada
por
la
aplicación
FEL
de
un
ejercicio
al
siguiente.
Todo
ello,
con
el
consiguiente
riesgo
de
que
este
importe
fuera
aprobado
por
la
CDGAE,
y
se
comunicara
al
ICO
como
máximo
por
el
que
formalizar,
y
por
tanto,
con
la
posibilidad
de
que
se
ordenaran
pagos
por
una
cantidad
incorrecta.
Esta
incidencia
se
ha
identificado
en
al
menos
cinco
casos.
"
Por
parte
de
esta
Secretaría
General
se
debe
reseñar
que
la
aplicación
FEL
no
trasladó
la
información
de
los
cuadros
de
amortización
de
2015
a
2016
puesto
que
todavía
no
estaba
en
funcionamiento.
El
error
se
produjo
únicamente
en
el
calendario
de
los
préstamos
de
Fondo
de
Ordenación-Prudencia
2015/2016.
Dicho
error
ha
sido
subsanado
y
se
ha
comprobado
que
no
afectó
ni
al
importe
solicitado
ni
al
importe
realmente
dispuesto.
En
la
página
36,
segundo
párrafo,
se
observa
que
"ha
sido
identificada
una
incoherencia
en
relación
con
las
solicitudes
de
tres
entidades
locales,
consistente
en
que
la
aplicación
FEL
indicaba
que
las
respectivas
solicitudes
de
adhesión
a
FO-Prudencia
2015/2015
estaban
rechazadas
y,
sin
embargo,
vieron
generada
automáticamente
en
el
sistema
una
solicitud
para
las
necesidades
de
2016
con
la
particularidad
de
que
dichas
solicitudes
fueron
directamente
aprobadas
[se
incluye
una
referencia
a
la
nota
de
pie
de
página
27
que
recoge
el
siguiente
texto:
«Dos
de
estas
EELL
formalizaron
y
dispusieron
de
los
fondos
de
2016»]
e
incluso,
dos
entidades
financiaron
necesidades.
Destaca,
en
consecuencia
que
pese
a
la
finalización
del
procedimiento
en
relación
con
estas
entidades
en
2015,
el
sistema
informático
autónomamente
dio
continuidad
a
las
solicitudes
de
adhesión.
"
17
[CORREO
ELECTRÓNICO!
sgfal@minhafp.es
C/
Alberto
Bosch.
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Cabe significar que la nueva aplicación FEL no generó ninguna solicitud
automáticamente ni dio continuidad autónomamente a ninguna solicitud de FO-
Prudencia en 2016 puesto que todavía no estaba en funcionamiento. Por lo
tanto, en rigor, estos errores no deben achacarse a la aplicación FEL.
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARÍA
GEN
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMI
ERAL
CA
Y
LOCAL
Cabe
significar
que
la
nueva
aplicación
FEL
no
generó
ninguna
solicitud
automáticamente
ni
dio
continuidad
autónomamente
a
ninguna
solicitud
de
FO-
Prudencia
en
2016
puesto
que
todavía
no
estaba
en
funcionamiento.
Por
lo
tanto,
en
rigor,
estos
errores
no
deben
achacarse
a
la
aplicación
FEL.
Asimismo,
se
desconoce
las
dos
entidades
locales
a
las
que
se
refiere
el
Informe,
sobre
las
que
hace
mención
de
forma
reiterada
el
texto
reproducido
y
la
nota
a
pie
de
página
que
se
cita,
pero
que
no
identifica.
Por
cuanto
antecede,
quizás
cabría,
cuando
menos,
matizar
la
aseveración
recogida
al
final
del
apartado
II.
3.3
del
Informe
según
la
cual
"Estas
circunstancias
suponen
un
incumplimiento
de
los
requisitos
que
deben
presidir
la
utilización
de
entornos
informáticos
en
la
gestión.
"
Respecto
del
apartado
11.4.1.
Análisis
del
ámbito
objetivo
del
compartimento
Fondo
de
Ordenación
(apartados
Riesgo
y
Prudencia),
se
presentan
las
siguientes
alegaciones:
En
el
segundo
párrafo
de
la
página
37
se
recoge
la
siguiente
observación:
"3.
Refinanciación
de
cantidades
abonadas
por
el
extinto
Fondo
de
Pago
a
Proveedores
en
nombre
de
las
entidades
locales
que
no
concertaron
préstamo.
La
posibilidad
de
financiar
con
cargo
al
Fondo
esta
necesidad
no
se
deduce
directamente
del
contenido
literal
del
Real
Decreto-ley,
que
estipulaba
en
su
art.
40.
1
b)
que
el
Fondo
atendería
los
vencimientos
derivados
de
las
deudas
que
en
este
mismo
marco
se
estén
compensando
mediante
retenciones
en
la
participación
en
tributos
del
Estado.
No
obstante,
el
contenido
de
varios
Acuerdos
de
la
CDGAE
lo
incluyó
expresamente,
lo
que
se
produjo
dentro
del
periodo
fiscalizado,
en
las
fases
de
julio
de
2015
y
diciembre
de
2015,
aunque
el
Acuerdo
de
CDGAE
de
7
de
febrero
de
2015
contempló,
genéricamente,
la
opción
de
financiar
esta
necesidad.
En
estos
casos,
la
concertación
de
la
operación
de
crédito
implicaba,
para
el
Fondo,
la
baja
del
activo
financiero
en
el
compartimento
correspondiente
al
‘‘Fondo
de
Pago
a
Proveedores
2
en
liquidación”
por
el
importe
vivo
a
la
firma
y
un
alta
de
un
activo
financiero
en
el
compartimento
FO.
"
18
ICORREO
ELECTRÓNICO!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430
/
515
/
478
sgfal@minhafp.es
SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Es preciso indicar que, con arreglo al artículo 7,2 del Real Decreto-ley 1712014,
el FFEELL "se estructura en fres compartimentos con características y
condiciones propias con la siguiente denominacion:
a) Fondo de Impulso Económico.
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
rao
a
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMI
CA
Y
LOCAL
Es
preciso
indicar
que,
con
arreglo
al
artículo
7.2
del
Real
Decreto-ley
17/2014,
el
FFEELL
"se
estructura
en
tres
compartimentos
con
características
y
condiciones
propias
con
la
siguiente
denominación:
a)
Fondo
de
Impulso
Económico.
b)
Fondo
de
Ordenación.
c)
Fondo
en
liquidación
para
la
Financiación
de
los
Pagos
a
los
Proveedores
de
Entidades
Locales.
"
Asimismo,
el
artículo
7.3
de
la
misma
norma
dispone
que
"El
patrimonio
del
Fondo
para
la
Financiación
de
los
Pagos
a
los
Proveedores
2
correspondiente
a
las
Entidades
Locales
se
transfiere
al
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales,
a
través
del
compartimento
Fondo
en
liquidación
para
la
Financiación
de
los
Pagos
a
los
Proveedores
de
Entidades
Locales,
sucediéndole
el
Fondo
en
todos
sus
derechos
y
obligaciones.
Esta
transmisión
tiene
lugar
en
unidad
de
acto
el
1
de
enero
de
2015.
"
Las
entidades
locales
que
no
formalizaron
préstamos
con
el
Fondo
para
la
Financiación
de
los
Pagos
a
los
Proveedores
cancelaron
sus
deudas
con
éste
mediante
la
aplicación
de
retenciones
en
la
participación
en
tributos
del
Estado,
y
se
encontraban
en
el
compartimento
Fondo
en
liquidación
para
la
Financiación
de
los
Pagos
a
los
Proveedores
de
Entidades
Locales,
siendo
de
aplicación
lo
dispuesto
en
las
normas
reguladoras
del
mecanismo
de
pagos
a
proveedores,
y
que
el
Informe
cita
en
la
nota
a
pie
de
página
número
28.
El
artículo
12
del
Real
Decreto-ley
4/2012,
de
24
de
febrero,
establece
que
aquella
retención
"se
aplicará
a
deudas
firmes
contraídas
por
las
entidades
locales
exclusivamente
en
el
marco
y
durante
el
período
de
vigencia
del
mecanismo
de
financiación
que
sea
aprobado
por
la
Comisión
Delegada
del
Gobierno
para
Asuntos
Económicos
(...)".
En
este
marco,
y
de
acuerdo
con
sus
competencias
en
lo
que
concierne
a
la
financiación
de
las
deudas
con
proveedores
en
aplicación
del
mecanismo
de
pagos
configurado
en
2012
y
2013,
la
CDGAE
ha
habilitado
tres
procedimientos,
dos
en
2015
y
uno
en
2017,
al
objeto
de
posibilitar
que
las
entidades
locales
que
están
cancelando
sus
deudas,
derivadas
de
aquel
mecanismo,
mediante
retenciones
de
sus
respectivas
participaciones
en
tributos
del
Estado
sustituyan
este
procedimiento
por
la
formalización
de
préstamos
con
el
FFEELL,
ya
que
el
Fondo
para
la
Financiación
de
los
Pagos
a
los
Proveedores
está
extinguido.
Para
ello
debe
ser
de
aplicación
la
condicionalidad
financiera
que
se
definió
en
el
mecanismo
de
pagos
a
proveedores.
Estas
medidas
se
aprobaron
con
el
fin
de
que
las
entidades
19
ICORREO
ELECTRóNICO:!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
locales pudiesen beneficiarse de las mejores condiciones financieras que se
aplicarían en dichos préstamos.
Esa medida, que no es preciso que esté recogida en el Real Decreto-ley
1712014, es distinta de la contenida entre las necesidades financieras
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
SECRETARIA
GEN
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMI
ERAL
CA
Y
LOCAL
locales
pudiesen
beneficiarse
de
las
mejores
condiciones
financieras
que
se
aplicarían
en
dichos
préstamos.
Esa
medida,
que
no
es
preciso
que
esté
recogida
en
el
Real
Decreto-ley
17/2014,
es
distinta
de
la
contenida
entre
las
necesidades
financieras
relacionadas
en
su
artículo
40.1,
susceptibles
de
ser
atendidas
por
el
Fondo
de
Ordenación,
aun
cuando
el
origen
sea
el
mismo,
la
retención
de
la
participación
en
tributos
del
Estado.
Esta
necesidad
se
refiere
a
los
vencimientos
anuales
"derivados
de
las
deudas
que
en
[en
el
marco
del
mecanismo
de
pagos
a
proveedores]
se
estén
compensando
mediante
retenciones
en
la
participación
en
tributos
del
Estado.
"
Considera
esta
Secretaría
General
que
no
se
pueden
confundir
ambas
medidas:
una,
es
la
sustitución
de
la
forma
de
financiar
la
deuda
contraída
como
consecuencia
de
la
aplicación
del
mecanismo
de
pagos
a
proveedores;
otra,
es
la
financiación
de
los
pagos
anuales
que
se
producirán
mediante
la
aplicación
de
las
citadas
retenciones
y,
por
lo
tanto,
considerando
que
esta
es
la
forma
de
financiación
por
la
que
las
corporaciones
locales
han
optado.
A
juicio
de
esta
Secretaría
General,
quizás,
este
extremo
no
quede
suficiente
delimitado
en
el
Informe.
Se
formulan
las
siguientes
alegaciones
acerca
del
apartado
11.4.4.
Análisis
de
los
procedimientos
aplicados
por
la
SGFAL
en
relación
con
el
ámbito
subjetivo
del
Fondo.
En
el
octavo
párrafo
de
la
página
39
se
indica
que
"En
relación
con
el
FO,
se
desarrollaba
este
proceso
al
menos
una
vez
al
año,
pero
la
adhesión
tiene
carácter
indefinido.
"
Quizás
convendría
puntualizar
que,
más
que
indefinido,
la
duración
queda
identificada
por
el
período
de
tiempo
en
el
que
se
aplicarán
las
medidas
por
las
que
se
ha
solicitado
la
adhesión
por
parte
de
las
entidades
locales.
En
cuanto
al
apartado
11.4.4.1.
FO-RIESGO
se
presentan
estas
alegaciones:
En
el
último
párrafo
de
la
página
41
se
indica
que:
20
ICORREO
ELECTRóNICO!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
"El resultado de esfos trabajos de preseleccion concluyo en cada caso con la
publicacion de una Resolución de Ia SGCAL (ahora SGFAL) en el BOE,
indicando que las entidades locales podían acceder a un área restringida de la
pagina web de la OVEL para consultar si constaban en el listado de entidades
elegibles para el compartimento FO-Riesgo. Durante el periodo fiscalizado
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
191
m
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
"El
resultado
de
estos
trabajos
de
preselección
concluyó
en
cada
caso
con
la
publicación
de
una
Resolución
de
la
SGCAL
(ahora
SGFAL)
en
el
BOE,
indicando
que
las
entidades
locales
podían
acceder
a
un
área
restringida
de
la
página
web
de
la
OVEL
para
consultar
si
constaban
en
el
listado
de
entidades
elegibles
para
el
compartimento
FO-Riesgo.
Durante
el
periodo
fiscalizado
se
publicaron
anuncios
en
el
BOE
el
26
de
febrero
de
2015
(Resolución
de
la
SGCAL
de
12
de
febrero);
el
31
de
julio
de
2015
(Resolución
de
la
SGCAL
de
23
de
julio
de
2015),
en
relación
con
la
adhesión
para
2016;
y
el
22
de
junio
de
2016
(Resolución
de
16
de
junio),
ésta
última
destinada
a
una
nueva
fase
de
financiación
de
necesidades
de
2016.
En
el
primer
listado
figuraban
219
entidades,
160
en
el
segundo
y
160,
en
el
tercero.
"
Y
en
el
primer
párrafo
de
la
página
42
que:
"Sin
embargo,
la
SGFAL
(anteriormente
SGCAL)
adoptó
el
criterio
contrario,
no
publicando
en
el
BOE
el
listado
de
entidades
incluidas
en
el
ámbito
subjetivo
del
artículo
39.1
a),
al
considerar
que
dicha
publicación
podría
lesionar
derechos
o
intereses
legítimos
-según
su
interpretación
del
art.
46
de
la
Ley
39/2015,
de
1
de
octubre,
del
Procedimiento
Administrativo
Común
de
las
Administraciones
Públicas-.
