INFORME nº 1270 de 2018 de Tribunal de Cuentas, 26-02-2018
| Fecha | 26 Febrero 2018 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.270
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL CUMPLIMIENTO
DE LAS RECOMENDACIONES REALIZADAS POR EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL INFORME DE
FISCALIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE
GUADALAJARA
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora
establecida en los artículos 2.1), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la
Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en
sesión de 26 de febrero de 2018 el Informe de fiscalización del cumplimiento de las
recomendaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas en el Informe de
Fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara y ha acordado su elevación a las Cortes
Generales para su tramitación parlamentaria, según lo prevenido en el art. 28 de la Ley de
Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 11
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR .................................................... 11
I.2. TIPO DE FISCALIZACIÓN Y OBJETIVOS ...................................................................... 11
I.3. ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN Y PROCEDIMIENTOS ............................................... 11
I.4. ANTECEDENTES ........................................................................................................... 12
I.4.1. Informe de la Fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a
2007 ......................................................................................................................... 12
I.4.2. Datos generales del Ayuntamiento de Guadalajara .................................................. 13
I.5. MARCO NORMATIVO .................................................................................................... 13
I.6. RENDICIÓN DE CUENTAS ............................................................................................ 16
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES ........................................................................................ 16
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ......................................................................... 16
II.1. SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN REFERIDA A LA ESTRUCTURA
ORGANIZATIVA ............................................................................................................. 17
II.2. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS AL PERSONAL Y A
LAS CONDICIONES LABORALES DEL MISMO ............................................................ 18
II.3. SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN REFERIDA A LOS PROCEDIMIENTOS
DE FUNCIONAMIENTO.................................................................................................. 23
II.4. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LAS ACTUACIONES
DE LAS ÁREAS DE ESPECIAL RELEVANCIA EN LA GESTIÓN ECONÓMICO-
FINANCIERA .................................................................................................................. 26
II.4.1. Presupuestos y ejecución presupuestaria ................................................................ 27
II.4.2. Recomendaciones referidas a los ingresos y deudores ............................................ 33
II.4.3. Recomendaciones referidas al inmovilizado ............................................................. 41
II.4.4. Recomendaciones referidas a la Tesorería .............................................................. 47
II.4.5. Recomendaciones referidas a la contabilidad y a la necesidad de realizar ajustes .. 49
II.4.6. Referidas a la contratación ....................................................................................... 58
II.5. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA EN MATERIA DE IGUALDAD ............................ 61
II.6. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE TRANSPARENCIA ............................... 63
II.6.1. Publicidad activa ...................................................................................................... 63
II.6.2. Derecho de acceso a la información pública ............................................................ 65
III. CONCLUSIONES ........................................................................................................... 66
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN
REFERIDA A LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA (SUBAPARTADO II.1) ..................... 66
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES
REFERIDAS AL PERSONAL Y A LAS CONDICIONES LABORALES DEL MISMO
(SUBAPARTADO II.2) ..................................................................................................... 66
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN
REFERIDA A LOS PROCEDIMIENTOS DE FUNCIONAMIENTO (SUBAPARTADO
II.3) ................................................................................................................................. 67
III.4. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES
REFERIDAS A LAS ACTUACIONES DE LAS ÁREAS DE ESPECIAL RELEVANCIA
EN LA GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA (SUBAPARTADO II.4) ........................... 67
III.4.1. Presupuestos y ejecución presupuestaria ................................................................ 67
III.4.2. Seguimiento de las recomendaciones referidas a los ingresos y deudores
(Epígrafe II.4.2) ........................................................................................................ 68
III.4.3. Seguimiento de las recomendaciones referidas al inmovilizado (Epígrafe II.4.3) ...... 69
III.4.4. Seguimiento de las recomendaciones referidas a la tesorería (Epígrafe II.4.4) ........ 69
III.4.5. Seguimiento de las recomendaciones referidas a la contabilidad y a la necesidad
de realizar ajustes (Epígrafe II.4.5) ........................................................................... 69
III.4.6. Seguimiento de las recomendaciones referidas a la contratación (Epígrafe II.4.6) ... 70
III.5. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE IGUALDAD ENTRE MUJERES Y
HOMBRES (SUBAPARTADO II.5) .................................................................................. 70
III.6. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE TRANSPARENCIA (SUBAPARTADO
II.6) .................................................................................................................................. 71
IV. RECOMENDACIONES ................................................................................................... 71
IV.1. REFERIDAS A LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA ....................................................... 72
IV.2. REFERIDAS AL PERSONAL Y A LAS CONDICIONES LABORALES DEL MISMO ....... 72
IV.3. REFERIDAS A LOS PROCEDIMIENTOS DE FUNCIONAMIENTO ................................ 72
IV.4. REFERIDAS A LAS ACTUACIONES DE LAS ÁREAS DE ESPECIAL RELEVANCIA
EN LA GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA ............................................................... 72
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AEAT Agencia Estatal de Administración Tributaria
BOP Boletín Oficial de la Provincia de Guadalajara
EBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
ICIO Impuesto de construcciones, instalaciones y obras.
LEPCM Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha.
LFTCu Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
LGT Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General TributariA002E
LIPSAP Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al
Servicio de las Administraciones públicas.
LMRFP Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública.
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
LRHL Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales.
LTAIBG Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y Buen Gobierno.
LTBGCM Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de
Castilla-La Mancha.
PMS Patrimonio Municipal del Suelo.
PPS Patrimonio Público del Suelo.
RBEL Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprobó el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
RGLCAP Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprobó el
Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas.
ROF Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprobó el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales.
ROM Reglamento Orgánico Municipal.
RPT Relación de puestos de trabajo.
RRFAL Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, de Régimen de Retribuciones de los
Funcionarios de la Administración Local.
TREBEP Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el
texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
TRLCSP Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprobó
el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, vigente desde
el 16 de diciembre de 2011.
TRLOTAU Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo de 2010, por el que se aprobó el
texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad
Urbanística.
TRLRHL Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el
texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
TRRL Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobó el
texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen
Local.
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO 1: COMPARACIÓN NÚMERO PLAZAS VIGENTE RPT Y PLANTILLA 2017 .................... 20
CUADRO 2: COMPARACIÓN NÚMERO PLAZAS NUEVA RPT EN TRAMITACIÓN Y
PLANTILLA 2017 .......................................................................................................... 21
CUADRO 3: APLICACIONES INFORMÁTICAS UTILIZADAS POR ÁREAS ..................................... 24
CUADRO 4: INTERRELACIÓN ENTRE LAS APLICACIONES INFORMÁTICAS O ENTRE
LAS ÁREAS DE GESTIÓN ........................................................................................... 25
CUADRO 5: MODIFICACIONES DE CRÉDITO Y GRADO DE EJECUCIÓN DEL
PRESUPUESTO, PERIODO 2011-2016 ....................................................................... 28
CUADRO 6: TIPOS DE MODIFICACIÓN DE CRÉDITO, PERIODO 2011-2016 ................................ 29
CUADRO 7: RESULTADO PRESUPUESTARIO, PERIODO 2011-2015*.......................................... 30
CUADRO 8: REMANENTE DE TESORERÍA, PERIODO 2011-2015 ................................................. 32
CUADRO 9: VALORES HOMOGÉNEOS DERECHOS Y OBLIGACIONES PENDIENTES ............... 33
CUADRO 10: LICENCIAS DE OBRA DESDE 1 DE ENERO DE 2016 HASTA 30 DE JUNIO
DE 2017 ...................................................................................................................... 35
CUADRO 11: LICENCIAS DE PRIMERA OCUPACIÓN DESDE 1 DE ENERO DE
2016HASTA 30 DE JUNIO DE 2017 ........................................................................... 36
CUADRO 12: LIQUIDACIONES COMPLEMENTARIAS PRACTICADAS ENTRE 1 DE
ENERO DE 2016 Y 30 DE JUNIO DE 2017 ................................................................ 38
CUADRO 13: REPRESENTATIVIDAD DE LA ANTIGÜEDAD DE LOS SALDOS DE LOS
DERECHOS PENDIENTES DE COBRO A 31 DE DICIEMBRE DE CADA
EJERCICIO ................................................................................................................. 39
CUADRO 14: DEPURACIONES DE SALDOS DE DEUDORES ENTRE EL 1 DE ENERO DE
2011 Y 30 EL DE JUNIO DE 2017 .............................................................................. 40
CUADRO 15: MOTIVOS DE BAJA DE LOS DEUDORES ................................................................. 41
CUADRO 16: EVOLUCIÓN DEL INMOVILIZADO E IMPORTANCIA EN RELACIÓN CON EL
ACTIVO TOTAL DE LA ENTIDAD A 31 DICIEMBRE, EJERCICIOS 2011 A
2015. ........................................................................................................................... 43
CUADRO 17: CUENTAS BANCARIAS DE TITULARIDAD MUNICIPAL A 31 DE DICIEMBRE
DE 2015, 31 DE DICIEMBRE DE 2016 Y 30 DE JUNIO DE 2017, DE
ACUERDO CON LA INFORMACIÓN APORTADA POR EL AYUNTAMIENTO .......... 47
CUADRO 18: TRASPASOS DE FINANCIACIÓN ENTRE PROYECTOS CON EXCEDENTES ........ 52
CUADRO 19: MUESTRA DE TRASPASOS DE FINANCIACIÓN POR MONETARIZACIÓN
DE APROVECHAMIENTOS URBANÍSTICOS ENTRE PROYECTOS CON
EXCEDENTES ............................................................................................................ 52
CUADRO 20: MUESTRA DE PROYECTOS DE GASTOS CON FINANCIACIÓN AFECTADA ......... 53
CUADRO 21: RESUMEN DE AJUSTES INDICADOS EN EL INFORME DE FISCALIZACIÓN
DEL AYUNTAMIENTO DE GUADALAJARA, EJERCICIOS 2005 a 2007 ................... 56
CUADRO 22: BIENES ENTREGADOS AL USO GENERAL ENTRE 1 DE ENERO DE 2011 Y
30 DE JUNIO DE 2017 ................................................................................................ 57
CUADRO 23: CESIONES OBLIGATORIAS DE TERRENOS, NO MONETARIZADAS,
RECIBIDAS POR EL AYUNTAMIENTO ENTRE 1 DE ENERO DE 2011 Y 30
DE JUNIO DE 2017 .................................................................................................... 57
CUADRO 24: ABONOS DE LAS CUANTÍAS PENDIENTES DE PAGO DERIVADAS DE LOS
CONVENIOS DE APLAZAMIENTO EXISTENTES A 31 DE DICIEMBRE DE
2007 ............................................................................................................................ 58
CUADRO 25: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ADJUDICADOS, PERIODO 2011-2016 .............. 60
CUADRO 26: PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE GUADALAJARA A 30 DE JUNIO DE
2017 ............................................................................................................................ 62
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 11
INTRODUCCIÓN I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para 2016, aprobado por el Pleno de la
Institución el 22 de diciembre de 2015, y modificado en relación con esta actuación el 22 de
diciembre de 2016, incluyó, entre las acordadas a iniciativa propia, la “Fiscalización del
cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas en el Informe de
fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara”. El inicio de las actuaciones se acordó por el Pleno
el 30 de mayo de 2017.
El Programa para 2016 se enmarca en el plan estratégico de la actividad fiscalizadora del Tribunal
de Cuentas 2015-2017, en el que se establecen los objetivos de dicha actividad, las líneas
generales de actuación y las áreas de control preferente. Esta fiscalización responde
esencialmente al objetivo recogido en el mismo relativo a la intensificación del seguimiento de las
recomendaciones de la Institución sobre la gestión económico-financiera pública.
I.2. TIPO DE FISCALIZACIÓN Y OBJETIVOS
La fiscalización cuyos resultados se presentan en este Informe es, fundamentalmente, de
cumplimiento y operativa o de gestión, según la clasificación realizada en la Norma Técnica 6 de
las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, de 23 de diciembre de 2013, en cuanto que
las recomendaciones cuyo seguimiento constituye su objeto se refieren a aspectos relacionados
con la legalidad y el establecimiento de procedimientos encaminados a la mejora de la gestión
económico-financiera de la Entidad. El alcance de los mencionados tipos de control se extiende,
por la propia naturaleza y esencia de la fiscalización, a los ámbitos concretos de cada uno de ellos
abordados por las recomendaciones cuyo cumplimiento se verifica.
Los objetivos de esta fiscalización, de acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno
del Tribunal de Cuentas el 29 de junio de 2017, son los siguientes:
1. Analizar el grado de cumplimiento de las recomendaciones realizadas en el Informe del
Tribunal de Cuentas relativo al Ayuntamiento de Guadalajara, así como de la Resolución de
la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas (en
adelante, Comisión Mixta) referida a dicho Informe.
2. Verificar y evaluar, desde la perspectiva de los principios de buena gestión financiera, las
modificaciones introducidas en los sistemas y procedimientos de control interno y de gestión
económico-financiera aplicados por la entidad al objeto de dar cumplimiento a las
recomendaciones efectuadas.
3. Examinar el cumplimiento de la normativa aplicable a la actividad realizada por la entidad
fiscalizada en las áreas objeto de recomendación.
Asimismo, aun cuando no fueron objeto de recomendación, en cumplimiento de las prescripciones
recogidas en los Programas de fiscalización tanto de 2016 como de 2017 y como se preveía en las
Directrices Técnicas, se ha verificado la observancia de la normativa para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres y de la relativa a la transparencia en todo aquello que, de conformidad con
dicha normativa, guardaba relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
I.3. ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN Y PROCEDIMIENTOS
El ámbito objetivo de la fiscalización se extiende, con el alcance que en cada caso corresponde, a
la estructura organizativa del Ayuntamiento, a los procedimientos de gestión y control aplicados por
aquel en su funcionamiento, así como a los medios personales de que está dotado, todo ello, en los
12 Tribunal de Cuentas
aspectos y ámbitos que, atendiendo a los principales resultados de la fiscalización expuestos en las
conclusiones, fueron objeto de recomendación en el Informe del Tribunal de Cuentas sobre la
Entidad fiscalizada, al objeto de proceder a verificar su cumplimiento. No han sido objeto de análisis
otras áreas o aspectos siendo así que, al no haberse formulado recomendaciones respecto de los
mismos, no integran el ámbito de la fiscalización.
Su ámbito subjetivo, al igual que lo fue en aquella cuyas recomendaciones son objeto de
seguimiento, viene constituido por el Ayuntamiento de Guadalajara.
La fiscalización se refiere a la situación de dicho Ayuntamiento al momento de finalización de las
actuaciones fiscalizadoras, noviembre de 2017, habiéndose verificado las acciones llevadas a cabo
por la Entidad desde la fecha de aprobación por el Pleno del Tribunal de Cuentas del Informe de
Fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, lo que tuvo lugar el 24 de
noviembre de 2011. Igualmente, cuando se ha considerado preciso para una mejor consecución de
los objetivos de la fiscalización, el análisis ha abarcado también a aquellas medidas cuya adopción
o implementación se inició con posterioridad a los ejercicios que fueron fiscalizados -2005 a
2007- pero con anterioridad a la fecha de aprobación del Informe –noviembre de 2011- y que han
sido objeto de mejoras o desarrollos ulteriores con repercusión en la gestión, la organización y el
control de la Entidad, en línea con lo previsto en las recomendaciones formuladas en el Informe.
Los trabajos se han efectuado de acuerdo con las Normas de Fiscalización aprobadas por el Pleno
del Tribunal de Cuentas en sesión de 23 de diciembre de 2013.
Las cifras se expresan en euros en el Informe, salvo las que se trasladan del Informe de
fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, que se ofrecen de la
manera en que se recogen en el mismo, en miles o millones de euros.
Para la realización de los controles se han mantenido comunicaciones permanentes con la Entidad
fiscalizada, efectuándose las solicitudes que han resultado necesarias al objeto de llevar a cabo los
correspondientes análisis. La documentación ha sido remitida en este procedimiento fiscalizador
por vía telemática a través de la Sede electrónica del Tribunal de Cuentas. Asimismo, se ha
desplazado el equipo de fiscalización a la sede del Ayuntamiento para realizar in situ las revisiones
y comprobaciones precisas.
El Ayuntamiento ha prestado adecuadamente su colaboración, sin que se hayan producido
circunstancias que hayan originado limitaciones al alcance de la fiscalización.
I.4. ANTECEDENTES
I.4.1. Informe de la Fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007
La fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, se llevó a cabo a
iniciativa del Tribunal de Cuentas, de conformidad con lo previsto en el artículo 45 de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
Los objetivos de la fiscalización, con arreglo a las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del
Tribunal de Cuentas en sesión de 22 de diciembre de 2009, fueron los siguientes:
1. Evaluar los procedimientos de control interno aplicados por la Entidad con el fin de
determinar si eran adecuados y suficientes para garantizar una correcta gestión económico-
financiera.
2. Analizar si la gestión económico-financiera del Ayuntamiento se había realizado de
conformidad con la normativa.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 13
3. Comprobar que los estados contables y cuentas anuales de los ejercicios fiscalizados
representaban la situación financiera y patrimonial del Ayuntamiento, el resultado de sus
operaciones y la ejecución de sus presupuestos, de acuerdo a los principios y normas
contables de aplicación.
Las áreas más relevantes en las que se identificaron deficiencias en dicha fiscalización, como se
plasmó en sus conclusiones, fueron: la organización del Ayuntamiento y los procedimientos de
gestión; la elaboración, aprobación, ejecución y liquidación de los presupuestos; los resultados
presupuestarios y los remanentes de tesorería; los ingresos y deudores de la Entidad; los
acreedores y el endeudamiento; el inmovilizado; la tesorería; la representatividad de las cuentas
anuales; la gestión de personal y las condiciones laborales; y la contratación.
Se incluyeron en el Informe catorce recomendaciones dirigidas a impulsar medidas que redundaran
en el fortalecimiento de ciertos aspectos de la organización, de los recursos personales del
Ayuntamiento y sus condiciones laborales, de sus registros contables, de la gestión de su
patrimonio y tesorería, y relativos a algunos procedimientos de gestión cuyas principales
deficiencias resultaban de las debilidades del control interno, todas ellas formuladas a la luz de los
principales resultados de la fiscalización expuestos en las conclusiones del Informe.
El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, en sesión de 24 de noviembre de 2011, el Informe de
fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, y acordó su elevación a las
Cortes Generales para su tramitación parlamentaria y su remisión al Pleno de la Corporación,
según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
La Comisión Mixta, en su sesión de 25 de junio de 2013, a la vista del Informe remitido por el
Tribunal de Cuentas, acordó instar al Ayuntamiento de Guadalajara al cumplimiento de las
recomendaciones emitidas en dicho Informe.
I.4.2. Datos generales del Ayuntamiento de Guadalajara
El municipio de Guadalajara tenía una población, a 1 de enero de 20161, de 83.633 habitantes
(43.375 mujeres y 40.258 hombres), magnitud muy similar a la de la fecha de aprobación del
Informe2 que dio lugar a las recomendaciones, habiéndose producido únicamente un decremento
entre ambas del 1,38% de la población. Su superficie es de 235,51 kilómetros cuadros.
El régimen de organización del Ayuntamiento es el del Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), esto es, municipio de gran población,
declarado por las Cortes de Castilla-La Mancha mediante Ley 8/2004, de 21 de diciembre.
El Ayuntamiento contaba, a la fecha de finalización de los trabajos de la presente fiscalización
−noviembre de 2017-, con dos organismos autónomos, el Patronato Municipal de Cultura, creado
en 2004 y adscrito a la Concejalía de Cultura, Turismo y Patrimonio Histórico Artístico, cuyo objeto
social, según sus estatutos, viene constituido por la realización de actividades de fomento,
prestacionales o de gestión de servicios públicos en materia de cultura y patrimonio histórico-
artístico; y el Patronato Deportivo Municipal, constituido en 2005 y adscrito a la Concejalía de
Deportes, con el objeto social, conforme a sus estatutos, de realizar actividades de fomento,
prestacionales o de gestión de servicios públicos en materia de deportes.
I.5. MARCO NORMATIVO
La normativa que regulaba la actividad económica, financiera, presupuestaria y contable del
Ayuntamiento desde el 24 de noviembre de 2011, fecha de aprobación del Informe de Fiscalización
del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, hasta la finalización de los trabajos de
1 Datos del INE, últimos disponibles a diciembre de 2017.
2 Datos del INE a 1 de enero de 2012.
14 Tribunal de Cuentas
fiscalización, en lo que se refiere a los aspectos que fueron objeto de las recomendaciones, ha
sido, fundamentalmente, la siguiente:
− Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL).
− Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobó el texto refundido de
las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL).
− Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprobó el Reglamento de Bienes de
las Entidades Locales (RBEL).
− Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).
− Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título
sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en
materia de presupuestos.
− Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de
la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP).
− Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local.
− Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT).
− Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el texto refundido de
− Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción del
modelo Normal de Contabilidad Local, vigente hasta 31 de diciembre de 2014.
− Ley 8/2004, de 21 de diciembre, para la aplicación al municipio de Guadalajara del régimen
de organización de los municipios de gran población.
− Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP).
− Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007,
de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
− Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprobó el texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, vigente desde el 16 de diciembre de
2011 (TRLCSP).
− Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprobó la Instrucción del modelo
normal de contabilidad local, vigente desde el 1 de enero de 2015.
− Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local (LRSAL).
El régimen jurídico aplicable al personal al servicio del Ayuntamiento y de sus organismos
dependientes se recoge esencialmente en las siguientes disposiciones:
− Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
− Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las
Administraciones públicas (LIPSAP).
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 15
− Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, de Régimen de Retribuciones de los Funcionarios de
la Administración Local (RRFAL).
− Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprobó el Texto Refundido
− Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP).
− Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha (LEPCM).
− Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprobó el texto refundido
de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, vigente desde el 13 de noviembre de 2015.
− Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el texto refundido
de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), vigente desde el 1 de
noviembre de 2015.
El marco normativo aplicable en materia de urbanismo y de ordenación del territorio está
configurado por la siguiente normativa:
• Estatal:
- Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de
- Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el texto refundido
de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, vigente desde 31 de octubre de 2015.
• Autonómica:
- Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, que aprueba el Reglamento de Planeamiento de la
Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
- Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo de 2010, por el que se aprobó el texto refundido
de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (TRLOTAU).
- Decreto 178/2010, de 1 de julio, por el que se aprobó la Norma Técnica de Planeamiento
para homogeneizar el contenido de la documentación de los planes municipales.
- Decreto 29/2011, de 19 de abril, por el que se aprobó el Reglamento de la Actividad de
Ejecución del texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad
Urbanística.
- Decreto 34/2011, de 26 abril, por el que se aprobó el Reglamento de Disciplina Urbanística
del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
Además, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y
de Castilla-La Mancha (LTBGCM); así como la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la
Igualdad efectiva de Mujeres y Hombres, y la Ley 12/2010, de 18 de noviembre, de Igualdad entre
Mujeres y Hombres de Castilla-La Mancha, constituyen las disposiciones esenciales en materia de
transparencia e igualdad de género, respectivamente.
16 Tribunal de Cuentas
I.6. RENDICIÓN DE CUENTAS
La sujeción al régimen de contabilidad pública establecida para las entidades locales en el artículo
rendir cuentas de sus operaciones, cualquiera que sea su naturaleza, al Tribunal de Cuentas,
según establece el artículo 201 de dicho Real Decreto Legislativo. En iguales términos se
manifiestan las Instrucciones de contabilidad del modelo normal, sucesivamente aplicables al
Ayuntamiento de Guadalajara en el periodo analizado, aprobadas por las Órdenes EHA/4041/2004
y HAP/1781/2013.
mera existencia y sin restricción alguna, de formar anualmente su cuenta general, señalando el
artículo 212 de ese texto legal que deberá someterse a informe de la Comisión Especial de
Cuentas antes del 1 de junio del año siguiente al que se refiera y aprobarse por el Pleno de la
Entidad, tras su exposición pública y resolución de reclamaciones, antes del 1 de octubre. Dicho
artículo dispone, asimismo, que las entidades locales habrán de rendir su cuenta general al
Tribunal de Cuentas.
Las cuentas generales del Ayuntamiento de Guadalajara de todos los ejercicios del periodo 2011-
2015 se formaron con un retraso medio de casi 100 días, respecto del plazo señalado para su
sometimiento a la Comisión Especial de Cuentas. Por su parte, las cuentas generales de los
ejercicios 2011, 2012 y 2015, con el contenido establecido en el TRLRHL, incluyendo las cuentas
de sus organismos autónomos, fueron aprobadas y rendidas con posterioridad a los plazos
dispuestos en los artículos 212 y 223 de dicho texto legal -1 de octubre y 15 de octubre del año
siguiente respectivamente-. El retraso en la aprobación fue de 74,3 días de media y en la rendición
de las cuentas de 104,3 días de media para estos tres años, siendo especialmente significativo el
retraso en la rendición de la cuenta referida al ejercicio 2015, año en el que entró en vigor la nueva
Instrucción de contabilidad local. Por su parte, las cuentas generales de los años 2013 y 2014
fueron aprobadas y rendidas en los plazos legalmente establecidos.
La cuenta referida al ejercicio 2016 –última respecto de la que se halla vencido el plazo legal de
rendición a la finalización de los trabajos de fiscalización, que debió presentarse antes del 15 de
octubre de 2017, no se ha recibido en este Tribunal a 19 de enero de 2018.
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento del artículo 44 de la de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
(LFTCu), el Anteproyecto de Informe se remitió al representante legal de la entidad fiscalizada, que
también lo fue durante todo el periodo fiscalizado, para que alegase y presentase los documentos y
justificaciones que estimara conveniente.
Dentro del plazo otorgado se recibieron alegaciones del Alcalde del Ayuntamiento de Guadalajara.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
Los resultados obtenidos en el presente procedimiento fiscalizador se exponen a continuación
divididos en seis subapartados. Los cuatro primeros agrupan el seguimiento de las
recomendaciones formuladas, según su contenido específico, abordándose en los dos últimos el
cumplimiento de la normativa en materia de igualdad y de transparencia.
El primero de los subapartados se refiere a las recomendaciones relativas a la estructura
organizativa de la Entidad. El segundo subapartado trata las recomendaciones referidas al personal
y a las condiciones laborales del mismo. El tercer subapartado incluye el seguimiento de la
recomendación formulada respecto de los procedimientos de funcionamiento utilizados. El cuarto
subapartado aborda las recomendaciones relacionadas con cada una de las áreas con especial
relevancia en la gestión económico-financiera, agrupando las mismas en diferentes epígrafes:
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 17
ingresos y deudores, inmovilizado, tesorería, contabilidad y realización de ajustes y contratación;
este último subapartado se inicia con un examen de aspectos generales relativos a la tramitación y
ejecución de los presupuestos de la Entidad.
II.1. SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN REFERIDA A LA ESTRUCTURA
ORGANIZATIVA
En el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, se
incluyeron dos conclusiones específicas referidas a la organización de la Entidad, en el contexto de
las cuales se formuló la Recomendación 1ª, pretendiendo con ello contribuir a la mejora del
funcionamiento de aquella. Se transcribe a continuación la referida recomendación, exponiéndose
posteriormente los resultados del análisis realizado respecto de la situación de la Entidad en
relación con la misma a la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización.
Recomendación 1ª: El Ayuntamiento debería adaptar su estructura organizativa a la establecida en
el Título X de la LRBRL:
1.1. Aprobando el Reglamento Orgánico de la Corporación en el que se establezca la
adecuada separación entre las funciones de contabilidad y fiscalización en los términos del
artículo 133.b), funciones dependientes en la actualidad de la Intervención municipal.
1.3. Creando el órgano especializado en la resolución de reclamaciones sobre actos de gestión
En relación con la organización, el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento
señalaba que, en el periodo 2005-2007, la Entidad no había aplicado el régimen organizativo y
competencial establecido en el Título X de la LRBRL, a pesar de que la Ley 8/2004, de 21 de
diciembre, de las Cortes de Castilla-La Mancha, reconoció, a solicitud del Pleno del Ayuntamiento,
la concurrencia de las circunstancias especiales necesarias para la consideración de la ciudad de
Guadalajara como municipio de gran población, quedando por tanto dentro del ámbito subjetivo de
aplicación de dicho Título. El Pleno del Ayuntamiento tampoco había aprobado un Reglamento
orgánico que regulara los niveles esenciales de la organización municipal ni su propia organización
y funcionamiento.
En el análisis realizado en la presente fiscalización, al objeto de determinar si se ha dado
cumplimiento al contenido de la Recomendación 1ª en relación con la estructura organizativa, se ha
verificado que, con fecha 30 de octubre de 2015, la Entidad aprobó un Reglamento orgánico
municipal (ROM), que tiene por objeto regular la organización del gobierno y la administración del
Ayuntamiento de Guadalajara, cuya publicación definitiva se llevó a cabo el 4 de enero de 2016.
Con la aprobación de este ROM, el Ayuntamiento ha adoptado una estructura organizativa
conforme a lo establecido en el Título X de la LRBRL. El artículo 68 del citado Reglamento señala
como órganos de gestión económico-financiera, la Intervención general municipal, la Tesorería
municipal, el Órgano de Gestión Tributaria y el Tribunal de reclamaciones económico-
administrativas. En la descripción de los criterios a los que debe ajustarse la gestión económico-
financiera de la Entidad, el mismo artículo recoge la necesaria separación de las funciones de
contabilidad y fiscalización económico-financiera creando, a tal efecto, dentro de la Intervención
general municipal, tres unidades diferenciadas: la Unidad de Fiscalización y Control Interno, la
Unidad Central de Contabilidad y la Unidad Presupuestaria y de Costes.
No obstante esta previsión del ROM, la función de contabilidad continúa, en la práctica, atribuida al
Interventor general municipal, atribución que se realizó por Decreto de Alcaldía de 27 de marzo de
2006, en el que se señalaba que la misma cesaría con la aprobación del ROM. Sin embargo, se ha
verificado que el responsable de la gestión de la contabilidad sigue siendo el Interventor municipal,
18 Tribunal de Cuentas
función por la que, desde la aprobación del mencionado Decreto, percibe un complemento
retributivo adicional en concepto de productividad.
Esta situación se mantendrá entre tanto no se apruebe la nueva Relación de Puestos de Trabajo
(RPT) –actualmente en fase de tramitación, pendiente de aprobación definitiva y que es objeto de
análisis en el seguimiento de la Recomendación 2ª-. En dicha RPT se incluye el puesto de
Viceinterventor, al que se atribuye, tal y como queda definido en el ROM, la titularidad de la Unidad
Central de Contabilidad y por tanto sus funciones, así como la de la Unidad Presupuestaria y de
Costes.
Por otro lado, en el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento se puso de
manifiesto, como se ha indicado, la necesidad de constituir la Asesoría jurídica así como un órgano
especializado en la resolución de reclamaciones sobre actos de gestión o recaudación de los
tributos municipales, de acuerdo con lo establecido en el Título X de la LRBRL.
La Asesoría jurídica está regulada en el artículo 129 de la LRBRL y, según establece el mismo,
será la responsable de la asistencia jurídica al Alcalde, a la Junta de Gobierno Local y a los
órganos directivos, comprendiendo el asesoramiento jurídico y la representación y defensa en juicio
del Ayuntamiento. Del análisis realizado en la presente fiscalización resulta que el artículo 49 del
ROM recoge dichas funciones para la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Guadalajara, le
atribuye la condición de órgano directivo y establece los requisitos que debe cumplir el responsable
de la misma. A fecha de elaboración del presente Informe, las funciones de Asesoría jurídica
estaban siendo desempeñadas por el Secretario del Ayuntamiento de Guadalajara, estando
pendiente el nombramiento del titular de la misma.
especializado para la resolución de reclamaciones económico-administrativas, para la gestión
integral del sistema tributario municipal el primero de ellos y para el conocimiento y resolución de
las reclamaciones, dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales y elaboración de estudios
y propuestas en materia tributaria que le sean requeridos, el segundo. En esta fiscalización se ha
constatado que los dos órganos, como se ha señalado, se han incluido en la nueva estructura
definida en el ROM aprobado. Los reglamentos orgánicos de ambos fueron publicados en el Boletín
Oficial de la Provincia (BOP) de 16 de marzo de 2016. No obstante, no se ha formalizado aún la
creación de los mismos, llevando a cabo sus tareas el Departamento de Gestión Tributaria.
Asimismo, debe indicarse que el Pleno de la Entidad aprobó definitivamente, en sesión de 3 de
octubre de 2008, el Reglamento que regula su propia organización y funcionamiento, siendo
posteriormente modificado por acuerdo plenario de 30 de octubre de 2015, fundamentalmente para
su adaptación a la LTAIBG.
Por lo expuesto, procede considerar que la Recomendación 1ª formulada por este Tribunal de
Cuentas ha sido objeto de cumplimiento desde el punto de vista normativo y estructural, al
aprobarse por el Pleno tanto el ROM como los Reglamentos de los distintos órganos que
responden a la estructura de los municipios de gran población y el Reglamento que regula su
organización y funcionamiento. No obstante, aún están pendientes de llevarse a pleno efecto estas
disposiciones, en particular, en lo que se refiere a evitar la coincidencia de las funciones de
fiscalización y contabilidad en el Interventor municipal, a la creación efectiva del Órgano de Gestión
Tributaria y del Órgano especializado para la resolución de las reclamaciones económico-
administrativas, así como al nombramiento del titular de la Asesoría jurídica.
