STS, 25 de Junio de 2008

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó, con fecha 18 de noviembre de 2003, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 650 de 2001, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Rechazando la causa de inadmisibilidad y desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Doña Josefa Morano Masa, en nombre y representación de "Ciudad Jardín Mirasierra, U.T.E." contra la resolución de la Consejería de Vivienda, Urbanismo y Transportes de la Junta de Extremadura mencionada en el primer fundamento; debemos confirmar y confirmamos el referido acto por estar ajustado al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos jurídicos: «Quinto: La polémica suscitada ha de ser examinada a la luz de los preceptos antes mencionados y del artículo 114 del Texto Refundido de 1.992, que en su párrafo segundo impone la obligación a la Administración que hubiese procedido a la aprobación provisional de los Planes, y sus Modificaciones (artículo 128 ), que "interesará del órgano autonómico competente informe, que se entenderá favorable si no se emitiera en el plazo de un mes. Cumplidos estos trámites someterá el Plan, con el expediente completo, al órgano competente que deba otorgar la aprobación definitiva, a fin de que lo examine en todos sus aspectos y resuelva sobre dicha aprobación". Y en el párrafo tercero del precepto es cuando se establece la aprobación por silencia "por el transcurso de seis meses desde la entrada del expediente completo en el Registro del órgano competente para otorgarla, sin que se hubiese comunicado la resolución". Exigencias que coinciden con lo que se establecían ya en los preceptos reglamentarios antes mencionados. En suma, conforme a lo establecido en los preceptos, es la misma Corporación Local que hubiese aprobado inicialmente el Plan o sus Modificaciones la que debe requerir del informe del órgano autonómico competente y, una vez emitido el mismo, remitirlo a la Autoridad que debe proceder a su aprobación definitiva. Y esa es la solución que de forma nítida se establecía en el artículo 131-6º del Reglamento de Planeamiento cuando establece que es después de ese informe -que se impone en su párrafo primero- cuando ha de remitirse el expediente al órgano competente para la aprobación definitiva y que "la entrada del expediente, con los informes a que se refiere el número 1 de este artículo, en el Registro del órgano... determinará el comienzo del cómputo del plazo" para entenderse aprobado por silencia. Por último, señalemos que en nuestra Comunidad Autónoma la competencia para emitir el informe está atribuida por el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 187/1995, de 14 de noviembre, a la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Extremadura, que en su artículo 6 le confiere expresamente ese cometido. Sexto : A la vista de lo expuesto en los anteriores fundamentos resulta claramente improcedente la pretensión de entender aprobada definitivamente la Modificación por silencio porque no habían transcurrido los seis meses desde que se emitió el informe de la Comisión de Urbanismo, como ya se dijo. Y no cabe alterar ni los plazos ni los trámites por el hecho de que el Ayuntamiento no remitiese directamente el expediente a la Comisión, sino a la Consejería de que depende, obligando a esta a realizar esa remisión; omitiendo su obligación que, como se dijo, era obtener ese informe y remitir el expediente completo -también ya con el informe de la Comisión- a la Consejería para proceder a la aprobación, si se consideraba procedente. Consecuencia de todo ello es que no cabe entender que la resolución impugnada se hubiese dictado una vez producido el silencio y, por tanto, que la decisión denegando la aprobación provisional era legítima, desde el punto de vista estrictamente formal en que ahora se examina; rechazándose este motivo de impugnación».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Unión Temporal de Empresas Ciudad Jardín Mirasierra U.T.E. presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 16 de marzo de 2004, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad Construcciones y Aridos Olleta S.A., representada por el Procurador Don Armando García de la Calle, y, como recurrente, Ciudad Jardín Mirasierra U.T.E., representada por el Procurador Don Jorge Deleito García, el mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la ley de esta Jurisdicción; el primero por interpretación errónea de lo establecido en el artículo 114.3 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, y por inaplicación de lo establecido en el artículo 42.2 en relación con el 43 de la Ley 30/1992, en redacción dada por la Ley 4/1999, al haber considerado la Sala de instancia que la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Cáceres no se había producido por silencio positivo, a pesar de haber transcurrido los seis meses desde que el Ayuntamiento de Cáceres, tras su aprobación provisional, remitió el expediente del Plan General para su aprobación a la Consejería de Vivienda, Urbanismo y Transporte, dado que la Sala sentenciadora se basa, para entender que no tuvo lugar dicha aprobación, en una interpretación incorrecta del día inicial del cómputo por considerar que fue el Ayuntamiento el que debió remitir el expediente completo a la Comunidad Autónoma para su aprobación, y, por tanto, con el informe de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio, en contra de lo dispuesto en el artículo 116 del mismo Texto Refundido, cuando lo cierto es que, de acuerdo con este precepto, no es el Ayuntamiento el que tiene que solicitar el informe sino que lo debe hacer el órgano competente de la Comunidad Autónoma, mientras que la solicitud de este informe sólo suspende el plazo de aprobación durante tres meses cuando la petición es comunicada a los interesados, lo que en este caso no sucedió; y el segundo por haber vulnerado la Sala de instancia lo establecido en el artículo 43.4 a) de la Ley 30/1992, dado que, al haberse obtenido la aprobación de la modificación del Plan General por silencio positivo, la ulterior resolución expresa, en contra de lo sucedido en este caso, sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y la Orden, de fecha 3 de abril de 2001, objeto de impugnación, y se declare aprobada por silencio positivo la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Cáceres presentada por Ciudad Jardín Mirasierra U.T.E. y aprobada provisionalmente por el Ayuntamiento de Cáceres.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la entidad Construcciones y Aridos Olleta S.A., comparecida como recurrida, para que, en el término de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado con fecha 29 de noviembre de 2005, alegando que, al haberse incorporado como derecho autonómico, una vez declarados inconstitucionales y nulos los artículos 114 y 128 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, mediante la Ley del Parlamento de Extremadura 13/1997, de 23 de diciembre, el conocimiento de lo dispuesto por el ordenamiento urbanístico de Extremadura corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Extremadura y queda, por tanto, fuera de la casación ante el Tribunal Supremo, por lo que el recurso debería declararse inadmisible y, en cualquier caso, ser desestimado porque el precepto aplicado por el Tribunal de instancia es el contenido en el artículo 114.3 de la Ley del Suelo de 1992, sin que, por tanto, se haya producido vulneración de lo establecido en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, ni se haya expresado la razón por la que se ha infringido lo establecido en el artículo 43 de esta misma Ley ; y, en cuanto al segundo motivo, el silencio positivo no se había producido cuando la Administración de la Comunidad Autónoma denegó la aprobación de la modificación del Plan General, dado que el expediente remitido por el Ayuntamiento de Cáceres a aquélla estaba incompleto al faltar el informe preceptivo establecido por la Ley 7/1995, de Carreteras de Extremadura, y, además, la modificación pretendida carece de justificación y no se adecúa al Plan General que pretende modificar, por lo que no puede adquirirse por silencio, lo que no podría haberse adquirido mediante acto expreso, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso y que se impongan las costas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 11 de junio de 2008, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Alega la representación procesal de la entidad comparecida como recurrida que el primer motivo de casación resulta inadmisible por cuanto si bien la sentencia recurrida interpreta y aplica lo establecido en el artículo 114.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, lo cierto es que dicho precepto fue declarado inconstitucional y nulo por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, y la Ley autonómica de Extremadura 13/1997, de 23 de diciembre, reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Autónoma de Extremadura, lo incorporó al ordenamiento autonómico, de manera que, al estar ante la interpretación y aplicación de éste, queda su revisión reservada a la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia.