No
obstante
lo
anterior,
hay
que
tener
en
cuenta
que
dicha
garantía
queda
difuminada
en
la
medida
en
que
se
trata
de
información
relativa
a
Administraciones
Públicas,
no
a
personas
físicas,
y
que
en
el
contexto
actual,
tanto
en
la
dirección
web
destinada
a
facilitar
información
de
carácter
presupuestaria
o
económica
del
propio
MINHAFP,
como
en
otras
fuentes
(Portal
de
Rendición
de
Cuentas
del
propio
Tribunal
de
Cuentas,
portales
de
transparencia
de
las
propias
entidades
locales)
es
muy
profusa
la
información
financiera
disponible
sobre
las
entidades
locales,
por
lo
que
sería
técnicamente
posible
deducir
qué
entidades
cumplían
los
parámetros
previstos
en
el
art.
39.
1
a)
del
Real
Decreto-ley
1
7/2014.
"
En
relación
con
lo
indicado
en
el
Informe,
esta
Secretaría
General
debe
destacar
que
no
se
ha
producido
ningún
cambio
de
criterio
en
cuanto
a
la
forma
de
publicación
de
la
relación
de
entidades
locales
que
pueden
adherirse
al
Fondo
de
Ordenación
por
encontrarse
en
las
situaciones
descritas
en
el
artículo
39.1.a)
del
Real
Decreto-ley
17/2014.
Las
redacciones
de
las
resoluciones
por
las
que
aprobaron
esas
relaciones
son
similares
y
su
finalidad
idéntica.
En
ningún
caso,
se
publicó
en
el
BOE
los
listados
citados
y
siempre
se
ha
podido
consultar
por
las
propias
entidades
locales
la
inclusión
en
los
mismos
con
sistemas
de
acceso
seguro
y
protegido.
21
ICORREO
ELECTRÓNICO:!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARh GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
La cautela cuestionada por el Tribunal de Cuentas se introdujo en las
Resoluciones de esta Secretaría General por indicación de la Abogacía del
Estado en la entonces Secretaría de Estado de Administraciones Públicas.
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
i
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
La
cautela
cuestionada
por
el
Tribunal
de
Cuentas
se
introdujo
en
las
Resoluciones
de
esta
Secretaría
General
por
indicación
de
la
Abogacía
del
Estado
en
la
entonces
Secretaría
de
Estado
de
Administraciones
Públicas.
Respecto
del
apartado
11.4.4.1.
a)
Análisis
de
las
causas
que
motivaban
el
acceso
a
los
listados
de
FO-Riesgo,
se
formulan
las
siguientes
alegaciones:
En
los
tres
primeros
párrafos
de
la
página
46
el
Informe
observa
que:
"Por
otra
parte,
resulta
significativo,
en
relación
al
listado
de
julio
de
2015,
que
el
número
mayor
de
entidades
locales
(75)
procediera
del
acogimiento
a
una
medida
anterior
y
no
del
cumplimiento
de
los
criterios
de
desequilibrio
financiero.
Del
análisis
anterior,
cabe
concluir
que,
aparte
de
la
toma
como
referencia
de
los
criterios
del
Real
Decreto-ley
8/2013,
no
constaban
en
el
expediente
del
Real
Decreto-ley
17/2014
ni
en
ningún
otro
documento
puesto
a
disposición
del
Tribunal
de
Cuentas,
proyecciones
o
estudios
que
fundamentaran
la
elección
de
los
criterios
concretos
descritos
en
el
art.
39.1
a)
del
Real
Decreto-ley
17/2014
y
no
otros
posibles,
en
función,
por
ejemplo,
de
las
magnitudes
financieras,
presupuestarias
y
económicas
de
las
entidades
locales,
o
de
los
criterios
técnicos
para
su
análisis
y
explotación.
En
consecuencia,
se
ha
configurado
un
sistema
de
requisitos
que
conjuga
la
situación
de
desequilibrio
de
las
entidades
locales
atendiendo
a
los
parámetros
considerados
a
la
entrada
en
vigor
del
Real
Decreto
ley
17/2014
con
la
circunstancia
de
haberse
acogido
a
una
medida
de
apoyo
anterior
(Real
Decreto-ley
8/2013),
lo
que
puede
ser
indicativo
de
que
los
criterios
considerados
no
eran
homogéneos.
"
En
este
punto
parece
cuestionarse
el
propio
Real
Decreto-ley,
lo
que,
quizás,
exceda
de
los
objetivos
y
alcance
de
la
fiscalización
citados
en
el
apartado
I.5
del
Informe.
No
obstante
lo
anterior,
cabe
destacar
que
el
Real
Decreto-ley
8/2013
se
aprueba
el
28
de
junio
y
que
las
medidas
que
se
contienen
en
su
Título
II
de
apoyo
a
las
entidades
locales
con
problemas
financieros
se
aplicaron
con
mayor
intensidad
en
2014.
Asimismo,
el
Real
Decreto-ley
17/2014
se
aprobó
el
26
de
diciembre.
La
inclusión
del
supuesto
que
se
cita
en
el
Informe
se
pudo
deber
a
que
en
un
año
(2014)
era
prácticamente
imposible
que
se
resolvieran
22
ICORREO
ELECTRóNICO!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARIA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARh GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
problemas financieros estructurales de los municipios que se pudieron acoger a
las medidas del citado Título ll. Por otra parte, una buena parte de la
condicionalidad recogida en este último era análoga a la que se ha definido,
para el Fondo de Ordenación-Riesgo, en el Real Decreto-ley 1712014.
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARÍA
GEN
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMI
ERAL
CA
Y
LOCAL
problemas
financieros
estructurales
de
los
municipios
que
se
pudieron
acoger
a
las
medidas
del
citado
Título
II.
Por
otra
parte,
una
buena
parte
de
la
condicionalidad
recogida
en
este
último
era
análoga
a
la
que
se
ha
definido,
para
el
Fondo
de
Ordenación-Riesgo,
en
el
Real
Decreto-ley
17/2014.
Acerca
del
apartado
11.4.4.3.
Acceso
al
compartimento
ordenación
a
través
del
artículo
39.2
del
Real
Decreto-ley
17/2014
(FO-PERIODO
MEDIO
DE
PAGO
A
PROVEEDORES)
cabe
reiterar
las
alegaciones
formuladas
anteriormente
en
relación
con
el
apartado
II.
Resultados
de
la
fiscalización,
página
14,
segundo
párrafo,
por
lo
que,
quizás,
podría
matizarse
la
valoración
que
se
hace
en
el
Informe
cuando
señala
que
"supone
un
indicio
de
una
insuficiente
planificación
en
el
impacto
de
la
medida,
ya
sea
por
inexistencia
o
inexactitud
en
las
proyecciones
de
posibles
entidades
que
hubieran
podido
verse
incluidas,
lo
que
se
ha
traducido
en
la
falta
de
utilidad
práctica
de
esta
medida"
(inciso
final
del
segundo
párrafo
del
apartado
II.
4.4.
3).
Respecto
del
apartado
11.4.4.4.
Compartimento
Fondo
de
Impulso
Económico
(FIE),
en
su
tercer
párrafo
(página
47),
se
indica
que
"Al
igual
que
en
el
FO-Riesgo,
en
relación
con
el
FIE,
la
Subdirección
General
de
Estudios
y
Financiación
elaboraba
un
listado
para
cada
proceso
de
apertura
previsto
en
el
que
se
identificaban
las
entidades
que
cumplían
los
requisitos
para
adherirse
al
FIE,
pero
en
este
caso
no
se
publicaba
una
Resolución
en
el
BOE
para
que
las
entidades
consultaran
su
inclusión,
sino
que,
directamente,
al
producirse
la
apertura
del
periodo
de
presentación
de
solicitudes,
las
entidades
locales
susceptibles
de
adherirse
al
FIE
tenían
disponible
esta
opción
en
la
OVEL."
Es
preciso
significar
que,
a
diferencia
del
Fondo
de
Ordenación-Riesgo,
en
lo
que
se
refiere
al
de
Impulso
Económico
el
Real
Decreto-ley
17/2014
no
establece
mandato
alguno
para
esta
Secretaría
General
de
elaborar
o
publicar
resolución
alguna.
Sin
embargo,
se
elabora
para
facilitar
la
gestión
del
compartimento
citado
y
por
su
incidencia
en
el
principio
de
prudencia
financiera,
al
objeto
de
posibilitar
la
aplicación
del
Anexo
3.2,
ahora
de
la
Resolución
de
4
de
julio
de
2017,
de
la
Secretaría
General
del
Tesoro
y
Política
Financiera,
por
la
que
se
define
el
principio
de
prudencia
financiera
aplicable
a
las
operaciones
de
endeudamiento
y
derivados
de
las
comunidades
autónomas
y
entidades
locales.
23
ICORREO
ELECTRÓNICO!]
CV
Alberto
Bosch.
16
28014-
MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
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SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
En cuanto al segundo párrafo del apartado 11.4.5. Falta de procedimiento
escrito en caso de discrepancias por parte de las entidades /ocales, es
preciso indicar que, en ningún caso, se ha producido la presentación de
SECRETARíA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
En
cuanto
al
segundo
párrafo
del
apartado
11.4.5.
Falta
de
procedimiento
escrito
en
caso
de
discrepancias
por
parte
de
las
entidades
locales,
es
preciso
indicar
que,
en
ningún
caso,
se
ha
producido
la
presentación
de
alegaciones
de
las
entidades
locales
por
vía
telefónica
a
la
Subdirección
General
de
Estudios
y
Financiación
de
Entidades
Locales,
de
esta
Secretaría
General.
Cuestión
distinta
es
que
se
hiciesen
consultas
puntuales
de
procedimiento
por
ese
medio,
las
cuales
fueron
atendidas
en
un
normal
marco
de
colaboración
interadministrativa
y
de
cooperación
técnica.
En
lo
que
se
refiere
al
apartado
11.5.1.
Apertura
de
los
periodos
para
la
presentación
de
solicitudes,
se
presentan
las
siguientes
alegaciones:
En
el
último
párrafo
de
la
página
51
el
Informe
advierte
de
la
"...existencia
una
excesiva
discrecionalidad
por
parte
de
la
SGFAL
en
lo
que
se
refiere
a
la
gestión
de
los
periodos
en
los
que
resulta
posible
presentar
solicitudes
de
adhesión
ya
que
se
prorrogaron
periodos
de
presentación
de
solicitudes
o
se
abrieron
nuevos
sin
que
constara
una
motivación
expresa."
Por
parte
de
esta
Secretaría
General
se
ha
mantenido
una
posición
flexible
en
lo
relativo
a
los
plazos
de
presentación
de
solicitudes
de
adhesión,
si
bien
en
ningún
caso
han
supuesto
la
contravención
de
una
norma
ni
un
trato
de
privilegio
(no
se
ha
aplicado
ningún
procedimiento
competitivo),
sino
con
el
único
objetivo
de
facilitar
al
mayor
número
de
entidades
locales
su
adhesión
a
las
medidas
de
apoyo
financiero.
Así,
en
estos
casos
se
habilitó
una
ampliación
de
plazos:
Buscando
aumentar
el
número
de
solicitudes.
Para
ello
se
publicaba
un
aviso
en
la
Oficina
Virtual
para
la
Coordinación
Financiera
con
las
Entidades
Locales,
al
objeto
de
que
todas
estas
fueran
conocedoras,
y
para
ello
se
remitieron
correos
electrónicos
a
las
entidades
incluidas
en
el
Fondo
de
Impulso
Económico
y
en
el
de
Ordenación-riesgo.
No
se
podía
hacer
con
el
Fondo
de
Ordenación-Prudencia
dado
que
las
entidades
locales
que
podían
conformar
el
ámbito
subjetivo
no
se
pueden
identificar.
Cuando
los
ayuntamientos
interesados
lo
solicitaran
ante
la
escasez
de
plazo
para
adoptar
los
acuerdos
plenarios.
Se
trató
de
evitar
que
las
limitaciones
temporales
generaran
exclusión
en
la
participación.
24
ICORREO
ELECTRONICO!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
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SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Cuando, revisadas las solicitudes, se apreciaron defectos u errores
subsanables antes de iniciar el procedimiento para evitar que aquellos
motivaran la exclusión.
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
w\
n
SECRETARÍA
GEN
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
ERAL
Cuando,
revisadas
las
solicitudes,
se
apreciaron
defectos
u
errores
subsanables
antes
de
iniciar
el
procedimiento
para
evitar
que
aquellos
motivaran
la
exclusión.
En
la
página
53,
penúltimo
párrafo,
se
introduce
la
siguiente
valoración;
"que
la
incompleta
regulación
contenida
en
el
Real
Decreto-ley
17/2014,
que
adolecía
de
un
insuficiente
grado
de
concreción
acerca
de
las
medidas
previstas
y
los
procedimientos
para
su
instrumentación,
junto
con
la
escasez
de
medios
y
de
espacio
temporal,
por
parte
de
la
SGFAL
para
poner
en
marcha
los
procedimientos
para
la
difusión
de
las
medidas,
y
la
recepción,
tramitación
y
gestión
de
las
solicitudes
(y
las
consultas
cuya
atención
lleva
aparejada
la
puesta
en
marcha
de
medidas
de
este
tipo),
así
como
las
dificultades
experimentadas
por
parte
de
los
gestores
de
los
ayuntamientos,
se
tradujo
en
un
muy
escaso
grado
de
respuesta
a
tenor
del
reducido
porcentaje
de
entidades
que
solicitaron
adhesión
sobre
el
total
potencial"
A
juicio
de
esta
Secretaría
General
esta
valoración
es
parcial,
en
tanto
no
hace
mención
alguna
a
factores
que
se
pueden
identificar
en
el
ámbito
local,
teniendo
en
cuenta
que
la
adhesión
a
los
compartimentos
del
FFEELL
es
voluntaria,
y
corresponde
a
decisiones
autónomas
de
las
citadas
entidades.