II.2. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS AL PERSONAL Y A LAS
CONDICIONES LABORALES DEL MISMO
En el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, se incluyó
una conclusión referida a la RPT y a la falta de determinación en la misma de algunos contenidos
necesarios, así como ocho conclusiones que ponían de manifiesto determinadas incidencias en
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 19
materia de gastos de personal y en las condiciones laborales aplicables al personal funcionario. En
el contexto de estas conclusiones se formularon las Recomendaciones 2ª y 12ª.
Se transcriben en este subapartado las referidas recomendaciones, exponiéndose posteriormente
los resultados del análisis realizado respecto de la situación de la Entidad en relación con cada una
de ellas a la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización.
Recomendación 2ª: El Ayuntamiento debería completar el contenido de su Relación de puestos de
trabajo con determinaciones esenciales relativas a las atribuciones y responsabilidades asignadas
a cada puesto de trabajo, de forma que la misma pueda servir de instrumento de organización y
gestión del personal, adecuando los medios personales a las necesidades del Ayuntamiento.
El Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento puso de manifiesto que la RPT
existente no contenía la totalidad de determinaciones exigidas legalmente, en concreto, las
relativas a las atribuciones y responsabilidades asignadas a los diferentes puestos de trabajo, la
forma de provisión de los mismos distinguiendo entre puestos singularizados o no, puestos
susceptibles de ser ocupados por personal eventual, así como los requisitos para el acceso a cada
uno de ellos. Por otra parte, la RPT no contemplaba la totalidad de los puestos reservados al
personal al servicio del Ayuntamiento, siendo además superiores a la misma las plantillas efectivas
en aquel periodo, 2005-2007. A su vez, se señalaba que se dotaron presupuestariamente un
número superior de puestos de trabajo que los contemplados en la plantilla contraviniendo lo
preceptuado en el artículo 90 de la LRBRL, ya que dicha plantilla debe ser el soporte de los
créditos aprobados para cada ejercicio. Dada la naturaleza económica de la plantilla, cuya
aprobación se liga al presupuesto, y el carácter organizativo de la RPT, siempre ha de existir una
correlación directa entre ambas.
Con posterioridad al periodo fiscalizado en dicho Informe, ejercicios 2005 a 2007, el Pleno aprobó,
en el ejercicio 2009, una nueva RPT que tampoco contenía la totalidad de especificaciones
legalmente requeridas. Dicha RPT ha sido objeto, desde el 1 de enero de 2011, de cuatro
modificaciones concretas consistentes en cambios de denominación de algunos puestos y creación
y supresión de otros, siendo la última modificación la realizada en 2015. En dicho año se firmó un
contrato de prestación de servicios con una consultora externa para la confección de una revisión
integral de la organización del Ayuntamiento. Esta consultora, tras la realización de análisis previos,
presentó en septiembre de 2016 una propuesta de nueva organización que fue plasmada en un
borrador de RPT. Durante los meses siguientes, dicho borrador fue objeto de negociación,
encontrándose, en noviembre de 2017, en fase de resolución por la Mesa de Trabajo de las
alegaciones presentadas por los trabajadores y de su aprobación definitiva. En esta nueva RPT se
describen aspectos tales como el tipo de personal que puede ocupar cada puesto de
trabajo -funcionario, laboral o eventual-, identificando el grupo, escala y sub-escala, los requisitos
específicos de la plaza, así como las responsabilidades y las tareas asignadas a cada puesto de
trabajo.
Del análisis de la plantilla presupuestada para el ejercicio 2017 se ha verificado que el número de
trabajadores incluidos en la misma supera el número de puestos recogidos tanto en la vigente RPT
como en la nueva Relación en tramitación. Así, se aprobó una plantilla de 604 plazas, lo que
suponía un exceso del 23,52% respecto al número de puestos recogidos en la vigente RPT. En el
cuadro siguiente se recoge el número de plazas incluidas en la vigente RPT tras la aprobación de
las sucesivas modificaciones, según las categorías, grupos y subgrupos de adscripción, así como
el número de plazas incluidas en la plantilla presupuestada para 2017 y la diferencia entre ambas:
20 Tribunal de Cuentas
CUADRO 1: COMPARACIÓN NÚMERO PLAZAS VIGENTE RPT Y PLANTILLA 2017
Categoría Grupo /
Categoría
Profesional
Grupo/Subgrupo EBEP
Funcionarios /Grupo o
Categoría Profesional
Laborales
Plazas RPT
2009 con
modificaciones
Plantilla 2017
publicada
BOP 29/5/2017 Diferencia
Funcionario
Grupo A Subgrupo A1 47 52 (5)
Subgrupo A2 28 47 (19)
Grupo C
Subgrupo C1
150
183
(33)
Subgrupo C2
152
184
(32)
Grupo E Ap: Agrupaciones Profesionales 84 113 (29)
Laboral
Categoría o Grupo
profesional 5 Ap: Agrupaciones Profesionales 16 17 (1)
Categoría o Grupo
profesional 3 C1 3 1 2
Categoría o Grupo
profesional 4 C2 9 7 2
Total
489 604 (115)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
Con la aprobación de la RPT en tramitación estas diferencias se reducirán, debiendo ser el exceso,
en todo caso, amortizado para equiparar de esta forma ambos instrumentos de ordenación del
personal. En el cuadro siguiente se recoge el número de plazas incluidas en la RPT en curso,
según las categorías, grupos y subgrupos de adscripción, así como el número de plazas incluidas
en la plantilla de 2017 y la diferencia entre ambas:
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 21
CUADRO 2: COMPARACIÓN NÚMERO PLAZAS NUEVA RPT EN TRAMITACIÓN Y PLANTILLA
2017
Categoría Grupo / Categoría
Profesional
Grupo/Subgrupo EBEP
Funcionarios /Grupo o
Categoría Profesional
Laborales
RPT propuesta
2017
Plantilla 2017
publicada
BOP
29/5/2017
Diferencia
Funcionario
Grupo A Subgrupo A1 54 52 2
Subgrupo A2
49
47
2
Grupo C
Subgrupo C1
184
183
1
Subgrupo C2 186 184 2
Grupo E Ap: Agrupaciones Profesionales 86 113 (27)
Eventual
Grupo A Subgrupo A1 3 3 0
Subgrupo A2
2
2
0
Grupo C
Subgrupo C1
2
2
0
Subgrupo C2 7 9 (2)
Laboral
Categoría o Grupo
profesional 5 Ap: Agrupaciones Profesionales 16 17 (1)
Categoría o Grupo
profesional 3 C1 3 1 2
Categoría o Grupo
profesional 4 C2 6 7 (1)
Total
598 620 (22)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
Las diferencias aún existentes, que representan un exceso del 4% entre el borrador de RPT en
tramitación y la plantilla presupuestada para el 2017, desaparecerán una vez se apruebe aquella,
ya que los puestos que excedan serán amortizados.
Puede considerarse, por tanto, que la Recomendación 2ª se encuentra en un avanzado nivel de
cumplimiento, siendo así que, aunque siguen existiendo diferencias entre la RPT y la plantilla
presupuestada para 2017, que deberán eliminarse en el futuro, la Corporación ha llevado a cabo
los trámites necesarios y está en curso de aprobación de una RPT que contiene las
determinaciones necesarias para que la misma constituya un instrumento técnico suficiente para la
ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios.
Recomendación 12ª: El Ayuntamiento debería proceder a revisar el Acuerdo Marco regulador de
las condiciones laborales de su personal funcionario con objeto de ajustarlo a la normativa
aplicable.
El Informe cuyo seguimiento de recomendaciones se efectúa en la presente fiscalización señalaba
que las condiciones laborales aplicadas al personal funcionario del Ayuntamiento se recogían en el
Acuerdo económico y social, aprobado por el Pleno de la Corporación el 29 de julio de 2005,
habiendo sido objeto de prórroga para los ejercicios 2006 y 2007. Dicho Acuerdo contenía
condiciones laborales en materia de jornada y vacaciones contrarias a la Resolución de 20 de
diciembre de 2005 de la Secretaría de Estado para la Administración Pública y determinadas
licencias contrarias a la regulación recogida en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la
22 Tribunal de Cuentas
determinadas normas contenidas en el mismo en materia de vacaciones, trienios y permisos de
paternidad y maternidad, sin que se incorporasen formalmente al citado Acuerdo.
En el referido Informe de fiscalización se pusieron de manifiesto las siguientes incidencias respecto
de la aplicación de dicho Acuerdo, así como de la normativa aplicable a los gastos de personal:
- No se llevaron a cabo controles sobre la efectiva realización de las horas extraordinarias
realizadas por el personal, resultando un número de horas superior al máximo de 80
establecido tanto en el Acuerdo económico y social para el personal funcionario como en el
Convenio colectivo aplicable al personal laboral.
- Se abonaron en nómina productividades fijas y variables contrarias a las previsiones
establecidas en el RRFAL, al no retribuir aquellas el especial rendimiento, la actividad
extraordinaria o el interés e iniciativa con que el trabajador desempeña su trabajo.
- Se abonaron anticipos reintegrables por importes y plazos de devolución fijos, que excedían
los límites recogidos en el Real Decreto-Ley 2608, de 16 de diciembre de 1929, sobre
anticipos a los funcionarios públicos, siendo, a su vez, contabilizados de forma incorrecta
como operaciones no presupuestarias, como se expone en el Epígrafe II.4.5 del presente
Informe.
De los análisis realizados en la presente fiscalización en relación con el Acuerdo económico y
social, los gastos de personal y el cumplimiento específico de la Recomendación 12ª, ha resultado
que la Entidad aprobó, con fecha 21 de enero de 2016, un nuevo Acuerdo económico y social para
el personal funcionario, de aplicación en el periodo 2016-2019, cuya publicación definitiva en el
BOP se realizó el 16 de marzo de 2016. Dicho acuerdo regula y establece las normas y las
condiciones de trabajo por las que se rigen los empleados públicos, funcionarios de carrera e
interinos que presten sus servicios en cualquiera de los centros dependientes del Ayuntamiento de
Guadalajara. Del examen del contenido de este nuevo Acuerdo se ha verificado la adecuación a los
establece que en el año de jubilación se disfrutará de todo el periodo vacacional, lo que contradice
lo preceptuado en el artículo 50 de dicho TREBEP.
La evolución de los gastos de personal desde el ejercicio 2011 hasta el 2015, último con cuentas
rendidas al Tribunal de Cuentas, ha supuesto una disminución del 13%, pasando de 22.549.976,72
euros en 2011, lo que representaba el 28,53% del total obligaciones reconocidas netas en el
ejercicio, a 19.463.463,53 euros en 2015, el 25,42% del total de dichas obligaciones. Del análisis
efectuado de la concesión y devolución de anticipos reintegrables, se ha evidenciado que los
concedidos desde el ejercicio 2011 hasta el 30 de junio de 2017 se adaptaron a los importes y
plazos de devolución fijados en la normativa. Del examen de las horas extraordinarias realizadas y
del abono en nómina de la productividad resultan aún las siguientes incidencias:
- Se han venido realizando horas extraordinarias por encima de los límites establecidos. Así,
en 2016, de los 247 trabajadores del Ayuntamiento que realizaron horas extraordinarias, el
50% superó las 80 horas. En el ejercicio 2017, hasta el 30 de junio, dieciséis trabajadores
han superado dicho límite.
- Se sigue abonando productividad fija en nómina, lo que no resulta conforme a las
previsiones establecidas en el RRFAL. Así, la misma se paga, en virtud de Decreto de
Alcaldía, de forma fija a ciertos puestos de trabajo asociándose a la realización de
determinadas funciones relacionadas con dichos puestos, por lo que, en su caso, deberían
formar parte del complemento específico.
Se considera, por tanto, que la Recomendación 12ª ha sido cumplida en los términos recogidos en
el Informe de fiscalización en cuanto que se ha aprobado un nuevo Acuerdo económico y social de
aplicación a los funcionarios, adaptado, en su mayor parte, a la normativa vigente, aun cuando aún
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 23
se producen ciertas incidencias en la aplicación de dicho Acuerdo en relación con las horas
extraordinarias y el abono de la productividad.
II.3. SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN REFERIDA A LOS PROCEDIMIENTOS DE
FUNCIONAMIENTO
En el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, se
incluyeron dos conclusiones específicas referidas a la ausencia de manuales de procedimientos y a
la falta de normalización de las funciones a desempeñar en los distintos servicios, así como otras
seis conclusiones en las que se señalaba cómo dichas carencias afectaban a la gestión. En el
contexto de las dos primeras se formuló la Recomendación 3ª, que se transcribe a continuación,
exponiéndose posteriormente los resultados del análisis realizado respecto de la situación de la
Entidad en relación con la misma, a la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización.
Recomendación 3ª: Los Servicios responsables de la gestión de la Corporación deberían
establecer por escrito sus procedimientos, definiendo de forma clara y precisa, en el marco de lo
previsto en su propia Relación de puestos de trabajo, los cometidos y responsabilidades asignados
a cada uno de los puestos de trabajo, así como las tareas que han de desempeñar, garantizando
en todo caso el cumplimiento de la Ley y una adecuada segregación de las funciones de gestión,
registro y control con sometimiento a una revisión y control de carácter permanente y asegurando
una gestión de la entidad ajustada a los principios de eficacia y eficiencia que han de regir la
actuación municipal. Dichos manuales de procedimientos deberían aprobarse por órgano
competente.
En el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento se puso de manifiesto que la
Corporación no disponía de manuales de procedimiento normalizados adecuados ni suficientes
para garantizar el seguimiento, control y supervisión de las actuaciones, el oportuno registro de los
hechos con incidencia económica así como la salvaguarda de los bienes y derechos de su
propiedad. Esta falta de normalización se extendió a las funciones y procedimientos en los servicios
municipales y de intercambio de la documentación administrativa y de gestión, no existiendo una
adecuada atribución de competencias ni una segregación de funciones, con la consecuente
indefinición de las funciones del personal. La Intervención desarrolló por escrito algunos
procedimientos de las bases de ejecución de los presupuestos con el objeto de normalizarlos, si
bien no constaba fecha de elaboración de los mismos ni de las modificaciones para su adaptación
a los cambios legislativos.
Se ha verificado durante los trabajos de la presente fiscalización que persiste la inexistencia de
manuales o instrucciones escritas en los que se recojan procedimientos de funcionamiento del
Ayuntamiento de Guadalajara. A estos efectos, el personal de las distintas secciones del
Ayuntamiento dispone tan sólo de las bases de ejecución de los presupuestos. Estas, como señala
el artículo 165 del TRLRHL, contienen la adaptación de las disposiciones generales en materia
presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia Entidad, recogiendo el desarrollo de
materias referidas a la tramitación y ejecución de los presupuestos en detalle, tales como las
especialidades referidas a las modificaciones presupuestarias, y a las fases de ejecución de los
presupuestos y descripción de algunos de los pasos a seguir en el proceso de contabilización de
las facturas y en la realización de gastos que deban ser objeto de un expediente de contratación.
No establecen, sin embargo, los cometidos o responsabilidades asignados a cada puesto de
trabajo –cuestión tratada parcialmente en la RPT que, como se ha indicado en el análisis del
cumplimiento de la Recomendación anterior, se encuentra en tramitación-, quedando
condicionadas, en la mayoría de las áreas, la atribución de tareas y el desempeño de las distintas
fases de su desarrollo a la discrecionalidad del responsable del respectivo departamento.
Ante la ausencia de manuales de procedimiento, se ha considerado oportuno realizar un análisis de
las aplicaciones informáticas utilizadas por la Entidad en las distintas áreas de gestión. Así, de los
trabajos de fiscalización, se ha constatado que, por un lado, el Ayuntamiento cuenta con una
aplicación de tratamiento de bases de datos que se utiliza en las áreas de contratación y compras,
24 Tribunal de Cuentas
urbanismo, información, registro y padrón y patrimonio, cuya única funcionalidad es la de archivar
de forma centralizada la información principal de cada expediente. Por otro lado, en las áreas de
contabilidad, personal, gestión tributaria y recaudación e inspección, información, registro y padrón,
el Ayuntamiento dispone de aplicaciones específicas. Las aplicaciones informáticas utilizadas por la
Entidad fueron objeto de adquisición a terceros, llevando a cabo estos su mantenimiento y
actualización. Asimismo, el Ayuntamiento dispone de manuales de uso de todas las aplicaciones,
proporcionados por dichos proveedores. Por su parte, para el área de tesorería no se dispone de
ninguna aplicación específica, utilizando para la misma distintos programas de software libre.
En el cuadro siguiente se recogen las distintas áreas de actividad del Ayuntamiento en las que se
utilizan aplicaciones informáticas, con indicación del año de comienzo de su uso:
CUADRO 3: APLICACIONES INFORMÁTICAS UTILIZADAS POR ÁREAS
Área Año de comienzo
de uso
Contabilidad
2000
Personal
2012
Gestión Tributaria y Recaudación e Inspección (*) 2007
Información, Registro y Padrón 2007
Contratación y Compras/ Urbanismo/ Información, Registro y Padrón/ Patrimonio (**) 1991
(*) Se trata de la misma aplicación, que cuenta con módulos distintos para cada área.
(**) Se trata de una aplicación de uso común en las referidas áreas.
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la
fiscalización.
En los trabajos de fiscalización se ha realizado un análisis de las interrelaciones entre las
aplicaciones utilizadas. En el cuadro siguiente se recogen las distintas áreas y las relaciones con
otras áreas y/o aplicaciones, distinguiendo las siguientes alternativas:
− Sin interrelación: no hay intercambio de información entre dichas aplicaciones o áreas.
− Manual: el intercambio de información existente se realiza de forma manual.
− Informático con ajustes y reclasificaciones: existe relación informatizada pero necesita ajustes,
correcciones o una intervención activa del personal.
− N/A: No aplicable. Carece de sentido realizar un intercambio de información entre dichas
áreas.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 25
CUADRO 4: INTERRELACIÓN ENTRE LAS APLICACIONES INFORMÁTICAS O ENTRE LAS
ÁREAS DE GESTIÓN
Contabilidad
Gestión
tributaria,
recaudación e
inspección
Personal Información,
Registro y
Padrón
Contratación y
compras Urbanismo Patrimonio
Gestión Tributaria,
Recaudación e
Inspección
Informático con
ajustes y
correcciones
Personal
Informático con
ajustes y
correcciones
N/A
Información,
Registro y Padrón N/A N/A N/A
Contratación y
Compras Manual N/A N/A Sin interrelación
Urbanismo N/A Sin interrelación N/A Sin interrel ación N/A
Patrimonio Sin interrelación N/A N/A N/A Sin i nterrelación N/A
Tesorería Manual N/A N/A N/A N/A N/A N/A
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
En el área de contabilidad se dispone de una aplicación informática con varios usuarios
configurados y cuyas claves de autenticación son actualizadas periódicamente. Este aplicativo
permite la interrelación con los datos de las áreas de Personal, Gestión Tributaria, Recaudación e
Inspección de forma automática pero precisando de la realización de correcciones y ajustes
previos, así como con los datos de las áreas de Contratación y Compras, y Tesorería, mediante la
incorporación manual de los mismos. No existe un adecuado cauce de comunicación entre la
Unidad de Patrimonio y la de Contabilidad. Por último, el Área de Tesorería, que, como se ha
indicado, no dispone de aplicación específica, realiza el control de las cuentas bancarias mediante
el acceso a la banca electrónica, utilizando aplicaciones de software libre para los controles propios
del área y accediendo a la aplicación del área de contabilidad para la introducción de la información
correspondiente y la realización de las actas de arqueo.
Las áreas de Gestión Tributaria, Recaudación e Inspección disponen de una aplicación para
gestionar la información relativa a los tributos municipales, a través de la cual se exportan los datos
a la aplicación de contabilidad, previo control y revisión por el personal responsable. Para la
configuración de esta aplicación se han diseñado varios perfiles de usuario con posibilidad de
actualización de contraseñas de forma periódica, si bien esta función no estaba aún activada a
fecha de realización de los trabajos de fiscalización. En cuanto a la interrelación, y aunque la
actividad de gestión tributaria se ve directamente relacionada con el Área de Urbanismo -área
responsable de la concesión de licencias-, no existe una aplicación informática de uso común ni un
procedimiento normalizado para el intercambio de información entre ambas. Este intercambio se
realiza mediante la entrega en formato papel de los expedientes que deben ser tramitados por
ambas áreas. Con esta forma de proceder, a cada expediente se le atribuye un código distinto por
cada una de las áreas intervinientes en la tramitación, pudiendo llegar a tener un único expediente
hasta tres referencias distintas, en los casos en que se proceda a la revisión de los mismos por la
unidad de inspección, responsable de la comprobación del coste real efectivo de los proyectos
susceptibles de licencia.
El Área de Personal dispone de una aplicación cuyo fin único es la elaboración de la nómina. En
dicha aplicación hay configurados varios perfiles de usuario, requiriendo cambios periódicos de
contraseña y permitiendo realizar un seguimiento de cualquier actuación llevada a cabo en la
26 Tribunal de Cuentas
misma. Los restantes datos relativos a los trabajadores -formación académica, experiencia
profesional, situaciones familiares y personales- son archivados en expedientes en papel
custodiados en una sala habilitada al efecto. Esta forma de archivo de la información referida a los
trabajadores dificulta la existencia de una interrelación directa y automática entre la aplicación que
gestiona los datos de personal y la contabilidad, siendo necesario un paso previo manual para el
tratamiento de dicha información.
Por su parte, la Unidad responsable de información, registro y padrón, dispone de una aplicación
específica con distintos perfiles de usuario y con requisitos de autenticación cuyo objetivo es dejar
constancia de la entrada de los documentos relativos a todo expediente que sea iniciado en el
Ayuntamiento, salvo los referidos a contratos, tal y como se expone en el Epígrafe II.4.6. Dicha
unidad también es la responsable del mantenimiento, revisión y custodia del registro de los vecinos
con residencia en el término municipal de Guadalajara.
En aplicación de Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, así como de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público, donde se regulan la Administración electrónica y la obligación de algunos sujetos
de relacionarse por medios electrónicos con las Administraciones Públicas, así como el
funcionamiento electrónico del sector público en aspectos tales como el intercambio de datos y la
actuación administrativa automatizada, se ha implementado, desde el 11 de octubre de 2017, un
nuevo aplicativo de uso común para todos las áreas del Ayuntamiento que tiene como principal
objetivo la custodia y archivo de los documentos escaneados que formen parte de los distintos
procedimientos llevados a cabo. A fecha de realización de los trabajos de fiscalización, dicho
aplicativo se encuentra en una fase inicial de implantación, por lo que no ha sido posible obtener
conclusiones sobre su efectividad en la gestión.
A la vista de los resultados del análisis realizado se pone de manifiesto que sigue existiendo una
falta de normalización de los procedimientos de actuación y funcionamiento del Ayuntamiento, así
como de automatización de la mayor parte de las tareas, siendo necesaria la intervención manual
para la gestión de la información contenida en las aplicaciones informáticas, además de existir una
desconexión funcional entre algunas de las áreas. Así, si bien se han realizado acciones tendentes
a la mejora en esta materia, tales como el desarrollo de nuevas aplicaciones informáticas para la
gestión de los procedimientos y la implementación de un nuevo sistema de gestión documental,
persiste la necesidad de establecer procedimientos escritos debidamente aprobados donde se
definan de forma clara y precisa los cometidos y responsabilidades asignados a cada uno de los
puestos de trabajo así como las tareas a desempeñar, en el marco de la RPT en tramitación y, a su
vez, es preciso incrementar la utilización de herramientas informáticas que favorezcan la
coordinación e intercambio de información entre las distintas unidades de gestión de forma
automática. Por todo ello, debe considerarse que el Ayuntamiento ha dado un cumplimiento aún
incipiente al contenido de la Recomendación 3ª pero que todavía necesita de avances relevantes
en su ejecución.
II.4. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LAS ACTUACIONES DE
LAS ÁREAS DE ESPECIAL RELEVANCIA EN LA GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA
El informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, contenía 27
conclusiones referidas a la gestión económico-financiera de la Entidad, en el contexto de las cuales
se formularon recomendaciones relativas a las áreas de ingresos y deudores -Recomendaciones
4ª, 5ª, 6ª y 9ª-, de inmovilizado -Recomendaciones 7ª y 8ª-, de tesorería -Recomendación 10ª-,
sobre las cuentas anuales y su falta de representatividad -Recomendaciones 11ª y 13ª-, y de la
contratación de la Entidad -Recomendación 14ª-, persiguiéndose con las medidas que se
proponían contribuir a mejorar el funcionamiento de la Entidad en dichas áreas de gestión y
respecto de la representatividad de sus cuentas anuales.
Con el fin de ofrecer el contexto y dotar de coherencia al seguimiento de las recomendaciones de
este subapartado, en la medida en que las mismas abordan distintos aspectos en los que se
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 27
materializa la ejecución presupuestaria, se ha considerado conveniente incluir en el mismo un
primer epígrafe en el que se examinan aspectos generales relativos a la tramitación y la ejecución
de los presupuestos por el Ayuntamiento de Guadalajara durante el periodo analizado, cuyos
principales resultados del periodo 2005 a 2007 se exponían en cuatro conclusiones que a este
respecto incluía el Informe de fiscalización cuyo seguimiento de recomendaciones se efectúa.
II.4.1. Presupuestos y ejecución presupuestaria
Elaboración, aprobación, ejecución y liquidación de los presupuestos
El TRLRHL establece, en su artículo 168, la obligación del Presidente de la Entidad Local de formar
el presupuesto, con inclusión de la totalidad de la documentación establecida en dicho texto legal, y
de su remisión al Pleno de la Corporación antes del 15 de octubre de cada año, para su
aprobación, enmienda o devolución. A lo largo del periodo 2012-2017, los presupuestos del
Ayuntamiento de Guadalajara se presentaron al Pleno con un retraso medio de 69 días respecto
del plazo legal para llevar a cabo dicha presentación.
El artículo 169 del TRLRHL continúa señalando que la aprobación definitiva del presupuesto
general por el Pleno de la Corporación habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año
anterior al del ejercicio en el que deba aplicarse. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese
entrado en vigor el presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el
del ejercicio anterior, sin que la prórroga afecte a los créditos para servicios o programas que
deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos
específicos o afectados. En caso de que se realicen ajustes al alza de los créditos ajustados, dicha
prórroga debe ser confirmada por Decreto de Alcaldía, como indica el artículo 21.4 del Real
Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título sexto de la
Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de
presupuestos.
En el periodo 2012-2017 se aprobó en el plazo legalmente establecido, únicamente, el presupuesto
referido al ejercicio 2015, siendo el retraso medio en la aprobación de los presupuestos de 38 días
para el resto de los ejercicios, funcionando durante ese tiempo la Entidad con presupuestos
prorrogados. En ninguno de ellos se aprobó Decreto de Alcaldía de prórroga presupuestaria3.
En relación con el contenido de los presupuestos, los artículos 164 y 165 del TRLRHL disponen la
inclusión en el presupuesto general de los presupuestos tanto de la entidad principal como de los
organismos autónomos dependientes.
Del análisis del contenido de los dos últimos presupuestos aprobados por la Corporación, referidos
a los ejercicios 2016 y 2017, cuya aprobación definitiva se publicó en el BOP de 2 de marzo de
2016 y 24 de enero de 2017, respectivamente, se ha verificado la tramitación de acuerdo a los
gastos del Ayuntamiento y de sus dos organismos autónomos. Se integraban, asimismo, los
documentos anexos obligatorios señalados en el artículo 166 TRLRHL, respecto de los cuales es
preciso indicar la falta de detalle del anexo de inversiones, de modo que el mismo incluye las
partidas presupuestarias de gasto a ejecutar en el respectivo ejercicio y su financiación, pero no
identifica las inversiones efectivas a llevar a cabo en el primer caso -presupuesto del ejercicio
2016-, ni la fuente concreta de financiación en el segundo –presupuesto del ejercicio 2017-.
Además, en el ejercicio 2016 se incluía la dotación al Patrimonio Público del Suelo (PPS) en los
términos del artículo 76 del TRLOTAU, si bien dicha dotación es incompleta al no alcanzar el 5% de
las inversiones que requiere el mencionado precepto. Por su parte, en el ejercicio 2017 no se
incorporó dotación alguna a dicho patrimonio.
3 El Ayuntamiento de Guadalajara ha indicado que, visto el contenido del Anteproyecto de Informe de fiscalización
remitido durante el trámite de alegaciones, ha procedido a la aprobación de un Decreto de Alcaldía de prórroga del
presupuesto del ejercicio 2017 para su aplicación en el ejercicio 2018.
28 Tribunal de Cuentas
Se considera relevante analizar en este punto determinados aspectos de la gestión presupuestaria
que describen la evolución del presupuesto a lo largo del periodo 2011-2016 -esto es, desde el
ejercicio en el que el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento fue aprobado por
el Pleno del Tribunal de Cuentas, hasta el último del que se dispone de información aportada por la
Entidad en sus cuentas rendidas o remitida con ocasión de la fiscalización-, el nivel de
modificaciones realizado cada año y el grado de ejecución de los presupuestos.
En el cuadro siguiente se recogen los créditos iniciales de los ejercicios 2011 a 2016, las
modificaciones de crédito, el porcentaje que estas supusieron sobre los créditos iniciales, así como
las obligaciones reconocidas y el grado de ejecución presupuestaria. Para el ejercicio 2016 se han
utilizado los datos remitidos por el Ayuntamiento con ocasión de la presente fiscalización:
CUADRO 5: MODIFICACIONES DE CRÉDITO Y GRADO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO,
PERIODO 2011-2016
(Euros)
Ejercicio Créditos iniciales Modificaciones Créditos
definitivos Modificaciones CI
(%) Obligaciones
reconocidas netas Grado ejecución
(%)
2011
69.349.015,02
27.198.286,70
96.547.301,72
39
79.046.199,63
82
2012
64.264.123,00
14.396.395,47
78.660.518,47
22
63.585.127,35
81
2013
65.416.023,00
12.144.669,41
77.560.692,41
19
63.257.273,67
82
2014
65.425.376,00
17.285.947,07
82.711.323,07
26
69.436.347,33
84
2015
65.107.426,00
22.986.577,51
88.094.003,51
35
76.575.063,75
87
2016
64.325.276,00
14. 938.387,04
79.263.663,04
23
62.178.677,18
78
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas e información remitida por el Ayuntamiento.
Los presupuestos del Ayuntamiento de Guadalajara fueron objeto de modificaciones
presupuestarias en un 28% de media para la totalidad del periodo analizado, siendo el año 2013 el
que registró el nivel más bajo de modificaciones –el 19%- y el 2011 en el que se realizaron
mayores modificaciones –el 39%-. En el periodo fiscalizado en el Informe cuyas recomendaciones
son objeto de seguimiento, las modificaciones supusieron incrementos del 59% de los
presupuestos iniciales de los ejercicios 2005 y 2006 y del 48% en 2007, observándose, por tanto,
respecto de dichos años, una mejora en la planificación de la actividad de la Entidad.
Del análisis del detalle por capítulos, es preciso destacar el elevado nivel de modificaciones en el
capítulo 6, de inversiones reales, en todos los ejercicios, suponiendo de media para los seis años
del periodo 2011-2016 el 64% de las modificaciones realizadas, lo que debe ponerse en relación
con la falta de detalle de los anexos de inversiones incluidos en los presupuestos. Así no obstante
observarse, en términos generales, mejoras en la planificación, reduciéndose los plazos de
tramitación de los presupuestos, acortándose los retrasos en la aprobación de los mismos,
disminuyéndose el nivel de modificaciones y aumentándose el grado de ejecución del presupuesto,
se ha mantenido una insuficiente planificación de las inversiones a ejecutar.
La evolución de los créditos definitivos y de las obligaciones reconocidas netas fue similar a lo largo
del periodo 2011-2016, con una tendencia decreciente entre 2011 y 2012; posteriormente, fue
creciente hasta el año 2015, con un incremento en dicho periodo del 12% en los créditos definitivos
y el 20% en las obligaciones reconocidas netas. En 2016 se redujeron nuevamente ambas
magnitudes, un 10% los primeros y un 19% las segundas. Para el conjunto del periodo, la evolución
supuso una disminución del 18% en los créditos definitivos y del 21% en las obligaciones
reconocidas netas. Así, el grado de ejecución presupuestaria se redujo un 1% entre 2011 y 2012,
registrando a continuación una tendencia creciente durante el periodo 2012-2015, en el que se
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 29
incrementó un 8%, para disminuir de nuevo en 2016 un 10% respecto del año anterior. La
ejecución ha representado un 82% de media para el conjunto del periodo.
En el cuadro siguiente se recogen las modificaciones presupuestarias realizadas en cada ejercicio
del periodo 2011-2016, atendiendo al tipo de modificación:
CUADRO 6: TIPOS DE MODIFICACIÓN DE CRÉDITO, PERIODO 2011-2016
(Euros)
Ejercicio Créditos
extraordinarios Suplementos de
crédito Transf. de
crédito Generación
de créditos Incorporación
de remanentes Bajas Ampliac. Total
2011 3.655.694,47 3.839.304,02 2.067.807,24 4.775.119,82 15.879.926,46 981.617,19 29.859,12 27.198.286,70
2012 1.038.853,60 1.273.724,54 2.591.734,39 1.484.142,66 11.522.642,69 922.968,02 0,00 14.396.395,47
2013 652.112,99 1.084.070,92 1.673.650,88 1.120.272,72 9.973.584,89 685.372,11 0,00 12.144.669,41
2014 8.870.084,06 1.388.155,47 1.701.944,96 1.073.115,90 9.728.045,15 4.293.744,67 520.2 91,16 17.285.947,07
2015 1.301.035,46 13.277.871,21 2.423.977 ,82 913.832,43 9.191.287,88 1.943.726,28 246.276,81 22.986.577,51
2016 5.510.914,86 2.379.598,10 2.254.028,08 786.916,60 7.324.459,13 1.556.260,96 492.7 59,31 14.938.387,04
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas e información remitida por el Ayuntamiento.
El tipo de modificación de crédito más utilizado fue la incorporación de remanentes, el 39% del total
de las modificaciones de media para los seis años analizados, seguido de los créditos
extraordinarios y los suplementos de crédito, que supusieron, en conjunto el 27% del total de
modificaciones de media en el periodo. El Informe cuyas recomendaciones son objeto de
seguimiento puso de manifiesto la falta de financiación de la mayor parte de este último tipo de
modificaciones –créditos extraordinarios y suplementos de crédito- siendo así que estas se
financiaron fundamentalmente con Remanente de tesorería, y que este hubiera debido minorarse,
como se ponía de manifiesto en dicho Informe al reflejar los ajustes a la contabilidad que reducían
dicho Remanente en 2,54 millones de euros en 2006 y en 2,71 millones de euros en 2007.
Los mencionados ajustes tuvieron origen, tal y como se expone más adelante en el Epígrafe II.4.5,
en tres tipos de operaciones. Por un lado, los relativos a los derechos derivados de la enajenación
de terrenos y a los de la conversión por su equivalente en metálico de los aprovechamientos
urbanísticos no se registraban en el presupuesto en el momento en el que se realizaban sino en la
fecha en la que el Pleno decidía la finalidad a la que se destinarían, lo que provocaba una
infravaloración de los derechos en el remanente de tesorería. Por otro lado, se firmaron unos
convenios de pago a proveedores que no fueron debidamente reconocidos en cuentas, de forma
que su imputación presupuestaria se realizaba íntegramente, siguiendo el criterio de caja en lugar
del de devengo, resultando una infravaloración de las obligaciones en el remanente de tesorería.
La correcta contabilización de estas obligaciones hubiera puesto de manifiesto la falta de
financiación de las referidas modificaciones.
La presente fiscalización no incluye entre sus objetivos la determinación de la representatividad de
las cuentas anuales de la Entidad del periodo analizado, en la medida en que lo que se señalaba
en la Recomendación 13ª del Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios
2005-2007 era que habían de realizarse ajustes en la contabilidad, por lo que, verificar su
cumplimiento implica analizar si los mismos se han llevado a cabo. A estos efectos, ha de indicarse
que en el periodo 2011-2016 la Entidad mantuvo los mismos criterios de contabilización.
30 Tribunal de Cuentas
Resultado presupuestario
En el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento se realizó un análisis de la
evolución de los resultados presupuestarios entre los años 2005 a 2007. Así, se expuso que los
resultados presupuestarios aprobados por la Corporación para dichos ejercicios ascendieron a
15.377.406,05, 1.058.116,40 y 3.884.423,76 euros en los ejercicios 2005, 2006 y 2007,
respectivamente. Por su parte, los resultados presupuestarios ajustados, una vez descontados los
créditos gastados financiados con remanente de tesorería para gastos generales y las desviaciones
de financiación, ascendieron a 6.449.367,96, 4.305.802,61 y 6.613.144,66 euros respectivamente.
En dicho Informe se indicaban, además, los ajustes que debían efectuarse a dichos resultados
presupuestarios derivados de las operaciones señaladas anteriormente, así como de la falta de
imputación presupuestaria de los anticipos reintegrables concedidos al personal. La realización de
tales ajustes suponía un efecto positivo de 1.006,91 miles de euros en 2005 y 485,33 miles de
euros en 2007, y negativo de 213,71 miles de euros en 2006.
De la verificación de la situación durante el periodo analizado en la presente fiscalización, resulta
que la evolución de los saldos del resultado presupuestario en dicho periodo es la que se recoge en
el cuadro siguiente4:
CUADRO 7: RESULTADO PRESUPUESTARIO, PERIODO 2011-2015*
(Euros)
Conceptos 2011 2012 2013 2014 2015
DR-OR por operaciones corrientes 6.648.177,24
7.069.210,18
7.836.004,94
9.198.752,88
9.229.165,47
DR-OR por otras operaciones no financieras
(8.816.384,98)
(3.527.671,66)
(4.016.322,43)
(4.872.606,20)
(5.315.380,97)
Total operaciones no financieras
(2.168.207,74)
3.541.538,52
3.819.682,51
4.326.146,68
3.913.784,50
DR-OR por activos financieros
(2.250,00)
0 (4.500,00)
(1.833,34)
916,63
DR-OR por pasivos financieros 2.292.927,71
4.158.447,43
(2.531.820,40)
(1.417.232,26)
(1.836.234,32)
Total operaciones financieras
n/a
n/a
n/a
n/a
(1.835.317,69)
RESULTADO PRESUPUESTARIO EJERCI CIO
122.469,97
7.699.985,95
1.283.362,11
2.907.081,08
2.078.466,81
AJUSTES:
Créditos gastados financiados con remanente de
tesorería para gastos generales 4.336.740,60
897.948,25
475.307,27
262.149,70
1.752.239,85
+Desviaciones de financiación negativas del ejerci cio 6.529.949,71
2.953.557,29
4.958.299,12
4.746.958,57
2.703.774,09
-Desviaciones de financiación positivas del ejercic io 7.417.501,01
695.255,71
2.534.870,33
3.349.991,05
1.428.620,12
TOTAL AJUSTES n/a
n/a
n/a
n/a
3.027.393,82
RESULTADO PRESUPUESTARIO AJUSTADO 3.571.659,27
10.856.235,78
4.182.098,17
4.566.198,30
5.105.860,63
* Último ejercicio con cuentas disponibles.
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas por el Ayuntamiento.
Tanto el resultado presupuestario del ejercicio como el ajustado se han mantenido en valores
positivos durante todo el periodo, con una evolución muy similar a lo largo del mismo,
experimentando un crecimiento pronunciado entre 2011 y 2012, disminuyendo posteriormente en
2013 sin llegar a alcanzar el mínimo inicial, y creciendo posteriormente de nuevo el resultado
presupuestario del ejercicio entre 2013 y 2014. Por su parte, el resultado presupuestario ajustado
tuvo una evolución creciente a partir del 2013.
4 La estructura de los estados cambió en 2015 como consecuencia de la entrada en vigor de la nueva Instrucción de
Contabilidad de la Administración Local, aprobada por Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprobó
la Instrucción del modelo normal de contabilidad.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 31
La evolución en el conjunto del periodo fue de un incremento del 1.597% entre 2011 y 2015 en el
resultado presupuestario del ejercicio y del 43% en el ajustado. El nivel más bajo de ambos, como
se ha señalado, se registró en 2011 -122.469,97 euros el resultado presupuestario y 3.571.659,27
euros el ajustado-, en el que el resultado de las operaciones no financieras fue negativo en más de
2 millones de euros, siendo las operaciones financieras las que convirtieron en positivo dicho
resultado presupuestario. Por su parte, en 2012 se registró el valor más elevado del resultado
presupuestario en el periodo, tanto el del ejercicio como el ajustado -7.699.985,95 y 10.856.235,78
euros, respectivamente-, debido a las operaciones financieras5. En estos dos ejercicios las
operaciones de nuevos préstamos superaron a las de amortización de deuda. A partir de 2013 las
operaciones de amortización de deuda superaron a las de obtención de nuevos préstamos con el
consiguiente efecto en el resultado presupuestario del ejercicio.
Remanente de tesorería
En el Informe del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, se realizó también un
análisis de la evolución en el periodo de los remanentes de tesorería. Así, los remanentes de
tesorería totales aprobados por la Corporación a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios
fiscalizados ascendieron a 25.372.432,44 euros en 2005, 24.756.110,42 euros en 2006 y
27.470.437,57 euros en 2007. Tras la deducción de los saldos de dudoso cobro y del remanente de
tesorería correspondiente a gastos con financiación afectada, fueron de 2.631.084,80 euros,
4.472.534,89 euros y 6.645.103,26 euros, respectivamente.
También resultaban afectados los remanentes de tesorería, como se ha expuesto en el análisis de
las modificaciones de crédito, por los ajustes que debían efectuarse derivados de la incorrecta
imputación presupuestaria de las enajenaciones de terrenos y de las monetarizaciones de los
aprovechamientos urbanísticos, infravalorándose en 825,72 miles de euros en 2005 y en 9.027
euros en 2006 y 2007, respectivamente. Por su parte, el criterio utilizado para el registro contable
de las deudas con los acreedores con los que se firmaron convenios de pago provocaba la
sobrevaloración del remanente de tesorería para gastos generales por 3.511,89 miles de euros en
2005, 2.877,38 miles de euros en 2006 y 2.368,53 miles de euros en 2007.
De la verificación de la situación durante el periodo analizado en la presente fiscalización, resulta
que la evolución de los saldos del remanente de tesorería en el periodo 2011-20156 es la que se
recoge en el cuadro siguiente7:
5 El origen de estas operaciones financieras fue, principalmente, la concertación por el Ayuntamiento de Guadalajara de
operaciones de crédito al amparo del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores
hipotecarios, de control de gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos, por importe de
1.340.664,24 euros, así como del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de
información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a proveedores de
las entidades locales, por importe de 6.063.144,79 euros.
6 Último ejercicio con cuentas disponibles.
7 La estructura de los estados cambia en 2015 como consecuencia de la entrada en vigor de la nueva Instrucción de
Contabilidad de la Administración Local, aprobada por Orden HAP/1781/2013.
32 Tribunal de Cuentas
CUADRO 8: REMANENTE DE TESORERÍA, PERIODO 2011-2015
(Euros)
Apunte 2011 2012 2013 2014 2015
Fondos líquidos 16.722.760,96 11.946.226,05 11.954.933,48 12.312.459,51 19.340.775,06
Derechos pendientes de cobro 31.084.600,05 33.767.397,32 27.334.166,95 26.979.764,55 27.948.078,31
(+) Dchos. Pdtes. de cobro presupuesto corriente 13.967.843,09 11.707.569,74 10.545.448,02 9.385.762,41 9.120.182,39
(+) Dchos. Pdtes. de cobro presupuestos cerrados 18.467.861,65 23.486.997,57 19.533.673,19 19.985.004,96 18.758.111,95
(+) Dchos. Pdtes. de cobro operaciones no
presupuestarias
154.335,98 82.028,35 59.864,27 66.446,80 69.783,97
(-) Dchos. Pdtes. de cobro realizados pdtes. de
aplicación definitiva
1.505.440,67 1.509.198,34 2.804.818,53 2.457.449,62 n/a
Obligaciones pendientes de pago 21.532.250,41 16.010.189,45 10.621.200,23 9.037.184,10 10.431.925,33
(+) Obligaciones pendientes de pago del presupuesto
corriente
18.155.304,41 12.414.915,98 8.052.182,86 6.146.049,21 6.948.021,43
(+) Obligaciones pendientes de pago de presupuestos
cerrados
513.457,32 522.096,60 171.193,55 2.717,54 6.749,31
(+) Obligaciones pendientes de pago de operaciones
no presupuestarias
2.863.488,68 3.073.176,87 2.397.823,82 2.888.575,88 3.477.154,59
(-) Obligaciones pdtes. de pago realizadas pendientes
de aplicación definitiva
0,00 0,00 0,00 158,53 n/a
(+) Partidas pendientes de aplicación n/a n/a n/a n/a -6.807.329,02
a. -(-) cobros realizados pendientes de aplicación
definitiva
n/a n/a n/a n/a 6.808.927,22
b. -(+) pagos realizados pendientes de aplicación
definitiva
n/a n/a n/a n/a 1.598,20
REMANENTE DE TESORERÍA TOTAL 26.275.110,60 29.703.433,92 28.667.900,20 30.255.039,96 30.049.599,02
Saldos de dudoso cobro 13.824.638,06 17.006.261,17 16.756.094,21 18.549.998,51 18.658.001,26
Exceso de financiación afectada 9.793.049,27 7.633.607,07 5.405.435,57 3.832.855,66 2.822.801,99
REMANENTE DE TESORERÍA PARA GAS TOS
GENERALES
2.657.423,27 5.063.565,68 6.506.370,42 7.872.185,79 8.568.795,77
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas por el Ayuntamiento.
El remanente de tesorería, tanto total como para gastos generales, mostró una evolución creciente
en el periodo 2011-2015, salvo un leve descenso en 2013 del primero. La evolución en el conjunto
del periodo fue de un incremento del 14% para el remanente de tesorería total y del 222% tras los
ajustes derivados de los saldos de dudoso cobro y de los excesos de financiación afectada.
Para poder realizar una adecuada comparativa de la composición del remanente de tesorería total
como diferencia entre los derechos y las obligaciones pendientes –además de los fondos
líquidos- se efectúa el cálculo correspondiente sobre los derechos pendientes de cobro y
obligaciones pendientes de pago, separando las partidas pendientes de aplicación, como hace el
nuevo modelo contable, si bien el efecto en las obligaciones es poco significativo. Los valores de
los derechos pendientes de cobro y de las obligaciones pendientes de pago, tras la eliminación del
efecto de las partidas pendientes, serían:
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 33
CUADRO 9: VALORES HOMOGÉNEOS DERECHOS Y OBLIGACIONES PENDIENTES
2011 2012 2103 2014 2015
Derechos pendientes de cobro homogéneos 32.590.040,72 35.276.595,66 30.138.985,48 29.437.214,17 27.948.078,31
Obligaciones pendientes de pago homogéneos 21.532.250,41 16.010.189,45 10.621.200,23 9.037.342,63 10.431.925,33
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas por el Ayuntamiento
Del análisis de los tres componentes del remanente de tesorería total, se observa la tendencia
decreciente tanto de los derechos pendientes de cobro como de las obligaciones pendientes de
pago y una evolución de la tesorería inicialmente decreciente, estable posteriormente y creciente
en el final del periodo. De la composición de los derechos y obligaciones pendientes diferenciando
los de ejercicio corriente y los derivados de ejercicios anteriores, se constata una tendencia
decreciente en todos ellos, salvo en los derechos pendientes de cobro de ejercicios cerrados, que
registraron un crecimiento inicial y posteriormente una disminución que hace que la evolución para
el conjunto del periodo represente un aumento del 2%. La evolución más pronunciada, en términos
absolutos, se produjo en las obligaciones pendientes de pago de ejercicio corriente que pasaron de
los 18.155.304,41 euros en 2011 a 6.948.021,43 euros en 2015, lo que supuso una disminución del
62%.
II.4.2. Recomendaciones referidas a los ingresos y deudores
En relación con las áreas de ingresos y deudores se incluyeron siete conclusiones específicas en el
Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, que derivaron,
como se ha indicado, en la formulación de las Recomendaciones 4ª, 5ª, 6ª y 9ª. En ellas se instaba
a la adopción de medidas que aseguraran la necesaria coordinación entre los departamentos
intervinientes en relación con la concesión de licencias de obra, se realizaran revisiones de
expedientes no prescritos, así como que se promovieran las depuraciones de sus saldos deudores
prescritos procediendo a la baja de los mismos. Se transcriben a continuación las referidas
recomendaciones, exponiéndose, tras cada una de ellas, los resultados del análisis realizado
respecto de la situación de la Entidad en relación con las mismas a la fecha de finalización de los
trabajos de la presente fiscalización:
Recomendación 4ª: El Ayuntamiento debería, en relación con la concesión de licencias de obra,
establecer la necesaria coordinación entre los departamentos intervinientes, estableciendo
mecanismos que impidan que lleguen a concederse licencias de obra sin que se haya hecho
efectiva, al menos, la autoliquidación por los conceptos tributarios pertinentes, y que aseguren la
revisión sistemática de las autoliquidaciones practicadas, dando lugar a las liquidaciones
complementarias que sean pertinentes y, en todo caso, a la práctica de las liquidaciones definitivas
que corresponda conforme al coste real y efectivo de las obras ejecutadas.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, puso de
manifiesto, a resultas del análisis realizado sobre la gestión tributaria y recaudatoria, que las
distintas unidades intervinientes en la liquidación y cobro de los tributos no contaban con
procedimientos adecuados y sistemáticos para las distintas fases, así como tampoco con una clara
definición de funciones y de sistemas de intercambio de documentación entre las diferentes
unidades administrativas implicadas. Se indicaba que no existieron procedimientos de coordinación
entre las diferentes unidades de rentas –Rentas 1 y Rentas 2-, ni entre estas y la encargada de la
gestión recaudatoria, que aseguraran el cobro de la totalidad de derechos reconocidos en los
diferentes conceptos tributarios.
34 Tribunal de Cuentas
Además, en relación con el cobro de los tributos derivados de la concesión de las licencias
urbanísticas, se señalaba que la falta de coordinación entre el Área de Urbanismo, la Unidad de
Rentas que tenía asignados dichos tributos y el Servicio de Tesorería determinó que se
concedieran licencias de este tipo sin que la Entidad acreditase el pago por el obligado tributario de
los correspondientes tributos. Esta falta de coordinación originó que no se controlase ni se
comprobase posteriormente por la Intervención del Ayuntamiento, el cobro de las autoliquidaciones
en el momento de la concesión de licencias de obra, ni se realizaran actuaciones encaminadas a
practicar liquidaciones provisionales en aquellos casos en los que las autoliquidaciones no se
hubieran ingresado o liquidaciones complementarias sobre las autoliquidaciones practicadas.
Tampoco se llevaron a cabo conciliaciones periódicas entre los registros contables, los de gestión
tributaria y de tesorería. Las bases de datos utilizadas por la Unidad de Rentas y el Área de
Urbanismo empleaban criterios y códigos diferentes para el registro de operaciones, dificultando la
realización de cualquier tipo de conciliación de la información de forma automática y no
disponiendo de más campos comunes que el nombre del tercero o la fecha de concesión de la
licencia. Por último, y si bien las Normas urbanísticas del Plan de Ordenación Municipal establecían
la revisión por parte de los servicios técnicos municipales de los presupuestos de ejecución de las
obras realizadas y visadas colegialmente con el fin de ajustar el coste real y efectivo de las mismas,
en ninguno de los casos que fue objeto de análisis en dicho Informe se había realizado tal revisión.
Tal y como se ha puesto de manifiesto en el Subapartado II.3 del presente Informe, a fecha de
finalización de los trabajos de fiscalización la Entidad carecía de manuales de procedimiento o
instrucciones escritas que recojan de forma clara y precisa las tareas a realizar por el personal
responsable de cada una de ellas, ni la atribución de funciones en las distintas áreas y unidades.
Además, no dispone de aplicaciones informáticas específicas en muchas de las áreas de gestión
de la Entidad, produciéndose el intercambio de información entre algunas de las unidades de forma
manual. No obstante, la incorporación desde 2007 de una aplicación de uso común en las unidades
de gestión tributaria, recaudación e inspección, ha favorecido la interrelación entre ellas, así como
con la aplicación de contabilidad. De esta forma y a diferencia de lo que ocurría en el periodo 2005-
2007, la intervención puede realizar un seguimiento de los cargos en contabilidad y los derechos
reconocidos derivados, realizando a 31 de diciembre de cada ejercicio la conciliación de los saldos
para determinar las posibles diferencias y detectar los motivos que las ocasionan.
Durante la ejecución de los trabajos de la presente fiscalización se ha verificado que las unidades
intervinientes en la concesión de licencias de obra eran las mismas que las existentes en el periodo
fiscalizado en el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento. Por un lado, desde la
perspectiva económica intervienen la Sección de Rentas 2, responsable de la gestión tributaria del
Impuesto de bienes inmuebles, plusvalías, vados e Impuesto de construcciones, instalaciones y
obras (ICIO), y las de recaudación e inspección, dependientes funcionalmente todas ellas de la
tesorería del Ayuntamiento. Desde la perspectiva técnica, la unidad responsable de la concesión de
licencias de obra era urbanismo.
Como se ha señalado, el Pleno del Ayuntamiento, con fecha 30 de octubre de 2015, aprobó
inicialmente el Reglamento Orgánico de Gobierno y Administración, creando el Órgano de Gestión
Tributaria, y acordó la aprobación inicial de su reglamento de naturaleza orgánica. Su aprobación
definitiva se produjo el 16 de marzo de 2016. En dicho reglamento orgánico se desarrolla su
organización, funcionamiento y régimen jurídico y se le atribuyen, entre otras, las funciones de la
gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los actos tributarios municipales en los
términos que recogen sus disposiciones transitorias. No obstante, a fecha de finalización de los
trabajos de fiscalización, dicho órgano aún no se encontraba en funcionamiento.
De acuerdo con el artículo 14 de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por otorgamiento de
licencias urbanísticas, en vigor desde enero de 2006, el proceso para la concesión de licencias de
obra, debería comenzar con la solicitud por el sujeto pasivo, previo pago en régimen de
autoliquidación, de la tasa correspondiente, debiendo acreditarse dicho pago en el momento de
presentación de la solicitud. Una vez analizado el expediente por la Unidad de Urbanismo y previa
comprobación de la existencia de dicha autoliquidación, el expediente debe remitirse a la sección
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 35
competente del Departamento de Gestión Tributaria -Rentas 2-, donde debe verificarse el cálculo
de la cantidad autoliquidada y practicarse la liquidación complementaria, en su caso, o la
liquidación provisional en el supuesto de no haberse realizado la autoliquidación. El expediente
debe archivarse a la espera de la posterior autoliquidación del ICIO, exigible en el plazo de 30 días
desde la concesión de la licencia.
Una vez finalizadas las obras, en aquellos casos en los que procede la solicitud de licencia de
primera ocupación -puesta en uso de obra nueva, previa comprobación por parte de urbanismo, de
que las obras han sido ejecutadas de conformidad con las condiciones de la licencia que autorizaba
su ejecución-, el procedimiento es similar. El sujeto pasivo debe practicar la autoliquidación, tras su
comprobación, la Unidad de Urbanismo concede la licencia y da traslado del expediente al
Departamento de Gestión Tributaria para la práctica de liquidaciones complementarias a las
autoliquidaciones efectuadas o de liquidaciones provisionales en caso de ausencia de
autoliquidación. Posteriormente, se da traslado a la Unidad de Inspección para la realización de las
comprobaciones oportunas dirigidas a llevar a cabo las liquidaciones definitivas de los conceptos
tributarios asociados a la concesión de la licencia, una vez valorados el coste real y efectivo de la
obra ejecutada. En febrero de 2016 fueron adjudicadas a una empresa las tareas de esta Unidad
de Inspección, bajo la tutela de la Tesorería, con la finalidad de ejecutar aquellos trabajos de
comprobación e investigación encaminados a la detección de los hechos imponibles susceptibles
de liquidación no declarados por el sujeto pasivo respecto de todos los tributos de carácter
municipal.
De acuerdo con la información aportada por la Entidad, desde el 1 de enero de 2016 hasta el 30 de
junio de 2017 se solicitaron 144 licencias de obra -98 durante el ejercicio 2016 y 46 en los seis
primeros meses del 2017-. De dichas licencias, 120 fueron objeto de concesión por acuerdo de la
Junta de Gobierno, de las que únicamente 91 contaron con la oportuna autoliquidación de la tasa
correspondiente y otras cuatro fueron objeto de liquidación provisional por la Sección de Rentas,
estas últimas del ejercicio 2016, habiéndose concedido, por tanto, veinticinco licencias sin que se
hubiera realizado la liquidación de los correspondiente tributos asociados. De estas veinticinco
licencias concedidas, ocho -dos en 2016 y seis en 2017- lo fueron a propuesta del Departamento
de Urbanismo sin que se pusiera en conocimiento de la Sección de Rentas y sin la verificación del
cumplimiento de las respectivas obligaciones tributarias de los sujetos pasivos. Las diecisiete
licencias restantes que constan como concedidas y respecto de las que no hay constancia de la
liquidación de los tributos asociados a dicha concesión -cuatro de 2016 y trece de 2017- se
encuentran en fase de tramitación en la Sección de Rentas hasta la recepción del respectivo
expediente que permita el cálculo de la liquidación provisional correspondiente.
En el cuadro siguiente se recogen las autoliquidaciones y liquidaciones provisionales derivadas
tanto de la tasa urbanística como del ICIO, en función del ejercicio y con indicación del número de
expedientes y del importe liquidado por cada concepto, así como la suma de los presupuestos de
ejecución material:
CUADRO 10: LICENCIAS DE OBRA DESDE 1 DE ENERO DE 2016 HASTA 30 DE JUNIO DE
2017
Ejercicio/Periodo Nº licencias
solicitadas Nº licencias
concedidas Tasa Importe ICIO Importe Presupuesto
ejecución material
2016 98 88 82 64.856,61 80 667.005,67 19.502.724,56
Primer semestre 2017 46 32 13 2.907,35 13 29.088,28 1.099.006,24
Total 144 120 95 67.763,95 93 696.093,95 20.601.730,80
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
36 Tribunal de Cuentas
Del total de licencias de obra solicitadas en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2016 y el
30 de junio de 2017, el 90% se concedieron en el ejercicio 2016, constando la autoliquidación o
liquidación provisional de la tasa correspondiente en el 93% de las mismas. Por su parte, en la
primera mitad del ejercicio 2017 se concedieron el 70% de las licencias solicitadas, respecto de las
que tan solo consta haberse realizado la liquidación en el 41% de los casos.
Por otro lado, de acuerdo con la documentación aportada por la Entidad, entre el 1 de enero de
2016 y el 30 de junio de 2017, se solicitaron 68 licencias de primera ocupación -35 durante el
ejercicio 2016 y 33 durante el primer semestre de 2017-. Se ha detectado en la fiscalización la
omisión, en la documentación aportada por el Ayuntamiento, de, al menos, tres expedientes de
solicitud de licencia de primera ocupación, incluidos en la información referida a las licencias
complementarias realizadas en el ejercicio, lo que será objeto de análisis posteriormente al
examinar el cumplimiento de la Recomendación 6ª.
Se ha verificado que las 68 licencias fueron concedidas sin la realización por el sujeto pasivo de la
correspondiente autoliquidación. El 50% de ellas -34 solicitudes- fueron objeto de liquidación
provisional por parte de la Sección de Rentas, de las que 31 fueron posteriormente remitidas a la
Unidad de Inspección. Dicha unidad procedió, además, a la revisión de otros doce expedientes –en
total el 63% de las licencias de primera ocupación solicitadas-. No hay constancia de la realización
de ninguna acción en relación con las otras veinticinco licencias de primera ocupación solicitadas.
En el cuadro siguiente se recogen las licencias de primera ocupación solicitadas en el periodo de
referencia, ejercicio 2016 y primera mitad del ejercicio 2017, según la documentación aportada,
indicándose las que fueron objeto de liquidación provisional en la Sección de Rentas y las que
fueron revisadas por la Unidad de Inspección:
CUADRO 11: LICENCIAS DE PRIMERA OCUPACIÓN DESDE 1 DE ENERO DE 2016 HASTA 30
DE JUNIO DE 2017
Ejercicio Nº licencias solicitadas
Nº licencias liquidación
Sección Rentas
Nº licencias revisadas
inspección
2016 35 19 25
Primer semestre 2017 33 15 18
Total 68 34 43
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
La Unidad de Inspección tras la realización de las comprobaciones oportunas para verificar el coste
real y efectivo de las obras ejecutadas y practicar las liquidaciones definitivas que correspondiesen,
y según la documentación presentada por el Ayuntamiento, dictó acta de conformidad en once de
los 43 expedientes tramitados, realizándose el cálculo de la liquidación definitiva de los tributos
asociados en los diez casos en los que procedió, dado que en el otro el presupuesto inicial
coincidió con el coste real.
Por tanto, se ha verificado durante los trabajos de fiscalización que la falta de una adecuada
comunicación entre las unidades intervinientes en el proceso de concesión de licencias
urbanísticas, en especial en el caso de la Unidad de Urbanismo, y de liquidación de los tributos
asociados, además de dificultar la elaboración de una documentación completa relativa a las
licencias solicitadas y tramitadas, sigue posibilitando la concesión de las mismas sin la previa
autoliquidación e, incluso, sin la posterior realización de las liquidaciones provisionales oportunas.
En consecuencia, no se estima cumplida la Recomendación 4ª al no haberse establecido la
necesaria coordinación entre la Unidad de Urbanismo y los demás departamentos intervinientes en
el proceso de concesión de licencias de obra, persistiendo las incidencias puestas de manifiesto en
el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 37
Recomendación 5ª: El Ayuntamiento debería proceder a la revisión de todos los expedientes de
concesión de licencias de obra, realizando la oportuna liquidación en todos aquellos casos en los
que no se haya producido la prescripción, y procediendo, en su caso, a la depuración de las
correspondientes responsabilidades.
Tal y como se ha expuesto en el análisis del cumplimiento de la Recomendación 4ª en relación a la
concesión de licencias urbanísticas, el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento
puso de manifiesto la falta de revisión de las autoliquidaciones practicadas por los sujetos pasivos
del ICIO, así como de la tasa correspondiente. Del análisis efectuado resultó la realización de
determinadas comprobaciones por la Sección de Rentas dirigidas a verificar la adecuación de las
autoliquidaciones presentadas con ocasión de la concesión de licencias, si bien la inexistencia de
procedimientos normalizados y de planificaciones y programaciones adecuadas determinó que
aquellas no se realizaran de forma sistemática o que se efectuaran con mucho retraso,
encontrándose algunas de las liquidaciones practicadas por esta Sección, consecuencia de la
detección del impago del impuesto y la tasa correspondiente, en riesgo de prescripción.
En virtud del contrato firmado en 2016 para la colaboración en el desarrollo de las tareas de
inspección, serán objeto de comprobación aquellos expedientes no prescritos referidos a obras
ejecutadas respecto de las cuales se hubieran otorgado las correspondientes licencias, que se
seleccionarán atendiendo a los criterios que el Ayuntamiento establezca -actualmente obra mayor y
declaración responsable para la detección de los hechos imponibles susceptibles de liquidación no
declarados por el sujeto pasivo en relación con todos los tributos de carácter municipal-. La
empresa debe elaborar respecto de los mismos el correspondiente informe y proponer, en su caso,
la oportuna liquidación definitiva conforme al coste real y efectivo.
El Ayuntamiento no ha elaborado, a la fecha de los trabajos de fiscalización, un plan sistemático
encaminado al cumplimiento de la Recomendación 5ª, siendo la Unidad de Inspección la única que,
con ocasión de la concesión de las licencias de primera ocupación, tal y como se ha expuesto en el
análisis de la anterior Recomendación, realiza, en su caso, liquidaciones complementarias.
En consecuencia, de lo expuesto puede considerarse parcialmente cumplida la recomendación
puesto que, aun cuando el Ayuntamiento no realizó de forma inmediata a la formulación de la
recomendación por el Tribunal de Cuentas acciones dirigidas a dar adecuado cumplimiento a la
misma, desde la firma en febrero de 2016 del contrato con una entidad privada para la colaboración
en las tareas de inspección, se han venido efectuando comprobaciones sobre algunos de los
expedientes no prescritos. No se han realizado, sin embargo, actuaciones tendentes a la
depuración de las respectivas responsabilidades.
Recomendación 6ª: El Ayuntamiento debería proceder, asimismo, a la revisión de todos los
expedientes de concesión de licencias de primera ocupación no prescritos, comprobando el coste
real y efectivo de la obra, de cara a girar las liquidaciones definitivas del ICIO.
En el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento se puso de manifiesto que,
además de la falta de revisión en las autoliquidaciones practicadas y de coordinación entre los
distintos servicios implicados en la gestión de los tributos de naturaleza urbanística, las
liquidaciones definitivas del ICIO, que deberían practicarse con ocasión de la concesión de las
licencias de primera ocupación, no se realizaban de forma sistemática, no habiéndose girado
liquidaciones por ese concepto durante los ejercicios 2006 y 2007.