De
este
modo,
y
a
título
de
ejemplo,
el
Informe
no
cita
la
posible
aversión
de
algunas
corporaciones
locales
a
la
sujeción
de
medidas
de
condicionalidad
fiscal
ni
cita
los
problemas
de
gobernabilidad
que
se
dan
en
algunas
corporaciones
locales
y
que
impiden
la
adopción
de
medidas
que
pueden
permitir
la
reconducción
de
las
situaciones
financieras
en
las
que
aquéllas
se
puedan
encontrar.
Respecto
del
apartado
11.5.2.
Presentación
y
firma
de
las
solicitudes
de
adhesión,
en
el
segundo
párrafo
de
la
página
55,
se
indica
que
"la
interlocución
del
MINHAFP
con
las
entidades
locales
a
los
efectos
del
seguimiento
de
sus
planes
de
ajuste
y
del
cumplimiento
de
las
obligaciones
de
suministro
de
información
derivadas
de
la
LOEPSF
se
canaliza
de
forma
habitual
a
través
de
las
intervenciones
locales.
Pero
esta
relación
habitual,
que
comporta
la
existencia
de
vías
de
comunicación
telemáticas
preestablecidas,
no
habilita
por
sí
sola
la
extensión
de
las
atribuciones
que
expresamente
confirió
a
los
interventores
locales
el
Real
Decreto-ley
17/2014,
en
relación
con
25
ICORREO
ELECTRÓNICO!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfaí@
mi
nhafp.es
SECRETARh DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
e/ FO-Rresgo, a otros compartimentos del Fondo, en particular al FO-Prudencia
y al FlE.
Esta situacion ha podido suponer un doble riesgo en la gestión del Fondo:
En primer lugar, el riesgo de haber incurrido en un defecto jurídico formal de
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
SECRETARÍA
GEN
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
ERAL
el
FO-Riesgo,
a
otros
compartimentos
del
Fondo,
en
particular
al
FO-Prudencia
y
al
FIE.
Esta
situación
ha
podido
suponer
un
doble
riesgo
en
la
gestión
del
Fondo:
-
En
primer
lugar,
el
riesgo
de
haber
incurrido
en
un
defecto
jurídico
formal
de
falta
de
competencia
para
la
formalización
de
las
solicitudes
señaladas
(...)
-
En
segundo
lugar,
un
riesgo
sustantivo
de
sustitución
en
el
ejercicio
de
las
competencias
decisorias
en
relación
con
la
adhesión,
o
no
adhesión,
a
los
mecanismos
del
Fondo,
correspondientes
a
los
órganos
de
gobierno
municipales,
por
parte
de
los
interventores,
si
no
se
adopta
el
suficiente
grado
de
rigor
en
la
comprobación
de
las
autorizaciones
y
acuerdos
adoptados
por
los
órganos
de
la
Corporación
competentes
(...)
pero
en
el
caso
del
FO-
Prudencia
y
del
FIE,
no
se
ha
exigido,
de
hecho,
la
remisión
de
ningún
acuerdo
plenario,
de
Junta
de
Gobierno
o
decreto
de
la
Alcaldía-Presidencia
que
sustentara
la
solicitud
efectuada
en
nombre
de
la
entidad
local
por
el
Interventor
o
funcionario
que
desempeñara
dicha
función.
Esta
situación
podría
haber
supuesto,
por
añadidura,
una
invasión
de
las
funciones
de
representación
legal
de
la
entidad
local
que,
de
acuerdo
con
el
art.
21.
b)
de
la
Ley
7/1985,
de
2
de
abril,
de
Bases
de
Régimen
Local
en
el
caso
de
los
ayuntamientos,
corresponde
al
Alcalde
Presidente.
"
Es
preciso
señalar
que
la
actuación
de
los
órganos
interventores
de
las
entidades
locales
no
constituye
en
modo
alguno
una
solicitud
de
adhesión,
sino
la
comunicación
telemática
de
una
solicitud
aprobada
previamente
por
el
órgano
político
competente,
el
Pleno
o
la
Alcaldía
según
los
casos.
La
medida
contenida
en
el
Real
Decreto-ley
17/2014
encuentra
su
fundamento
en
la
disposición
adicional
primera
de
la
Ley
Orgánica
2/2012,
de
27
de
abril,
de
la
que
es
desarrollo
en
materia
de
suministro
de
información
por
parte
de
las
corporaciones
locales
la
Orden
HAP/21
05/201
2,
de
1
de
octubre,
por
la
que
se
desarrollan
las
obligaciones
de
suministro
de
información
previstas
en
la
Ley
Orgánica
2/2012,
de
27
de
abril,
de
Estabilidad
Presupuestaria
y
Sostenibilidad
Financiera,
cuyo
artículo
4.1.b)
dispone
que
la
remisión
de
la
información
económico-financiera
correspondiente
a
la
totalidad
de
las
unidades
dependientes
de
cada
Corporación
Local
se
centralizará
a
través
de
la
intervención
o
unidad
que
ejerza
sus
funciones.
Completa
la
anterior
norma,
el
artículo
5
de
la
misma
Orden
que
establece
que
a
las
obligaciones
de
remisión
de
información
se
les
dará
cumplimiento
por
medios
electrónicos
a
través
del
sistema
que
el
Ministerio
de
Hacienda
y
26
[CORREO
ELECTRÓN
icol
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
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SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Administraciones Públicas habilite al efecto, y mediante firma electrónica
de 19 de diciembre, de firma electrónica, salvo en aquellos casos en los que el
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas considere que no es
necesaria utilización.
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SCL
SECRETARÍA
GEN
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMI
ERAL
CA
Y
LOCAL
Administraciones
Públicas
habilite
al
efecto,
y
mediante
firma
electrónica
avanzada
basada
en
un
certificado
reconocido,
de
acuerdo
con
la
Ley
59/2003,
de
19
de
diciembre,
de
firma
electrónica,
salvo
en
aquellos
casos
en
los
que
el
Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Públicas
considere
que
no
es
necesaria
su
utilización.
A
juicio
de
esta
Secretaría
General
no
se
ha
atribuido
a
los
interventores
de
las
entidades
locales
competencias
que
correspondan
a
los
órganos
de
gobierno
y
de
representación
de
las
corporaciones
locales.
En
relación
con
el
apartado
11.5.3.
Configuración
de
las
solicitudes
en
la
aplicación
informática,
cabe
formular
las
siguientes
alegaciones:
En
el
quinto
párrafo
de
la
página
57
se
indica
que
"Con
carácter
general,
cabe
recordar
que
el
ámbito
subjetivo
del
FO-Prudencia
se
extiende
a
entidades
que
no
estuvieran
incluidas
en
los
listados
del
FIE,
ni
en
el
ámbito
subjetivo
del
art.
39.1
a)
del
Real
Decreto-ley
17/2014,
y
que
no
pudieran
concertar,
novar
o
modificar
operaciones
financieras
cumpliendo
los
requisitos
de
prudencia
financiera.
Para
acreditar
este
extremo,
una
vez
abierto
el
plazo
de
presentación
de
solicitudes,
debían
señalar,
mediante
su
comunicación
en
la
aplicación
FEL,
aquellas
operaciones
de
crédito
cuyos
vencimientos
se
estimaba
que
era
preciso
que
se
atendieran
con
cargo
al
Fondo,
existiendo
una
casilla
en
la
que
marcar
si
dicho
préstamo
cumplía
o
no
los
parámetros
de
prudencia
financiera.
"
Cabe
significar
que,
con
carácter
general,
un
ayuntamiento
podía
encontrarse
en
la
relación
de
entidades
locales
que
podían
adherirse
al
Fondo
de
Ordenación-Riesgo
por
concurrir
las
situaciones
del
artículo
39.1.a)
del
Real
Decreto-ley
17/2014,
y
también
podían
solicitar
la
adhesión
al
Fondo
de
Ordenación-Prudencia
por
no
poder
refinanciarse
en
condiciones
de
prudencia
financiera.
En
estos
casos,
los
ayuntamientos
tenían
una
doble
opción,
ya
que
el
Real
Decreto-ley
17/2014
no
establecía
ninguna
incompatibilidad
entre
ambas.
En
el
primer
párrafo
de
la
página
58
se
indica
que
"En
relación
con
la
solicitud
de
financiación
de
las
obligaciones
que
derivasen
de
la
ejecución
de
sentencias
firmes,
esta
circunstancia
-la
mutación
en
la
causa
habilitante
para
solicitar
financiación
con
cargo
al
FO-Prudencia-
era
singularmente
evidente,
21
[CORREO
ELECTRÓNICO!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
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SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
ya que la aplicación informática no requirio siquiera solicitar la financiacion de
vencimientos de mercado que originalmente no estuvieran en prudencia
financiera, lo que supone que la causa habilitante no fue de facto el no poder
financiarse en términos de prudencia financiera, pese a que así lo especificase
publicada Ia /as resoluciones de aceptacion de la adhesion,
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
MI
m
SECRETARIA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
ya
que
la
aplicación
informática
no
requirió
siquiera
solicitar
la
financiación
de
vencimientos
de
mercado
que
originalmente
no
estuvieran
en
prudencia
financiera,
lo
que
supone
que
la
causa
habilitante
no
fue
de
facto
el
no
poder
financiarse
en
términos
de
prudencia
financiera,
pese
a
que
así
lo
especificase
la
nota
publicada
en
la
OVEL
o
las
resoluciones
de
aceptación
de
la
adhesión,
sino
el
grave
desfase
de
tesorería
originado
por
la
ejecución
de
la
sentencia."
Por
parte
de
esta
Secretaría
General
no
se
comparte
que
la
causa
habilitante
no
fuese
el
no
poder
refinanciarse
en
condiciones
de
prudencia
financiera.
Asimismo,
para
poder
optar
a
la
financiación
de
la
ejecución
de
sentencias
judiciales
firmes
no
era
necesario,
como
se
indica
en
el
Informe,
que
se
tuviere
que
solicitar
la
financiación
de
vencimientos
de
mercado
correspondientes
a
operaciones
que,
en
su
origen,
no
se
encontraran
en
aquellas
condiciones.
Esto
no
lo
requiere
la
disposición
adicional
primera
de
la
Ley
Orgánica
6/2015,
de
12
de
junio.
En
este
contexto
es
preciso
significar
que
una
entidad
local
que
no
pueda
refinanciarse
en
condiciones
de
prudencia
financiera
puede
optar
a
obtener
financiación
de
cualquiera
de
las
necesidades
recogidas
en
el
artículo
40.1
del
Real
Decreto-ley
17/2014,
sin
que
sea
imprescindible
atender
o
solicitar
la
cobertura
de
vencimientos
de
mercado.
En
el
último
párrafo
de
la
página
59
del
apartado
II.
5.4.1.
a)
Cumplimiento
de
las
obligaciones
de
remisión
de
información
económica,
financiera
y
presupuestaria
al
MINHAFP,
se
indica
que
"Adicionalmente,
en
relación
con
el
FFEELL
esta
información
resultaba
precisa
a
los
efectos
de
que
se
aplicaran
los
parámetros
para
determinar
si
una
entidad
se
encontraba
en
alguna
de
las
situaciones
definidas
en
el
art.
39.
1
a)
para
solicitar
adhesión
al
FO-Riesgo,
o
las
previstas
en
el
art.
50,
en
lo
que
se
refiere
al
FIE,
partiendo
de
la
última
información
publicada
en
la
central
de
información
económico-financiera
de
las
Administraciones
Públicas,
relativa
a
la
liquidación
del
presupuesto,
endeudamiento
y
periodo
medio
de
pago
a
proveedores.
La
información
correspondiente
a
las
entidades
locales
que
se
contiene
en
la
referida
central
de
información,
prevista
en
el
art.
28
de
la
LOEPSF,
se
publica
con
una
periodicidad
anual
en
una
página
web
perteneciente
al
dominio
del
MINHAFP,
aunque
no
se
ha
aprobado
hasta
la
fecha
una
norma
de
desarrollo
que
especifique
el
plazo
o
momento
en
el
que
ha
de
publicarse
dicha
información.
"
28
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MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Es preciso indicar que la Orden HAP1210512012, de 1 de octubre, por la que se
desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley
Orgánica 212012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
nn
MINISTERIO
DE
HACIENDA
$
¡o_
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
Es
preciso
indicar
que
la
Orden
HAP/21
05/201
2,
de
1
de
octubre,
por
la
que
se
desarrollan
las
obligaciones
de
suministro
de
información
previstas
en
la
Ley
Orgánica
2/2012,
de
27
de
abril,
de
Estabilidad
Presupuestaria
y
Sostenibilidad
Financiera,
en
su
artículo
18.2
establece las
normas
de
publicación
periódica
a
través
de
la
central
de
información
económico-financiera
de
las
Administraciones
Públicas
de
la
información
relativa
a
las
corporaciones
locales.
Además,
el
artículo
6.2
del
Real
Decreto
635/2014,
de
25
de
julio,
por
el
que
se
desarrolla
la
metodología
de
cálculo
del
periodo
medio
de
pago
a
proveedores
de
las
Administraciones
Públicas
y
las
condiciones
y
el
procedimiento
de
retención
de
recursos
de
los
regímenes
de
financiación,
previstos
en
la
Ley
Orgánica
2/2012,
de
27
de
abril,
de
Estabilidad
Presupuestaria
y
Sostenibilidad
Financiera,
recoge
las
normas
de
publicación
del
período
medio
de
pago
a
proveedores
citado.
Por
último,
en
la
página
web
del
ahora
Ministerio
de
Hacienda,
en
el
enlace
a
la
central
citada,
está
disponible
el
calendario
de
publicaciones.
En
el
penúltimo
párrafo
de
la
página
61,
apartado
11.5.4.1.
b)
Adhesión
a
“Emprende
en
tres”
y
Punto
General
de
Entrada
de
Facturas
Electrónicas
de
la
Administración
General
del
Estado,
se
indica
lo
siguiente:
"Por
otra
parte,
la
SGFAL
eximió
del
cumplimiento
de
estos
dos
requisitos,
sin
que
existiera
ninguna
mención
normativa
expresa
al
respecto
ni
en
el
Real
Decreto-ley
17/2014
ni
en
los
Acuerdos
de
la
CDGAE,
a
las
entidades
que
concertaron
operaciones
de
crédito
para
financiar
el
importe
que
fue
abonado
por
el
extinto
Fondo
de
Pago
a
Proveedores
que
se
estaba
reembolsando
con
cargo
a
retenciones
en
la
PTE,
pese
a
que
dichos
préstamos
se
incardinaron
en
el
compartimento
Ordenación
del
Fondo.