De acuerdo con la información aportada por la Entidad durante los trabajos de la presente
fiscalización en relación a las liquidaciones complementarias practicadas durante 2016 y el primer
semestre de 2017, derivadas todas ellas de licencias de primera ocupación solicitadas tanto en
dichos ejercicios como en ejercicios anteriores, se han obtenido los datos recogidos en el cuadro
siguiente:
38 Tribunal de Cuentas
CUADRO 12: LIQUIDACIONES COMPLEMENTARIAS PRACTICADAS ENTRE 1 DE ENERO DE
2016 Y 30 DE JUNIO DE 2017
Año solicitud Nº de expedientes
Actas de conformidad
emitidas en 2017
En tramitación Prescritas
2004
1
1
2007
1
1
2012
1
1
2014
5
1
3
1
2015
18
6
11
2016
13
5
9
2017 3
1
2
Total
42
13
26
3
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
Así, en el periodo referido, según dicha información, se realizaron solo 42 liquidaciones
complementarias, todas ellas consecuencia del otorgamiento de licencias de primera ocupación. El
74% de ellas tuvo origen en licencias solicitadas en los ejercicios 2015 y 2016. De las 42
liquidaciones incluidas en la relación remitida por la Entidad, trece derivaron en actas de
conformidad, girándose la respectiva liquidación complementaria durante el primer semestre del
ejercicio 2017 en once de ellas. Otras veintiséis se encontraban en tramitación a fecha de
finalización de los trabajos de fiscalización. Las tres solicitudes restantes resultaron prescritas. Se
ha verificado, por tanto, que las declaraciones complementarias a efectuar, así como las posibles
depuraciones que pudieran proceder para la realización de las liquidaciones definitivas del ICIO
resultantes de ejercicios anteriores en los casos en que no hayan prescrito, no se han llevado a
cabo sobre la totalidad de las licencias de primera ocupación, correspondiendo la mayor parte de
las liquidaciones complementarias a las solicitadas durante los ejercicios 2015 y 2016.
De la documentación analizada relativa a las licencias de primera ocupación solicitadas en el
mismo periodo, se ha detectado la existencia de, al menos, otros siete expedientes de este tipo
tramitados con acta de conformidad por la Unidad de Inspección, realizándose liquidaciones
complementarias en seis de ellas.
Así, resulta que la Entidad no cuenta con información completa respecto a las liquidaciones
complementarias realizadas ni, según ha manifestado de forma expresa, ha realizado un plan
encaminado a la revisión de todos los expedientes de concesión de licencias de primera ocupación
no prescritos para comprobar el coste real y efectivo de la obra y girar las liquidaciones definitivas
del ICIO. Las únicas liquidaciones complementarias efectuadas derivan, en todo caso, de las
revisiones efectuadas por la Unidad de Inspección con ocasión de las solicitudes de licencias de
primera ocupación, sin que exista un procedimiento sistemático para la comprobación del resto de
licencias concedidas. En consecuencia, y al igual que se ha señalado para la Recomendación 5ª, la
Recomendación 6ª debe considerarse parcialmente observada en la medida en que, no obstante
las deficiencias indicadas, a partir de la firma en febrero de 2016 del contrato para la colaboración a
la inspección, se han venido realizando verificaciones sobre los expedientes no prescritos,
comprobando el coste real y efectivo de la obra y practicando, en su caso, las correspondientes
liquidaciones definitivas del ICIO.
Recomendación 9ª: El Ayuntamiento debería proceder a depurar sus saldos deudores, liquidando
los no prescritos y anulando los que resulten definitivamente incobrables, promoviendo, en su caso,
los oportunos expedientes de baja y prescripción.
Como se puso de manifiesto en el análisis del cumplimiento de la Recomendación 4ª, el Informe
cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento señalaba que el análisis de la gestión tributaria
y recaudatoria había evidenciado que las unidades intervinientes en la liquidación y cobro de
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 39
tributos no contaron con procedimientos adecuados de gestión, con una clara definición de
funciones ni con un sistema de intercambio de documentación.
Además, se indicaba en dicho Informe que la Corporación no disponía de medios suficientes ni
adecuados, ni contaba con procedimientos sistemáticos ni planes de recaudación ejecutiva que
permitieran el adecuado control y seguimiento de los deudores registrados en sus cuentas y
aseguraran su cobro. El registro en las cuentas de recaudación de los saldos pendientes en vía
ejecutiva no se realizó de manera sistemática, existiendo divergencias entre los datos registrados
en la contabilidad presupuestaria de la Entidad y los que constaban en las cuentas de recaudación
en relación con los deudores de ejercicios cerrados. Las actuaciones encaminadas a la
recaudación de los derechos fueron escasas, heterogéneas y asistemáticas. Tampoco se dispuso
de planes sistemáticos para el control y seguimiento de los derechos susceptibles de prescripción,
por lo que en los tres expedientes de declaración de prescripción de derechos aprobados por la
Corporación en los ejercicios fiscalizados —uno para cada uno de los ejercicios— no se incluyeron
la totalidad de los derechos, que, por su antigüedad y falta de actuaciones dirigidas a su cobro,
deberían haber sido declarados prescritos. Los embargos realizados no respondieron a un
protocolo, efectuándose sobre muestras discrecionales y tratando de forma heterogénea a un
mismo tipo de deudores, sin alcanzar en ningún caso la totalidad de impagados en vía ejecutiva.
En la presente fiscalización se ha comprobado, de acuerdo con la información contenida en las
cuentas rendidas por la Entidad relativas a los ejercicios 2010 a 2015, que la composición de los
deudores presupuestarios en función de la antigüedad del reconocimiento del derecho de cobro a
31 de diciembre de cada uno de los ejercicios, es la que se expone en el cuadro siguiente:
CUADRO 13: REPRESENTATIVIDAD DE LA ANTIGÜEDAD DE LOS SALDOS DE LOS
DERECHOS PENDIENTES DE COBRO A 31 DE DICIEMBRE DE CADA EJERCICIO
(%)
Antigüedad 31/12/2010 31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015
Corriente 39 43 33 35 32 33
1 año
19
20
29
17
17
15
2 años
13
12
14
20
14
13
3 años
7
9
9
8
14
13
4 años
6
4
6
7
8
7
5 años
5
4
2
5
5
7
6 años o más
11
8
7
8
10
12
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas por el Ayuntamiento.
Los deudores por derechos reconocidos de ejercicio corriente ascendieron, a 31 de diciembre de
2010, a 9.931.574,55 euros, el 39% del total de derechos pendientes de cobro en dicho ejercicio,
pasando a ser de 9.120.182,39 euros a 31 de diciembre de 2015, el 33 % de los derechos en ese
año, observándose una evolución global decreciente de la representatividad de los derechos de
corriente respecto del total de derechos pendientes en el periodo.
Según la estructura organizativa de la Entidad a la fecha de finalización de los trabajos de
fiscalización, las labores de recaudación se llevaban a cabo por un jefe de Sección y dos
administrativos que dependían funcionalmente de la Tesorería Municipal, lo que continuará hasta
40 Tribunal de Cuentas
que se produzca la creación formal del Órgano de Gestión Tributaria, que incluye entre sus
funciones las relativas a la recaudación municipal.
Por su parte, y tal y como se ha puesto de manifiesto en el análisis del cumplimiento de la
Recomendación 3ª, el Ayuntamiento no disponía de manuales de procedimiento escritos aplicables
al área de recaudación, por lo que no tenía una herramienta específica y completa que facilitara la
homogeneización del seguimiento de la deuda en ejecutiva, de modo que se garantizase su cobro y
se evitase la prescripción, contando la Entidad como única referencia para el tratamiento de los
derechos pendientes de cobro con lo establecido al respecto en el Reglamento General de
Recaudación aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio.
Asimismo, la aplicación informática a través de la cual se llevaba el control de la recaudación en vía
ejecutiva presentaba ciertas carencias al no recoger determinados aspectos de los expedientes,
tales como las reclamaciones emitidas por parte del deudor, que se controlan a través de ficheros
externos.
Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que el Ayuntamiento se adhirió, por acuerdo de Pleno de
30 de septiembre de 2011, al Convenio suscrito entre la Agencia Estatal de Administración
Tributaria (AEAT) y la Federación Española de Municipios y Provincias en materia de intercambio
de información tributaria y colaboración, según el cual, una vez finalizado el plazo de periodo
voluntario, podrá remitirse por la Entidad a la AEAT, como máximo cada mes, la información de la
deuda pendiente de cobro a reclamar en vía ejecutiva, según el criterio del responsable de área.
Se ha verificado en la presente fiscalización que el Ayuntamiento ha venido realizando
depuraciones de saldos de derechos pendientes de cobro con periodicidad anual, aun cuando lo
lleva a cabo de forma manual, con el consiguiente riesgo de errores y/u omisiones. En el cuadro
siguiente se recogen las depuraciones de saldos realizadas desde el 1 de enero de 2011 hasta el
30 de junio de 2017:
CUADRO 14: DEPURACIONES DE SALDOS DE DEUDORES ENTRE EL 1 DE ENERO DE 2011
Y 30 EL DE JUNIO DE 2017
(Euros)
Ejercicio
origen
Ejercicio en el que se procedió a la baja contable
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Total
1991-2010
2.630.960,55
3.241.481,77
1.677.735,52
686.037,14
1.142.108,55
636.165,03
758.649,04
10.773.137,60
2011
638.997,91
1.053.648,83
3.162.575,45
145.560,59
256.915,78
168.799,92
116.306,79
5.542.805,27
2012
1.433.284,13
443.496,82
231.243,16
216.437,98
149.391,60
139.312,23
2.613.165,92
2013
303.908,97
227.633,49
431.892,59
200.517,47
159.531,97
1.323.484,49
2014
344.881,70
286.755,38
212.674,71
139.664,65
983.976,44
2015
186.765,57
185.435,03
135.270,31
507.470,91
2016
155.750,58
353.316,18
509.066,76
2017
86.036,39 86.036,39
TOTAL 3.269.958,46 5.728.414,73 5.587.716,76 1.635.356,08 2.520.875,85 1.708.734,34 1.888.087,56 22.339.143,78
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 41
En el cuadro siguiente se detallan las principales causas de las bajas de los derechos efectuadas
entre el 1 de enero de 2011 hasta el 30 de junio de 2017:
CUADRO 15: MOTIVOS DE BAJA DE LOS DEUDORES
Ejercicio
Aminoración del
principal Anulaciones Insolvencia Prescripción
Total general
Importe % s/
total
Importe % s/
total
Importe % s/
total
Importe % s/
total
2011
489,58
0,01
1.473.365,25
45,06
1.391.426,90
42,55
404.676,73
12,38
3.269.958,46
2012
389,65
0,01
5.722.634,88
99,90
5.390,20
0,09
5.728.414,73
2013
289,15
0,01
4.780.563,80
85,55
622.798,11
11,15
184.065,70
3,29
5.587.716,76
2014
125,17
0,01
1.102.828,48
67,44
532.402,43
32,56
1.635.356,08
2015
84,59
0,00
1.120.035,59
44,43
1.400.755,67
55,57
2.520.875,85
2016
2,11
0,00
647.707,75
37,91
1.061.024,48
62,09
1.708.734,34
2017 637.066,29 33,74 0,00 0,00 1.251.021,27 66,26
1.888.087,56
TOTAL 638.446,54 2,86 14.847.135,75 66,46 6.264.819,06 28,04
588.742,43 2,64 22.339.143,78
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
Los mayores importes dados de baja se han producido como consecuencia de anulaciones, el
66,46% de media en el periodo, por diversos motivos tales como cambios de titularidad, errores en
los datos o inexistencia del hecho imponible. El segundo de los motivos en importancia cuantitativa
fue las insolvencias. Las bajas por aminoración del principal en casos de errores materiales que
reducen la base imponible y las derivadas de prescripción, tan solo supusieron de media el 2,86% y
el 2,64%, respectivamente, en el conjunto del periodo analizado. Tan sólo se realizaron
expedientes de baja por prescripción en los ejercicios 2011 y 2013, por importes de 404.676,73
euros y 184.065,70 euros, respectivamente, lo que supuso el 12,38% y el 3,29% sobre el total de
las bajas de deudores, en los citados ejercicios. A fecha de finalización de los trabajos de la
presente fiscalización se había formulado una nueva propuesta de bajas por prescripción por un
total de 343.674,95 euros.
El control del jefe de la Sección de recaudación en relación con la posible prescripción de los
derechos se viene realizando mediante una consulta en la aplicación informática, de la que se
obtienen los expedientes en fase ejecutiva pendientes de cobro desde el 1 de enero al 31 de
diciembre de los cuatro años anteriores. A partir de esa relación, aquel efectúa una depuración
manual excluyendo aquellos respecto de los que se hubiese realizado alguna acción que
interrumpiese la prescripción y promoviendo acciones dirigidas a hacer efectivos dichos derechos,
tales como diligencias de embargo o requerimiento de bienes. No obstante, al igual que ocurría en
el periodo objeto de seguimiento de recomendaciones -2005 a 2007-, estas actuaciones aún siguen
sin responder íntegramente a un protocolo sistemático, teniendo en cuenta, además, que dependía
del criterio del responsable de la Sección de Recaudación la consideración de determinados
derechos como de difícil cobro a efectos de su remisión a la AEAT. En todo caso, se puede
considerar esencialmente cumplido el contenido de la Recomendación 9ª, al realizarse,
efectivamente, depuraciones periódicas de los saldos de los derechos pendientes de cobro, aunque
sea con las limitaciones anteriormente expuestas.
II.4.3. Recomendaciones referidas al inmovilizado
En el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, se
incluyeron dos recomendaciones relativas al inmovilizado de la Entidad derivadas de la ausencia de
inventario general de bienes y derechos, así como de inventario específico de bienes del
Patrimonio Municipal del Suelo (PMS). Se transcriben a continuación las referidas
42 Tribunal de Cuentas
recomendaciones, exponiéndose, tras cada una de ellas, los resultados del análisis realizado
durante los trabajos de la presente fiscalización respecto de la situación de la Entidad desde la
aprobación de aquel Informe hasta la fecha de finalización de los trabajos de la presente
fiscalización:
Recomendación 7ª: “El Ayuntamiento debería confeccionar y mantener actualizado el inventario de
todos sus bienes y derechos, comprensivo de las características técnicas, jurídicas y económicas
de los mismos, estableciendo procedimientos normalizados de conciliación periódica entre la
contabilidad y el inventario municipal”.
En efecto, en el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento se puso de manifiesto
la ausencia de un inventario general que reflejara, debidamente clasificados y valorados, los bienes
y derechos de la Entidad, lo que supuso el incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 86
del TRRL y lo previsto en el artículo 17 del RBEL.
La Entidad tampoco contaba con un inventario específico, de carácter contable, previsto en la
Regla 16 de la entonces vigente Instrucción del modelo normal de contabilidad local, aprobada por
la orden EHA/4041/2004, para el caso de inexistencia de coordinación entre la contabilidad y el
inventario general, que detallase y valorase individualmente el inmovilizado, ni con otros registros
auxiliares ni fichas individuales de los elementos que lo integraban. La Sección de Patrimonio no
dispuso de cauces de comunicación adecuados con las restantes secciones del Ayuntamiento que
posibilitaran la notificación, en tiempo y forma, de las altas, modificaciones y bajas de los distintos
elementos patrimoniales de propiedad municipal, con objeto de que la misma pudiera realizar el
control de los distintos bienes y derechos de la Entidad y que la Sección de Contabilidad pudiera
proceder al adecuado registro de los mismos.
El inmovilizado reflejado en los balances de situación de la Entidad a 31 de diciembre de los
ejercicios 2005, 2006 y 2007, ascendió a 81.857.242,79, 102.611.140,82 y 123.600.501,29 euros,
respectivamente, y supuso el 67%, 71% y 76% del total del activo de cada ejercicio. De las cifras
anteriores resulta que las inmovilizaciones materiales representaron más del 50% del total del
inmovilizado.
Como resultado de las verificaciones realizadas en la presente fiscalización, se recoge en el cuadro
siguiente la evolución del inmovilizado y su importancia en relación con el activo total de la Entidad
desde el ejercicio 2011 hasta 31 de diciembre de 2015, último ejercicio con cuentas rendidas a este
Tribunal en la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización:
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 43
CUADRO 16: EVOLUCIÓN DEL INMOVILIZADO E IMPORTANCIA EN RELACIÓN CON EL
ACTIVO TOTAL DE LA ENTIDAD A 31 DICIEMBRE, EJERCICIOS 2011 A 2015
(Euros)
Epígrafe 31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015
Inversiones destinadas al
uso general
89.251.398,42 91.224.996,12 93.025.822,80 96.010.009,59 204.740.792,091
Inmovilizaciones materiales 98.682.014,85 99.853.406,47 101.481.210,83 103.370.802,88
Inmovilizaciones
inmateriales
2.202.515,38 2.318.222,38 2.388.806,56 2.406.714,56 2.413.945,36
Patrimonio público del
suelo
20.880,00 20.880,00 20.880,00 20.880,00 20.880,00
Inversiones financieras
permanentes
89.468,43 89.468,43 93.968,43 93.968,43 84.008,22
Total inmovilizado 190.246.277,08 193.506.973,40 197.010.688,62 201.902.375,46 207.259.625,67
% sobre total activo 83,12% 84,92% 88,31% 89,50% 86,18%
1 Magnitudes agrupadas de acuerdo con la Instrucción del modelo normal de contabilidad local, vigente desde el 1 de
enero de 2015, aprobada por la Orden HAP/1781/2013.
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas por el Ayuntamiento a este Tribunal.
Desde la finalización del periodo fiscalizado en el Informe objeto de seguimiento de
recomendaciones, ejercicio 2007, y con objeto de formar un inventario general de sus bienes y
derechos, el Ayuntamiento celebró dos contratos con sendas empresas. Por una parte, para la
elaboración de un inventario de bienes muebles se formalizó en 2009 un contrato menor −por
importe de 17.980 euros, IVA incluido–, que incluyó, además de la elaboración del propio
inventario, el etiquetado de los bienes inventariados. Por otra parte, en relación con los bienes
inmuebles, el 24 de mayo de 2012 se celebró un contrato de servicios para la elaboración de un
inventario de bienes inmuebles y derechos del Ayuntamiento −por importe de 51.920 euros, IVA
incluido–. Dichos inventarios fueron elaborados por empresas independientes, sin interrelación
entre ellos, incluyendo en su objeto el segundo de los contratos -el celebrado para la elaboración
del inventario de bienes inmuebles y de derechos- la integración del anterior en el estado en el que
se encontraba en el momento de su entrega al Ayuntamiento. Ambos inventarios fueron
confeccionados y entregados al Ayuntamiento como un conjunto de fichas individualizadas, en
soporte papel, de cada bien.
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 86 del TRRL y en el artículo 17 del RBEL, el
Pleno del Ayuntamiento, en sesión de 5 de septiembre de 2014, procedió a la aprobación formal del
inventario general de bienes y derechos de la Entidad, aun cuando el relativo a los bienes muebles
estaba referido a los bienes existentes en la Entidad con anterioridad a 2010. Con posterioridad, y
con objeto de ajustarse al precitado artículo 86, dicho Inventario fue remitido a la Comunidad
Autónoma y a la Subdelegación de Gobierno, los días 10 y el 16 de diciembre de 2014,
respectivamente.
Durante los trabajos de fiscalización se ha verificado que el Ayuntamiento no ha llevado a cabo,
desde la elaboración de los inventarios anteriores, actualizaciones o rectificaciones de su contenido
mediante la incorporación de los nuevos derechos, bienes muebles o inmuebles adquiridos,
enajenados o dados de baja, lo que, además de limitar la utilidad de este instrumento, incumple el
citado artículo 86 del TRRL, que requiere, al menos, su rectificación anual, y el 33 del RBEL que
precisa de la comprobación del inventario cada vez que se renueve la Corporación, circunstancia
esta que tuvo lugar como consecuencia del proceso de elecciones locales celebrado el 24 de mayo
de 2015.
Como ya se puso de manifiesto en el Informe objeto de seguimiento de recomendaciones, la
Sección de Patrimonio -como unidad responsable de la gestión del inventario- no contaba, y
44 Tribunal de Cuentas
continúa sin hacerlo, con cauces de comunicación adecuados con las restantes secciones del
Ayuntamiento, de forma que se le notifiquen, en tiempo y forma, las altas, modificaciones, bajas, y
las enajenaciones de los distintos elementos patrimoniales de su propiedad con objeto de que esta
pueda realizar el control de los distintos bienes y derechos de la Entidad. En dicha Sección de
Patrimonio se reciben, sin regularidad y de forma esporádica, y en todo caso a discreción de las
secciones implicadas, información relativa a las adquisiciones, enajenaciones o bajas de bienes,
sin que exista un procedimiento que estandarice las notificaciones. Una vez recibidas tales
notificaciones, la Sección de Patrimonio se limita a agruparlas y archivarlas en soporte papel sin
que proceda a incorporar dicha información a los inventarios.
Asimismo, se ha verificado en la presente fiscalización la ausencia de un cauce de comunicación
entre la Sección de Patrimonio y la de Contabilidad para el registro contable de la adquisición,
enajenación o baja de los bienes. A estos efectos, la Sección de Contabilidad procede al registro
global de los gastos derivados de los bienes adquiridos sin que lleve a cabo una individualización
de dichos bienes y sin que existan procedimientos normalizados de conciliación periódica entre la
contabilidad y el inventario municipal.
Con objeto de valorar el adecuado registro contable de los bienes adquiridos se ha seleccionado
una muestra aleatoria entre los contratos de obras, de servicios y de suministros adjudicados por la
Entidad durante los ejercicios 2014, 2015 y 2016. El número de contratos incluidos en dicha
muestra ha ascendido a once de los 100 adjudicados en dichas tipologías, cuyo importe de
adjudicación supuso el 6% del total -724.895,77 euros-, seleccionándose dos de obras, por un
importe total de adjudicación de 374.820,99 euros, el 9% del total de la categoría; dos de servicios
mediante los cuales se adquirieron esculturas, el 1% del total adjudicado en dicha
categoría -66.000 euros-; y siete de suministros, por un importe global de adjudicación de
284.074,78 euros, el 11% del total−. Se ha verificado que se había procedido a realizar el registro
contable de los bienes adquiridos como consecuencia de los contratos seleccionados. Como se ha
indicado anteriormente, dicho registro se llevó a cabo de forma conjunta, sin que la Sección de
Contabilidad tenga conocimiento de cada bien individualmente.
Por otra parte, a la finalización de los trabajos de fiscalización, aun cuando los datos de los bienes
contenidos en los dos inventarios aprobados por el Pleno de la Corporación en septiembre de 2014
no se encontraban actualizados a la realidad existente en ese momento, el Ayuntamiento había
llevado a cabo un proceso para la carga en una única base de datos de la totalidad de los
correspondientes a los bienes contenidos en ambos inventarios, con objeto de impulsar en el futuro
una actualización de los mismos para formar un nuevo inventario de bienes de la Entidad.
En consecuencia, de lo expuesto puede estimarse parcialmente cumplida la Recomendación 7ª,
puesto que, si bien la Entidad elaboró en enero de 2010 y en septiembre de 2014 inventarios
actualizados de bienes muebles y de derechos y bienes inmuebles, respectivamente, desde la
confección de cada uno de ellos, no se han llevado a cabo tareas periódicas de actualización. A la
finalización de los trabajos de fiscalización –noviembre de 2017− el Ayuntamiento no tenía
actualizado un inventario de los bienes de su propiedad que reflejara, debidamente clasificados y
valorados, los bienes y derechos de la Entidad, ni contaba con procedimientos normalizados de
conciliación periódica entre la contabilidad y el inventario municipal. El Ayuntamiento se encuentra
en la actualidad practicando actuaciones encaminadas a impulsar la formación de un nuevo
inventario.
Recomendación 8ª: “El Ayuntamiento debería proceder a la constitución real, aparte de la
aprobación formal, del inventario individualizado del Patrimonio Municipal del Suelo, así como a
impulsar los mecanismos de control necesarios que garanticen que los bienes integrantes del
mismo se destinen exclusivamente a las finalidades previstas”.
El origen del PMS se encuentra en el artículo 13 del RBEL de 27 de mayo de 1955, que establecía
como finalidad de su constitución prevenir, encauzar y desarrollar la expansión urbana y facilitar los
planes de ordenación urbana. Su contenido y regulación han estado sometidos a numerosas
modificaciones por las distintas leyes reguladoras del régimen urbanístico y del suelo, tanto en el
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 45
ámbito estatal como en el autonómico. En la actualidad, y desde la derogación del texto refundido
denominado Patrimonio Público del Suelo (PPS) y su regulación específica se encuentra en los
Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Los bienes de los PPS deben constituir un patrimonio separado y los ingresos obtenidos mediante
la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por su equivalente económico de la
cesión relativa a la parte de aprovechamiento urbanístico perteneciente a la Administración, han de
destinarse a la conservación, administración y ampliación del mismo siempre que solo se financien
gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable, o bien utilizarse en los usos
propios de su destino.
En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, el PPS se regula en los artículos
76 a 79 del TRLOTAU, estableciendo el primero de ellos la obligación para los municipios de
constituir sus respectivos PPS con la finalidad de crear reservas para actuaciones públicas, así
como para facilitar el planeamiento territorial y urbanístico y su ejecución en el marco de sus
correspondientes competencias. A estos efectos, cada PPS debe integrar un patrimonio
independiente, separado del restante patrimonio de la Administración titular, debiendo esta
documentar los bienes integrantes y depósitos en metálico, las enajenaciones de bienes y el
destino final de estos.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, reflejó la
ausencia, al comienzo del periodo fiscalizado, de un inventario separado de los bienes que
integraban el PMS, lo que supuso un incumplimiento de los entonces vigentes artículos 276 Real
Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y del artículo 76 del, entonces vigente, Decreto
Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de
Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística. Dicha ausencia supuso la carencia de un
instrumento adecuado que permitiera asegurar el destino que para dichos bienes establecía el
artículo 79 de dicho Decreto Legislativo 1/2004, verificándose un destino diferente a los fines
previstos en la legislación en el 20% de los recursos del PMS. Continuaba el Informe señalando
que el PMS del Ayuntamiento de Guadalajara se constituyó durante el periodo fiscalizado mediante
Decreto de la Alcaldía de 23 de marzo de 2006, si bien dicha constitución fue puramente nominal,
sin que se procediera a la formalización de dicha constitución, ni a la identificación de los bienes
que lo integraban ni de la naturaleza de los mismos. Según dicho Decreto, el PMS lo constituían los
bienes enumerados en el artículo 77 del Decreto Legislativo 1/2004, sin que fuera necesario un
acuerdo expreso de adscripción al mismo de los bienes y derechos que lo integraran. Además, el
citado Decreto determinó la adscripción a la Sección de Patrimonio del Ayuntamiento de las
competencias para la gestión y administración de los bienes integrantes del PPS, sin perjuicio de
las actuaciones que pudieran corresponder a otras secciones municipales.
La situación descrita en el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento se mantuvo
hasta la ejecución del contrato formalizado para la elaboración del inventario de derechos y de
bienes inmuebles del Ayuntamiento referida en el análisis del cumplimiento de la Recomendación
7ª, que, como se ha puesto de manifiesto, dio lugar a la aprobación formal por el Pleno, en su
sesión de 5 de septiembre de 2014, del inventario general de bienes y derechos de la Entidad.
Dicho inventario, como también se ha indicado, estaba constituido por las fichas individualizadas en
soporte papel de los bienes. En el mismo constaban, debidamente separadas y adscritas a un
epígrafe específico, 23 parcelas de naturaleza urbana registradas como bienes integrantes del PPS
de la Entidad, todas ellas adquiridas entre 2004 y 2008.
No obstante la atribución de competencias a la Sección de Patrimonio por el precitado Decreto de
la Alcaldía de 23 de marzo de 2006 en relación con los bienes del PPS, durante los trabajos de la
presente fiscalización se ha puesto de manifiesto la ausencia de actuaciones de depuración y
actualización del Inventario, así como de gestión, administración y control de estos bienes, lo que
supone, en la práctica, un conocimiento parcial de los bienes que integran el PPS de la Entidad, así
46 Tribunal de Cuentas
como de las altas y bajas realizadas sobre dicho patrimonio. Como consecuencia de ello, la referida
Sección no ha podido aportar una relación íntegra y fiable de la totalidad de bienes adquiridos o
enajenados desde la aprobación del Informe objeto de seguimiento de recomendaciones.
Como se puso de manifiesto en el análisis de la recomendación anterior, la Entidad ha procedido
en 2017 al traslado de la totalidad del contenido del inventario aprobado por el Pleno en 2014 a una
base de datos de carácter informático, a la que se incorporaron los datos relativos a la totalidad de
sus derechos y bienes, muebles e inmuebles, incluyendo las 23 parcelas indicadas del PPS.
De acuerdo con la información obtenida durante los trabajos de la presente fiscalización de varias
secciones del Ayuntamiento, desde 2011 la Entidad ha incorporado a su PPS, al menos, cuatro
nuevas parcelas8. Del análisis efectuado en relación con este patrimonio y el contenido del
inventario han resultado las siguientes incidencias:
− La Sección de Patrimonio que, como se ha señalado, cuenta con las competencias en
relación con la gestión y administración del PPS, únicamente tenía conocimiento de la
incorporación al mismo de tres de las cuatro parcelas indicadas, desconociendo la inclusión
en el PPS de la parcela G-CIS 1.6. SP 100 "Ciudad del Transporte".
− La Sección de Patrimonio, aun cuando sabía de la incorporación de las otras tres parcelas,
en la relación de bienes incorporados aportada solo informó de dos de ellas, si bien la
tercera, adquirida en 2015, la tenía incorporada a su base de datos del PPS, incorporación
que se produjo en 2017 − Parcela G-CLI-1.2. SP PP 100 "Ciudad del Transporte" U.A. 1−.
− En relación con la actualización de los bienes inventariados del PPS y una vez llevado a
cabo el traspaso a la base de datos informatizada de los bienes correspondientes al PPS,
únicamente se incorporó el registro referido a la indicada parcela adquirida en 2015, sin que
se agregasen las otras dos parcelas de las que tenía conocimiento la Sección, derivadas del
Proyecto de Reparcelación del SUE-30, −parcelas R-3 a y C-4 a− y la citada parcela G-CIS
1.6. SP 100 "Ciudad del Transporte".
− No tuvieron lugar labores de depuración del Inventario, estando incluidos en el mismo
algunos bienes, tales como un vehículo, que en ningún caso pueden ser constitutivos del
PPS, debiendo dicho bien, en particular, haberse hecho constar en el inventario general de
bienes muebles de la Entidad.
Por otra parte, desde el punto de vista contable, el grupo de cuentas de patrimonio público del
suelo no presentaba saldo en los balances de situación de la Entidad a 31 de diciembre de los dos
primeros ejercicios del periodo fiscalizado en el Informe cuyas recomendaciones son objeto de
seguimiento −2005 y 2006−. Durante 2007 se registró un movimiento, referido a un arrendamiento
de terrenos, por 20.880 euros, que tal como se puso de manifiesto en el Informe fue activado
incorrectamente como inmovilizado. Dicho saldo no ha sido rectificado, permaneciendo en el
balance de la Entidad a la fecha de finalización de los trabajos de la presente fiscalización, y siendo
este el único importe consignado en la cuenta (2400) que recoge el PPS, lo que supone que la
Entidad no ha llevado a cabo el registro contable de ninguno de los bienes de dicho patrimonio
adquiridos por el Ayuntamiento. Tampoco fueron objeto de registro contable dos operaciones por
las que el Ayuntamiento procedió a la cesión de cuatro parcelas del PPS, así como su posterior
reversión al mismo.
En consecuencia, de lo expuesto resulta que únicamente puede estimarse cumplida parcialmente y
de forma básica la Recomendación 8ª, puesto que si bien la Entidad llevó a cabo la confección de
un inventario de los bienes integrantes de su PPS, cuya aprobación se efectuó por el Pleno en
2014, no han sido objeto con posterioridad de tareas periódicas de depuración y actualización. No
obstante la atribución a la Sección de Patrimonio de competencias en relación con el PPS, ni esta
Sección ni ninguna otra del Ayuntamiento ha asumido la efectiva gestión, administración y control
de este tipo de bienes, no habiendo sido posible obtener una relación completa y fiable de los
8 Además, se incorporaron otros bienes como consecuencia de la reversión de cuatro parcelas que habían sido cedidas
previamente por el Ayuntamiento en 2008 y 2009.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 47
bienes adquiridos y enajenados desde la aprobación del Informe objeto de seguimiento de
recomendaciones. Por otra parte, la Entidad no ha procedido al registro contable de ninguno de los
bienes del PPS adquiridos desde 2007, ni de dos operaciones por las que el Ayuntamiento cedió
cuatro parcelas del PPS, así como a su posterior reversión al mismo. Además, la Entidad carece de
mecanismos de control que permitan garantizar que los bienes integrantes de dicho PPS se
destinen exclusivamente a las finalidades previstas por la normativa vigente.
II.4.4. Recomendaciones referidas a la Tesorería
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, incluyó una
recomendación relativa a la tesorería referida al elevado número de cuentas bancarias abiertas por
la Entidad que no eran utilizadas. Se transcribe a continuación la recomendación formulada y se
exponen, a continuación, los resultados del análisis realizado durante los trabajos de la presente
fiscalización respecto de la situación de la Entidad en lo que se refiere a la mencionada cuestión,
desde la aprobación de aquel Informe.
Recomendación 10ª: “El Ayuntamiento debería proceder al cierre de las cuentas que no sean
objeto de utilización así como al cierre o regularización de la situación de aquellas que,
manteniendo saldos, cuentan entre las firmas autorizadas con alcaldes de anteriores
Corporaciones”.