"
Respecto
de
dicha
observación
esta
Secretaría
General
debe
poner
de
manifiesto
que
no
ha
declarado
la
exención
indicada
en
el
Informe.
Las
operaciones
a
las
que
se
refiere
derivan
del
mecanismo
de
pagos
a
proveedores
y
consistían
en
la
sustitución
de
la
aplicación
de
retenciones
en
la
participación
en
tributos
del
Estado
por
préstamos
con
el
FFEELL,
ya
que
el
Fondo
para
la
Financiación
de
los
Pagos
a
Proveedores
había
quedado
extinguido
con
efectos
de
1
de
enero
de
2015.
En
estos
casos,
a
las
entidades
locales
que
solicitaron
la
medida
se
les
debió
aplicar
la
condicionalidad
recogida
en
el
Real
Decreto-ley
4/2012,
de
24
de
29
[CORREO
ELECTRÓNICOÿ
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
febrero. De este modo, por ejemplo, los planes de ajuste debían tener los
contenidos y medidas que se recogen en aquella norma y no en el Real
Decreto-ley 1712014. Entre los requisitos formales el citado Real Decreto-ley
412012 no recoge la adhesión a las plataformas "Emprende en tres" y Punto
General de Entrada de Facturas Electronicas de la Administracion General del
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARIA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
febrero.
De
este
modo,
por
ejemplo,
los
planes
de
ajuste
debían
tener
los
contenidos
y
medidas
que
se
recogen
en
aquella
norma
y
no
en
el
Real
Decreto-ley
17/2014.
Entre
los
requisitos
formales
el
citado
Real
Decreto-ley
4/2012
no
recoge
la
adhesión
a
las
plataformas
“Emprende
en
tres”
y
Punto
General
de
Entrada
de
Facturas
Electrónicas
de
la
Administración
General
del
Estado.
Cabría
recordar
lo
expuesto
anteriormente
en
relación
con
el
segundo
párrafo
de
la
página
37,
apartado
11.4.1.
Análisis
del
ámbito
objetivo
del
compartimento
Fondo
de
Ordenación
(apartados
Riesgo
y
Prudencia).
En
el
mismo
apartado
anterior,
en
el
primer
párrafo
de
la
página
62,
se
indica
que
"Por
otra
parte,
la
circunstancia
de
tratar
las
refinanciaciones
de
los
importes
que
se
estaban
reembolsando
con
cargo
a
retenciones
en
la
PTE
a
modo
de
compartimento
en
la
aplicación
informática,
lo
cual
podía
estar
justificado
a
efectos
de
gestión
de
las
solicitudes,
no
facultaba
para
que
esas
operaciones
constituyeran
un
compartimento
del
Fondo,
distinto
a
los
tres
en
los
que
se
estructuraba
formalmente:
Ordenación,
Impulso
y
Fondo
de
Pago
a
Proveedores
2
a
extinguir.
"
Esta
Secretaría
General
no
ha
creado
ningún
compartimento
adicional,
sino
que,
para
el
caso
específico
de
sustitución
de
retenciones
en
la
participación
en
tributos
del
Estado
por
préstamos
con
el
FFEELL,
la
aplicación
de
gestión
del
Fondo
recoge
una
identificación
para
esas
operaciones,
ya
que
están
sujetas
a
una
condicionalidad
y
unas
obligaciones
formales
diferentes
(las
del
mecanismo
de
pagos
a
proveedores,
no
las
del
Real
Decreto-ley
17/2014).
También
aquí,
sería
conveniente
tener
en
cuenta
lo
expuesto
anteriormente
en
relación
con
el
segundo
párrafo
de
la
página
37,
apartado
11.4.1.
Análisis
del
ámbito
objetivo
del
compartimento
Fondo
de
Ordenación
(apartados
Riesgo
y
Prudencia).
En
relación
con
el
apartado
II.
5.4.1.
c)
Cumplimiento
de
los
parámetros
de
prudencia
financiera,
cabe
presentar
las
siguientes alegaciones:
En
la
página
64,
primer
párrafo,
se
indica
que
"Se
ha
verificado
que
no
existía
ninguna
herramienta
habilitada
que
permitiera
automatizar
los
cálculos
necesarios
para
determinar
si
una
operación
de
crédito
cumplía
los
requisitos
30
ICORREO
ELECTRóNICO!!
sgfal@minhafp.es
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARh GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
de prudencia financiera, de tal suerte que las entidades locales que carecían de
medios técnicos y humanos suficientes para efectuar los cálculos debieron
recabar la colaboracion de entidades financieras o de ofros apoyos externos,
para determinar si las operaciones de créditos cuyos vencimienfos se solicitaba
financiar cumplían dichos isitos."
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
SECRETARÍA
GEN
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
ERAL
de
prudencia
financiera,
de
tal
suerte
que
las
entidades
locales
que
carecían
de
medios
técnicos
y
humanos
suficientes
para
efectuar
los
cálculos
debieron
recabar
la
colaboración
de
entidades
financieras
o
de
otros
apoyos
externos,
para
determinar
si
las
operaciones
de
créditos
cuyos
vencimientos
se
solicitaba
financiar
cumplían
dichos
requisitos.
"
Para
esta
Secretaría
General
no
es
materialmente
posible
elaborar
la
herramienta
que
se
cita
y
que
sea
válida
para
todas
las
entidades
locales
y
cuyos
resultados
se
consideren
lo
suficientemente
exactos
para
que
tengan
valor
jurídico.
Cabe
considerar
comprensible
este
argumento
sólo
con
ver
de
forma
detenida
los
tres
anexos
de
la
Resolución
de
4
de
julio
de
2017,
de
la
Secretaría
General
del
Tesoro
y
Política
Financiera,
por
la
que
se
define
el
principio
de
prudencia
financiera
aplicable
a
las
operaciones
de
endeudamiento
y
derivados
de
las
comunidades
autónomas
y
entidades
locales.
Esa
situación
se
complica
más
cuando
se
trata
de
operaciones
con
derivados
financieros
que
se
pretendan
refinanciar
en
condiciones
de
prudencia
financiera.
En
estos
supuestos,
cabe
significar
que
la
Secretaría
General
del
Tesoro
y
Política
Financiera
tiene
que
realizar
cálculos
"ad
hoc".
En
el
último
párrafo
de
la
misma
página
64
se
indica
que
"En
la
solicitud,
la
aplicación
informática
requería
un
“informe
de
Intervención
determinando
las
operaciones
suscritas
en
términos
de
prudencia
financiera”,
pese
a
que
el
Real
Decreto-ley
17/2014
no
mencionaba
expresamente
este
documento
entre
aquellos
que
debían
acompañar
la
solicitud
de
adhesión
al
FIE.
"
Aunque
no
se
cite
expresamente
el
informe
citado,
debe
reseñarse
que
en
el
ámbito
objetivo
definido
en
el
artículo
52
del
Real
Decreto-ley
17/2014
se
incluye
"la
cobertura
de
los
vencimientos
del
principal,
y
sus
intereses
asociados,
de
los
préstamos
a
largo
plazo
que
hayan
formalizado
o
formalicen,
de
acuerdo
con
criterios
de
prudencia
financiera."
En
este
contexto,
esta
Secretaría
General
considera
que
está
justificada
la
remisión,
con
la
solicitud,
del
informe
de
intervención
cuestionado,
al
objeto
de
determinar
la
posible
adhesión
al
Fondo
de
Impulso
Económico.
Hay
que
tener
en
cuenta
que
si
se
pretendiese
financiar
vencimientos
de
operaciones
de
préstamo
que
no
se
encuentren
en
prudencia
financiera
la
solicitud
debería
dirigirse
al
Fondo
de
Ordenación-Prudencia,
no
al
de
Impulso
Económico.
31
ICORREÓ
ELECTRÓNICO!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISÏERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
En el apartado 11.5.4.1.d) Acuerdo del órgano competente de la entidad
párrafo de la página 69, se indica que "La intervención de las entidades de
"fronting", a través de sus apoderados o de subcontrafisfas, podría conllevar un
la atribucion de funciones de naturaleza pública a terceros, ya
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARIA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
En
el
apartado
11.5.4.1.
d)
Acuerdo
del
órgano
competente
de
la
entidad
local
de
formalización
de
la
operación
de
crédito
(art.
52
TRLRHL),
primer
párrafo
de
la
página
69,
se
indica
que
"La
intervención
de
las
entidades
de
“fronting”,
a
través
de
sus
apoderados
o
de
subcontratistas,
podría
conllevar
un
exceso
en
la
atribución
de
funciones
de
naturaleza
pública
a
terceros,
ya
que
en
última
instancia
pudieran
haber
denegado
la
firma
de
una
operación
de
crédito,
sin
tener
que
consultar
al
ICO
y
a
la
SGFAL
para
ello,
toda
vez
que
esta
práctica
no
estaba
estipulada
por
escrito
en
el
contrato.
En
lo
que
respecta
a
esta
cuestión,
las
tareas
encomendadas
excedían
su
contenido
puramente
asistencial
o
de
apoyo,
transfiriéndose
en
realidad
el
ejercicio
de
competencias
públicas
atribuidas
por
una
norma
con
rango
de
ley
al
ICO,
sin
que,
expresamente,
en
los
Acuerdos
de
la
CDGAE
figuraran
menciones
específicas
a
las
entidades
financieras
colaboradoras
de
“fronting”,
ni
a
su
intervención
en
nombre
del
Estado.
"
Las
entidades
financieras
de
"fronting"
actuaban
por
mandato
del
ICO
y
se
considera
que
sus
actuaciones
respondían
a
la
habilitación
contenida
en
el
artículo
10
del
Real
Decreto-ley
17/2014.
En
este
punto
cabría
reproducir
lo
expuesto
anteriormente
en
relación
con
el
apartado
11.3.2.
Aspectos
formales
de
la
configuración
del
procedimiento,
en
particular
de
la
contratación
de
los
servicios
de
“fronting”,
segundo
párrafo
de
la
página
26.
El
tercer
párrafo
del
apartado
II.
5.4.3.a)
Planes
de
Ajuste
(FOP),
página
73,
señala,
a
propósito
del
Fondo
de
Ordenación-Prudencia,
que
"Esta
situación
supone
una
incongruencia
al
implicar
una
carga
meramente
formal
en
la
medida
en
que,
aunque
debían
presentarse
estos
planes,
su
contenido
no
producía
efecto
alguno
ya
que,
aún
en
el
caso
de
que
la
valoración
fuera
desfavorable,
ello
no
era
óbice
para
aceptar
la
adhesión
al
compartimento.
Aun
así,
estos
planes
de
ajuste
han
sido
objeto
de
seguimiento
por
el
MINHAFP,
aunque
no
hubieran
sido
valorados
favorablemente.
"
Sobre
esta
valoración
debe
señalarse
que
el
artículo
46.1
del
Real
Decreto-ley
17/2014,
en
su
segundo
párrafo,
dispone
que
"El
mencionado
plan
de
ajuste
debidamente
aprobado
por
el
pleno
e
informado
por
el
interventor
local
será
comunicado
al
Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Públicas,
que
podrá
requerir
las
modificaciones
del
plan
de
ajuste
que
considere
necesarias.
"
El
32
ICORREO
ELECTRÓNICO:!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfaí@minhafp.es
SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
precepto no hace mención alguna a que el plan de ajuste deba ser valorado por
el Ministerio citado ni que, de proceder a tal valoración, ésta deba ser
favorable. Cuando la norma lo ha requerido lo ha hecho expresamente.
A su vez, el artículo 48.1 de la misma norma, en relación con el seguimiento de
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
E9I
SO-
SECRETARIA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
precepto
no
hace
mención
alguna
a
que
el
plan
de
ajuste
deba
ser
valorado
por
el
Ministerio
citado
ni
que,
de
proceder
a
tal
valoración,
ésta
deba
ser
favorable.
Cuando
la
norma
lo
ha
requerido
lo
ha
hecho
expresamente.
A
su
vez,
el
artículo
48.1
de
la
misma
norma,
en
relación
con
el
seguimiento
de
los
planes
de
ajuste,
establece
que
"El
Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Públicas
realizará
el
seguimiento
de
los
planes
de
ajuste".
Este
precepto
no
impide
realizar
el
seguimiento
de
un
plan
de
ajuste
que,
en
el
caso
del
Fondo
de
Ordenación-Prudencia,
no
se
haya
valorado
favorablemente
o
que
no
haya
sido
objeto
de
valoración.
En
el
apartado
11.5.4.6.
requisitos
específicos
para
financiar
el
pago
de
obligaciones
derivadas
de
la
ejecución
de
sentencias
firmes
con
cargo
a
los
compartimentos
FO-riesgo,
FO-prudencia
y
Fondo
Impulso
Económico,
último
párrafo
de
la
página
76,
se
indica
que
‘‘La
acreditación
de
la
firmeza
se
sustentaba
exclusivamente
en
la
consignación
de
una
casilla
a
tal
efecto
en
la
interfaz
de
la
aplicación
informática
por
parte
del
Interventor
o
funcionario
que
completaba
los
formularios,
sin
que
se
aportasen
documentos
procedentes
de
los
juzgados
o
tribunales,
o
informes
o
documentos
adicionales
firmados
o
certificados
por
el
Secretario
de
la
Corporación
u
titular
de
un
órgano
con
atribuciones
de
asesoría
jurídica
(...)”
Cabría
reiterar
lo
expuesto
anteriormente
con
motivo
del
apartado
11.5.2.
Presentación
y
firma
de
las
solicitudes
de
adhesión,
en
el
segundo
párrafo
de
la
página
55,
con
el
único
añadido
de
que,
al
tratarse
de
la
financiación
de
la
ejecución
de
sentencias
judiciales
firmes,
habría
que
tener
en
cuenta
la
Ley
Orgánica
6/2015.