En el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento se puso de manifiesto la
existencia entre 2005 y 2007 de un gran número de cuentas de titularidad municipal, más de 30,
que presentaban elevados saldos medios, entre 26 y 27 millones de euros. La rentabilidad media
obtenida por estas fue inferior al 2%. Asimismo, diez de las cuentas no constaban en los estados
de tesorería presentados por la Corporación, careciendo de saldo ocho de ellas y contando las
otras dos con saldos próximos a 50 euros y ningún movimiento en los ejercicios fiscalizados.
Desde el 1 de enero 2011 y hasta 30 de junio de 2017, el Ayuntamiento informó de la apertura de
36 cuentas bancarias y de la cancelación de otras 30, veintidós de las cuales habían sido abiertas
en dicho periodo. Los motivos principales de cancelación fueron la finalización de las causas que
motivaron la apertura, fundamentada en operaciones de endeudamiento de la Entidad vinculadas a
planes de financiación -catorce cuentas-, así como la cancelación por la integración de entidades
financieras -seis cuentas- o por cambio de cuenta dentro de la propia Entidad -cinco cuentas-.
Conforme a la información aportada por el Ayuntamiento, a 30 de junio de 2017 este era titular de
29 cuentas bancarias, que presentaban un saldo total de 12.070.246,19 euros, lo que suponía una
media de 416.215,39 euros por cuenta. Dichas cuentas estaban abiertas en doce entidades
financieras diferentes. En el cuadro siguiente se muestra la evolución de las cuentas bancarias de
titularidad municipal y de su saldo total, desde 31 de diciembre de 2015 hasta el 30 de junio de
2017:
CUADRO 17: CUENTAS BANCARIAS DE TITULARIDAD MUNICIPAL A 31 DE DICIEMBRE DE
2015, 31 DE DICIEMBRE DE 2016 Y 30 DE JUNIO DE 2017, DE ACUERDO CON LA
INFORMACIÓN APORTADA POR EL AYUNTAMIENTO
(Euros)
Fecha
31/12/2015
31/12/2016
30/06/2017
Nº cuentas 35 29 29
Saldo 19.343.974,35 17.378.091,82 12.070.246,19
Saldo medio 552.684,98 599.244,55 416.215,39
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
48 Tribunal de Cuentas
No obstante, de la conciliación bancaria llevada a cabo durante los trabajos de la presente
fiscalización, se ha verificado la existencia de otras tres cuentas bancarias más de titularidad
municipal, una destinada a ingresos por embargos, otra de alta remuneración abierta para el
depósito temporal de excedentes de tesorería y una última para la operativa relacionada con las
fiestas patronales. De acuerdo con la información facilitada por las entidades financieras, las tres
cuentas carecían de saldo y no presentaban movimientos, al menos, entre el 1 de enero de 2016 y
el 30 de junio de 2017. Asimismo, se ha puesto de manifiesto que una de las cuentas incluidas
como de su titularidad a 30 de junio de 2017 en la relación aportada por el Ayuntamiento, había
sido cancelada con anterioridad, en noviembre de 2016.
Por lo tanto, a 30 de junio de 2017 la Entidad era titular de, al menos9, 31 cuentas bancarias, con
un saldo total de 12.070.246,19 euros. Casi la mitad de dichas cuentas −quince− fueron abiertas
con posterioridad a la finalización del periodo fiscalizado en el Informe objeto de seguimiento de
recomendaciones, presentando un saldo a 30 de junio de 2017 de 7.704.564,01 euros, el 64% del
total. La mayoría de estas cuentas, diez, se abrieron durante los últimos cinco años, entre 2013 y
2017.
En relación con el uso dado por la Entidad a dichas cuentas, durante el ejercicio 2016, el 39% de
las mismas −doce cuentas− no registraron más de doce apuntes, equivalentes a una media de un
apunte mensual, y, en cinco de ellas, no se llevó a cabo ningún apunte –en dos de las relacionadas
por el Ayuntamiento y en las tres resultantes de la conciliación bancaria10-. Durante el primer
semestre de 2017 el número de cuentas que no registraron movimiento ascendió a siete -cuatro de
las relacionadas por el Ayuntamiento y las tres identificadas en la conciliación bancaria-. En total, el
número de cuentas en las que se anotaron uno o ningún apunte mensuales de media, fue de
catorce.
Con objeto de valorar el uso de las cuentas que presentaban un menor número de movimientos, se
ha analizado la gestión, el empleo específico y los apuntes de las catorce cuentas indicadas en las
que no se registraron, de media, más de uno mensual. En ocho de las catorce cuentas han
quedado acreditados los motivos de su uso reducido o nulo, por tratarse de cuentas para la
realización de pagos a justificar, de alta remuneración, o de una cuenta restringida de recaudación
para el ingreso de padrones.
Por su parte, las seis cuentas restantes han tenido un uso residual, no apreciándose razones para
su mantenimiento como cuentas operativas. La apertura de dos de las cuentas derivó de la
formalización de sendos préstamos con entidades financieras ya cancelados, habiéndose
registrado escasos movimientos, en todo caso no vinculados con el objeto que determinó su
apertura, durante 2016 y ninguno durante el primer semestre de 2017. Otra de las cuentas se
trataba de una cuenta restringida de recaudación, muy antigua y en desuso, creada para el cobro
de los expedientes en ejecutiva, motivando la Entidad su falta de cierre en la cautela ante el
eventual ingreso esporádico procedente de expedientes antiguos en los que constaba la
numeración de esta cuenta. Por último, las tres cuentas puestas de manifiesto en la conciliación
bancaria llevada a cabo durante los trabajos de fiscalización, como se ha indicado, están también
en desuso, carecen de saldo y no se han efectuado movimientos en las mismas, al menos, durante
2016 y el primer semestre de 2017.
Por tanto, se ha verificado que la Entidad continúa sin incluir en sus estados de tesorería
presentados a este Tribunal la totalidad de las cuentas de las que es titular, al no constar en el
estado correspondiente al ejercicio 2015, último con cuentas rendidas a la finalización de los
trabajos de fiscalización, al menos, las tres de las cuentas de las que es titular identificadas durante
la conciliación bancaria. La Entidad debería haber incluido dichas cuentas en sus estados de
tesorería, aun cuando careciesen de saldo y no hubieran registrado movimientos durante el
ejercicio.
En relación con las firmas autorizadas para la disposición de los fondos de las cuentas, en
veintitrés de las 31 cuentas estaban autorizados el actual Alcalde de la Entidad así como las
9 De las veintidós entidades financieras con sucursal en el municipio de Guadalajara a las que se les solicitó información,
han completado la misma únicamente doce.
10 No se han incluido los datos de la cuenta que fue canc elada en noviembre de 2016.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 49
personas titulares de los servicios de Tesorería e Intervención. Por su parte, en siete de las ocho
cuentas restantes, cuya finalidad era la de realización de abonos por los procedimientos de pagos a
justificar o anticipos de caja fija, constaban como firmas autorizadas las de los correspondientes
habilitados. En la otra cuenta, identificada como resultado de la circularización bancaria y cuya
finalidad, como se ha puesto de manifiesto, era la realización de ingresos por embargos, constaba
como única persona autorizada el Alcalde.
Por último, ha de indicarse la existencia en la Entidad de un sistema de Caja para el cobro de una
pluralidad de conceptos tales como la expedición de documentos cartográficos, de cédulas
urbanísticas, de giros postales de multas, de fianzas por distintos conceptos −recibidas en garantía
en la ejecución de contratos o por posibles daños en la vía pública, entre otros−, de ingresos por
determinadas sanciones urbanísticas y por infracciones a la ordenanza de convivencia, así como
de otros ingresos originados en la oficina de turismo o por reposición de placas de vados. A través
de la misma se realizan también pagos por las inspecciones técnicas de los vehículos del parque
móvil municipal, por el abono de un apartado de correos o pagos relacionados con el minizoo
municipal.
El control y la custodia de los fondos que se reciben en la Caja, tanto en efectivo como mediante
cheque bancario, se realiza por cuatro auxiliares administrativos, quedando depositados los fondos
recaudados diariamente en una caja fuerte en las dependencias de la Entidad hasta su posterior
traslado, con periodicidad aproximada semanal, a una entidad financiera. La conciliación y el
control de los fondos se lleva a cabo diariamente a través de unas plantillas que agrupan las
cantidades ingresadas y abonadas.
En consecuencia, de lo expuesto cabe estimar parcialmente cumplida la recomendación formulada
puesto que, si bien las cuentas bancarias del Ayuntamiento no tienen actualmente entre sus firmas
habilitadas la de alcaldes de anteriores Corporaciones, no se ha reducido el número total de
cuentas que la Entidad mantiene abiertas en entidades financieras, aun cuando el 19% de ellas –
seis cuentas− tienen un uso residual no apreciándose razones para que dichas cuentas continúen
habilitadas.
II.4.5. Recomendaciones referidas a la contabilidad y a la necesidad de realizar ajustes
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007 incluyó dos
recomendaciones que se relacionaban directamente con el seguimiento y control de los gastos con
financiación afectada y la necesidad de modificar su contabilidad, incorporando ajustes y
reclasificaciones, además de otras recomendaciones que afectaban a las cuentas anuales y que
son objeto de análisis en los correspondientes epígrafes específicos relativos a las áreas a las que
afectan, en concreto, en los epígrafes II.4.2 y II.4.3. Se transcriben a continuación las dos
recomendaciones señaladas, exponiéndose, tras cada una de ellas, los resultados del análisis
realizado durante los trabajos de la presente fiscalización respecto de la situación de la Entidad, en
lo que se refiere a dichas cuestiones, desde la aprobación del Informe objeto de seguimiento.
Recomendación 11ª: El Ayuntamiento debería establecer un adecuado sistema de seguimiento y
control de los proyectos de gastos con financiación afectada, contabilizando los derechos derivados
de las actuaciones urbanísticas y de las enajenaciones de terrenos en el momento en el que los
mismos resulten vencidos y exigibles y realizando un control de los mismos a través de estos
proyectos de gasto.
Los gastos con financiación afectada suponen una excepción al principio general de desafectación
de los ingresos públicos, definiéndose como aquellos que -bien por su naturaleza o condiciones
específicas, bien como consecuencia de convenios entre la entidad responsable de su ejecución y
cualesquiera otras entidades, de carácter público o privado- se financian, en todo o en parte,
mediante recursos concretos que no podrían percibirse si no se realizaran dichos gastos o, si se
hubiesen percibido, deberían destinarse a la financiación de otras unidades de gasto de similar
naturaleza o, en su caso, ser objeto de reintegro a los agentes que los aportaron.
50 Tribunal de Cuentas
La existencia de este tipo de gastos implica que la Administración Pública correspondiente debe
justificar las obligaciones de pago asociadas con los ingresos afectados recibidos, sin quebrarse el
principio de unidad de caja, realizándose los pagos con los recursos disponibles en el momento de
su vencimiento e integrándose los cobros correspondientes a los ingresos afectados en la tesorería
del sujeto contable junto con los restantes medios que la componen.
La excepcionalidad de los gastos con financiación afectada hace que deban ser objeto de un
seguimiento específico, con una doble finalidad: por un lado, la verificación de que los recursos
afectados se utilizan para la realización de los gastos correspondientes y, por otro, el análisis de los
efectos que la ejecución de estos gastos tiene en la elaboración de dos importantes estados
financieros, el resultado presupuestario y el remanente de tesorería de la entidad, dado que el ritmo
de ejecución de los gastos y de los ingresos presupuestarios que los financian normalmente no es
sincrónico. Dicho seguimiento debe ser independiente pero complementario de la revisión y control
presupuestario, en tanto que la información que se obtenga deberá usarse para optimizar la propia
ejecución presupuestaria y, además, para cuantificar correctamente las magnitudes.
Los bienes de los PPS, como se expuso en el Epígrafe II.4.3 cuando se analiza el cumplimiento de
la Recomendación 8ª, deben constituir un patrimonio separado y los ingresos obtenidos de las
operaciones realizadas con los mismos –tanto por la enajenación de los terrenos que los integran
como por la sustitución por el equivalente económico de la cesión obligatoria de terrenos que
deben soportar los propietarios de los mismos cuando se realiza su urbanización- han de
destinarse a las finalidades previstas legalmente, lo que determina su tratamiento como proyectos
de gasto con financiación afectada.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, puso de
manifiesto una incorrecta contabilización e imputación presupuestaria de los derechos a cobrar
derivados de la enajenación de inversiones reales y de la conversión por el equivalente en metálico
de los aprovechamientos urbanísticos, con efecto en todos los ejercicios analizados, en los
balances de situación y las cuentas de resultados económico patrimoniales de la Entidad, así como
en la valoración de su remanente de tesorería y resultado presupuestario.
Respecto de los derechos a cobrar derivados de la enajenación de inversiones reales, en el
Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento se identificaron siete operaciones de
este tipo llevadas a cabo entre 2005 y 2007, que dieron lugar a ingresos por valor de 11.610,56
miles de euros. El registro contable de todas estas operaciones, excepto una, evidenció una serie
de deficiencias e incidencias. Así, las operaciones se registraron contablemente siguiendo un
criterio de caja, realizándose las anotaciones contables una vez que se produjeron los ingresos
correspondientes, como ingresos pendientes de aplicación y, desde el punto de vista patrimonial
únicamente se anotaron en las correspondientes cuentas de terrenos tres de las siete operaciones
realizadas. La imputación presupuestaria de las operaciones se realizó una vez que el Pleno de la
Entidad decidió el destino que se iba a dar a los recursos correspondientes y no en el momento del
devengo de las mismas. Esta incorrecta forma de registrar las operaciones tuvo efectos, por tanto,
en las liquidaciones de los presupuestos de ingresos, en los resultados presupuestarios y en los
remanentes de tesorería, tanto del ejercicio en el que se realizaron las operaciones, como de los
ejercicios posteriores en los que se fue produciendo su cobro e imputación presupuestaria.
También resultaron afectados los balances de situación y las cuentas de resultados económico
patrimoniales de los ejercicios 2005 a 2007.
La incorrecta imputación al presupuesto de las enajenaciones de inversiones reales supuso que el
resultado presupuestario del ejercicio 2005 se encontrase infravalorado en 443,10 miles de euros y
el de 2006 sobrevalorado en 449,85 miles de euros, sin producir efectos en el resultado
presupuestario de 2007. De igual forma, el remanente de tesorería estaba infravalorado por
importes de 458,8 miles de euros en 2005 y de 9.027 euros en los ejercicios 2006 y 2007.
En relación con los derechos derivados de la actividad urbanística y la posible monetarización de
aprovechamientos de dicha actividad, cabe indicar que la obligación existente de cesión de
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 51
terrenos por los promotores de los mismos al Ayuntamiento, puede sustituirse por el pago de
cantidad sustitutoria en metálico, lo que, en cualquier caso, debe ser acordado mediante un
convenio urbanístico. En el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento se
identificaron diez operaciones de sustitución del aprovechamiento urbanístico por su equivalente en
metálico llevadas a cabo entre 2005 y 2007, o con repercusiones económicas en dicho periodo,
que dieron lugar a ingresos por valor de 9.471,21 miles de euros. Todas las operaciones se
registraron contablemente de forma indebida, pues no se imputaron al concepto presupuestario de
aprovechamientos urbanísticos, contabilizándose patrimonialmente como partidas pendientes de
aplicación hasta que, por acuerdo plenario, se decidía el destino que se daría a dichos recursos.
Esta forma de proceder no resultaba conforme al principio presupuestario de anualidad y al
contable de devengo y de imputación a la transacción, ya que la naturaleza del recurso es, desde
su origen, un aprovechamiento urbanístico monetarizado y, como tal, debería haberse recogido en
el presupuesto de la Entidad.
La incorrecta imputación al presupuesto de los aprovechamientos urbanísticos supuso que los
resultados presupuestarios de los ejercicios 2005 y 2006 se encontrasen sobrevalorados en el
importe de los recursos cuyos destinos se decidieron en esos ejercicios, −47.233,11 euros en 2005
y 366,84 miles de euros en 2006− sin producir efectos en el resultado presupuestario de 2007.
También el remanente de tesorería del ejercicio 2005 estaba infravalorado por la permanencia en la
partida de ingresos pendientes de aplicación −por importe de 366,84 miles de euros en 2005 y sin
efecto en 2006 ni 2007−. De igual forma los balances de situación y las cuentas de resultado
económico-patrimonial de todos los ejercicios en los que se produjo tanto el devengo de los
derechos correspondientes como los movimientos de ingresos derivados de los mismos y los
acuerdos de destino de los fondos resultaron afectados por esta incorrecta forma de contabilización
de los derechos consecuencia de las operaciones relativas a dos Unidades de Actuación.
En la presente fiscalización se ha realizado un análisis del tratamiento contable dado a las
operaciones de esta naturaleza desde la aprobación del Informe cuyas recomendaciones son
objeto de seguimiento hasta la fecha de realización de los trabajos.
Durante el ejercicio 2011 se imputaron al presupuesto de ingresos derechos por importe de
422.644,35 euros, derivados de la enajenación de inversiones reales, y 39.250,14 euros,
resultantes de la monetarización de aprovechamientos urbanísticos que se habían producido en
ejercicios anteriores cuyo registro contable se había llevado a cabo de forma indebida al emplearse
un criterio de caja, registrándose como ingresos pendientes de aplicación una vez que se
produjeron los ingresos correspondientes en el primer caso, y como partidas pendientes de
aplicación en el segundo. Esta forma de proceder continúa siendo contraria al principio
presupuestario de anualidad y al contable de devengo y de imputación a la transacción, ya que la
naturaleza de los recursos son, desde su origen, la de recurso del PPS derivado de una
enajenación o de un aprovechamiento urbanístico monetarizado y, como tales, deberían recogerse
en el presupuesto de la Entidad, independientemente de que su destino se decidiese con
posterioridad, por lo que el reconocimiento del derecho debería coincidir con el momento de su
exigibilidad. La imputación presupuestaria de las cantidades anteriores se produjo posteriormente,
una vez que el Pleno de la Entidad decidió el 29 de julio de ese año, el destino que iba a dar a los
recursos correspondientes, en vez de en el momento del devengo de los mismos.
Por otra parte, en las verificaciones realizadas en la presente fiscalización se ha examinado la
operativa contable llevada a cabo por la Entidad en relación con la existencia de excedentes de
financiación en proyectos de gasto con financiación afectada originados en operaciones de este
tipo, es decir, tanto por las operaciones de enajenación de terrenos como por las de monetarización
de aprovechamientos urbanísticos. En el cuadro siguiente se recoge el importe de los traspasos
realizados entre proyectos desde el ejercicio 2011 a 2015, con indicación de aquel en el que se
hicieron efectivos:
52 Tribunal de Cuentas
CUADRO 18: TRASPASOS DE FINANCIACIÓN ENTRE PROYECTOS CON EXCEDENTES
(Euros)
Ejercicio
Traspasos realizados
Por enajenación de
inversiones reales
Por monetarización de
aprovechamientos
urbanísticos Total
2011 160.277,68 196.230,41
356.508,09
2012 91.730,95 488.020,19
579.751,14
2013 1.338,05 197.685,92
199.023,97
2014 - 202.054,60 202.054,60
2015 - 167.535,25 167.535,25
TOTAL 253.346,68 1.251.526,37 1.504.873,05
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
El total de traspasos realizados en el periodo 2011-2015 ascendió a 1.504.873,05 euros, de los que
el 83% correspondió a la conversión por su equivalente en metálico de aprovechamientos
urbanísticos y el 17% restante a la enajenación de inversiones reales.
Con objeto de analizar la operativa contable, así como los acuerdos formalizados para el traspaso y
las modificaciones presupuestarias llevadas a cabo como consecuencia de los mismos, se ha
seleccionado una muestra del 51% del total de los traspasos realizados, derivados todos ellos de
monetarizaciones de aprovechamientos urbanísticos, por importe de 760.191,30 euros.
El cuadro siguiente recoge la muestra de traspasos seleccionados, con indicación de los proyectos
de origen, de destino, el importe traspasado y el ejercicio en el que se llevó a cabo:
CUADRO 19: MUESTRA DE TRASPASOS DE FINANCIACIÓN POR MONETARIZACIÓN DE
APROVECHAMIENTOS URBANÍSTICOS ENTRE PROYECTOS CON EXCEDENTES
(Euros)
Ejercicio Proyecto origen Proyecto
destino Importe
2011 2004/2/4320/3
2011/2/3400/2
13.077,45
2011 2005/2/3210/1 9.054,91
2011 2005/2/5110/14 98,05
2011 2010/2/3211/1 174.000,00
2013 2011/2/1710/4 2013/2/1500/3 134.759,09
2013 2010/2/1500/2 2012/2/1500/3 53.495,28
2013 2012/2/1500/4 6.116,67
2014 2006/2/4522/2 2014/2/1550/7 167.535,25
2014 2013/2/1500/3 2014/2/1550/1 34.519,35
2015 2014/2/1550/7 2015/2/1532/2 167.535,25
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 53
Se ha verificado que la operatoria contable de la Entidad consiste en el traspaso entre proyectos de
excedentes de financiación producidos en otros, contabilizando en primer lugar la anulación de
dichos excedentes como “derechos anulados” para, posteriormente, proceder al reconocimiento de
derechos en los nuevos proyectos a los que se imputa dicha financiación. Además, se ha
constatado que todos los traspasos fueron autorizados por órgano competente y que, en todos los
casos, se tramitaron las modificaciones presupuestarias oportunas.
Igualmente, se han llevado a cabo comprobaciones en relación con el sistema empleado por la
Entidad para el seguimiento y control de los gastos con financiación afectada. Se ha verificado que
el Ayuntamiento de Guadalajara contaba, a 31 de diciembre de 2016, con 77 proyectos de gasto de
este tipo, de los que 46 se iniciaron durante el ejercicio y los 31 restantes tuvieron su origen en
ejercicios anteriores. El gasto total previsto en los proyectos ascendía a 29.202.065,28 euros,
habiéndose reconocido el 66% de dicho gasto a 31 de diciembre de 2016, correspondiendo al
propio ejercicio el reconocimiento del 11% de las obligaciones, 2.188.571,15 euros. En la
financiación de dichos gastos participaban 26 agentes, reconociéndose derechos durante el
ejercicio 2016 por 6.271.050,30 euros.
Con objeto de efectuar un análisis específico que permita valorar el cumplimiento de la
Recomendación 11ª, en lo que se refiere a la adecuada definición de los proyectos de gastos con
financiación afectada, el cálculo de los coeficientes de financiación y su efecto sobre el cálculo de
las desviaciones de financiación, en la presente fiscalización se ha seleccionado una muestra de
proyectos en la que se han incluido aquellos de mayor importancia cuantitativa, cuyos derechos u
obligaciones totales excedían, en todo caso, de 2.000.000 de euros. Dichos proyectos supusieron
el 49% de los créditos totales previstos para el ejercicio 201611. En el cuadro siguiente constan los
proyectos seleccionados, con indicación del importe total de gastos e ingresos previstos, su
coeficiente de financiación y el importe total de obligaciones y derechos reconocidos hasta 31 de
diciembre de 2016:
CUADRO 20: MUESTRA DE PROYECTOS DE GASTOS CON FINANCIACIÓN AFECTADA
(Euros)
Código de gasto Coef. finan. Gastos
previstos
Obligaciones
reconocidas
hasta 31/12/2016
Ingresos
previstos Derechos reconocidos
hasta 31/12/2016
2005/2/5110/19 0,9626 4.321.321,95 4.321.321,95 4.159.553,72 4.159.553,72
2010/2/1500/3 0,7651 6.309.694,96 6.309.694,96 4.828.278,40 4.828.278,40
2016/2/3360/1 1,0000 3.729.398,00 - 3.729.398,00 3.729.398,00
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
El seguimiento de los proyectos de gasto con financiación afectada se lleva a cabo por la Entidad
mediante un módulo específico de la aplicación contable utilizada, que fue adquirida externamente
tal y como se ha expuesto en el análisis del cumplimiento de la Recomendación 3ª. La gestión de
dichos gastos supone la determinación como proyectos con financiación afectada en el citado
módulo desde el momento de inicio de ejecución del correspondiente gasto. No obstante,
determinados gastos no definidos inicialmente como de financiación afectada adquieren tal
condición posteriormente, una vez iniciada su ejecución. Para el control de estos gastos que no
pueden tratarse como de financiación afectada en el programa contable, así como para la
detección de posibles errores en la incorporación de datos a dicho programa, el Jefe de
contabilidad realiza un seguimiento paralelo de todos los proyectos a los efectos de la
11 Según la información aportada por la Entidad durante los trabajos de fiscalización como adelanto del Estado de Gastos
con Financiación Afectada del ejercicio 2016.
54 Tribunal de Cuentas
incorporación de las correspondientes desviaciones al resultado presupuestario y al remanente de
tesorería.
Del análisis efectuado sobre los proyectos de gasto seleccionados en la muestra no se han
detectado incidencias relevantes. No obstante, en relación con la operativa contable llevada a cabo
por la Entidad, hay que poner de manifiesto, la continuidad del uso inadecuado del criterio de caja
en la contabilización de los recursos. Este es el caso en la financiación del proyecto 2016/2/3360/1,
denominado “Inversión rehabilitación del poblado de Villaflores”, consistente en la ejecución de las
obras de rehabilitación de dicho poblado incluidas entre las obligaciones a ejecutar en la
adjudicación del Programa de actuación urbanizadora del Sector SP 93 y de las obras de
rehabilitación del antiguo poblado de Villaflores. El Ayuntamiento acordó, en julio de 2013, la
ejecución del aval otorgado por una entidad financiera a la empresa encargada de dichas obras,
por incumplimiento de las obligaciones de esta. La ejecución del aval se hizo efectiva en 2015,
ingresando el Ayuntamiento 3.729.398 euros, contabilizados como partida pendiente de aplicación
por no estar iniciado el proyecto de gasto con financiación afectada aún a pesar de que el recurso
revestía tal naturaleza y que su finalidad era conocida. Esta forma de proceder, al igual que la
llevada a cabo en relación con las enajenaciones de inmovilizado y las monetarizaciones
urbanísticas, no ha resultado conforme al principio presupuestario de anualidad y al contable de
devengo y de imputación a la transacción12, ya que desde su origen la operación debería haberse
recogido en el presupuesto de la Entidad independientemente de que su destino se decidiese con
posterioridad, por lo que el reconocimiento del derecho debería coincidir con el momento de su
exigibilidad. La imputación presupuestaria de la cantidad anterior se produjo posteriormente,
durante el ejercicio 2016, una vez se declaró el proyecto referido como proyecto de gasto con
financiación afectada, al aprobarse por el Pleno del Ayuntamiento la financiación de dichas obras
con los referidos recursos. No obstante, a la finalización de los trabajos de fiscalización, el
Ayuntamiento no había comenzado la ejecución de las obras de rehabilitación del poblado de
Villaflores.
Esta misma operativa contable fue la empleada en el caso de sobrantes de cuatro préstamos
concedidos a la Entidad, contabilizados en la cuenta no presupuestaria de acreedores por
préstamo no dispuesto entre los ejercicios 2012 y 2015, por un importe conjunto de 222.363,72
euros. Su imputación presupuestaria se produjo en 2016 al acordarse la inclusión de los recursos
como financiación del proyecto de gasto con financiación afectada 2005/2/5110/19, consistente en
las obras de urbanización de una Unidad de actuación del Plan Especial de Reforma Interior en el
SUE-32.
Por lo anteriormente expuesto procede considerar que la Recomendación 11ª formulada por este
Tribunal de Cuentas ha sido cumplida parcialmente, teniendo en cuenta que el control de los gastos
con financiación afectada sigue sin ser suficiente en la medida en que, por un lado, los recursos del
PPS derivados de la enajenación de inversiones reales y de las conversiones por el equivalente en
metálico de los aprovechamientos urbanísticos continúan tratándose como recursos
extrapresupuestarios hasta su imputación a un proyecto concreto, aún a pesar de constituir un
patrimonio afectado desde su origen; y, por otro lado, los recursos de otra naturaleza se
contabilizan igualmente como no presupuestarios hasta que se acuerda el destino que se dará a
los mismos. En ambos casos la actuación no se ajusta al principio presupuestario de anualidad y a
los principios contables de devengo y de imputación a la transacción.
12 El Ayuntamiento de Guadalajara, en el trámite de alegaciones, ha justificado su actuación en relación con esta forma
de contabilización e imputación presupuestaria de los ingresos derivados de las enajenaciones de terrenos y de la
conversión por el equivalente en metálico de los aprovechamientos urbanísticos, manifestando que, ante la inexistencia
de un proyecto de gastos específico al que imputar los ingresos, el registro de los mismos se realizaba como pendiente
de aplicación, evitando así que pasara a formar parte del Remanente de tesorería para gastos generales.
En relación con esta argumentación debe indicarse que la inexistencia de un proyecto concreto de gasto al que imputar
los ingresos efectivamente realizados no puede dar lugar a la incorrecta aplicación del principio presupuestario de
anualidad y de los principios contables de devengo e imputación a la transacción.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 55
Recomendación 13ª: El Ayuntamiento debería proceder a modificar su contabilidad, incorporando
los ajustes y reclasificaciones necesarios para que ésta refleje la imagen fiel de su patrimonio, de
su situación económica y financiera y de los resultados de sus operaciones.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, puso de
manifiesto incidencias contables en relación con los anticipos reintegrables al personal, el
inmovilizado, los derechos a cobrar –tanto por enajenación de inversiones reales como por la
conversión por el equivalente en metálico de aprovechamientos urbanísticos, analizados en el
examen del cumplimiento de la Recomendación 11ª−, así como con las obligaciones pendientes de
pago. Algunas de dichas incidencias fueron objeto de cuantificación y, en su caso, de propuesta de
ajuste, mientras que respecto de otras se ponía de manifiesto el incumplimiento de principios
contables sin que se cuantificaran.
Así, los anticipos reintegrables fueron registrados como operaciones no presupuestarias, por lo que
resultaron afectados los resultados presupuestarios de los ejercicios fiscalizados en el importe
resultante de la diferencia entre los derechos reconocidos por la concesión de los mismos y las
obligaciones reconocidas por los reintegros. La imputación a presupuesto de dichos anticipos
habría ocasionado una disminución del resultado presupuestario en 7.225,53 euros en 2005,
31.523,67 euros en 2006 y 23.510,30 euros en 2007.
En relación con el inmovilizado, las inversiones en bienes adquiridos o construidos para ser
entregados al uso general no eran objeto de la preceptiva reclasificación en las correspondientes
cuentas de patrimonio en el momento de su entrada en funcionamiento, por lo que las mismas no
se registraron ni valoraron conforme a las normas contenidas en la normativa contable vigente.
La Entidad no dotó, ni en el periodo 2005 a 2007 ni en los ejercicios anteriores, amortización de los
elementos de su inmovilizado, como expresión contable de la depreciación de los bienes del
inmovilizado no financiero, por lo que los bienes registrados contablemente se encontraban
sobrevalorados en esta depreciación irreversible.
Por otro lado, no se registraron contablemente las cesiones obligatorias de terrenos al
Ayuntamiento -no monetarizadas- materializadas en los Proyectos de reparcelación aprobados, lo
que determinó que las cuentas de terrenos del PPS se encontrasen infravaloradas, al menos, en
8,49 millones de euros a 31 de diciembre de 2006 y en 10,19 millones de euros a 31 de diciembre
de 2007, no habiéndose registrado tampoco el correspondiente beneficio de 8,49 y 1,70 millones de
euros en los ejercicios 2006 y 2007, respectivamente. La aplicación de ese criterio de
contabilización determinó que el saldo contable del inmovilizado de la Entidad tampoco recogiese el
valor de los terrenos cedidos al Ayuntamiento como consecuencia de la ejecución urbanística en
los ejercicios previos al periodo 2005 a 2007.
Por último, en relación con las obligaciones pendientes de pago, el Informe puso de manifiesto que
los acreedores presupuestarios no reflejaban la realidad de la deuda de esta naturaleza de la
Entidad a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados, debido a la inadecuada forma
de registrar contablemente las deudas reconocidas frente a tres acreedores con los que se firmaron
convenios de aplazamiento de pago. La firma de est os convenios −uno en 2002 y dos en 2004−
determinó que no se reconociera presupuestaria ni patrimonialmente la deuda convenida y que, por
tanto, las obligaciones reconocidas por gastos corrientes en cada uno de los ejercicios en que se
firmaron los convenios no lo fueran por el importe total reconocido por el Pleno de la Entidad como
adeudado a cada uno de los acreedores. La incorrecta contabilización de estas deudas supuso que
los acreedores presupuestarios reflejados en las cuentas anuales de los ejercicios 2005 a 2007
estuviesen infravalorados en 3.511,89 miles de euros, 2.877,38 y 2.368,53 miles de euros,
respectivamente.