Los
interventores
comunicaban
la
situación
de
firmeza
de
las
sentencias.
Cuestión
distinta
es
que
estas
comunicaciones
han
debido
fundamentarse
en
certificaciones
emitidas
por
los
secretarios
o
secretarias
de
las
corporaciones
locales.
El
procedimiento
no
ha
alterado
las
competencias
de
los
distintos
órganos
de
las
administraciones
locales,
sino
que,
en
el
marco
de
la
normativa
de
estabilidad
presupuestaria,
ha
considerado,
porque
así
lo
impone
ésta,
a
los
interventores
como
cauces
para
el
suministro
de
la
información
necesaria
para
la
aplicación
de
las
medidas
que
se
aprueban
en
aquel
marco.
En
el
apartado
II.5.5.
Valoración
de
solicitudes
y
resoluciones
de
aceptación
de
la
adhesión,
páginas
78
a
84,
el
Tribunal
de
Cuentas
mantiene
33
ICORREO
ELECTRóNICO!
sgfal@minhafp.es
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
que, en los casos en que no se aceptó la adhesión al FFEELL, la comunicación
de Ia SGFAL no adoptó la forma de resolución administrativa sino de carta de
la titular de la SGFAL al presidente de la entidad local correspondiente, y no se
incluyó indicación alguna acerca de si la decisión denegatoria adoptada ponía
fin la vía administrativa, ni la expresión de los procedentes.
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARIA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
que,
en
los
casos
en
que
no
se
aceptó
la
adhesión
al
FFEELL,
la
comunicación
de
la
SGFAL
no
adoptó
la
forma
de
resolución
administrativa
sino
de
carta
de
la
titular
de
la
SGFAL
al
presidente
de
la
entidad
local
correspondiente,
y
no
se
incluyó
indicación
alguna
acerca
de
si
la
decisión
denegatoria
adoptada
ponía
fin
a
la
vía
administrativa,
ni
la
expresión
de
los
recursos
procedentes.
El
artículo
40.3
de
la
Ley
39/2015,
de
1
de
octubre,
del
Procedimiento
Administrativo
Común
de
las
Administraciones
Públicas,
y
en
idénticos
términos,
el
artículo
58.3
de
la
Ley
30/1992,
establecen
que
la
notificación
(de
la
que
forma
parte
la
indicación
de
si
el
acto
pone
fin
a
la
vía
administrativa
o
no,
y
de
los
recursos
que
procedan)
se
subsana
y
deviene
innecesaria
cuando
el
destinatario
acredite
de
manera
explícita
o
implícita,
pero
inequívoca,
que
tiene
conocimiento
del
acto
y
de
su
contenido.
Su
tenor
literal
es
el
siguiente:
“Las
notificaciones
que
conteniendo
el
texto
íntegro
del
acto
omitiesen
alguno
de
los
demás
requisitos
previstos
en
el
apartado
anterior
surtirán
efecto
a
partir
de
la
fecha
en
que
el
interesado
realice
actuaciones
que
supongan
el
conocimiento
del
contenido
y
alcance
de
la
resolución
o
acto
objeto
de
la
notificación
o
resolución,
o
interponga
cualquier
recurso
que
proceda”.
A
este
respecto
las
entidades
locales
tuvieron
conocimiento
del
acto
que
se
comunicaba,
es
decir,
la
desestimación
de
la
adhesión,
por
lo
que
tuvieron
a
su
alcance
y
disposición
la
posibilidad
de
su
reclamación
o
impugnación
tanto
en
vía
administrativa
como
judicial,
por
lo
que
en
ningún
momento
se
ha
producido
indefensión.
En
lo
que
aquí
interesa,
tanto
la
indicación
de
si
el
acto
pone
fin
a
la
vía
administrativa
como
la
expresión
de
los
recursos
que
procedan,
tal
y
como
se
configura
en
los
ya
citados
artículos
40
de
la
Ley
39/2015
y
58.3
de
la
Ley
30/1992,
constituyen
requisitos
de
las
notificaciones,
siendo
así
que
estos
preceptos
diferencian
claramente
entre
los
actos
y
resoluciones
con
los
que
finaliza
un
procedimiento
administrativo,
y
la
notificación
que
debe
practicarse
para
dar
a
conocer
al
destinatario
dichos
actos
y
resoluciones,
de
forma
que
aquellas
indicaciones
forman
parte
del
contenido
de
la
notificación,
no
del
acto
administrativo
objeto
de
la
notificación,
siendo
así
que
la
notificación
no
es
un
fin
en
sí
misma
sino
un
medio
para
transmitir
el
acto
o
resolución
de
que
se
trate.
En
cualquier
caso,
la
omisión
de
la
indicación
de
la
finalización
de
la
vía
administrativa
o
del
pie
de
recurso,
determina
la
aplicación
del
artículo
63.2
de
la
30/1992
y
48
de
la
Ley
39/2015,
normas
que
establecen
que
ello
no
afecta
a
la
validez
del
acto,
debiendo
considerarse
como
error
no
invalidante
y
afectar
34
[CORREO
ELECTRÓNICO]
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
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sgfal@minhafp.es
SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
únicamente al plazo de interposición de los recursos correspondientes (artículo
58.3 de la Ley 3011992y 40.3 de la Ley 3912015).
Con todo, siendo el pie de recurso y la indicación de si el acto finaliza o no la
vía administrativa requisitos de las notificaciones que se dirigen a los
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
MI
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
únicamente
al
plazo
de
interposición
de
los
recursos
correspondientes
(artículo
58.3
de
la
Ley
30/1992
y
40.3
de
la
Ley
39/2015).
Con
todo,
siendo
el
pie
de
recurso
y
la
indicación
de
si
el
acto
finaliza
o
no
la
vía
administrativa
requisitos
de
las
notificaciones
que
se
dirigen
a
los
interesados
en
un
procedimiento
administrativo
en
los
términos
antes
expuestos,
ese
criterio
no
rige
para
las
comunicaciones
que
se
dirigen
entre
sí
las
Administraciones
públicas
o
que
dirigen
éstas
a
otras
instituciones
públicas.
Así
lo
explica
la
STS
de
21
de
octubre
de
1999:
"El
criterio
de
la
Administración
recurrente
parte
de
una
equiparación
inasumible
de
las
comunicaciones
entre
Administraciones
públicas
a
las
notificaciones
de
las
resoluciones
administrativas
a
los
interesados.
(...)
Conceptualmente
comunicaciones
y
notificaciones
son
diferenciables
y
estaban
contempladas,
en
lo
que
aquí
importa,
en
distintos
preceptos,
artículos
78.1
y
79,
respectivamente,
de
la
LPA;
pero,
sobre
todo,
no
puede
tener
el
mismo
significado
y
la
misma
trascendencia,
en
orden
a
la
eficacia
de
las
resoluciones,
la
información
sobre
los
recursos
procedentes
cuando
el
destinatario
de
la
comunicación
es
un
interesado
que
cuando
se
trata
de
otra
Administración
pública
(...)".
El
penúltimo
párrafo
del
apartado
11.6.1.2.
Acuerdo
de
7
de
mayo
de
2015,
página
86,
indica
que
"En
relación
con
el
Anexo
relativo
a
los
límites
cuantitativos
máximos
referentes
a
entidades
que
se
habían
adherido
al
FO-
Riesgo,
destacó
la
circunstancia
de
que
una
de
las
necesidades
previstas
en
el
art.
40.1
del
Real
Decreto-ley
17/2014
-los
vencimientos
de
mercado
de
operaciones
financieras-
no
se
incluyó
en
el
ámbito
objetivo
de
esta
fase.
A
su
vez,
las
cantidades
que
constaban
en
relación
con
la
financiación
de
las
cantidades
correspondientes
a
la
liquidaciones
negativas
del
sistema
de
financiación,
el
importe
a
financiare
correspondía
solo
con
seis
meses,
y
no
con
la
totalidad
de
la
anualidad.
"
Sin
perjuicio
de
la
conexión
existente
entre
el
Acuerdo
citado
y
el
de
la
misma
CDGAE
de
fecha
de
5
de
febrero
de
2015,
salvo
error
de
interpretación
de
esta
Secretaría
General,
cabe
señalar
que
sí
estaban
incluidos
los
vencimientos
de
mercado
en
el
Anexo
III
del
citado
Acuerdo
de
CDGAE
El
último
párrafo
del
mismo
apartado
anterior,
también
página
86,
observa
que
"Por
otra
parte,
ni
el
Acuerdo
de
CDGAE
de
5
de
febrero
de
2015
ni
este
35
jCORREO
ELECTRÓNICO!
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Alberto
Bosch,
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28014
-MADRID
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91
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SECRETARíA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
de 7 de mayo especificaron si las operaciones de refinanciacion de importes
gue se estaban reembolsando con cargo a la retención de PTE se integraban
en el apañado Riesgo o en el apartado Prudencia del FO."
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARÍA
GEN
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMI
ERAL
CA
Y
LOCAL
de
7
de
mayo
especificaron
si
las
operaciones
de
refinanciación
de
importes
que
se
estaban
reembolsando
con
cargo
a
la
retención
de
PTE
se
integraban
en
el
apartado
Riesgo
o
en
el
apartado
Prudencia
del
FO.
"
En
relación
con
estas
operaciones
es
preciso
señalar
que
no
son
de
las
que
se
encuentran
en
el
ámbito
objetivo
definido
en
el
artículo
40.1
del
Real
Decreto-
ley,
ya
que
encuentran
su
fundamento
en
el
mecanismo
de
pagos
a
proveedores.
El
Acuerdo
de
CDGAE
así
lo
indica
al
establecer
la
medida:
“Las
Entidades
Locales
a
las
que
se
les
está
aplicando
retenciones
en
la
participación
en
tributos
del
Estado
para
compensar
las
deudas
que
mantienen
con
el
Fondo
para
la
Financiación
de
los
Pagos
a
Proveedores
2
en
tanto
no
formalizaron
los
préstamos
correspondientes
de
acuerdo
con
lo
dispuesto
en
los
Reales
Decretos-ley
4/2012,
4/2013
y
8/2013,
que
han
solicitado
la
formalización
de
préstamos
con
el
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales
por
el
importe
de
la
deuda
pendiente
de
compensar,
y
que
han
presentado
planes
de
ajuste
valorados
favorablemente
por
el
Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Públicas,
(...)”
Por
este
motivo,
porque
la
medida
no
tiene
su
fundamento
jurídico
en
el
Real
Decreto-ley
17/2014,
no
es
relevante
ni
necesario
indicar
que
las
entidades
locales
beneficiarias
de
la
medida
se
encuentran
en
el
ámbito
subjetivo
del
artículo
39.1.a)
o
b).
Cabría
traer
a
colación
la
observación
de
esta
Secretaría
General
expuesta
anteriormente
en
referencia
al
apartado
11.4.1.
Análisis
del
ámbito
objetivo
del
compartimento
Fondo
de
Ordenación
(apartados
Riesgo
y
Prudencia),
segundo
párrafo
de
la
página
37.
En
el
apartado
11.6.1.3.
Acuerdo
de
23
de
julio
de
2015,
página
87,
se
recoge
lo
siguiente.
"El
Acuerdo
de
23
de
julio
de
2015
previo
la
apertura
de
una
nueva
fase
para
que
los
municipios
que
estuvieran
cancelando
su
deuda
con
cargo
al
compartimento
fondo
en
liquidación
para
la
financiación
de
los
pagos
a
proveedores
de
entidades
locales
mediante
retenciones
de
la
PTE,
pudieran
sustituirlas
por
la
formalización
de
préstamos
con
cargo
al
FO.
Cabe
destacar
que
este
acuerdo
facultó
para
que
tres
entidades
locales
a
las
que
en
el
Acuerdo
anterior
-de
7
de
mayo
de
2015-
permitía
concertar
una
operación
de
crédito
para
sustituir
la
retención
en
la
PTE
para
reembolsar
los
importes
pendientes
del
Fondo
de
Pago
a
Proveedores,
y
que
no
lo
hicieron,
36
[CORREO
ELECTRONIC
QÍl
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Alberto
8osch,
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SECRETARIA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
pudíeran formalizarlas. Finalizada la fase prevista en el Acuerdo de la CDGAE,
ninguna de esfas tres entidades concerto operacion de crédito por lo que esta
apertura resulto ínfructuosa. A su vez y, en paralelo, se abrio tal posibilidad a
nuevos solicitantes de esfa necesidad."
SECRETARÍA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
a
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
pudieran
formalizarlas.
Finalizada
la
fase
prevista
en
el
Acuerdo
de
la
CDGAE,
ninguna
de
estas
tres
entidades
concertó
operación
de
crédito
por
lo
que
esta
apertura
resultó
infructuosa.
A
su
vez
y,
en
paralelo,
se
abrió
tal
posibilidad
a
nuevos
solicitantes
de
esta
necesidad.
"
Se
desconoce
las
entidades
locales
a
las
que
se
refiere
la
observación
del
Informe,
ya
que
el
Acuerdo
de
CDGAE
de
23
de
julio
no
contenía
ninguna
relación
de
entidades,
como
parece
indicarse.
El
antepenúltimo
párrafo
de
la
página
97,
apartado
11.7.2.
Resultados
del
proceso
de
firma
de
las
operaciones
de
crédito,
recoge
el
siguiente
texto
"Pese
a
que
el
art.
11
del
citado
Real
Decreto-ley
10/2015
establecía
que
se
debían
concertar
con
cargo
al
Fondo
préstamos
por
el
importe
adelantado
con
cargo
al
anticipo,
al
cierre
de
2016,
de
las
42
entidades
que
recibieron
el
anticipo,
dos
no
habían
concertado
préstamo,
de
tal
suerte
que
el
importe
anticipado,
249.065
euros,
se
ha
reintegrando
al
Tesoro
con
cargo
a
su
PTE.”
La
concertación
de
la
operación
de
préstamo
con
el
FFEELL
citada
en
el
artículo
11
del
Real
Decreto-ley
10/2015
podía
no
producirse,
por
una
decisión
discrecional
de
las
corporaciones
locales
receptoras
en
2015
del
anticipo
de
la
participación
en
tributos
del
Estado
que
se
cancelaría
con
aquella
operación
en
2016.