El conjunto de incidencias contables puestas de manifiesto en el Informe cuyas recomendaciones
son objeto de seguimiento en relación con los anticipos reintegrables, el inmovilizado, los derechos
a cobrar -cuyo análisis se ha realizado en el examen del cumplimiento de la Recomendación 11ª- y
con las obligaciones pendientes de pago, dio lugar a que las cuentas anuales del Ayuntamiento de
Guadalajara, cerradas a 31 de diciembre de 2005, 2006 y 2007, no representaran la imagen fiel del
56 Tribunal de Cuentas
patrimonio, de la situación financiera de la Entidad y de sus resultados. Como se ha puesto de
manifiesto, se vieron afectados igualmente el remanente de tesorería y el resultado presupuestario
de la Entidad en los indicados ejercicios. En el cuadro siguiente se muestran, de manera agregada
en función de la incidencia en el balance, en la cuenta de resultados, en el remanente de tesorería
y en el resultado presupuestario del Ayuntamiento, el resumen de los ajustes indicados en el
Informe objeto de seguimiento de observaciones:
CUADRO 21: RESUMEN DE AJUSTES INDICADOS EN EL INFORME DE FISCALIZACIÓN
DEL AYUNTAMIENTO DE GUADALAJARA, EJERCICIOS 2005 a 2007
(Miles de Euros)
Resumen de ajustes en Cuentas Patrimoniales
Cuenta
2005
2006
2007
(120) Resultados de ejercicios anteriores (3.655,72) (2.686,16) (2.868,35)
(129) Resultados del ejercicio 969,55 (182,18) 508,84
(554) Otros acreedores (825,72) (9,03) (9,03)
(40) Acreedores presupuestarios 3.511,89 2.877,38 2.368,55
Efecto total sobre el pasivo del balance 0,00 0,01 0,01
(778) Ingresos extraordinarios 0,00 (816,69) 0,00
(82) Resultados extraordinarios 351,29 (13,80) 0,00
(64) Trabajos, suministros y servicios exteriores (618,26) 0,00 0,00
(62) Servicios exteriores 0,00 (634,51) (508,84)
Efecto total sobre la cuenta de resultados (266,97) (1.465,00) (508,84)
Resumen de ajustes sobre el resultado presupuestario
Total Derechos Reconocidos 499,30 (737,42) 64,92
Total Obligaciones Reconocidas (507,61) (523,71) (420,41)
Efecto total sobre el resultado presupuestario 1.006,91 (213,71) 485,33
Resumen de ajustes sobre el Remanente de Tesorería
Total derechos 825,72 9,03 9,03
Total obligaciones 3.511,89 2.877,39 2.368,55
Efecto total sobre el Remanente de Tesoreria (2.686,17) (2.868,36) (2.359,52)
Fuente: Datos resultantes del Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara,
Ejercicios 2005 a 2007.
En el desarrollo de los trabajos de la presente fiscalización se ha verificado el tratamiento contable
dado al referido tipo de operaciones desde la aprobación del Informe cuyas recomendaciones son
objeto de seguimiento, así como a los saldos pendientes derivados de las mismas a 31 de
diciembre de 2007, en los casos en los que ha resultado relevante.
Respecto de las operaciones de inmovilizado y la reclasificación contable de los bienes entregados
al uso general, el Ayuntamiento llevó a cabo, desde el 1 de enero de 2011 hasta el 30 de junio de
2017, la entrega al uso general de, al menos, dieciocho parcelas. De acuerdo con la información
aportada, el Ayuntamiento no procedió a su reclasificación contable para su inclusión entre las
inversiones destinadas al uso general. El cuadro siguiente muestra las parcelas, con indicación del
Proyecto de Reparcelación que las originó, su fecha de aprobación, la superficie y su destino:
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 57
CUADRO 22: BIENES ENTREGADOS AL USO GENERAL ENTRE 1 DE ENERO DE 2011 Y 30
DE JUNIO DE 2017
Origen Fecha
aprobación Parcela Superficie Destino
Proyecto Reparcelación SP 100 “Ciudad
del Transporte 12/02/2015
G-RIL-1 13.187,64 Equipamiento
G-RIL-2 7.692,72 Equipamiento
G-VEST-1.1 89.548,81 Equipamiento
G-VEST-1.2 10.548,91 Equipamiento
G-DOT-1 18.845,89 Equipamiento
G-DOT-2 25.861,00 Equipamiento
ZG-ZV-1 89.414,16 Zonas verdes
Proyecto de Reparcelación SUE-30 03/09/2013
SG-SE1 4.081,98 Equipamiento
ZV-1 188,44 Zonas verdes
ZV-2 256,88 Zonas verdes
ZV-3 546,58 Zonas verdes
ZV-4 658,10 Zonas verdes
ZV-5ª 438,41 Zonas verdes
ZV-6 257,78 Zonas verdes
ZV-7ª 801,07 Zonas verdes
ZV-8 1.460,29 Z onas verdes
ZV-9a 339,45 Zonas verdes
ZV-10b 2.074,89 Zonas verdes
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
En relación con las operaciones de cesión obligatoria de terrenos no monetarizadas materializadas
en los proyectos de reparcelación aprobados, el Ayuntamiento recibió la cesión de cuatro parcelas,
cuyo origen fue los proyectos de reparcelación referidos anteriormente. De acuerdo con la
información aportada, el Ayuntamiento no procedió a su registro contable. El cuadro siguiente
muestra las parcelas, con indicación del Proyecto que las originó, su fecha de aprobación, la
superficie y su destino:
CUADRO 23: CESIONES OBLIGATORIAS DE TERRENOS NO MONETARIZADAS,
RECIBIDAS POR EL AYUNTAMIENTO ENTRE 1 DE ENERO DE 2011 Y 30 DE JUNIO DE 2017
Origen Fecha aprobación Parcela Superficie Uso
Proyecto Reparcelación SP 100 “Ciudad
del Transporte” 12/02/2015
G-CIS1.6
13.187,64
Industrial
G-RIL-2 7.692,72 Industrial
Proyecto de reparcelación SUE-30 03/09/2013
R-3 a
89.548,81
Residencial
C-4 a 10.548,91 Comercial
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la fiscalización.
Asimismo, se ha verificado que el Ayuntamiento continúa sin dotar amortizaciones de los elementos
de su inmovilizado, por lo que los bienes registrados contablemente continúan encontrándose
sobrevalorados en esa depreciación irreversible. Esta incidencia viene produciéndose desde los
58 Tribunal de Cuentas
ejercicios anteriores al periodo fiscalizado en el Informe objeto de seguimiento de
recomendaciones, tal y como se expuso en el mismo.
Por último, respecto de las obligaciones pendientes de pago a 31 de diciembre de 2007 con los dos
proveedores con los que se firmó un convenio para su aplazamiento, cuyo importe total ascendía a
2.294.240,80 euros −1.379.616,90 y 914.623,90 euros r espectivamente−, las deudas fueron
abonadas en los ejercicios posteriores al periodo fiscalizado en el Informe cuyas recomendaciones
son objeto de seguimiento, en concreto entre los ejercicios 2008 y 2011 para el primero de los
proveedores y entre los ejercicios 2008 y 2010 para el segundo. Su registro contable se llevó a
cabo siguiendo la misma operativa usada por el Ayuntamiento con anterioridad, puesta de
manifiesto en el Informe objeto de seguimiento, por lo que dichas operaciones tuvieron influencia
en los balances de los indicados ejercicios, revirtiendo los efectos que tenían en las cuentas, sin
que dicha circunstancia afecte a las cuentas de la Entidad a partir de 2012. En el cuadro siguiente
se indican los importes abonados a los proveedores en cada ejercicio:
CUADRO 24: ABONOS DE LAS CUANTÍAS PENDIENTES DE PAGO DERIVADAS DE LOS
CONVENIOS DE APLAZAMIENTO EXISTENTES A 31 DE DICIEMBRE DE 2007
(Euros)
Años PROVEEDOR 1 PROVEEDOR 2
2008
290.766,58
309.407,76
2009 299.578,61 304.074,00
2010
626.669,64
301.142,14
2011 162.602,07 0
TOTAL 1.379.616,90 914.623,90
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el
Ayuntamiento en la fiscalización.
De acuerdo con la información aportada, entre 1 de enero de 2011 y 30 de junio de 2017, el
Ayuntamiento no ha vuelto a formalizar operaciones de aplazamiento de deudas con acreedores.
Se ha constatado, por tanto, que la Entidad continúa empleando criterios de contabilización no
conformes a los señalados en la normativa de aplicación. Por tanto, puede considerarse que no se
ha dado cumplimiento al contenido de la Recomendación 13ª formulada por este Tribunal de
Cuentas.
II.4.6. Referidas a la contratación
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, incluyó una
recomendación relativa al sistema de registro y archivo de la Sección de Contratación. Se
transcribe a continuación la recomendación y se exponen, posteriormente, los resultados del
análisis realizado durante los trabajos de la presente fiscalización respecto de la situación de la
Entidad, en lo que se refiere a la mencionada cuestión, desde la aprobación de aquel Informe.
Recomendación 14ª: “El Ayuntamiento debería establecer en la Sección de Contratación un
sistema de registro y archivo que garantice la recepción de las proposiciones económicas,
quedando constancia de la documentación recibida de los licitadores en el momento de su entrega,
así como un sistema que garantice la adecuada custodia de las plicas”.
En el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios 2005 a 2007, se llevó a
cabo un análisis de la gestión contractual de la Entidad a partir de la revisión de los procedimientos
de contratación existentes y de la selección de una muestra de contratos adjudicados. Para ello, se
examinaron las actuaciones administrativas preparatorias de los contratos, la tramitación de los
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 59
expedientes de contratación, la adjudicación de los contratos, su ejecución y, en su caso, su
modificación.
Según constaba en el Informe, se evidenció la ausencia de manuales internos de procedimiento así
como de formularios u otros documentos normalizados en la gestión contractual, a pesar de lo cual,
los expedientes que se analizaron se encontraban bien formados, ordenados y eran completos, con
carácter general, reflejando procedimientos conformes a rutinas preestablecidas.
La tramitación de los contratos administrativos se llevó a cabo por la Sección de Contratación,
salvo la de los contratos menores, que lo fueron por la Unidad de Compras, y la de los contratos
patrimoniales, gestionados por la Sección de Patrimonio. El principal cometido de la Sección de
Contratación fue la formación de expedientes y la emisión de informes jurídicos, funcionando
además como oficina receptora de proposiciones. Sin embargo, para tal función careció, de un
registro interno descentralizado del general del Ayuntamiento y de medios materiales para la
adecuada custodia de las plicas dentro de las dependencias de la Sección, lo que dio lugar a la
formulación de la recomendación objeto de análisis.
El Informe señalaba, además, las deficiencias que se derivaron del análisis de una muestra de
expedientes referidas a las actuaciones preparatorias de los contratos y a la tramitación de los
expedientes de contratación, a la adjudicación de contratos y a la ejecución y modificación de los
mismos.
En la presente fiscalización se ha obtenido información sobre los contratos administrativos incluidos
en las relaciones remitidas por el Ayuntamiento al Tribunal de Cuentas, adjudicados por este en el
periodo 2011-2016. Las referidas relaciones de contratos son objeto de remisión telemática,
regulándose el envío en la actualidad por la Resolución de 23 de diciembre de 2015, de la
Presidencia del Tribunal de Cuentas, por la que se publica el Acuerdo del Pleno de 22 de diciembre
de 2015, por el que se aprueba la Instrucción relativa a la remisión telemática al Tribunal de
Cuentas de los extractos de los expedientes del Sector Público Local, aplicable a los contratos
formalizados a partir del 2016.13 En esta Resolución se establece la obligatoriedad de remisión, en
cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 40 de la LFTCu, de las relaciones certificadas
de los contratos formalizados en cada ejercicio. En las relaciones enviadas por el Ayuntamiento en
observancia de dicha Instrucción, se incluyeron todos los contratos de importes superiores a los
integraron en la relación diecisiete contratos, que, por razón de su cuantía, tenían la condición de
menores, y que –según la información contenida en la relación certificada- se habían tramitado
como mayores14.
Del Portal de Transparencia de la Entidad se ha obtenido información referida a los contratos
privados que no se incluyeron entre las citadas remisiones, aun cuando los mismos deben
incorporarse en virtud de lo señalado en el apartado III.1 de la mencionada Resolución.
13 Dicha remisión se regulaba para los contratos formalizados hasta 2015 por Resolución de 10 de mayo de 2012, de la
Presidencia del Tribunal de Cuentas, por la que se publica el Acuerdo del Pleno de 26 de abril de 2012, que aprueba la
Instrucción sobre Remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones
anuales de los contratos celebrados por las Entidades del Sector Público Local.
14 La tramitación como mayores de los contratos menores no contraviene la normativa y, de hecho, promueve en mayor
medida los principios de publicidad y concurrencia.
60 Tribunal de Cuentas
En el cuadro siguiente se muestran los contratos administrativos adjudicados en el periodo 2011-
2016, según resulta de las referidas relaciones, con indicación del número e importe de
adjudicación, por tipo de contrato:
CUADRO 25: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ADJUDICADOS, PERIODO 2011-2016
(Euros)
Ejercicio de
adjudicación
Obras Servicios Suministros Gestión de servicios
públicos Total adjudicado
Nº
Importe
adjudicado Nº
Importe
adjudicado* Nº
Importe
adjudicado* Nº
Importe
adjudicado* Nº
Importe
adjudicado*
2011 11 2.542.641,34 16 520.119,24 14 501.394,20
41 3.564.154,78
2012 7 2.158.158,65 21 964.821,86 11 434.095,49 1 0,00 40 3.557.076,00
2013 8 2.069.142,22 17 1.073.231,80 6 214.710,66 1 0,00 32 3.357.084,68
2014 7 2.483.550,82 17 2.799.755,59 10 385.104,03 34 5.668.410,44
2015 3 1.064.849,00 23 2.001.110,34 13 1.975.558,22 1 7.560.000,00 40 12.601.517,56
2016 3 634.925,99 17 894.112,22 7 261.492,90 27 1.790.531,11
Total 39 10.953.268,02 111 8.253.151,05 61 3.772.355,50 3 7.560.000,00 214 30.538.774,57
(*) No incluye el importe de adjudicación de aquellos que incluyen precios máximos, importes variables o precios
unitarios.
Fuente: Elaboración propia a partir de las relaciones de contratos remitidas al Tribunal por el Ayuntamiento.
El Ayuntamiento adjudicó, entre 2011 y 2016, según dichas relaciones, un total de 214 contratos
administrativos, de los que más de la mitad fueron contratos de servicios, 52%, el 18% de obras, el
29% de suministros y el 1% restante de gestión de servicios públicos.
Al margen de la relación de contratos remitida, se ha comprobado la existencia de otros cuatro
contratos administrativos formalizados entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 201615.
Uno de ellos era un contrato de servicios, otro era un contrato de gestión de servicios públicos y los
otros dos eran contratos administrativos especiales. El importe de adjudicación de los dos primeros,
formalizados en enero de 2011 y en septiembre de 2012, respectivamente, superaban los límites
señalados en el artículo 138.3 del TRLCSP para su calificación como contrato menor, por lo que
debieron ser objeto de inclusión en la relación de contratos remitida a este Tribunal.
De los análisis realizados en la presente fiscalización se ha constatado que se mantiene la misma
organización y funcionamiento de la Sección de Contratación descrita en el Informe cuyas
recomendaciones son objeto de seguimiento. Así, la tramitación de la mayoría de los contratos
administrativos continúa llevándose a cabo por dicha Sección, efectuándose la correspondiente al
resto de los contratos por diferentes secciones: Patrimonio los contratos patrimoniales así como
algunos administrativos, la Unidad de Compras los contratos menores y la Sección de Personal los
contratos de seguros –contratos privados-. Para su funcionamiento, la Sección de Contratación
sigue careciendo de instrucciones escritas o manuales de procedimiento, tal y como se describe en
el análisis del cumplimiento de la Recomendación 3ª, llevando a cabo la gestión y el archivo de la
documentación en papel. Para la clasificación de los expedientes de contratación se emplea una
base de datos documental que asigna a cada expediente un número de referencia y en la que se
incorporan los datos más relevantes de cada expediente de contratación.
La Sección de Contratación continúa funcionando como oficina receptora de proposiciones sin que
exista a tal fin un registro interno descentralizado del General del Ayuntamiento. Los licitadores
15 Obtenidos de la relación de contratos tram itados en la Sección de Patrimonio.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 61
pueden acudir al Ayuntamiento para la entrega presencial de las ofertas o bien remitirlas a través
del servicio postal de Correos. En el primer caso, las mismas son derivadas desde el Registro
General del Ayuntamiento a las dependencias de la Sección de Contratación, que emite por
duplicado un justificante de entrega con la identificación de la licitación y de la persona que realiza
la entrega. En el caso de las ofertas presentadas en el servicio de Correos, una vez enviada la
documentación, se le exige al licitador la remisión de un fax con el justificante del Servicio de
Correos, la identificación del licitador y la fecha y hora de su depósito en la oficina de Correos.
La documentación relativa a cada expediente de contratación queda almacenada en las
dependencias de la Sección hasta la finalización de la ejecución del contrato, procediendo en ese
momento al traslado de la misma a un archivo intermedio situado en el mismo edificio, en el que
permanece durante un tiempo aproximado de diez años, en función de la disponibilidad existente
de espacio y de las necesidades de archivo de expedientes más actuales, hasta su trasladado al
archivo general de la Entidad.
De acuerdo con la recomendación formulada por este Tribunal de Cuentas, se procedió a la
habilitación en las dependencias de la Sección de un espacio cerrado, con puerta blindada, en el
que se custodian las ofertas presentadas por los licitadores hasta el momento de su apertura por la
Mesa de Contratación, con acceso restringido únicamente a los tres funcionarios de la Sección de
Contratación.
En consecuencia, de lo expuesto, cabe estimar parcialmente cumplida la Recomendación 14ª,
puesto que, si bien la Entidad ha habilitado unas dependencias para la adecuada custodia de las
ofertas recibidas, la entrega de las proposiciones económicas por los licitadores se lleva a cabo
directamente en la Sección de Contratación, sin que esta disponga de un sistema de registro y
archivo de las proposiciones económicas en el que quede adecuada constancia de la
documentación recibida y de la fecha de entrega.
II.5. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA EN MATERIA DE IGUALDAD
Aun cuando no fue materia objeto de recomendación, atendiendo a lo establecido en las Directrices
Técnicas de la presente fiscalización se han llevado a cabo actuaciones concretas destinadas a
verificar la observancia de la normativa para la igualdad efectiva de mujeres y hombres en todo
aquello que, de conformidad con dicha normativa, ha guardado relación con el objeto de las
actuaciones fiscalizadoras.
La composición de la plantilla efectiva del personal del Ayuntamiento no fue paritaria, siendo
superior el número de hombres que el de mujeres. En el cuadro siguiente se muestra, clasificado
por grupo y categoría, el personal del Ayuntamiento a 30 de junio de 2017, con separación entre
hombres y mujeres:
62 Tribunal de Cuentas
CUADRO 26: PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE GUADALAJARA A 30 DE JUNIO DE 2017
Grupo/ categoría Hombres Mujeres Total % Hombres % Mujeres
A1
18
19
37
48,65
51,35
A2
17
12
29
58,62
41,38
C1
124
35
159
77,99
22,01
C2
95
39
134
70,90
29,10
Agrupaciones profesionales
53
18
71
74,65
25,35
Total personal funcionario
307
123
430
71,40
28,60
A1
0
1
1
0,00
100,00
A2
0
9
9
0,00
100,00
C1
1
1
2
50,00
50,00
C2
4
5
9
44,44
55,56
Agrupaciones profesionales
4
12
16
25,00
75,00
Total personal laboral
9
28
37
24,32
75,68
Personal eventual
8
6
14
57,14
42,86
Total
324
157
481
67,36
32,64
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento en la
Fiscalización.
El número de hombres fue superior al de mujeres en la mayoría de grupos y categorías del
personal del Ayuntamiento, resultando, en su conjunto, un 67% de hombres frente al 33% de
mujeres. La mayor diferencia se produjo en el personal funcionario, en el que, de media, el 71%
eran hombres; solamente para el personal del Grupo A1 el número de mujeres superaba, muy
ligeramente, al de hombres, representando aquel el 51% del total. Situación similar presenta el
personal eventual, colectivo donde también existía mayoría de hombres, en conjunto, si bien en
este caso el porcentaje era más similar, siendo el 57% hombres frente al 43 % mujeres. Por el
contrario, la mayor parte del personal laboral eran mujeres, el 76%, frente al 24% de hombres en
dicha categoría.
Por otra parte, en el marco de la obligación establecida en el artículo 9.2 de la Constitución
Española relativa al deber de los poderes públicos de promover las condiciones para que la
igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sea real y efectiva, durante el periodo
fiscalizado en el Informe objeto de seguimiento de recomendaciones –2005 a 2007-, el
Ayuntamiento de Guadalajara aprobó su primer Plan de Igualdad, con vigencia durante el periodo
2006 a 2009. Dicho Plan se estructuró en ocho ejes fundamentales para la aplicación de medidas
de Igualdad: el área de formación y empleo, el área de conciliación de la vida laboral y familiar, el
área de educación, cultura y deporte, el área de violencia de género, el área de salud y calidad de
vida, el área de participación y cooperación internacional, el área de convivencia y diversidad, y el
área de espacio urbano y medio ambiente. A su vez, en relación con cada uno de los ejes, el Plan
identificó objetivos concretos y determinó acciones específicas.
Cumplida su vigencia, la Entidad no procedió a la actualización de dicho Plan ni a la aprobación de
uno nuevo, no encontrándose en vigor, a fecha de finalización de los trabajos de fiscalización, un
plan de igualdad en el Ayuntamiento de Guadalajara, lo que no se ajusta a lo establecido en la
Disposición Adicional Séptima del TREBEP.
Aun cuando no existe un plan de igualdad vigente, se ha verificado que el Ayuntamiento ha
adoptado medidas en relación con la materia. Respecto de su organización interna, las actuaciones
llevadas a cabo han consistido en la inclusión en el nuevo Acuerdo económico y social aprobado
para el personal funcionario, de aplicación en el periodo 2016-2019, así como en el Convenio
colectivo aplicable al personal laboral, ambos expuestos al analizar el seguimiento de la
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 63
Recomendación 12ª, de determinadas medidas en materia de igualdad. En dichos instrumentos se
recogían diversas políticas con objeto de fomentar la conciliación de la vida familiar, personal y
laboral a través de jornada flexible, la inclusión de permisos por razón de violencia de género, de
permisos por maternidad o paternidad, y la instauración de la posibilidad de teletrabajo, entre otras.
En el ámbito de la relación con los ciudadanos, el Ayuntamiento ha venido desarrollando durante
los ejercicios 2016 y 2017 algunas acciones en materia social, de conciliación familiar e igualdad,
que se han configurado y refiriendo de forma expresa a los ejes de actuación, objetivos concretos y
acciones específicas identificadas en el referido Plan de Igualdad aprobado en la Entidad, aun
cuando su vigencia finalizó en el ejercicio 2009.
II.6. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE TRANSPARENCIA
Son múltiples las disposiciones que en el ordenamiento jurídico español regulan, desde diversas
perspectivas y en distintos ámbitos, el principio de transparencia a que han de ajustarse las
entidades públicas, siendo, de entre ellas, la LTAIBG la que aborda la materia de forma global. Por
ello el análisis relativo al cumplimiento de la normativa sobre transparencia que se ha llevado a
cabo en esta fiscalización se ha centrado en la observancia de los principios, obligaciones y
contenidos que para la misma dispone dicha Ley.
La LTAIBG, en su artículo 1, establece entre sus objetivos el de ampliar y reforzar la transparencia
de la actividad pública y regular y garantizar el derecho de acceso a la información derivada de
dicha actividad. Para cumplir dicho objetivo, la LTAIBG recoge en su Título I un conjunto de
previsiones diferenciadas desde una doble perspectiva, la publicidad activa y el derecho de acceso
a la información pública.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 2.1.a) de la LTAIBG, las previsiones del citado Título l
resultan de aplicación a las entidades de la Administración Local, contando estas con un plazo
hasta el 10 de diciembre de 2015 para adaptarse a las obligaciones contenidas en la misma.
La Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, por su parte, ha aprobado la LTBGCM, cuya
entrada en vigor se produjo el 30 de enero de 2017.
Con objeto de promover el avance de las políticas de transparencia, participación y colaboración
ciudadana y de facilitar el ejercicio de los derechos de acceso a la información y de participación a
la ciudadanía y a la sociedad, el Ayuntamiento de Guadalajara forma parte, desde el 14 de julio de
2015, de la Red de Entidades Locales para la Transparencia y la Participación Ciudadana.
Asimismo, el Pleno del Ayuntamiento de Guadalajara acordó, con fecha 3 de marzo de 2017, la
adhesión expresa del Ayuntamiento al Código de Buen Gobierno Local de la Federación Española
de Municipios y Provincias.
Durante los trabajos de la presente fiscalización, y atendiendo a lo previsto en las Directrices
Técnicas aprobadas por el Pleno para el desarrollo de la misma, se han realizado comprobaciones
sobre el cumplimiento de los preceptos establecidos en la LTAIBG en su doble vertiente de
publicidad activa y derecho de información pública. También se ha verificado la observancia de la
LTBGCM.
II.6.1. Publicidad activa
En relación con la publicidad activa deben tenerse en cuenta dos aspectos principales. Por una
parte, que se ofrece por la correspondiente Entidad, de oficio, la información que establece la
normativa de transparencia. Por otra parte, que la información publicada se ajusta a las condiciones
que la normativa dispone.
El artículo 5 de la LTAIBG recoge los principios generales que deben regir la publicidad activa y
determina que la información sujeta a las obligaciones de transparencia debe ser publicada en las
64 Tribunal de Cuentas
correspondientes sedes electrónicas o páginas web de las entidades de una manera clara,
estructurada y entendible para los interesados, preferiblemente en formatos reutilizables. Asimismo,
indica que se deben establecer los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la
interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada, así como su identificación
y localización.
A tales efectos, y con objeto de regular internamente la materia, el Pleno del Ayuntamiento de
Guadalajara acordó, el 1 de febrero de 2013, la creación del Portal de Transparencia y su
contenido mínimo. Su puesta en funcionamiento se produjo casi un año después, el 24 de febrero
de 2014, procediéndose a completar su contenido durante el ejercicio con información relativa a
años anteriores. Asimismo se creó una Comisión Especial de Transparencia Municipal, compuesta
por todos los Grupos Políticos.
Inicialmente, el Portal de Transparencia se dividió en ocho categorías, si bien durante el primer
trimestre de 2017 se llevó a cabo una redistribución de las existentes, pasando a estar compuesto
por nueve. La categoría de “Contratación y compras“ contiene información relativa a la contratación
llevada a cabo por el Ayuntamiento, así como datos de contacto de las secciones de Contratación y
de Compras. La de “Gobierno y normativa” se refiere a los servicios prestados por el Ayuntamiento,
los convenios administrativos formalizados, las ordenanzas municipales, los presupuestos de la
Entidad, y documentación relativa a los plenos celebrados y a los acuerdos adoptados por la Junta
de Gobierno Local. En la de “Hacienda municipal” se encuentra la información presupuestaria del
Ayuntamiento, indicadores de gestión, las ayudas y subvenciones concedidas, así como la relativa
a la deuda municipal e informes de auditoría sobre la Entidad. La de “Organización y personal”
contiene los datos referidos al organigrama, la composición de los órganos de gobierno y de la
Corporación municipal e información sobre la composición de la plantilla del Ayuntamiento. En la de
“Participación ciudadana” se recogen los canales de participación de los ciudadanos en la vida
pública de la ciudad, y la de “Servicios municipales” contiene avisos de tráfico y servicios, ofertas
de empleo y tablón de anuncios. En la de “Obras y urbanismo” se incluye la materia urbanística e
indicadores económico-financieros y en la categoría de “Acceso a la información pública” se
relaciona la normativa reguladora de la materia, el modelo para la realización de solicitudes y la
dirección del registro general del Ayuntamiento en el que deben presentarse. En la categoría de
“Patrimonio municipal”, que debería contener las relaciones de bienes y derechos de la Entidad, a
la finalización de los trabajos de fiscalización el Portal redirigía a una página genérica con acceso a
la normativa y régimen de organización del Ayuntamiento, su estructura organizativa y la
composición de la Corporación municipal.
Durante octubre de 2017 se llevó a cabo la migración de los contenidos de la web municipal a un
nuevo gestor de datos, estando prevista la integración de la información del Portal de
Transparencia, con el resto de la incluida en la web municipal, en una única estructura.
Publicidad activa de la información institucional, organizativa y de planificación
Los artículos 6 de la LTAIBG y el 9 de la LTBGCM recogen la obligación de publicar determinada
información referente a aspectos relacionados con la estructura organizativa de las entidades a ella
sujetas, planes de actuación y objetivos de las mismas. Se ha verificado que el Ayuntamiento
cumple con carácter general esta obligación, detectándose las incidencias que se exponen a
continuación.
Si bien el Portal de Transparencia del Ayuntamiento de Guadalajara incluye un organigrama político
actualizado que identifica la estructura organizativa y a los responsables de los diferentes órganos,
así como los perfiles y trayectorias profesionales de los concejales de la Entidad, no se ha dado
cumplimiento a la obligación establecida en los artículos 6 y 11 de la LTAIBG y LTBGCM
respectivamente, al no publicarse la evaluación realizada de los planes y programas anuales y
plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo
previsto para conseguirlo, con los indicadores y medida del cumplimiento y los resultados.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 65
Tampoco se ha dado cumplimiento a los apartado g) y f) de los artículos 8 y 9 de la LTAIBG y
LTBGCM respectivamente, al no constar publicadas las resoluciones sobre compatibilidad que
afecten a los empleados públicos, limitándose el Ayuntamiento a identificar la compatibilidad
concedida a uno de los concejales. Tampoco constan las resoluciones que autoricen el ejercicio de
actividad privada al cese de los altos cargos o asimilados, según la normativa autonómica o local,
de acuerdo con el apartado b) del artículo 10.1 de la LTBGCM.
Publicidad activa de la información económica, presupuestaria y estadística
Los artículos 8 de la LTAIBG y 14 de la LTBGCM recogen la necesidad de publicación de
determinada información de gestión administrativa que tenga repercusiones económicas o
presupuestarias. El Ayuntamiento ofrece esta información en tres categorías del Portal, un relativa
a la “Contratación y compras”, otra referida a “Hacienda municipal” y otra a “Patrimonio municipal”.
Se ha verificado que el Ayuntamiento cumple, con carácter general, la obligación de publicidad de
la información contenida en los referidos artículos, si bien se han detectado las incidencias que se
desarrollan a continuación.
Respecto de las encomiendas de gestión firmadas por el Ayuntamiento, los artículos 8 de la
LTAIBG y 17.1 de la LTBGCM establecen la obligatoriedad de publicidad de las de gestión que se
firmen, con indicación de su objeto, duración, presupuesto, obligaciones económicas y las
contrataciones y subcontrataciones que, al amparo de dichas encomiendas se realicen, con
mención de los adjudicatarios, procedimiento seguido para las adjudicaciones, importe de las
mismas y desarrollo de su ejecución. Se ha comprobado que no consta publicada información
alguna sobre la materia. Tampoco consta información sobre los encargos de ejecución a medios
propios, en los que se indique su objeto, duración, presupuesto, compensaciones tarifarias y las
contrataciones y subcontrataciones que dichos medios propios realicen.
En relación con las cuentas anuales de la Entidad, el artículo 8 de la LTAIBG recoge la necesidad
de su publicación en el Portal de Transparencia. El Ayuntamiento no incluye expresamente dicha
información, limitándose a ofrecer dentro de la categoría de “Hacienda municipal”, en la sección
dedicada al Departamento de Intervención y Contabilidad, un enlace genérico al Portal de
Rendición de Cuentas de este Tribunal de Cuentas en el que pueden consultarse las cuentas
rendidas por cualquier entidad local, incluido el referido Ayuntamiento.
Por su parte, la información que se encuentra en el Portal de Transparencia a la finalización de los
trabajos de la presente fiscalización relativa a las subvenciones y ayudas públicas concedidas por
el Ayuntamiento está desactualizada, constando, únicamente, la referida al ejercicio 2016, sin
menciones a las concedidas en 2017.
II.6.2. Derecho de acceso a la información pública
Como se ha indicado en el Epígrafe anterior, se ha verificado que el Ayuntamiento tiene establecido
en el Portal de Transparencia, en la categoría dedicada a “Acceso a la información”, un sistema a
través del cual pueden presentarse consultas, avisos, quejas o sugerencias, mediante la
cumplimentación de un formulario.
Hay que señalar, que el sistema habilitado por el Ayuntamiento no permite la posibilidad de
formular vía Portal las solicitudes de información recogidas en el Capítulo III del Título I de la
LTAIBG, precisándose de los ciudadanos que pudieran requerir información pública que no esté
disponible en este la formalización de una solicitud a través del Registro General del Ayuntamiento,
que, además, debe llevarse a cabo mediante la personación del interesado en el mismo, lo que no
resulta ajustado al artículo 17 de la LTAIBG, que determina que la solicitud de acceso a la
información pública debe poder presentarse por cualquier medio.
66 Tribunal de Cuentas
CONCLUSIONES III.
A continuación se exponen los principales resultados obtenidos del seguimiento de las
recomendaciones efectuadas en el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara,
ejercicios 2005 a 2007, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 24 de noviembre de 2011,
a cuyo cumplimiento se instaba en la Resolución de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas correlativa, de 25 de junio de 2013.