Por
este
motivo,
el
apartado
6
de
aquel
precepto
disponía
que
"En
el
caso
de
que
las
corporaciones
locales
no
realicen
en
2016
ninguna
de
las
actuaciones
mencionadas
en
el
apartado
anterior,
reintegrarán
la
totalidad
del
anticipo
a
partir
de
la
entrega
a
cuenta
de
la
participación
en
tributos
del
Estado
de
julio
de
dicho
año.
El
reintegro
se
aplicará
por
el
100
por
ciento
de
las
entregas
sobre
las
que
se
aplique.
En
el
caso
de
que
concurra
con
las
retenciones
a
practicar
en
aplicación
de
la
disposición
adicional
cuarta
del
texto
refundido
de
la
Ley
Reguladora
de
las
Haciendas
Locales
aprobado
por
Real
Decreto
Legislativo
2/2004,
de
5
de
marzo,
aquél
tendrá
carácter
preferente
frente
a
éstas
y
no
computarán
para
el
cálculo
de
los
porcentajes
que,
en
esta
materia,
regule
la
respectiva
Ley
de
Presupuestos
Generales
del
Estado.
"
Norma
que
ha
aplicado
esta
Secretaría
General
en
relación
con
los
dos
ayuntamientos
que
no
formalizaron
aquellos
préstamos
con
el
FFEELL.
37
ICORREO
ELECTRÓNICO:!
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SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
Los dos primeros párrafos del apartado 11.9.2.1. Préstamos en senda
creciente, página 108, recogen la siguiente valoración:
"íntimamente relacionado con lo anterior, ha sido verificada en el curso de /os
trabajos de fiscalización la existencia de operaciones de crédito cuyo saldo vivo
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARIA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
Los
dos
primeros
párrafos
del
apartado
11.9.2.1.
Préstamos
en
senda
creciente,
página
108,
recogen
la
siguiente
valoración:
"íntimamente
relacionado
con
lo
anterior,
ha
sido
verificada
en
el
curso
de
los
trabajos
de
fiscalización
la
existencia
de
operaciones
de
crédito
cuyo
saldo
vivo
no
solo
no
se
reduce
como
consecuencia
del
inicio
de
los
periodos
de
amortización
-las
operaciones
de
crédito
se
firmaron
con
dos
y
tres
años
de
carencia
en
relación
con
la
amortización
del
principal-,
sino
que
el
total
de
la
deuda,
computando
conjuntamente
intereses
y
principal,
creció
entre
el
31
de
diciembre
de
2014
y
el
31
de
diciembre
de
2016.
Esto
supone
que
uno
de
los
objetivos
de
la
creación
del
FFEELL
no
se
está
cumpliendo
en
la
medida
que
no
se
garantiza
la
sostenibilidad
financiera
de
las
entidades
que
se
adhieran,
al
incrementarse
la
deuda
pendiente
de
una
serie
de
ayuntamientos
a
lo
largo
de
los
años.
"
Los
casos
apuntados
en
el
Informe
son,
principalmente,
derivados
de
la
aplicación
de
retenciones
en
la
participación
en
tributos
del
Estado
para
cancelación
de
deudas
derivadas
del
mecanismo
de
pagos
a
proveedores,
en
los
casos
en
los
que
las
entidades
locales
no
formalizaron
préstamos
con
el
entonces
Fondo
para
la
Financiación
de
los
Pagos
a
Proveedores.
Para
evitar
esa
"senda
creciente"
se
habilitaron
tres
procedimientos
(dos
en
2015
y
uno
en
2017)
de
sustitución
de
aquel
procedimiento
de
retención
por
la
formalización
de
préstamos,
ahora
con
el
FFEELL
al
quedar
extinguido
aquel
Fondo,
aplicando
la
condicionalidad
del
mecanismo
de
pagos
a
proveedores.
Sin
embargo,
algunas
de
las
entidades
locales
concernidas
no
se
acogieron
a
esta
medida,
debido
en
algunos
casos
a
la
situación
de
minoría
en
la
que
se
encuentra
el
gobierno
local
en
el
Pleno
de
la
corporación.
El
segundo
párrafo
de
la
página
111,
apartado
11.9.2.2.
Condiciones
financieras
de
las
operaciones
denominadas
“sin
préstamo”,
se
indica
lo
siguiente:
"Los
Acuerdos
de
la
CDGAE
configuraron
las
condiciones
financieras
de
los
importes
adelantados
por
los
mecanismos
de
pago
a
proveedores,
determinando
que
el
coste
financiero
para
las
entidades
locales
fuera
significativamente
superior
para
las
entidades
“sin
préstamo”,
motivado
por
las
causas
antes
referidas
de
ausencia
de
medidas
de
reequilibrio
aceptadas
por
el
entonces
MINHAP.
Si
bien
puede
considerarse
justificado
imponer
un
coste
superior
al
no
haber
adoptado
compromisos
de
condicionalidad
financiera,
el
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jCORREO
ELECTRóNICO!!
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SECRETARh DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
tipo de interés fijado para estas operaciones resulta muy gravoso en relacion a
/os cosfes financieros del mercado en el periodo fiscalizado."
"Es preciso resaltar que los cosfes financieros era significativamente superiores
no solo a /os ordinarios para el resto de operaciones del Fondo, srno a /as
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARIA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
tipo
de
interés
fijado
para
estas
operaciones
resulta
muy
gravoso
en
relación
a
los
costes
financieros
del
mercado
en
el
periodo
fiscalizado.
"
"Es
preciso
resaltar
que
los
costes
financieros
era
significativamente
superiores
no
solo
a
los
ordinarios
para
el
resto
de
operaciones
del
Fondo,
sino
a
las
condiciones
del
mercado
financiero,
ya
que
si
se
comparan
los
tipos
de
interés
de
estas
operaciones
‘‘sin
préstamo’’
con
la
media
anual
del
Euribor
y
el
interés
legal
del
dinero
de
los
últimos
cinco
años
recogido
en
el
cuadro
siguiente,
comprobamos
que
las
condiciones
financieras
de
estas
operaciones
son
muy
desventajosas
para
las
entidades
locales,
no
se
ajustan
a
las
condiciones
de
prudencia
financiera
y
no
solo
no
coadyuvan
a
las
entidades
locales
a
reducir
el
coste
de
su
financiación
-uno
de
los
objetivos
de
la
creación
del
FFEELL
-sino
que
resultan
contrarios
a
los
fines
previstos.
"
Las
condiciones
financieras
aplicables
en
los
casos
en
los
que
las
entidades
locales
cancelan
sus
deudas
con
el
Fondo
en
liquidación
para
la
Financiación
de
los
Pagos
a
los
Proveedores
mediante
la
aplicación
de
retenciones
en
la
participación
en
tributos
del
Estado
no
se
fijaron
por
Acuerdo
de
CDGAE,
sino
mediante
la
Orden
HAP/1
465/201
2,
de
28
de
junio,
por
la
que
se
desarrolla
el
procedimiento
y
condiciones
de
retención
de
la
participación
en
los
tributos
del
Estado
de
las
Entidades
Locales
que
no
concierten
las
operaciones
de
endeudamiento,
y
se
establece
la
remisión
de
información
a
las
Comunidades
Autónomas
a
estos
efectos,
de
acuerdo
con
lo
previsto
en
el
Real
Decreto-ley
4/2012,
de
24
de
febrero,
por
el
que
se
determinan
obligaciones
de
información
y
procedimientos
necesarios
para
establecer
un
mecanismo
de
financiación
para
el
pago
a
los
proveedores
de
las
entidades
locales
y
el
Real
Decreto-ley
7/2012,
de
9
de
marzo,
por
el
que
se
crea
el
Fondo
para
la
financiación
de
los
pagos
a
proveedores.
Su
artículo
2
establece
dichas
condiciones,
en
los
siguientes
términos:
“El
Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Públicas
ejecutará
las
retenciones
sobre
la
participación
en
los
tributos
del
Estado
de
la
entidad
local
que
no
haya
concertado
la
operación
de
endeudamiento
prevista
en
el
Real
Decreto-ley
4/2012,
de
acuerdo
con
lo
previsto
en
la
Ley
de
Presupuestos
Generales
del
Estado
y
las
condiciones
siguientes:
1.
El
período
inicial
de
amortización
de
la
deuda
contraída
por
la
entidad
local
con
el
Fondo
para
la
Financiación
del
pago
a
proveedores
será,
como
máximo,
de
cinco
años
a
contar
desde
la
primera
retención
de
su
participación
en
los
tributos
del
Estado,
que
efectúe
la
Secretaría
General
de
Coordinación
Autonómica
y
Local,
que
en
todo
caso
se
iniciará
en
septiembre
de
2012.
39
ICORREO
ELECTRÓNICO!]
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARíA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
2. El tipo de interés aplicable durante el período inicial de amortización
señalado en el apartado anterior, será el mismo que resulte aplicable a las
entidades locales que concierten la operacion de endeudamiento prevista en el
Real Decretoley 4/201 2.
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
MINISTERIO
DE
HACIENDA
Sfl
SECRETARÍA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
2.
El
tipo
de
interés
aplicable
durante
el
período
inicial
de
amortización
señalado
en
el
apartado
anterior,
será
el
mismo
que
resulte
aplicable
a
las
entidades
locales
que
concierten
la
operación
de
endeudamiento
prevista
en
el
Real
Decreto-ley
4/2012.
3.
Si
transcurridos
los
cinco
años
mencionados
en
el
apartado
1,
y
de
la
aplicación
de
las
reglas
contenidas
en
la
Ley
de
Presupuestos
Generales
del
Estado
en
cada
ejercicio,
las
retenciones
efectuadas
sobre
la
participación
en
los
tributos
del
Estado
no
resultasen
suficientes
para
cancelar
el
total
de
la
deuda
contraída
por
la
entidad
local
con
el
Fondo
para
la
financiación
del
pago
a
proveedores,
se
aplicarán
las
mencionadas
retenciones
durante
el
periodo
de
tiempo
adicional
que
resulte
necesario
hasta
cancelar
el
total
de
la
deuda.
En
este
caso,
sobre
estas
cuantías
pendientes
de
pago,
que
se
considerarán
retrasos
en
el
pago
de
la
deuda,
se
aplicará
el
tipo
de
interés
señalado
en
el
apartado
2
incrementado
en
los
gastos
y
costes
financieros
en
que
haya
incurrido
el
Fondo
para
la
financiación
del
pago
a
proveedores.
A
estos
efectos,
previo
informe
del
Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Públicas,
el
mencionado
Fondo
adoptará
un
acuerdo
en
el
que
determinará
el
tipo
de
interés
aplicable
a
partir
de
ese
momento
conforme
a
los
criterios
indicados.
4.
En
cualquier
momento,
la
entidad
local
deudora
del
Fondo
para
la
financiación
del
pago
a
proveedores
podrá
efectuar
amortizaciones
anticipadas
de
la
deuda
pendiente
de
pago.
”
Los
tipos
de
interés
que
se
están
aplicando
son
el
resultado
de
esta
norma.
Sobre
ello
es
preciso
resaltar
que
no
se
están
aplicando
los
incrementos
citados
en
el
apartado
3
del
precepto
reproducido.
Debido
a
la
brecha
que
se
está
poniendo
de
manifiesto
entre
los
tipos
de
interés
aplicables
en
esos
casos
y
los
aplicables
en
los
préstamos
formalizados
con
ocasión
del
mecanismo
de
pagos
a
proveedores,
se
han
articulado
tres
procedimientos
(dos
en
2015
y
uno
en
2017)
para
posibilitar
que
las
entidades
locales
formalicen
estos
préstamos
con
la
condicionalidad
fiscal
y
las
condiciones
financieras
definidas
en
aquel
mecanismo.
Por
cuanto
antecede
se
solicita
se
tengan
por
presentadas
las
alegaciones
y
observaciones
recogidas
en
el
presente
al
Anteproyecto
de
Informe
de
Fiscalización
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales,
ejercicios
2015
y
2016,
elaborado
por
el
Departamento
del
Área
de
Administración
Económica
del
Estado,
del
Tribunal
de
Cuentas,
y,
en
su
caso,
se
modifique
aquél
en
los
40
ICORREO
ELECTRÓNICO!
Cl
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
SECRETARÍA DE ESTADO
DE HACIENDA
MINISTERIO
DE HACIENDA
SECRETARÍA GENERAL
DE FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA Y LOCAL
puntos en los que aquéllas se acepten, así como las conclusiones relacionadas
con los mismos y contenidas al final del citado lnforme.
LA SECRETARIA GENERAL,
SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
HACIENDA
mm
MINISTERIO
DE
HACIENDA
m
SECRETARIA
GENERAL
DE
FINANCIACIÓN
AUTONÓMICA
Y
LOCAL
puntos
en
los
que
aquéllas
se
acepten,
así
como
las
conclusiones
relacionadas
con
los
mismos
y
contenidas
al
final
del
citado
Informe.
LA
SECRETARIA
GENERAL,
£
BeJen
Navarro
Heras
EXCMO
SR.
D.
MANUEL
AZNAR
LÓPEZ.
CONSEJERO
DEL
TRIBUNAL
DE
CUENTAS.
DEPARTAMENTO
DEL
ÁREA
DE
ADMINISTRACIÓN
ECONÓMICA
DEL
ESTADO
41
ICORREO
ELECTRÓNICO:!
C/
Alberto
Bosch,
16
28014
-MADRID
TEL:
91
3890430/515/478
sgfal@minhafp.es
GESrlÓN
INfEGÊAÞA
ÐE SERVTCIOS
óË eÊG¡stto
@IER
tERV|Ctûg
fiüMtJHEg SlRi¡çæll*"
JUSTIFICANTE DE REGISTRO EN OFICINA DE REGISTRO
Oficina:
Fecha y hora de registro en
Fecha presentación:
Número de registro:
Tipo de documentación fisica
Enviado por SIR:
Registro Auxiliar de las Unidades S. Gral de Financiación Autonómica y Local - 000002081
181061201 I 1 4:47'.51 (Horario peninsular)
1 81061201 I 1 4:47 :51 (Horario peninsular)
000002081 s1 800022763
Documentación adjunta en soporte PAPEL (u otros soportes)
No
£s®
GESTIÓN
INTEGRADA
DE
SERVICIOS
DE
REGISTRO
OEISER
SERVICIOS
COMUNES
&
SIR
Sistema
de
Interconexión
de
Registros
JUSTIFICANTE
DE
REGISTRO
EN
OFICINA
DE
REGISTRO
Registro
Auxiliar
de
las
Unidades
S.
Gral
de
Financiación
Autonómica
y
Local
-
000002081
18/06/2018
14:47:51
(Horario
peninsular)
18/06/2018
14:47:51
(Horario
peninsular)
000002081
s1
800022763
Documentación
adjunta
en
soporte
PAPEL
(u
otros
soportes)
Oficina:
Fecha
y
hora
de
registro
en
Fecha
presentación:
Número
de
registro:
Tipo
de
documentación
física:
Enviado
por
SIR:
No
Información
del
registro
Tipo
Asiento:
Resumen/Asunto:
Salida
Remisión
de
alegaciones
por
parte
de
la
Secretaría
General
de
Financiación
Autonómica
y
Local
al
Anteproyecto
de
Informe
de
Fiscalización
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales,
ejercicios
2015
y
2016.
Unidad
de
tramitación
origen/Centro
Gabinete
Técnico
-
EA001
1522
/
Ministerio
de
Hacienda
y
Función
Pública
directivo:
Unidad
de
tramitación
destino/Centro
directivo:
Ref.
Externa:
Tribunal
de
Cuentas
-
100000021
/
Institucionales
El
registro
realizado
está
amparado
en
el
Artículo
16
de
la
Ley
39/2015.
De
acuerdo
con
el
art.
31
2b
de
la
Ley
39/15,
a
los
efectos
del
cómputo
de
plazo
fijado
en
días
hábiles,
y
en
lo
que
se
refiere
al
cumplimiento
de
plazos
por
los
interesados,
la
presentación
en
un
día
inhábil
se
entenderá
realizada
en
la
primera
hora
del
primer
día
hábil
siguiente
salvo
que
una
norma
permita
expresamente
la
recepción
en
día
inhábil.
ÁMBITO-PREFIJO
FECHA
Y
HORA
DEL
DOCUMENTO
CSV
18/06/2018
14:47:51
(Horario
peninsular)
GEISER
GEISER-555a-bd43-54da-47b4-aee3-625d-a042-7786
DIRECCIÓN
DE
VALIDACIÓN
VALIDEZ
DEL
DOCUMENTO
N°
REGISTRO
https://sede.administracionespublicas.gob.es/valida
Original
000002081
s1
800022763
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL INSTITUTO DE
CRÉDITO OFICIAL
I
(lo
Instituto
de
Crédito
Oficial
ANTEPROYECTO
DE
FISCALIZACIÓN
DEL
FONDO
DE
FINANCIACIÓN
A
ENTIDADES
LOCALES,
EJERCICIOS
2015
Y
2016
Recibido
en
el
ICO
el
4
de
junio
de
2018
el
anteproyecto
de
fiscalización
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales,
ejercicios
2015
y
2016,
realizado
por
el
Tribunal
de
Cuentas,
el
ICO,
como
gestor
de
dicho
Fondo
toma
nota
de
las
recomendaciones
formuladas
y
adjunta,
conforme
a
ellas,
los
comentarios
y
alegaciones.
El
artículo
10
del
Real
Decreto
Ley
17/2014
de
26
de
diciembre,
en
su
artículo
10,
establece
que
corresponde
al
ICO
la
gestión
financiera
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales.
Dicho
Fondo
está
adscrito
a
al
Ministerio
de
Hacienda
y
Función
Pública
a
través
de
la
Secretaria
de
Estado
de
Hacienda.
Este
anteproyecto
del
informe
de
fiscalización
del
Tribunal
de
Cuentas
no
cuestiona
la
gestión
financiera
del
Fondo
de
Entidades
Locales
realizada
por
el
ICO.
ALEGACIONES
ICO
Punto
1.6.1
-Formulación
de
las
cuentas
anuales
(página
9-
último
párrafo
y
página
10
-
primer
y
segundo
párrafo).
El
procedimiento
seguido
en
la
elaboración
y
preparación
de
las
cuentas
no
se
ajustó
en
ninguno
de
los
dos
ejercicios
al
procedimiento
establecido
en
la
Resolución
de
12
de
septiembre
de
2013
de
la
IGAE,
ya
que
se
facilitaron
a
la
IGAE
los
estados
contables
preliminares
para
la
auditoria
de
cuentas,
sin
que
estas
estuvieran
formuladas
de
acuerdo
con
el
procedimiento
previsto
(página
9,
último
párrafo).
Asimismo,
la
IGAE
efectuó
algunas
advertencias
sobre
los
criterios
utilizados
en
la
elaboración
de
los
estados
de
cuentas
provisionales,
lo
que
originó
la
introducción
de
modificaciones
significativas
en
los
referidos
estados
preliminares
de
ambos
ejercicios
(2015
y
2016).
Por
otra
parte,
la
revisión
que
realiza
la
SGFAL
sobre
la
propuesta
de
cuentas
redactada
por
el
ICO,
para
su
posterior
elevación
al
titular
de
la
Secretaria
de
Estado,
viene
precedida
de
una
serie
de
verificaciones
que
realiza
el
propio
ICO
sobre
el
borrador
de
estados
preparados
por
la
firma
contratada
para
asistir
en
la
llevanza
de
la
contabilidad,
lo
que
dio
lugar
a
retrasos
en
los
trámites
necesarios
para
preparar
las
cuentas
anuales
del
Fondo
en
los
dos
ejercicios
fiscalizados
(página
10).
Como
consecuencia
de
lo
anterior,
existen
discrepancias
entre
las
cuentas
preliminares
del
ejercicio
2015
enviadas
al
Tribunal
de
Cuentas
para
la
elaboración
de
las
cuentas
anuales
y
las
aprobadas
del
ejercicio
(página
10).
Alegaciones
ICO:
El
Instituto
manifiesta
que
ha
puesto
todos
los
ejercicios
a
disposición
del
MINHAFP
las
cuentas
a
formular
antes
del
31
de
marzo
de
cada
año.
1
Código
Seguro
Da
Verificación
«QBcqOd..llHK/0
9u,iYn7.jq
Estado
Fecha
y
hora
Firmado
Por
Pablo
Zalba
Bideqam
Presidente
Firmado
1
4/06/20
1
8
17:02:15
mm
Observaciones
Página
2/6
*
Url
Do
Verificación
httpo
:
//ver
il
irrr.a
.
ico
.
es
/veri
i
irrr.a/code/KQReqiJd*a:HK/09uaYPZ5g--
I
(
O
instituto
de
Crédito
Oficial
Punto
11.3.2-l.b
-Procedimiento
de
contratación
de
los
servicios
de
"Fronting",
páginas
27
y
28.
Párrafo
1
del
Apdo.
(página
27):
"En
lo
que
se
refiere
al
procedimiento
que
se
sigue
para
la
contratación
de
las
entidades
financieras
de
fronting,
se
tramita
por
el
ICO,
de
acuerdo
con
su
régimen
específico,
en
nombre
y
representación
del
Fondo
mediante
un
proceso
competitivo
previa
instrucción
de
la
Secretaria
de
Estado
correspondiente".
Párrafo
7
y
8
del
Apdo.
(página
28):
"Del
análisis
de
dicho
proceso
de
adjudicación
y
anteriores
se
desprende
que
en
realidad
el
ICO
solo
consideró
un
único
procedimiento
competitivo
como
referencia
en
relación
con
la
prestación
de
servicios
asimilables.
Dicho
proceso
competitivo
fue
el
adjudicado
en
noviembre
de
2013
por
el
Consejo
Rector
de
la
entidad
Fondo
de
Pago
a
Proveedores
(entidad
pública
dependiente
de
la
ACE,
suprimida
por
la
Ley
13/2014,
de
14
de
julio,
en
la
actualidad
sucedida
por
el
FFEELL),
en
el
que
los
precios
de
adjudicación
fueron
de
19
y
3
puntos
básicos,
respectivamente.
A
este
respecto,
a
juicio
de
este
Tribunal
de
Cuentas,
no
han
quedado
justificadas
las
razones
de
la
utilización,
en
exclusiva,
del
proceso
iniciado
en
noviembre
de
2013,
ya
que,
a
tenor
de
las
características
y
tipo
de
operaciones
concertadas
podrían
haberse
incluido
también
en
la
valoración
el
resto
de
procesos
competitivos
tramitados
en
2012
y
2013.
En
este
sentido,
la
similitud
de
la
definición
de
los
criterios
de
cálculo
de
las
comisiones
de
“
fronting
"
(y
como
se
efectúa
su
devengo)
es
mayor
entre
las
f
ases
de
2012
y
2013,
que
en
relación
con
el
proceso
iniciado
en
noviembre
de
2013
que
se
consideró
en
el
expediente,
estribando
la
principal
diferencia
entre
ambos
en
las
comisiones
a
sufragar
en
caso
de
amortizaciones
anticipadas.
En
caso
de
haber
tomado
como
referencia
varios
procesos
competitivos,
y
no
solo
el
de
noviembre
de
2013,
se
hubiera
producido
un
ahorro
en
las
comisiones
abonadas".
Alegación
ICO:
Desde
ICO,
con
conformidad
del
MINHAFP,
se
consideró
que
el
único
procedimiento
competitivo
en
precio
para
la
prestación
de
servicios
asimilables,
fue
el
adjudicado
por
el
Consejo
Rector
del
FFPP
en
noviembre
de
2013,
en
los
que
los
precios
de
adjudicación
fueron
19
y
3
pb,
respectivamente.
Esto
es
así
porque
la
fijación
de
precios
en
este
procedimiento,
a
diferencia
de
los
dos
anteriores,
no
prevé
el
devengo
de
la
remuneración
en
un
75%,
que
percibirá
la
Entidad
de
Crédito
incluso
en
el
supuesto
de
que
se
produzcan
amortizaciones
anticipadas
de
los
préstamos
ni
el
devengo
del
25%
restante,
que
se
devenga
anualmente,
durante
un
máximo
de
9
años,
mientras
existan
importes
pendientes
de
repago.
La
remuneración
a
las
Entidades
de
Fronting
son
las
siguientes:
•
Para
las
operaciones
acogidas
al
RDL
4/2012
y
RDL
4/2013,
la
Entidad
de
Crédito
recibe
una
remuneración
del
0,75%
sobre
el
importe
nominal
formalizado.
Este
margen
de
intermediación
se
prorratea
a
lo
largo
de
la
vida
del
préstamo,
mientras
existan
2
m
Código
Seguro
De
Verificación
Estado
Fecha
y
hora
•ft'CTeqntUa1HK/09uaYDZ5q=
=
Firmado
Por
Pablo
Zalba
Bideqain
-
Presidente
Firmado
14/06/2018
17:02:15
Página
Observaciones
3/6
Uri
De
Verificación
httpií
:
//ver
if
Irma
.
ico.
ea/verif
irma/code/WQReqGá*alHK/09uaYDZ5g-«
I
(
o
Instituto
de
Crédito
Oficial
importes
pendientes
de
repago,
y
es
abonado
anualmente
y
de
una
sola
vez
durante
el
último
trimestre
de
cada
año
natural.
El
devengo
de
esta
remuneración
se
produce
en
un
75%
el
primer
año
que
percibirá
la
Entidad
de
Crédito
incluso
en
el
supuesto
de
que
se
produzcan
amortizaciones
anticipadas
de
los
préstamos.
El
25%
restante
se
devengará
anualmente,
durante
un
máximo
de
9
años,
mientras
existan
importes
pendientes
de
repago.
•
Para
las
operaciones
acogidas
al
RDL
8/2013,
la
Entidad
de
Crédito
recibirá
un
margen
de
intermediación
del
1,90%
que
corresponderá
al
precio
marginal
del
proceso
competitivo
de
la
última
entidad
de
crédito
seleccionada
sobre
el
importe
nominal
formalizado.
Este
margen
de
intermediación
se
prorrateará
a
lo
largo
de
la
vida
del
préstamo
mientras
existan
importes
pendientes
de
repago.
•
Para
las
operaciones
con
cargo
al
Fondo
de
Ordenación
y
Fondo
de
Impulso
del
año
2015
y
2016
el
margen
de
intermediación
será
del
0,8%,
que
corresponde
al
precio
marginal
del
proceso
competitivo
de
la
última
entidad
de
crédito
seleccionada,
sobre
el
importe
efectivamente
dispuesto
al
cierre
de
2015
y
2016
para
cada
uno
de
los
ejercicios.
Este
margen
de
intermediación
se
prorrateará
a
lo
largo
de
la
vida
del
préstamo
mientras
existan
importes
objetos
de
administración.
En
los
párrafos
9-10
y
11
del
Apdo.(página
28):
"En
el
año
2016,
en
relación
con
el
segundo
proceso
competitivo,
Iniciado
por
resolución
de
lo
Secretaria
de
Estado
de
Hacienda
de
26
de
diciembre
de
2016,
la
carta
de
Invitación
enviada
por
el
ICO
a
las
entidades
financieras
reprodujo
los
tres
requisitos
técnicos
antes
expresados,
es
decir,
un
máximo
de
dos
entidades
a
seleccionar,
tener
presencia
en
todo
el
territorio
nacional
(a
excepción
de
en
las
Ciudades
Autónomas
de
Ceuta
y
Melilla),
siendo
requisito
imprescindible
que
la
entidad
contara
con,
al
menos,
una
oficina
en
cada
provincia,
y
haber
participado
en
un
proceso
competitivo
celebrado
con
anterioridad
para
prestar
servicios
como
entidad
de
"fronting".
El
segundo
de
estos
criterios
no
se
cumplió
en
el
caso
de
una
entidad,
ya
que
ésta
requirió
de
la
colaboración
de
otras
entidades
financieras
para
cumplir
el
requisito
de
presencia
en
todo
el
territorio
nacional.