De las catorce recomendaciones formuladas, dos se han cumplido (Recomendaciones 9ª y 12ª), el
14% de las mismas; diez se han cumplido de forma parcial (Recomendaciones 1ª, 2ª, 3ª, 5ª, 6ª, 7ª,
8ª, 10ª, 11ª y 14ª), el 72%, si bien en distinto grado. No pueden considerarse cumplidas dos de las
recomendaciones (la 4ª y la 13ª), el 14% restante.
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN REFERIDA
A LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA (SUBAPARTADO II.1)
1. La recomendación formulada por este Tribunal de Cuentas referida a la estructura organizativa
del Ayuntamiento de Guadalajara (Recomendación 1ª) ha sido objeto de cumplimiento desde el
punto de vista normativo y orgánico. Así, el Pleno de la Entidad aprobó el Reglamento orgánico
municipal (ROM) y la modificación del Reglamento que regula su organización y
funcionamiento, en octubre de 2015. Con el ROM, el Ayuntamiento adoptó la estructura
organizativa del Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local, de municipios de gran población, adaptándose así a la Ley 8/2004, de 21 de diciembre,
de las Cortes de Castilla-La Mancha que le declaraba como tal. Se aprobaron también los
Reglamentos del Órgano de Gestión Tributaria y del Órgano especializado para la resolución
de reclamaciones económico-administrativas, en febrero de 2016.
No obstante, dicha observancia de la recomendación es parcial en la medida en que se
encuentran pendientes de llevar a pleno efecto las mencionadas disposiciones, en concreto, en
lo que se refiere a la necesaria separación entre las funciones de fiscalización y contabilidad; la
creación efectiva del Órgano de Gestión Tributaria y del Órgano especializado para la
resolución de las reclamaciones económico-administrativas; así como el nombramiento del
titular de la Asesoría jurídica, desarrollando en la actualidad las funciones de la misma el
Secretario del Ayuntamiento.
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES
REFERIDAS AL PERSONAL Y A LAS CONDICIONES LABORALES DEL MISMO
(SUBAPARTADO II.2)
2. La recomendación formulada en el Informe de fiscalización cuyo seguimiento se realiza relativa
al personal (Recomendación 2ª), se encuentra en un avanzado estado de cumplimiento. En la
Relación de Puestos de Trabajo (RPT) vigente, aprobada en el ejercicio 2009 y modificada en
aspectos concretos en cuatro ocasiones desde el 1 de enero de 2011, no se contiene todavía
la totalidad de las especificaciones legalmente requeridas. La Corporación ha llevado a cabo
los trámites necesarios y está en curso de aprobación una nueva (RPT) que contiene las
determinaciones necesarias para que la misma constituya un instrumento técnico suficiente
para la ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios.
Del análisis de la plantilla presupuestada para el ejercicio 2017, se ha verificado que el número
de trabajadores incluidos en la misma supera el de los puestos recogidos tanto en la vigente
RPT como en la nueva RPT en tramitación. En efecto, se aprobó una plantilla con un exceso
de plazas respecto del número de puestos recogidos en la vigente RPT del 23,52%. Las
diferencias aún existentes en la RPT en tramitación representan un exceso del 4%; dichas
diferencias desaparecerán una vez se apruebe aquella ya que los puestos que excedan serán
amortizados.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 67
3. La recomendación relativa a las condiciones laborales del personal (Recomendación 12ª) se
ha cumplido en los términos recogidos en el Informe de fiscalización que es objeto de
seguimiento en cuanto que el Ayuntamiento ha aprobado un nuevo Acuerdo económico y
social para el personal funcionario, adaptado, en su mayor parte, a la normativa vigente, aun
cuando persisten algunas incidencias puestas de manifiesto en la aplicación del mismo en
materia de retribución de horas extraordinarias y abono de la productividad.
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN REFERIDA
A LOS PROCEDIMIENTOS DE FUNCIONAMIENTO (SUBAPARTADO II.3)
4. La Recomendación 3ª, que instaba a la Corporación al establecimiento de procedimientos
escritos en el marco de lo previsto en su RPT, ha sido objeto de un escaso nivel de
cumplimiento y precisa de avances relevantes en su ejecución. Así, persiste la falta de
normalización de los procedimientos de actuación y funcionamiento del Ayuntamiento, y de
automatización de la mayor parte de las tareas, siendo necesaria en la actualidad la
intervención manual para la gestión de la información contenida en las aplicaciones
informáticas, además de existir una desconexión funcional entre algunas de las áreas.
Si bien se han realizado acciones tendentes a la mejora en esta materia, tales como el
desarrollo de nuevas aplicaciones informáticas para la gestión de los procedimientos y la
implementación de un nuevo sistema de gestión documental, persiste la necesidad de
establecer procedimientos escritos debidamente aprobados donde se definan de forma clara y
precisa los cometidos y responsabilidades asignados a cada uno de los puestos de trabajo así
como las tareas a desempeñar en el marco de la RPT en tramitación.
III.4. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES
REFERIDAS A LAS ACTUACIONES DE LAS ÁREAS DE ESPECIAL RELEVANCIA EN LA
GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA (SUBAPARTADO II.4)
III.4.1. Presupuestos y ejecución presupuestaria
5. En el periodo 2012-2017 se aprobó en el plazo legalmente establecido, únicamente, el
presupuesto referido al ejercicio 2015. El retraso medio en la aprobación de los presupuestos
para el resto de los ejercicios fue de 38 días, funcionando durante ese tiempo con
presupuestos prorrogados. En ninguno de ellos se aprobó Decreto de Alcaldía de prórroga
presupuestaria.
En relación con el contenido de los dos últimos presupuestos aprobados, es preciso indicar
de marzo, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales (TRLRHL) salvo que falta el detalle del anexo de inversiones, de modo que el mismo
incluye las partidas presupuestarias de gasto a ejecutar en el respectivo ejercicio y su
financiación, pero no identifica las inversiones efectivas a llevar a cabo en el primer
caso -presupuesto del ejercicio 2016-, ni la fuente concreta de financiación en el segundo –
presupuesto del ejercicio 2017-.
Por lo tanto, el Ayuntamiento de Guadalajara, si bien ha contado en los ejercicios económicos
del periodo 2012-2017 con presupuestos en los que se detallaban las previsiones de ingresos
así como los créditos con los que afrontar el conjunto de las obligaciones devengadas en cada
ejercicio, los mismos se aprobaron reiteradamente con retraso y con un insuficiente detalle de
las inversiones, lo que ha limitado parcialmente su utilidad como instrumento de gestión,
planificación y toma de decisiones en materia económico-financiera.
6. Los presupuestos del Ayuntamiento de Guadalajara fueron objeto de modificaciones
presupuestarias en un 28% de media para la totalidad del periodo analizado, siendo el año
2013 el que registró el nivel más bajo de modificaciones -el 19%- y el 2011 en el que se
68 Tribunal de Cuentas
realizaron más modificaciones -el 39%-. En el periodo fiscalizado en el Informe cuyas
recomendaciones son objeto de seguimiento, las modificaciones supusieron incrementos del
59% de los presupuestos iniciales de los ejercicios 2005 y 2006 y del 48% en 2007,
observándose, por tanto, respecto de dichos años, una mejora en la planificación de la
actividad de la Entidad, reduciéndose además los plazos de tramitación de los presupuestos y
acortándose los retrasos en la aprobación de los mismos.
Del análisis del detalle por capítulos, resulta el elevado nivel de modificaciones en el capítulo 6,
de inversiones reales, en todos los ejercicios, suponiendo de media para los seis años del
periodo 2011-2016 el 64% de las modificaciones realizadas, lo que debe ponerse en relación
con la falta de detalle de los anexos de inversiones incluidos en los presupuestos.
7. Tanto el resultado presupuestario del ejercicio como el ajustado se han mantenido en valores
positivos durante el periodo 2011-2015, con una evolución muy similar a lo largo del mismo,
experimentando un crecimiento pronunciado entre 2011 y 2012, disminuyendo posteriormente
en 2013 sin llegar a alcanzar el mínimo inicial, y creciendo posteriormente de nuevo el
resultado presupuestario del ejercicio entre 2013 y 2014. Por su parte, el resultado
presupuestario ajustado tuvo una evolución creciente a partir del 2013.
La evolución en el conjunto del periodo fue de un incremento del 1.597% entre 2011 y 2015 en
el resultado presupuestario del ejercicio y del 43% en el ajustado.
8. El remanente de tesorería, tanto total como para gastos generales, mostró una evolución
creciente en el periodo 2011-2015, salvo un leve descenso en 2013 del primero. La evolución
en el conjunto del periodo fue de un incremento del 14% para el remanente de tesorería total y
del 222% tras los ajustes derivados de los saldos de dudoso cobro y de los excesos de
financiación afectada.
III.4.2. Seguimiento de las recomendaciones referidas a los ingresos y deudores (Epígrafe
II.4.2)
9. La Recomendación 4ª del Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara, ejercicios
2005 a 2007, no puede considerarse cumplida puesto que falta una adecuada comunicación
entre las unidades intervinientes en el proceso de concesión de licencias urbanísticas, en
especial en el caso de la Unidad de Urbanismo, y de liquidación de los tributos asociados, lo
que, además de dificultar la elaboración de documentación completa relativa a las licencias
solicitadas y tramitadas, sigue posibilitando la concesión de las mismas sin la previa
autoliquidación e, incluso, sin la posterior realización de las liquidaciones provisionales
oportunas.
10. La Recomendación 5ª del Informe de fiscalización, que instaba a la revisión de los expedientes
de concesión de licencias de obra no prescritos, puede considerarse parcialmente cumplida
puesto que, aun cuando el Ayuntamiento no realizó de forma inmediata a la formulación de la
misma acciones dirigidas a darle adecuado cumplimiento, desde la firma, en febrero de 2016,
del contrato con una entidad privada para la colaboración en las tareas de inspección, se han
venido efectuando comprobaciones sobre expedientes no prescritos. No se han realizado, sin
embargo, actuaciones tendentes a la depuración de las respectivas responsabilidades.
11. La Recomendación 6ª se considera parcialmente observada. Así, aun cuando la Entidad no
cuenta con información completa respecto a las liquidaciones complementarias efectuadas ni
ha realizado un plan encaminado a la revisión de todos los expedientes de concesión de
licencias de primera ocupación no prescritos para comprobar el coste real y efectivo de la obra
y girar las liquidaciones definitivas del ICIO, a partir de la firma en 2016 del mencionado
contrato, se han llevado a cabo verificaciones sobre los expedientes no prescritos,
comprobando el coste real y efectivo de la obra y practicando, en su caso, las
correspondientes liquidaciones definitivas del ICIO.
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 69
12. La Recomendación 9ª del Informe de fiscalización objeto de seguimiento, que señalaba la
necesidad de que la Entidad procediera a la depuración de sus saldos deudores, liquidando los
no prescritos y anulando los que resultaran definitivamente incobrables, puede ser considerada
cumplida siendo así que se han efectuado depuraciones periódicas de los saldos de los
derechos pendientes de cobro desde el ejercicio 2011. En todo caso, dichas depuraciones
siguen sin responder íntegramente a un protocolo sistemático, al igual que ocurría en el
periodo objeto de seguimiento, teniendo en cuenta, además, que dependía del criterio del
responsable de la Sección de Recaudación la consideración de determinados derechos como
de difícil cobro a efectos de su remisión a la AEAT.
III.4.3. Seguimiento de las recomendaciones referidas al inmovilizado (Epígrafe II.4.3)
13. La Recomendación 7ª del Informe, derivada de la ausencia de inventario general de bienes, ha
sido parcialmente cumplida. Así, si bien la Entidad elaboró en enero de 2010 y en septiembre
de 2014 inventarios actualizados de bienes muebles y de derechos y bienes inmuebles,
respectivamente, no se han llevado a cabo tareas periódicas de rectificación y actualización de
los mismos, por lo que el Ayuntamiento no dispone de un inventario actualizado que contenga
los bienes de su propiedad y que refleje, debidamente clasificados y valorados, sus bienes y
derechos. Tampoco cuenta con procedimientos normalizados de conciliación periódica entre la
contabilidad y el inventario municipal. En la actualidad el Ayuntamiento está practicando
actuaciones dirigidas a impulsar la formación de un nuevo inventario.
14. En cuanto a la Recomendación 8ª, relativa a la necesidad de proceder a la constitución real del
inventario individualizado del Patrimonio público del suelo (PPS) y al establecimiento de
mecanismos de control dirigidos a que los bienes del mismo se destinen exclusivamente a las
finalidades previstas, debe señalarse que la misma puede considerarse cumplida parcialmente
de forma básica. Así, aunque la Entidad confeccionó un inventario de su PPS, aprobado por el
Pleno de la Corporación en 2014, este no se ha depurado ni actualizado con posterioridad.
Además, no obstante la atribución a la Sección de Patrimonio de competencias en relación con
aquel, ni esta ni otra Sección del Ayuntamiento han asumido la efectiva gestión, administración
y control de estos bienes. Por otra parte, la Entidad no ha procedido desde 2007 al registro
contable de las operaciones llevadas a cabo con los bienes y carece de mecanismos de control
que permitan garantizar que los bienes integrantes del PPS se destinen exclusivamente a las
finalidades previstas por la normativa vigente.
III.4.4. Seguimiento de las recomendaciones referidas a la tesorería (Epígrafe II.4.4)
15. Se puede considerar parcialmente cumplida la Recomendación 10ª del Informe, que hacía
referencia al elevado número de cuentas bancarias existentes en la Entidad que no eran
utilizadas y a existencia de personas con firma autorizada para su gestión que ya no eran
miembros de aquella. Si bien las cuentas bancarias del Ayuntamiento no tienen actualmente
entre sus firmas habilitadas la de alcaldes de anteriores Corporaciones, no se ha reducido el
número total de cuentas que la Entidad mantiene abiertas en entidades financieras, aun
cuando el 19% de ellas cuentan con un uso residual, no apreciándose razones para que
persistan habilitadas.
III.4.5. Seguimiento de las recomendaciones referidas a la contabilidad y a la necesidad de
realizar ajustes (Epígrafe II.4.5)
16. La Recomendación 11ª, referida al seguimiento y control de los gastos con financiación
afectada y al uso de determinados criterios contables en relación con los derechos derivados
de actuaciones urbanísticas y con la enajenación de terrenos, ha sido parcialmente cumplida.
Debe tenerse en cuenta que ha mejorado el control que realiza la Entidad sobre los gastos con
financiación afectada, si bien sigue sin ser suficiente en la medida en que, por un lado, los
recursos del PPS derivados de la enajenación de inversiones reales y de las conversiones por
70 Tribunal de Cuentas
el equivalente en metálico de los aprovechamientos urbanísticos continúan tratándose como
recursos extrapresupuestarios hasta su imputación a un proyecto concreto, aún a pesar de
constituir un patrimonio afectado desde su origen; y, por otro lado, otros recursos por
enajenación de inversiones reales distintos del PPS se contabilizan, igualmente, como no
presupuestarios hasta que se acuerda el destino que se dará a los mismos.
17. La Recomendación 13ª, relativa al uso de determinados criterios contables en relación con los
anticipos reintegrables concedidos al personal y con las obligaciones pendientes de pago, no
puede entenderse cumplida. La Entidad continúa empleando criterios de contabilización no
conformes a los prescritos en la normativa de aplicación, registrando contablemente las
operaciones señaladas siguiendo un criterio de caja, de modo que las anotaciones contables
se efectuaban una vez se producían los ingresos correspondientes, como ingresos pendientes
de aplicación, y la imputación presupuestaria de las operaciones se realizaba cuando el Pleno
de la Entidad decidía el destino que iba a dar a los recursos correspondientes y no en el
momento del devengo de las mismas.
Esta incorrecta forma de registrar las operaciones, que no se ajusta al principio presupuestario
de anualidad y a los principios contables de devengo y de imputación a la transacción, tiene
efectos en las liquidaciones de los presupuestos de ingresos, en los resultados
presupuestarios y en los remanentes de tesorería, tanto del ejercicio en el que se realizan las
operaciones, como de los posteriores en los que se produce su cobro e imputación
presupuestaria. Resultan también afectados los balances de situación y las cuentas de
resultados económico-patrimoniales.
III.4.6. Seguimiento de las recomendaciones referidas a la contratación (Epígrafe II.4.6)
18. Se puede considerar parcialmente cumplida la Recomendación 14ª del Informe cuyo
seguimiento se efectúa, que instaba al establecimiento de un sistema de registro y archivo de
la Sección de Contratación que garantizara la recepción de las proposiciones económicas y la
adecuada custodia de las plicas. Así, aun cuando la Entidad ha habilitado unas dependencias
para hacer efectiva dicha custodia, la entrega de las proposiciones económicas continúa
realizándose por los licitadores directamente en la Sección de Contratación, sin que esta
disponga de un sistema de registro y archivo de las proposiciones económicas en el que quede
adecuada constancia de la documentación recibida y de la fecha de entrega.
III.5. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE IGUALDAD ENTRE MUJERES Y
HOMBRES (SUBAPARTADO II.5)
19. En materia de igualdad cabe indicar que la composición del personal al servicio del
Ayuntamiento no ha sido paritaria. El número de hombres era superior al de mujeres en la
mayoría de grupos y categorías del personal de la Entidad, resultando, en su conjunto, un 67%
de hombres frente al 33% de mujeres, produciéndose la mayor diferencia entre el personal
funcionario, en el que el número de mujeres sólo superaba al de hombres en el Grupo A1,
representando el 51% del total.
El Ayuntamiento ha dispuesto únicamente de un Plan de Igualdad, con vigencia en el periodo
2006 a 2009. No se ha actualizado dicho Plan a su finalización ni se ha aprobado uno nuevo
que lo sustituya, lo que no se ajusta a lo establecido en la Disposición Adicional Séptima del
vigente Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
No obstante, el Ayuntamiento ha adoptado medidas en esta materia. Así, ha incluido
actuaciones en el área de igualdad en el nuevo Acuerdo económico y social aprobado para el
personal funcionario, de aplicación en el periodo 2016-2019, así como en el convenio colectivo
aplicable al personal laboral. También en el ámbito de la relación con los ciudadanos, la
Entidad ha venido desarrollando acciones en materia de conciliación familiar e igualdad, que se
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 71
han configurado sobre los ejes de actuación, objetivos concretos y actuaciones específicas del
Plan de Igualdad cuya vigencia finalizó en 2009.
III.6. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE TRANSPARENCIA (SUBAPARTADO II.6)
20. El Ayuntamiento ha cumplido, con carácter general, lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIBG) y en
la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha
(LTBGCM).
La Entidad cuenta en la actualidad con un espacio web destinado a ofrecer la información
requerida por la normativa. Además, forma parte desde el año 2015 de la Red de Entidades
Locales para la Transparencia y la Participación Ciudadana y está adherido al Código de Buen
Gobierno Local de la Federación Española de Municipios y Provincias desde 2017, con objeto
de promover el avance de las políticas de transparencia, participación y colaboración
ciudadana y de facilitar los derechos de acceso a la información de la ciudadanía.
21. En materia de publicidad activa, respecto de la información institucional, organizativa, de
planificación y evaluación (artículo 6 de la LTAIBG y artículos 9 y 11 de la LTBGCM), el
Ayuntamiento cumple globalmente las prescripciones legales, si bien no se incorpora la
evaluación llevada de los planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen
objetivos concretos, ni las actividades, medios y tiempo previsto para conseguirlo, con los
indicadores y medida del cumplimiento y los resultados. También se han detectado incidencias
en cuanto al cumplimiento de los apartados g) y f) de los artículos 8 y 9 de la LTAIBG y
LTBGCM, respectivamente, al no constar publicadas las resoluciones sobre compatibilidad que
afectan a los empleados públicos, limitándose a identificar la compatibilidad concedida a uno
de los concejales. Tampoco figuran las resoluciones que autoricen el ejercicio de actividad
privada al cese de los altos cargos o asimilados, como requeriría el apartado b) del artículo
10.1 de la LTBGCM
En cuanto a la publicidad activa ofrecida en relación con la información económica,
presupuestaria y estadística (artículos 8 de la LTAIBG, 14 y 17 de la LTBGCM), el
Ayuntamiento cumple, asimismo, con carácter general, las obligaciones señaladas en la
normativa, si bien se han identificado algunas omisiones. Las mismas afectan a la publicación
de información actualizada acerca de las subvenciones y ayudas públicas concedidas por el
Ayuntamiento, así como a la información relativa a las encomiendas de gestión firmadas por
aquel y de los encargos de ejecución a medios propios. No constan publicadas en el Portal de
la Entidad las cuentas anuales de la misma, ofreciendo este, en la sección dedicada al
Departamento de Intervención y Contabilidad, un enlace genérico al Portal de Rendición de
Cuentas de las Entidades Locales de este Tribunal, en el que pueden consultarse las cuentas
rendidas por cualquier entidad local del territorio nacional. (Epígrafe II.6.1)
22. Por lo que se refiere al derecho de acceso a la información pública, se ha verificado que el
Ayuntamiento tiene establecido en el Portal un sistema a través del cual pueden presentarse
consultas, avisos, quejas o sugerencias. Sin embargo, este no permite formular las solicitudes
de información a que se refiere el Capítulo III del Título I de la LTAIBG, requiriendo a los
ciudadanos la formalización de una solicitud a través del Registro General del Ayuntamiento
que debe llevarse a cabo mediante la personación ante el mismo, lo que no se ajusta al
artículo 17 de la LTAIBG, que determina que la solicitud debe poder presentarse por cualquier
medio. (Epígrafe II.6.2)
RECOMENDACIONES IV.
A la vista de las incidencias observadas en el seguimiento de recomendaciones del Informe de
Fiscalización del Ayuntamiento de Guadalajara cuyos resultados se recogen en el presente
Informe, y atendiendo a los cambios acaecidos y a la nuevas circunstancias concurrentes desde la
72 Tribunal de Cuentas
fecha de aprobación de aquel, este Tribunal de Cuentas formula las siguientes recomendaciones
dirigidas a la Entidad con el fin de continuar contribuyendo al reforzamiento de su estructura
organizativa, de su personal y las condiciones laborales del mismo y de sus procedimientos de
funcionamiento, así como a la mejora de su actuación en las áreas de especial relevancia en la
gestión económico-financiera:
IV.1. REFERIDAS A LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
1. Debería procederse a la completa aplicación del Reglamento Orgánico Municipal de la Entidad,
al objeto de adaptarse plenamente a la organización y régimen establecido en el Título X de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Así, habría de
materializarse en su ejercicio la efectiva separación de las funciones de fiscalización y
contabilidad, mediante la designación de una persona distinta del Interventor que asuma la
titularidad de la Unidad Central de Contabilidad y, por tanto, las funciones que se le
encomiendan. Deberían ponerse en marcha el Órgano de Gestión Tributaria y el Órgano
especializado en la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, que habrán de
hacerse cargo de sus respectivas funciones, liberando al Departamento de Gestión Tributaria
de tales tareas. De igual manera, debería provisionarse el puesto de la Asesoría Jurídica para
la realización de las funciones establecidas para el mismo en el artículo 49 del ROM.
IV.2. REFERIDAS AL PERSONAL Y A LAS CONDICIONES LABORALES DEL MISMO
2. Debería agilizarse el proceso de aprobación de la RPT que se halla en curso y proceder, a la
mayor brevedad, a su aplicación, debiendo ajustarse a ella la plantilla presupuestaria y
amortizarse oportunamente los puestos que excedan de la misma.
3. Debería mejorarse la aplicación del nuevo Acuerdo económico y social para el personal
funcionario, superando las incidencias aún existentes en lo que se refiere a la realización
excesiva de horas extraordinarias e integrando en el complemento específico la retribución por
la realización de determinadas funciones asociadas a ciertos puestos en lugar de abonarse
como productividad fija en la nómina, siendo así que su naturaleza no responde a este último
concepto salarial.
IV.3. REFERIDAS A LOS PROCEDIMIENTOS DE FUNCIONAMIENTO
4. Deberían normalizarse y elaborarse manuales reguladores de los procedimientos de actuación
y funcionamiento del Ayuntamiento y generalizarse la automatización a todas las tareas
dirigidas a la gestión de la información contenida en las aplicaciones informáticas existentes.
En dichos procedimientos deberían definirse de forma clara y precisa los cometidos y
responsabilidades asignados a cada uno de los puestos de trabajo y las tareas a desempeñar
por sus titulares. Asimismo, debería potenciarse la utilización de herramientas informáticas que
favorezcan la coordinación y el intercambio de información entre las unidades de gestión.
IV.4. REFERIDAS A LAS ACTUACIONES DE LAS ÁREAS DE ESPECIAL RELEVANCIA EN LA
GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA
5. Deberían establecerse las medidas precisas para mejorar la eficacia del presupuesto de la
Entidad como auténtico instrumento de planificación, gestión y toma de decisiones, evitando la
actuación con presupuesto prorrogado así como la falta de ajuste de las partidas del mismo a
las necesidades reales del gasto, y planificando de forma más detallada las inversiones a
realizar y su fuente de financiación.
6. Debería establecerse una adecuada comunicación entre todas las unidades del Ayuntamiento
intervinientes en el proceso de concesión de licencias urbanísticas al objeto de asegurar que
se efectúa la autoliquidación de los tributos asociados a cada una de las operaciones con
Cumplimiento de las recomendaciones del TCu al Ayuntamiento de Guadalajara 73
carácter previo a la concesión de las licencias, así como que se realizan, en su caso, las
liquidaciones complementarias y las liquidaciones definitivas a la finalización de las obras.
Habría, igualmente, de procederse a la revisión e integración de toda la información relativa a
las licencias de obra y de primera ocupación, realizando respecto de las no prescritas, cuando
proceda, las necesarias liquidaciones complementarias y/o definitivas en función del coste real
y efectivo de la obra y haciendo las reclamaciones que, en su caso, pudieran derivarse.
7. Deberían establecerse mecanismos automáticos de seguimiento de los saldos deudores de la
Entidad que permitan la depuración sistemática de los mismos, procediendo a la liquidación de
los prescritos y a la anulación de los incobrables.
8. Debería llevarse a cabo una revisión del inventario general de bienes y del relativo al
Patrimonio público del suelo existentes, realizando en ellos las actualizaciones y rectificaciones
oportunas, de modo que reflejen, debidamente clasificados y valorados, sus bienes y derechos.
9. Debería establecerse un adecuado cauce de comunicación entre la Sección de Patrimonio y
las restantes secciones del Ayuntamiento de manera que se notifiquen, en tiempo y forma, las
vicisitudes relacionadas con los elementos patrimoniales de su propiedad con objeto de que
aquella pueda realizar el adecuado seguimiento y control de los mismos y de su destino, así
como aportar información detallada a la Sección de Contabilidad para que se lleve a cabo el
oportuno registro contable.
10. Debería racionalizarse en mayor medida el empleo de cuentas bancarias por la Entidad,
procediendo al cierre de aquellas que presentan un uso residual.
11. Deberían revisarse los criterios de contabilización que se emplean en relación con los
derechos derivados de la enajenación de inversiones reales y de las conversiones por el
equivalente en metálico de los aprovechamientos urbanísticos, con objeto de llevar a cabo su
contabilización e imputación presupuestaria en el momento del devengo, con independencia de
aquel en el que se acuerde el destino que se dará a los mismos.
12. Debería habilitarse un procedimiento que asegure la adecuada coordinación entre las
secciones del Ayuntamiento con responsabilidad en la gestión contractual al objeto de que se
garantice el conocimiento por todas ellas de la totalidad de la información referida a dicha
actividad.
Debería, asimismo, establecerse en la Sección de Contratación del Ayuntamiento un sistema
de registro y archivo de las proposiciones económicas en el que quede una adecuada
constancia de la documentación recibida y de la fecha de entrega.
Madrid, 26 de febrero de 2018
EL PRESIDENTE
Ramón Álvarez de Miranda García
ALEGACIONES FORMULADAS
ALEGACIONES RFCIBIDAS DEL
ALCALDE DEL AYUNTAMIENTO DE GUADALAJARA Recibidas a través
de la Sede electrónica del Tribunal de Cuentas el día 16/Ol/2018 a las
14:57:18 horas
Ü
Ayuntamiento de Guadalajara
Don
Ayuntamiento de Guadalajara,
con NIF,
Alcalde-Presidente del
RESUELVE:
Designar y autorizar a Don/Doña Manuel Villasante Sánchez, cuyo cargo en la entidad
local que presido es el de Interventor, con NIF
, para que presente
telemáticamente las alegaciones de esta entidad al"Anteproyecto de Informe de
Fiscalización del cumplimiento de /as recomendaciones Guadalajara"."
En Guadalajara, a 12 de enero de 2018
El Alcalde/Presidente
DOCUMENTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
?
?
??D
Ill
?(íl
-C
AyunÍamienlo de Guadalajara ? Plaza Mayor. 1-7 ? l%fü ? www.guadalajara.es
Justificante de registro de la Sede Electrónica del Tribunal de Cuentas
MANUEL VILLASANTE SANCHEZ con DNI
ha registrado el trámite Fiscalización del cumplimiento
de las recomendaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas en el Informe de Fiscalización delAyuntamiento
de Guadalajara a las 14:57:18, el día 16/Ol/2018.
Su número de registro es el 2400.
FISCALIZACIÓN DEL CUMPL?MIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REALIZADAS
POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
AYUNTAMIENTO DE GUADALAJARA
FORMULARIO 1: IDENTIFICACIÓN
Identificación del alegante
Nombre y apellidos:
DNI:
Cargo: Alcalde
Entidad: AYUNTAMIENTO DE GUADALAJARA
Periodo: 2017
Correo electrónico:
En caso de que el Alcalde/Exalcalde de la entidad no sea quien vaya a firmar el envío telemático de las
alegaciones marque "No" y cumplimente la información identificativa del representante. En otro caso marque
"Sí".: No
'0
(í)
CL
Í
5?
CQ
o
:c
m? .7
C '()
a(j)
) O ??a
->4@
g$X
!-ja
all. =a) >
( 'C) 'z
'z5-i-
oE?ü
'-z(:)
-Cl)-
-üa)O
o
3
a'U)
3 o%>
CL .Cñ
2
N
o
(1)'C)
,o
ª,«I5
aí?
E!)
líC
b -!' Í
líC?
O (I) 't'
;=:,- l
C 'K) (@"
:E'(DC%l
o E L?
LL
a)a),
a) :4 ó
@ m ??
,O(0
,-l-LL
g
'!'LL
.??? 5 a'?í,,.
mg
º º"5 ??
E :0 Ó
'(p '0 ?7
E p 0
-s ? ? ?
() jD )
T5í'a5Ü>
ü
Identificación del representante
Nombre y apellidos: MANUEL VILLASANTE SANCHEZ
DNI:
Cargo: Interventor
Correo electrónico:
Anexos:
Nombre: Autorizacion remision alegaciones-1 .pdf, Hash: 4AC8530mmTqg7GmxOFMH5w==
FORMULARIO 2: ALEGACIONES
Alegaciones al anteproyecto
Grupo 1 de 6
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 43,45
Alegación: Alegación que formula la Recaudación Municipal
Documentos (descripción de los documentos aportados): ALEGACIONES ANTEPROYECTO de Recaudación
Grupo 2 de 6
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 19
Página 1 de4
A-;
%j
W
ií
Justificante de registro de la Sede Electrónica del Tribunal de Cuentas
Ú
a)
(/)
a
É
CQ
o
ñ
-C
ü? .3
;'(5
DiU
? O 'rú
X
)í,:
bff
?"a
Ill =a) 5.
: '?. ;
6eCi
:z«,)
C)-
=,€O
?U)
E
5o
4.Cíl
N
o
(1)?
wªO
c 0 0
E É 'Cl
mC:?
0 i ff
;:,- I
C '9. (0'
9a';
?o E? ;'l'
'oQW
Ea)LL
I... > %
i?? ) ??
'Clü
om??l.?
E :C' ()
a5 '(i ff
E ; ()
? c . .
o jD )
Oí5r
0
Texto sobre el que se presentan alegaciones: 11 de septiembre de 2017
Alegación: En la pagina 19, por la mitad, se dice que desde el 1 1 de septiembre de 2017, un nuevo aplicativo
de uso común para todos las áreas
del Ayuntamiento que tiene como principal objetivo la custodia y archivo de los documentos
escaneados que formen parte de los distintos procedimientos llevados a cabo.
No es desde el 11 de septiembre, si no de OCTUBRE
Grupo 3 de 6
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 20, 67,
Texto sobre el que se presentan alegaciones: Tanto en la pagina 20, como en la 67, se dice, hablando de la
prórroga al presupuesto: ....dicha prórroga debe ser confirmada por Decreto de Alcaldía...
....En ninguno de ellos se aprobó el Decreto de Alcaldía de prórroga presupuestaria.....
Alegación: Tanto en la pagina 20, como en la 67, se dice, hablando de la prórroga al presupuesto: ....dicha
prórroqa debe ser confirmada por Decreto de Alcaldía...
....En ninguno de ellos se aprobó el Decreto de Alcaldía de prórroqa presupuestaría.....
Si bien ello es cierto, no es menos cierto que la norma dice que el presupuesto se considera automáticamente
prorrogado el 1 de enero, si no hubiese sido definitivamente aprobado el presupuesto.