En
ese
sentido,
la
referida
entidad
es
un
banco
mayorista
español
que
presta
servicios
de
soporte
a
procesos
de
negocio
bancario
pero
carece
de
sucursales
salvo
en
Madrid
y
en
dos
ciudades
europeas.
Esta
entidad
se
sirvió
de
apoderamientos
por
sustitución
efectuados
a
empleados
de
otras
entidades
financieras
que
eran
accionistas
minoritarios
en
su
capital
social
y
que
sí
tenían
presencia
en
las
diferentes
provincias.
En
este
caso
se
ha
podido
desvirtuar
uno
de
los
elementos
de
los
servicios
de
"fronting"
que
motivaba
la
necesidad
de
contratación
por
parte
del
ICO
como
era
la
presencia
territorial
y
los
medios
humanos
para
poder
acudir
a
los
actos
de
firma
y
recabar
la
documentación
a
aportar
por
las
entidades
locales,
aspectos
que
el
referido
Instituto
no
podia
desarrollar
al
carecer
de
estructura
periférica
y
de
medios
humanos
suficientes,
pero
que
esta
entidad
financiera
tampoco
podia
suplir
por
si
misma
como
se
ha
especificado
en
el
párrafo
anterior.
Por
último,
es
preciso
señalar
que,
además
de
lo
anteriormente
referido,
el
apoderamiento
que
realizó
esa
entidad
financiera
supuso
"de
facto"
una
subcontratación,
ya
que
la
modalidad
3
Estado
~T
Firmado
Código
Seguro
De
Verificación
WQRcnr,d..i1HK/09uaYDZ5g
Fecha
y
hora
Firmado
Por
Pablo
Zalba
Bideqain
-
Presidento
m
1
4/06/20
1
8
17:02:15
Observaciones
Página
4/6
Uri
Do
Verificación
https
:
//ver
if
í
rma
ico
.
©a
/ver
i
i
i
rma
/code/WQReqGdealHK/OÿuaYDZOg»»
I
fio
Instituto
de
Crédito
Oficial
contractual
empleada
para
articular
la
actuación
de
las
entidades
de
"fronting"
es
un
contrato
de
mandato.
Asi,
en
la
medida
en
que
una
de
las
prestaciones
que
realizaban
las
referidas
entidades
de
"fronting"
era
la
intervención
como
mandatario,
dicha
subcontratación,
de
acuerdo
con
las
Instrucciones
de
contratación
del
ICO,
requería
autorización
por
parte
de
este,
lo
que
no
se
llevó
a
cabo
en
este
proceso,
existiendo
meramente
un
conocimiento
tácito
por
parte
del
Instituto"
Alegación
ICO:
Atendiendo
al
accionariado
de
cumple
con
el
requisito
de
presencia
en
todo
el
territorio
nacional.
en
el
año
2016,
ICO
considera
que
esta
Entidad
89.08%
2,73%
1,91%
1,20%
0,79%
0,68%
0,62%
0,60%
0,57%
0,56%
0,51%
Por
otro
lado,
el
contrato
de
prestación
de
servicios
prevé
que
la
Entidad
de
Crédito
podrá
subcontratar
con
terceros
la
ejecución
de
los
servicios
que
se
derivan
de
la
presente
contratación,
erigiéndose
como
único
responsable
de
las
subcontrataciones
que
realice.
Por
último,
ICO
en
el
modelo
de
contrato
a
firmar
con
las
Entidades
Locales
prevé
que
si
no
actúa
por
sí
misma
deba
otorgar
poder
de
sustitución
a
sus
Entidades
Colaboradoras.
Punto
11.7.1
-Proceso
de
remisión
de
la
información
para
la
concertación
de
las
operaciones
de
crédito
Párrafo
4
y
siguientes
del
Apdo.
(Página
95)
En
este
sentido,
los
gestores
del
ICO
conservaban
múltiples
versiones
en
relación
con
una
misma
fase
de
concertación
de
operaciones
de
crédito
sin
que
se
encuentren
suficientemente
identificadas
las
secuencias
de
sucesivos
ficheros
recibidos).
Alegación
ICO:
Durante
los
periodos
anteriores
a
2017,
el
Instituto
archivaba
todos
los
ficheros
recibidos,
tanto
los
de
pruebas
como
los
definitivos,
así
mismo,
si
algún
fichero
contenía
un
error
y
se
devolvía
a
la
SGFAL,
nos
volvía
a
remitir
otro
sin
errores.
A
partir
de
2017,
esta
situación
se
subsanó
debido
a
la
implementación
de
una
aplicación
de
intercambio
de
ficheros
que
compartimos
actualmente
con
la
SGFAL.
4
0ͮ0
mm
w
Código
Seguro
De
Verificación
Focha
y
hora
Estado
WORüondidlHK/OOuaVDZiq-
14/06/2016
17:02:15
Firmado
Por
Firmado
Pablo
Zalba
Bldeqain
-
Presidente
Páfllna
5/6
Observaciones
Url
De
Verificación
httpa
:
//ver
lf
irma
.
Ico
.
ea/veri
f
irma/codn/WQReqGd*nlHK/09uaYDZ5g«-
I
&0
Instituto
de
Crédito
Oficial
Punto
11.8
Abono
de
los
Vencimientos
de
Necesidades
Párrafo
5
del
Apdo.
(página
99)
En
el
curso
de
las
verificaciones
efectuadas,
se
han
identificado
divergencias
entre
los
ficheros
que
facilitó
la
SGFAL
al
Tribunal
de
Cunetas
y
los
históricos
que
conserva
el
ICO,
ya
que
no
es
posible
reconstruir
la
correspondencia
biunivoca
entre
el
fichero
que
fue
remitido
por
la
SGFAL
y
el
procesado
por
el
ICO
en
cada
fase
lo
que
pone
de
manifiesto
que
no
estaban
manteniendo
suficientes
garantías
en
la
trazabilidad
e
integridad
de
los
ficheros
custodiados....).
Alegación
ICO:
El
ICO
ha
facilitado
al
Tribunal
de
Cuentas
todos
los
ficheros
recibidos
(ficheros
intermedios
y
final)
asi
como
también
los
correos
de
intercambio
de
los
mismos.
En
cuanto
a
la
trazabilidad
e
integridad
de
los
ficheros
custodiados,
el
Instituto
dispone
del
registro
de
los
logs
en
la
base
de
datos,
donde
se
custodia
lo
cargado
y
lo
borrado
así
como
cualquier
movimiento
que
se
haya
realizado.
Madrid,
14
de
junio
de
2018
5
Código
Seguro
De
Verificación
1»I
Estado
Facha
y
hora
WQBcqC,ci».ilHX/09uaYD;:~M-l..
Firmado
Por
Pablo
Zalba
Biduqam
-
Presídanlo
Firmado
M/06/2018
17:02:15
wm
Observaciones
Página
6/6
*
Url
Do
Verificación
hrtps:
/vení
irtna
ico.es/verif
irma/code/WQReqGd«alHK/
Q9uaYDZ5g«*
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA
EXPRESIDENTA DEL INSTITUTO DE CRÉDITO OFICIAL
(DE AGOSTO
DE
2014
A NOVIEMBRE DE 2015)
TRIBUNAL
DE
CUENTAS
REGISTRO
General
ENTRADA
(pd)
N°Reg
567
/RG
38801
15-6-2018
13:37
42
lili
Tribunal
de
Cuentas
Departamento
del
Área
de
la
Administración
Económica
del
Estado.
C/
Padre
Damián,
19
28036
MADRID
Madrid,
Jÿle
junio
de
2018
En
respuesta
a
su
carta,
del
pasado
4
de
junio,
en
relación
con
el
"anteproyecto
de
Informe
de
Fiscalización
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales
,
ejercicios
2015
y
2016",
y
a
la
vista
de
las
alegaciones
formuladas
por
el
actual
Presidente
del
Instituto
de
Crédito
Oficial,
D.
Pablo
Zalba
Bidegaln,
cuya
copia
acompaño,
le
hago
constar
que
me
adhiero
a
las
mismas,
por
lo
que
se
refiere
al
periodo
comprendido
entre
el
30
de
agosto
de
2014
y
el
14
de
noviembre
de
2015,
durante
el
que
ejercí
como
Presidenta
del
Instituto.
Atentamente,
tnzuela
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA
EXPRESIDENTA DEL INSTITUTO DE CRÉDITO OFICIAL
(DE NOVIEMBRE
DE
2015 A NOVIEMBRE DE 2016)
Inutltuto
ao
Crédito
OflcUI
Roai»tro
Gener.il
del
In.tlluto
de
Crédito
Of
ic
Ih
I
SALIDA
N°
Re°
°0000200fl!»
1
800000U69
Fecha:
18/06/2018
10
39
16
Tribunal
de
Cuentas
Departamento
del
Área
de
la
Administración
Económica
del
Estado
C
Padre
Damián
19
28036
Madrid
Madrid,
15
de
junio
de
2018
Recibido
a
través
del
ICO
el
anteproyecto
de
fiscalización
del
Fondo
de
Financiaciones
a
Entidades
Locales,
el
7
de
junio
de
2018,
como
Presidenta
del
ICO
del
periodo
14
de
noviembre
de
2015
al
11
de
noviembre
de
2016
objeto
de
la
fiscalización,
les
pongo
en
comunicación
que
me
adhiero
a
las
alegaciones
presentadas
por
el
ICO
el
15
de
junio,
que
se
adjuntan
a
esta
comunicación.
TRIBUNAL
DE
CUENTAS
«
n
Registro
General
ENTRADA
(pd)
á
TOP
¿
572
/RG
38977
18-6-2018
12
55
08
Atentamente,
Emma
Navarro
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL EXSECRETARIO
DE ESTADO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
TRIBUNAL
DE
CUENTAS
Registro
General
ENTRADA
(pd)
N°
Reg
577
/RG
39530
20-6-2018
13
24
44
Iff
Alegaciones
al
Anteproyecto
de
Informe
de
Fiscalización
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales,
ejercicios
2015
y
2016
_
Se
ha
recibido
con
fecha
4
de
junio
de
2018
el
Anteproyecto
de
Informe
de
Fiscalización
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales
(en
adelante,
FFEELL),
ejercicios
2015
y
2016,
elaborado
por
el
Departamento
del
Área
de
Administración
Económica
del
Estado,
del
Tribunal
de
Cuentas,
en
el
escrito
que
acompañaba
a
aquél
se
ha
establecido
un
plazo
que
concluye
el
día
18
de
los
corrientes
para
la
presentación
de
las
alegaciones
que
se
consideren
pertinentes.
Visto
el
citado
Anteproyecto
de
Informe
y
en
cumplimiento
con
lo
dispuesto
en
el
artículo
44
de
la
Ley
7/1988,
de
5
de
abril
de
funcionamiento
del
Tribunal
de
Cuentas,
me
remito
a
las
alegaciones
formuladas
por
la
Secretaría
General
de
Financiación
Autonómica
y
Local
y
que
se
han
enviado
a
ese
Tribunal
con
esta
misma
fecha.
Madrid,
18
de
junio
de
2018
Y~v
Antonio
Beteta
Barreda.
Ministerio
de
Hacienda
y
Función
Pública
Registro
Auxiliar
de
la
See.
Gral.
de
Financiación
Autonómica
y
Local
ENTRADA
N°
Reg:
000002081
e1
80003861
7
Fecha:
18/06/2018
17:00:53
EXCMO
SR.
D.
MANUEL
AZNAR
LÓPEZ.
CONSEJERO
DEL
TRIBUNAL
DE
CUENTAS.
DEPARTAMENTO
DEL
ÁREA
DE
ADMINISTRACIÓN
ECONÓMICA
DEL
ESTADO
C/
José
Ortega
y
Gasset,
n°
100.-
28006
MADRID
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA
EXSECRETARIA GENERAL DE COORDINACIÓN
AUTONÓNOMICA Y LOCAL
TRIBUNAL
DE
CUENTAS
Registro
General
ENTRADA
(pd)
N°
Reg
580
/RG
39722
22-6-2018
08:16:31
Alegaciones
al
Anteproyecto
de
Informe
de
Fiscalización
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales,
ejercicios
2015
y
2016
_
Se
ha
recibido
con
fecha
4
de
junio
de
2018
el
Anteproyecto
de
informe
de
Fiscalización
del
Fondo
de
Financiación
a
Entidades
Locales
(en
adelante,
FFEELL),
ejercicios
2015
y
2016,
elaborado
por
el
Departamento
del
Área
de
Administración
Económica
del
Estado,
del
Tribunal
de
Cuentas,
en
el
escrito
que
acompañaba
a
aquél
se
ha
establecido
un
plazo
que
concluye
el
día
18
de
los
corrientes
para
la
presentación
de
las
alegaciones
que
se
consideren
pertinentes.
Visto
el
citado
Anteproyecto
de
Informe
y
en
cumplimiento
con
lo
dispuesto
en
el
artículo
44
de
la
Ley
7/1988,
de
5
de
abril
de
funcionamiento
del
Tribunal
de
Cuentas,
me
remito
a
las
alegaciones
formuladas
por
la
Secretaría
General
de
Financiación
Autonómica
y
Local
y
que
se
han
enviado
a
ese
Tribunal
con
esta
misma
fecha.
Madrid,
18
de
junio
de
2018
í
\
Rosana
Navarro
Heras
Ministerio
de
Hacienda
y
Función
Pública
Registro
Auxiliar
de
la
See.
Gral.
de
Financiación
Autonómica
y
Local
ENTRADA
N°
Reg:
000002081
e1
800038590
Fecha:
18/06/2018
15:24:13
EXCMO
SR.
D.
MANUEL
AZNAR
LÓPEZ.
CONSEJERO
DEL
TRIBUNAL
DE
CUENTAS.
DEPARTAMENTO
DEL
ÁREA
DE
ADMINISTRACIÓN
ECONÓMICA
DEL
ESTADO
C/
José
Ortega
y
Gasset,
n°
100.-
28006
MADRID