EI Interventor que suscribe, responsable de la contabilidad, Ilegado el dia 2 de enero del año X, visto que no
había decreto de prórroqa, y viendo que la norma dice lo que dice, ante la situación de no tener presupuesto, ni
prorrogado, ni definitivo, situación que si que es contraria a la norma, metía el presupuesto en prórroga, con los
ajustes a la baja que dice la norma, pero sin que llegase resolución expresa.
No obstante, visto el contenido del informe del Tribunal de Cuentas, se ha requerido este año la trmitación de
dicho expediente. Se adjunta documentación acreditativa.
Documentos (descripción de los documentos aportados): Providencia de Alcaldía. INTERVENTOR GENERAL
MUNIC?PAL 2018-0001 [lnforme del Interventor a la prorroga del presupuesto para 2018]. DECRETO 2018-
003
Grupo 4 de 6
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 18
Texto sobre el que se presentan alegaciones: Enlace informático contabilidad/personal. Nómina
Alegación: En la página 17, se dice que el intercambio de información con personal esManual. el intercambio
de información existente se realiza de forma manual, y no
Informático con ajustes y reclasificaciones: existe relación informatizada pero necesita ajustes, correcciones o
una intervención activa del personal.
Asi lo repite el cuadro subsiguiente.
Más adelante, el anteproyecto, insistirá en el asunto.
Igualmente, insisitirá en la inportancia de los enlaces informáticos, y no manuales, para evitar errores.
EI Interventor que suscribe, está totalmente de acuerdo en ese objetivo. De tal manera, se trabajó muy duro
para conseguir un enlace con las secciones tributarias y recaudación, en donde el 99% de los apuntes que se
hacen son con tratamiento integrado de la información, con contabilización automática.
Pues bien. En el caso de la nómina, se puede afirmar que el 100% de la nómina se contabiliza integradamente
desde el fichero informático que se obtiene de la aplicación informática de nómina.
Evidentemente, ese fichero se abre, y se puntea, y se verifica que exista identidad entre el expediente soporte
de la nómina, y su fichero informático.
Una vez verificada su identidad, o no, con la nómina, se procede, o bien a solicitar a personal su rectificación,
Página 2 de4
A
ii
Justificante de registro de la Sede Electrónica del Tribunal de Cuentas
o se inicia la fase de confirmar su correcta adapatación al presupuesto en vigor.
En alguna ocasión, por ejemplo, en el caso de las ayudas sociales, el software de nómina genera el apunte
informático de gasto en cada rpograma al que está adscrito el trabajador.
Sin embargo, desde el punto de vista presupuestario, el Ayuntamiento de Guadalajara, las distintas ayudas
sociales, concepto economico presupuestario 162, en sus distintas apolicaciones económicas, se Ilevan todas
por el programa 2210, Acción Social. De manera que informáticamente, se sustituyen los distintos registros
que van a las distintas aplicaciones por programas, por una sola, la 2210, y ya, tras verificar nuevamente la
identidad informática, con la realidad documental del expediente, se procede a contabilizar la nómina de forma
100% integrada, automatizada, einformática.
Se adjunta, como confirmación de lo aqui manifestado, dos ficheros de nómina, uno de noviembre, y otro de
octubre; este último, extraido del aplicativo informático de nómina, tras pasarle el control presupuestario
informático de verificación.
'Cl
a
J:
>
U)
o
íí
-C
g .;?
;'O
uffi
). o ??v
5';"@
»;x
Jj)X
J-»?
?"a
'l} %a) >
'= 'C)? ?z
Se0
::4(J
-O)-
;,?a»0
?U)
*
5o
5,Ch
N
o
3)'O
,O
C:(J)0
? IIX >
E jD 5
I?I?C:
Oa}
(5 a) ?
::,- I
!- '9 (@'
E!!T!;
á 9 %H
? L
a)a),
?? ?{LI (,?
a) 4 i:)
o €lll 'a.
O(0
0i. r-i
lí-N
'l-LL
(DLL
a)
Éffi
ffi5
??? > ??t,?
º 't) g
º 'o ff
E :O 0
a}7 '(i ??
E 4 0
? c . .
2n«%-
'? j) )
Eí"5r:ñ
:)
Documentos(descripcióndelosdocumentosaportados):NOVIEMBREl7. OCTUBRE17
Grupo 5 de 6
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 23
Texto sobre el que se presentan alegaciones: " el tipo de modificación de crédito más utilizado fue la
incorporación de remanentes, y en relación con ello señalar que el informe cuyas recomendaciones son objeto
de seguimiento puso de manifiesto la falta de financiación de la mayor parte de este tipo de modificaciones ya
que se formularon un a serie de ajustes a la contabilidad que reducían el remanente de tesorería en 2,54
millones de euros en 2006 y en 2,71 millones de euros en 2007".
Alegación: No se está de acuerdo con la aseveración efectuada en la página 23.
ALEGACIÓN COMPLETA EN DOCUMENTO ANEXO LLAMADO "recomendacion TC modificaciones-1"
Grupo 6 de 6
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 23,46 a 50
Texto sobre el que se presentan alegaciones: " Por un lado, los derechos derivados de la enajenación de
terrenos y de la conversión por su equivalente de los aprovechamientos urbanísticos no se registraban en el
presupuesto en el momento en que se realizaban sino en la fecha en la que el Pleno decidía la finalidad a la
que se destinarían, lo que provocaba una infravaloración de los derechos en el Remanente de Tesorería "
Alegación: Manifestar que, como Interventor, se considera que el procedimiento seguido en el Ayuntamiento de
Guadalajara para controlar los ingresos afectados, que, no debe olvidarse, forman parte de una contabilidad
separada, es minucioso, meticuloso, y preciso, de manera que el objetivo final está encaminado a que ni un
solo céntimo de euro pase a engrosar el Remanente de Tesorería para Gastos Generales, objetivo que se
consigue escrupulosamente con el procedimiento implantado.
Documentos (descripción de los documentos aportados): recomendacion 11 tribunal cuentas.doc
Anexos:
Nombre: DECRETO 2018-0030 [Resolución de Alcaldía?.pdf, Hash: OPCFFjHTzhjH4tBwDHol4Q==
Nombre: Providencia de Alcaldía.pdf, Hash: IZTVEZaxqNOiYIYT3Vxl/w==
Nombre: INTERVENTOR GENERAL MUN?CIPAL 2018-0001 [lnforme del Interventor a la prorroga del
presupuesto para 201 8].pdf, Hash: pOXTipMkaD9v8DuynpalsQ==
Nombre: recomendacion TC modificaciones-1 .doc, Hash: P6fFSJQHBUrhMjK+49PSlg==
Nombre: OCTUBREl7.csv, Hash: kFW+ZzLAPPOtqsfwpS4kMg==
Página 3 de4
m,
f
Justificante de registro de la Sede Electrónica del Tribunal de Cuentas
Nombre: NOVlEMBREl7.ods, Hash: Gxx/qOyezUrBDBVPYemlzA==
Nombre: recomendacion 11 tribunal cuentas.doc, Hash: BXdrG+Vxk2ynWbTcM/osNQ==
Nombre: ALEGACIONES ANTEPROYECTO de Recaudación.doc, Hash: CEqBZbtmvSYhcd4KxQCvOg==
(D
'C)
a)
a
J:
9
o
U)
mC
!!(5
9'(,1
aíffi
'::5 o ??v
34@
o$X
Cl % 'l
!'a
(Il, %a) 5:
j'?? '-z
ÍÉíE'Ci
:zQ
-C)-
,a) O
La) (y) Z
OE(7)
5?3=n
2
N
o
(1)'t)
? 'o
C(50
a?5
EJ'Ce
mC:
O€I)
0 (I) ?
,-?-l
!: '9. (@'
',a'ñ
o E ?L.
'LL
Dfü,
§ ? ?
a) J. ó
ºOº(C"
o I- ñl
' I? (N
(l?-
-wLi
'E" ñ Í'
I.- ) -
7í-?? )' ??
º n g
º 'o ff
g:C'0
a) 'O ü
E p 0
) I? ? ?
Oj))
5'5U)
ü(O
Página 4 de4
u
Ayuntamiento de Guadalajara
Recomendaciones gestión económico financiera 11.4
Il.4.l Presupuestos y ejecución presupuestaria
No se está de acuerdo con la aseveración efectuada en la página 23 cuando
habla:
" el tipo de modificación de crédito más utilizado fue la incorporación de
remanentes, y en relación con ello señalar que el informe cuyas
recomendaciones son objeto de seguimiento puso de manifiesto la falta de
financiación de la mayor parte de este tipo de modificaciones ya que se
formularon un a serie de ajustes a la contabilidad que reducían el remanente de
tesorería en 2,54 millones de euros en 2006 y en 2,71 millones de euros en
2007".
Por una parte manifestar que efectivamente esos " ajustes" minoran el
Remanente de tesorería, pero dicho Remanente está formado por el
Remanente de Tesorería para gastos generales y el Remanente de Tesorería
para gastos con financiación afectada, que es el que realmente se ve minorado
al no haber computado los derechos según el principio de devengo, pero cuya
cifra no afecta al Remanente de Tesorería para gastos generales puesto que su
importe no se puede modificar puesto que es el que corresponde a los ingresos
afectados.
Disentir de tal afirmación puesto que las incorporaciones de remanentes
de crédito si cuentan con financiación, ya que se efectuaron con cargo a
compromisos de ingresos ( préstamos, subvenciones)y con cargo a Remanente
de tesorería para gastos con financiación afectada ( ingresos afectados
efectivamente percibidos y contabilizados sus ingresos en los conceptos de
ingreso del presupuesto de ingresos).
Cuando se habla del Remanente de Tesorería, no están realizando la distinción
entre Remanente de Tesorería para gastos Generales y Remanente de
Tesorería para gastos con financiación afectada.
De hecho, si se hubiesen registrado los derechos (devengo) por
aprovechamientos urbanísticos y enajenación de terrenos, se hubiese contado
con un mayor Remanente de Tesorería para gastos con financiación afectada,
dado que el destino de estos recursos debe tener una finalidad específica,
finalidad que no estaba definida (aplicación presupuestaria de gastos que
hubiese permitido crear el proyecto de gastos), e imposibilitaba contablemente
la incorporación de saldos de créditos con cargo a Remanente de Tesorería
para gastos con financiación afectada.
Con lo cual, el resultado sería exactamente el mismo, dado que la
incorporación se haría con ese Remanente afectado, y no con nuevos o
mayores ingresos, pero la incorporación de remanentes de crédito sería
exactamente la misma.
Al/Uíílaíní*íí? cló Guadalalam 0 k !ílayoí. 7-1907 I auadaíajarli - 4.
Ú
Ayuntamiento de Guadalajara
Expediente n.º: 148/2018
Providencia de Alcaldía
Procedimiento: Prórroga del Presupuesto
Fecha de iniciación: 04/Ol/2018
PROVIDENCIA DE ALCALDÍA
Ante la imposibilidad de haber cumplimentado antes de 31 de diciembre del presente
ejercicio la totalidad de los trámites legalmente establecidos para que el Presupuesto
General entre en vigor el 1 de enero de 2018 por los siguientes motivos:
No haberse aprobado definitivamente a dia 1 de enero de 2018 el presupuesto
definitivo,
Por ello,
DISPONGO
Que por el Interventor se proceda a emitir informe sobre la Legislación aplicable y el
procedimiento a seguir para proceder a la prórroga para el año 2018 del Presupuesto
municipal actualmente en vigor.
DOCUMENTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
Ayuníamiento de Guadalajara ' Plaza M:ayor, 1-7 ' 1900 1 ' www.guadalaiara.es
?
q
?
€
I?
ü
ü
0
0
m
?
0
?
m
ü
0
ü
m
0
ü
Ü
I?
0
?
?
0
??
Ü
Ayuntamiento de Guadalajara
Expediente n.º: 148/2018
Informe de Intervención
Procedimíento: Prórroga del Presupuesto
INFORME DE INTERVENCIÓN
De conformidad con los artículos 4.l.g) del Régimen Jurídico de los funcionarios de Administración
Local con habilitación de carácter nacional, regulado por el Real Decreto u74/1987, de 18 de
septiembre, y 21.4 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, y en cumplimiento de la Providencia de
Alcaldía, en relación con el expediente de prórroga del Presupuesto procede emitir el siguiente,
INFORME
PRIMERO. La normativa de aplicación es la siguiente:
- El artículo 169.6 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales aprobado por
- El artículo 21 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, que desarrolla el Capítulo l del Título Vl de
la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos
(actualmente Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo).
SEGUNDO. En virtud del principio presupuestario de anualidad, también denominado de especialidad
temporal, cada Presupuesto constituye un cuadro independiente y separado del correspondiente a otro
ejercicio económico al desplegar sus efectos durante el ejercicio presupuestario coincidiendo éste con
el año natural, y al terminar el año, la vida presupuestaria se extingue para renacer, al inicio del
ejercicio siguiente, un nuevo Presupuesto aprobado.
Previene la Ley que, si por cualquier motivo, al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en
vigor el Presupuesto correspondiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 169.6 del Texto
Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004,
de 5 de marzo, se considerará automáticamente prorrogado el del ejercicio anterior, con el límite de sus
créditos iniciales, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen sobre el presupuesto prorrogado
conforme a lo dispuesto en los artículos 177, 178 y 179 de dicho Texto Refundido, y hasta la entrada en
vigor del nuevo Presupuesto. La prórroga no afectará a los créditos para servicios o programas que
deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o
afectados teniendo estos la condición de no prorrogables.
TERCERO. El procedimiento para Ilevar a cabo la prórroga del Presupuesto es el siguiente:
A. De conformidad con lo establecido en los artículos 4.l.g) del Régimen Jurídico de los funcionarios
de Administración Local con habilitación de carácter nacional, regulado por el Real Decreto 1174/1987,
de 18 de septiembre, y 21.4 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, se requerirá a Intervención
informe sobre el contenido del Presupuesto prorrogado, en el que se concreten los créditos
prorrogables y, en su caso, los ajustes que sobre el mismo se deban practicar.
B. A la vista del informe de Intervención, por Resolución de Alcaldía se aprobará el Presupuesto
prorrogado, de conformidad con lo establecido en el artículo 21.4 del Real Decreto 500/1990, de 20 de
abril.
CUARTO. Según lo dispuesto en el artículo 169.6 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, si al iniciarse el
ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el Presupuesto correspondiente, se considerará
automáticamente prorrogado el del anterior, con sus créditos iniciales.
Ayuntamienlo de Guadalajara ' Plaza Mayor. 1-7 ' 19':»0 1 ' www.guadalajara.es
a)
v?4
0
(N
'%
ñ-
0
'%
f-
0
j:
a)
LL
v?'
0
O
0
0)
'P?I
0
M
o
ai
E
-:I
z
?
I?
?
?? (Il
ü
0
ü
ffi IDZ íQ
ü
? o g
? y 'o
ü
ü
€
?
.'51
?lll
CL
?(B
)c
30(;1
ºá"
-al
EO
ª E 0
?u
? :Q =
I?
m
?
?
Ü
?
m $ .I{I
? ':'
(.'ü
%h
xB
I?
?l:I
?x
d
E
E
a
'?C{
?-?í
-E
-S
- L ?
'C
ó
B
? ?'O
? (0 '@:
? Ill ?..
?? á '¿
'?? m O
, Q ü-
CE
; :Q ?'-
? ¿ y
; :Q ?'-
o%-
? m o
? I'! E
? m o
5E
'00
?00
0CI
?
u
Ayuntamiento de Guadalajara
No obstante, de acuerdo con dicho artículo y con el artículo 21.2 del Real Decreto 500/1990, de 20 de
abril, en ningún caso tendrán la consideración de prorrogables las modificaciones de crédito ni los
créditos destinados a servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén
financiados con créditos u otros ingresos específicos o afectados que exclusivamente fueran a
percibirse en dicho ejercicio
El presupuesto prorrogado está sujeto a los mismos principios de nivelación presupuestaria que el
presupuesto definitivo, por lo cual debe aseverarse la coincidencia cuantitativa entre los créditos
eliminados de la prórroga efectuada y los correlativos ingresos.
EI Presupuesto inicial de 2017 fue el siguiente, tanto del Ayuntamiento de Guadalajara, como de sus
Organismos Autónomos:
TOTAL PRESUPUESTO DE GASTOS
r
65.006.518,00
I
2.930.600,00
CAPÍTULOS DE INGRESOS
l
Ayuntamiento de Guadalajara ? Plaza Mayor, 1-7 ? 19ü01 ? www.guadalajara.es
r
5.244.100,00
L=
?
W
g
I?
[:?
q
?
?
;
;?
q
q
?
l:
ñ
I
I::
é
É
Q
?
?
?
w?
0
?
?
00
m
o
N
%
m-
0
%
o
j:
a)
Iu
-l
0
0
ü
ñ
0
N
o
(U
E
-:I
z
CAPITULO DE GASTOS
AYUNTAMIENTO
GUADALAj ARA
FATFIONATO
DE CUITURA
PATRONATO
DE DEPORTES
.Jl, OPERACIONES CORRIENTES
1º GASTOS DE PERSONAL
21. 728.122,14
990.892,00
2. 554. 580, 00
2" G. BIENES CTES. Y SERVCIOS
23.132.003,00
1.636.008,00
2.147. 520, 00
3Q GASTOS FNANCIEROS
761.830,42
1.200,00
2.200,00
4Q TRANSFERENCIAS CORRIENTES
12.995.079,08
244.000,00
3%800,00
5o FONDO DE CONnNGENClA Y OTROS
400.000,00
TOTAL OPERACIONES CORRIENTES
59.017.034,64
2.872.100,00
5.099.100,00
IB. OPERACIONES DE CAPITAL
e- INVERSIONES REALES
2. 944. 500, 00
58.500,00 145.000,00
7QTRANSFERENClAS DE CAPrTAL
85.000,00
TOTAL OPtRACIONeS NO P-INANCiEfU'k!S
62.046.534,64
2.930.600,00
5.244.100,00
8Q ACTNOS FINANCIEROS
15.000,00
OÑ PASIVOS FNANCIEROS
2.944.983,36
$íai. opegacioses ptwa»cieaas
2.959.983,36
0,00
0,00
AYUNTAMIENTO
GUADALAj ARA
PATRONATO
DE CULTURA
PATRONATO
DE DEPORTES
A- OPERACIONES CORRIENTES
1º IMPUESTOS DIRECTOS
35. 618. 766, 00
2Q IMPUESTOS INDRECTOS
2.621.722,00
3!-TASAS Y OTROS INGRESOS
10. 204. 700, 00
550.000,00
1. 005. 000, 00
4Q TRANSFERENCIAS CTES.
13.183.830,00
2.336.600,00
4.210.000,00
15Q INGRESOS PAmlMONlALES
428.000,00 44.00o,oo
29.100,00
TOTAL OPERACIONES CORRIENTES
62.057-018,00
2.930.600,00
5.244.100,00
B. OPERACIONES DE CAPITAL
6Q ENAj . INVERSIONES REALES
0,00
7º TRASSFERENCIAS DE CAPrTAL
TOTAI OPiRACH)N@i NO FlNANCl!RA6
62-057.018,00
z.gao.600w00
5.244.100,00
8gACTlVOS FINANCIEROS
5.000,00
loÑ F'AS'VOS FINANCIEROS
2.944.500,00
TOTAL «:N'a%AClOWES FlClERAS
z.gag.soo,oo
0,00
0,00
Á
W
8
9
Ayuntamiento de Guadalajara
SEGUNDO. Los ajuStes a la baja que deben efectuarse sobre los créditos iniciales del Presupuesto
anterior, a fin de que no se prorroguen los créditos recogidos por el artículo 21.2 del Real Decreto
500/1990, de 20 de abril, son los siguientes:
6o INVERSIONES REALES
(7'-TRANSFERENCIAS DE CAPITAL
r
l
,
85.000,00
l
l
58.500,00 145.000,00
r
TERCERO. El contenido del Presupuesto prorrogado para el año 2018 será, por tanto, el resultante de
la aplicación a los créditos iniciales del Presupuesto de 2017, los ajustes a la baja señalados en el
punto anterior.
DOCUMENTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
J
Cí
W
u
p-l
jZ
:)
z
J
z
Lu
z
Lu
o
í
o
h
z
LLI
C?
LLI
h
z
W
Ayuntamíenío de Guadalajara ? Plaza Mayor, 1-7 190fü viíww.guadalajara.es
?
I?
?
ü
?
0
I?
0
?
m
I?
I?
m
?
0
ü
ü
?
0
m
?
m
ü
?
I?
ü
?
«?
?
?
?
€
?
?
Á
W
9
Ayuntamiento de Guadalajara
Expediente n.º: 148/2018
Resolución con número y fecha establecidos al margen
Procedimiento: Prórroga del Presupuesto
Fecha de iniciación: 04/Ol/2018
RESOLUCIÓN DE ALCALDÍA
Considerando que no resulta posible cumplir, antes de 31 de diciembre, los trámites
necesarios para que el Presupuesto del próximo ejercicio entre en vigor el 1 de enero
de 2018.
Considerando el informe de Intervención de fecha 4 de enero de 2018, sobre la
prórroga para el año 2018 del Presupuesto municipal de 2017.
Visto el informe del Interventor, y de conformidad con lo establecido en los artículos
169.6 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado
por el Real Decíeto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y 21.4, segundo párrafo, del
00
?
0
N
%
?-
0
%
f
0
ff
ay
Il
RESUELVO
PRIMERO. Proceder a la prórroga el presupuesto para el año 2018, del Ayuntamiento
de Guadalajara, y sus dos Organismos Autónomos, con el contenido señalado en
informe de Intervención de fecha 4 de enero de 2018.
0
(%a')
C)
0
('
v-l
0
r%l
o
a)
E
-)
2
SEGUNDO. Dar cuenta de la presente Resolución al Pleno en la próxima sesión que
celebre.
DOCUMENTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
Ayuntamiemo de Guadalajara ' Plaza Míayor, 1-7 ' 19001 ' www.guadalajara.es
?
?
ñ
?
?
0
í?
g
?
ü
?
m
?
0
?
?
?
ü
0
0
?
?
0
?
m
m
I?
m
?
En relación con el anteproyecto de inforrne de fiscalización efectuado por el Tribunal de Cuentas,
en la Recomendación 9ª considero que:
Primero.-Donde dice que (pag 43) ?desde la adhesión al Convenio suscrito entre la Agencia Estatal
de Administración Tributaria (AEAT) y la Federación Española de Municipios y Provincias en
materia de intercambio de información tributaria y colaboración, acordada por el Pleno del
Ayuntamiento el 30 de septiembre de 2011, una vez finalizado el plazo de período voluntarios,
aquel, ha de remitir mensualmente a la AEAT la información de la deuda pendiente de cobro a
re-clamar en vía ejecutiva según el criterio del responsable de área?, esto no es correcto ya que los
ficheros no se envian mensualmente sino se envia uno o dos al año o ninguno, ya que por este
servicio la AEAT cobra por valores enviados , por los ingresado y por lo que se dan de baja en
consecuencia se envian expedientes que han seguido el procedimiento recaudatorio y no ha sido
posible su cobro por parte del Ayuntamiento.
Segundo.- Donde dice (pag 45) "No obstante estas actuaciones, al igual que ocurría en el periodo
objeto de seguimiento de recomendaciones -2005 a 2007- las mismas aún siguen sin responder a un
protocolo sistemático, ?levándose a cabo sobre muestras discrecionales según el criterio del
responsable de la Sección de Recaudación?, no es del todo correcto ya que todos años
sistematicamente se revisan padrones y liquidaciones de cuatro años anteíiores, no eligiendo
muestras discrecionales según el criterio del responsable de la Sección de Recaudación.
RECAUDACION MUNICIPAL
Jl
]
1
4f
%!j
W
Ayuntamiento de Guadalajara
RECOMENDACIÓN liª TRIBUNAL CUENTAS
Conclusiones recomendaciones
Ill.4.5 Seguimiento recomendaciones referidas a la contabilidad y
necesidad de realizar ajustes.( Epígrafe Il.4.5)
Páginas 23, y 47 a 50.
Tal y como se determina en la página 23 " Por un lado, los derechos derivados
de la enajenación de terrenos y de la conversión por su equivalente de los
aprovechamientos urbanísticos no se registraban en el presupuesto en el
momento en que se realizaban sino en la fecha en la que el Pleno decidía la
finalidad a la que se destinarían, lo que provocaba una infravaloración de los
derechos en el Remanente de Tesorería "
En primer lugar, a la Intervención municipal ( contabilidad) en su
momento no consta se hayan notificado ni remitido los Convenios urbanísticos
que se formalizaban , hecho que hubiera permitido en su momento proceder al
regístro del Derecho reconocido, sino que el conocímíento de los mísmos se
producía cuando la tesorería municipal recogía en los Arqueos
correspondientes los justificantes de ingresos efectuados por los distintos
terceros. En ese momento y con los datos que figuraban en los justificantes (
convenio, 50% convenio etc) es cuando se se procedía al ingreso en conceptos
de ingresos pendíentes de aplicacíón hasta tanto se obtuvíesen de Urbanismo
los Convenios mencionados y/o los acuerdos de sustitución en metálico del
aprovechamiento.
Una vez recibida la información de Urbanismo, y no constando en los
convenios/acuerdos la finalidad de esos ingresos afectados , se mantienen
como ingresos pendientes de aplicación, en tanto en cuanto al tratarse de
recursos cuyo destino es afectado , su tratamiento debe ser el de Gasto con
fínancíación afectada y por tanto como proyecto de gasto.
La definición de Gasto con financiación afectada ( curiosamente ya la
denominación habla de gasto , luego ya por definicíón príma el gasto)
" Un gasto con financiación afectada es cualquier proyecto de gasto que se
fínancíe, en todo o en parte , con recursos concretos, que en caso de no
realizarse el gasto no podrían percibirse o si se hubieran percibido deberían
reintegrarse a los agentes que lo aportaron"
De acuerdo con la definíción de Proyecto de gasto " Un proyecto de gasto es
una unidad de gasto presupuestario períectamente identificable, en términos
genéricos o específicos, cuya ejecución, se efectúe con cargo a créditos de una
o varias aplicaciones presupuestarias,y se extienda a uno o más ejercicios, y
requiere un seguimíento y control indivídualizado"
De nuevo esta definición implica para poder definir el proyecto de gasto la
AlluNmníienlo d* Guedabijaía - Plza. $, 7 - l'Mí Gus«kh@ara. i.l 0?.
-;-= l
u
Ayuntamiento de Guadalaiara
aplicación o aplicaciones presupuestarias.
De acuerdo con lo expuesto, se trataba de ingresos no previstos en
presupuesto que no guardaban correlación con ninguna aplicación
presupuestaria de gastos, por lo que salvo que se aprobase la correspondiente
modificación de crédito determinando las aplicaciones presupuestarias de
gastos a la que se asignan los recursos obtenidos, no es posible crear el
proyecto de gasto porque no existen aplicaciones presupuestarias y no
corresponde a la Intervención munícipal abrir/inventarse aplicaciones puesto
que estaría asumiendo competencias que corresponden a los organos de
gobierno.
A mayor abundamiento, la propia instrucción de contabilidad cuando habla del "
Seguimiento y control contable de los proyectos de gasto determina " el
sistema de seguimiento y control de los proyectos de gasto deberá ofrecer, al
menos la siguiente información:
A) Datos generales del proyecto
a. 1 ) El código identificativo y la denominación del proyecto.
( la denominación del proyecto se la inventa Intervención)
a.2) El año de inicío y las anualidades a que vaya extender su ejecución
( se lo inventa Intervención)
a.3 Para cada anualidad, anualidades, la aplicación o aplicaciones
presupuestarias a traves de las que se vaya a realizar.
( se lo inventa intervención)
a.4 Cuantía total del gasto estimado inicialmente
( de nuevo se lo inventa intervención
Desde el punto de vista jurídico cuando los aprovechamientos
urbanísticos se patrimonializan mediante su sustitución en metálico tienen la
consideración de enajenación de bienes que integran el Patrimonío municipal
del suelo y se destínarán a la conservación y ampliación del mismo.
La/las leyes del suelo han venido estableciendo:
El destino de los bienes integrantes de los patrimonios públicos del suelo
deberán ser destinados:
1.
a) construcción, rehabilitación de viviendas sujetas a algún régimen de
protección pública .......
b) usos de conservación y mejora del medioambiente, incluyéndose tanto el
AWñMlñ? (Ill Gimd?aíe - Pll!a . ?, 7 - í 907 I ' Gua?ía ª ?
á
1
]
in
:- 4)a-
«
9
Ayuntamiento de Gu
l qlmfüq
M %ll %lll %Á íí MJ %íl m M
medio natural como el urbano, así como la protección del patrimonio
arquitectónico, del ambiente y del paisaje rustico y urbano.
c) la gestión municipal del suelo, incluyendo la adquisición, posesión,
reivindicacíón ......
2. Además, podrán destmarse a los siguientes usos de interés social
a) Creación y promoción del suelo para el ejercicio de nuevas
actividades empresariales ....
b) obras de urbanizacíón y ejecución de sistemas generales...
c) construcción de equipamientos colectivos y otras instalaciones de uso
públíco municipal,.....
d) Operaciones de iniciativa pública de rehabilitación urbana....
e) Rehabilitación del Patrimonio histórico Cultural
etc etc etc
Con esto se quiere poner de manifiesto el amplio abanico de
aplicaciones presupuestarias a las que puede destinarse tanto desde el
punto de vista del Área de Gasto ( Urbanismo- 150.0, Vivienda,
Patrimonío histórico -336.0, Medioambíente 170.0) como del concepto
económico -619 infraestructuras, 622.O edificios. , por lo que en ningún
caso puede la Intervención municipal crear de motu propio una
aplicacíón presupuestaria para abrir un proyecto de gasto como define la
Instrucción.
Y si no se abre el proyecto volveríamos a tener que Ilevar el control
manualmente, de ahí el ingreso pendiente de aplicación para controlar
perfectamente el destíno.
Dicho esto, manifestar que, como Interventor, se considera que el
procedimiento seguido en el Ayuntamiento de Guadalajara para controlar
Ios ingresos afectados, que, no debe olvidarse, forman parte de una
contabilidad separada, es minucioso, meticuloso, y preciso, de manera
que el objetívo final está encaminado a que ni un solo céntimo de euro
pase a engrosar el Remanente de Tesorería para Gastos Generales,
objetivo que se consigue escrupulosamente con el procedimiento
implantado.
Efectivamente, la Instrucción que tiene dada este Interventor a las
unidades de contabilidad, es que cuando detecten la existencia de un
posible ingreso que esté afectado a un gasto concreto, no lo contabilicen
en su concepto de ingresos correspondiente, si no, que lo pongan en
conocimiento de la Jefa de Contabilidad y del Interventor.
Si ese ingreso se contabiliza en su concepto de ingresos por su
Alíuñlam d@ Qllld?ffl - k $. 7 - 1907í GUmel$ís. íi.... ...
Á
)i4í4Q.ª'l
W
9
Ayuntamiento de Guadalaiara
naturaleza, sin vincularlo a un proyecto afectado, al final del ejercicio
pasará a formar parte del Remanente de Tesorería para Gastos
Generales, que es lo que parece sugerir el Tribunal de Cuentas que es
lo que hay que hacer, y a lo que se niega el que suscribe.
Solo se autoriza su aplicación, cuando se conocen todos los datos para
su aplicación; mientras tanto, se le da el tratamiento de ingresos
pendientes de aplicacíón; y, un íngreso afectado, para su aplícación, se
ha de conocer, no solo su aplicación presupuestaria de ingresos, si no
también el proyecto de gasto con financiación afectada que financia.
En el mejor de los casos, si el auxiliar administrativo de ingresos lo
contabilizara en su aplicación de ingresos, y le dijera lo que había hecho
a la Jefa de Contabilidad, o al Interventor, obligaría a estos dos a
coordinarse, y Ilevar manualmente apuntado que hay existe un ingreso
afectado sín controlar, para, a fínal de año, sumárselo al Exceso de
Financiación Afectada.
Esta Intervencíón trata en todas sus ínnovaciones, de elíminar lo máximo
posible los controles manuales, y potenciar los controles y seguimientos
informáticos.
En definitiva, que de la lectura del informe del tribunal de Cuentas,
parece que es un desastre la forma de control en el Ayuntamiento de
Guadalajara, y que es un descontrol, cuando se AFIRMA CON
MAYUSCULAS QUE NINGUN INGRESO AFECTADO PASAA FORMAR
PARTE DEL REMANETE DE TESORERIA PARA GASTOS
GENERALES, Y QUE TODOS SON DETALLADAMENTE
CONTROLADOS Y SEGUIDOS POR LA INTERVENCION MUN?CIPAL.
Y que, la magnitudes importantes del Resultado presupuestario
Ajustado, y del Remanente de Tesorería para Gastos Generales, que
son las magnitudes realmente importantes, no se ven afectadas en nada
por la forma de controlar dichos ingresos; sin embargo, el método
utílízado en el Ayuntamíento de Guadalajara garantíza absolutamente el
control y seguimíento de los mismos.
%uñ? (le Guatbílalsía ª PI? I?. 7 ª 19071 G{k&dal@Wa ª ?.?.
n