Esta causa de inadmisión es claramente rechazable, dado que el precepto que, con más o menos acierto, ha interpretado la Sala de instancia es el artículo 114 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, pero, en cualquier caso, su incorporación al ordenamiento autonómico por la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, del Parlamento de Extremadura, no hace perder a la norma reguladora de los efectos del silencio su carácter de básica y, por consiguiente, de competencia exclusiva del Estado conforme a lo establecido en el artículo 149.1, 18ª de la Constitución.

La inconstitucionalidad declarada en sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, del artículo 114 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, tuvo como consecuencia la vigencia de lo que disponía el Texto Refundido de la anterior Ley del suelo de 1976, entre cuyos preceptos está su artículo 40, que, por remisión al artículo 41 del propio Texto, contempla el silencio positivo cuando no se resuelve en el plazo de seis meses desde la entrada del expediente en el Registro del Organo competente para otorgar la aprobación definitiva, precepto que ha continuado en vigor con su carácter básico hasta que la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, ha cambiado en su artículo 11.4 y 5 el sistema de aprobación por silencio de los instrumentos de ordenación urbanística, dado que la modificación introducida por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, en el artículo 16 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones, sólo contemplaba los efectos del silencio respecto de los instrumentos de planeamiento urbanístico de desarrollo.

Además, en el mismo motivo de casación, se alega la infracción por el Tribunal a quo de lo establecido en los artículo 42.2 y 43 de la Ley 30/1992, de 28 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que regulan el deber de la Administración de resolver y los efectos del silencio, razones todas que avalan la improcedencia de la causa de inadmisión aducida por la entidad comparecida como recurrida.

En el primer motivo de casación la recurrente reprocha a la Sala de instancia que haya interpretado erróneamente lo establecido en el artículo 114.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992,y que no haya aplicado lo dispuesto en los artículos 42.2 y 43 de la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 4/1999, dado que, cuando la Administración autonómica denegó la aprobación definitiva de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Cáceres, habían transcurrido con exceso los seis meses desde que el expediente con la aprobación provisional del Ayuntamiento había tenido entrada en el registro de la correspondiente Consejería de aquélla, sin que, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, fuese el Ayuntamiento de Cáceres el que debía solicitar el informe de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio con carácter previo a la remisión del expediente como se deduce de lo establecido en el artículo 116 del mismo Texto Legal, mientras que el cómputo del plazo de seis meses sólo se suspende cuando la Administración comunica la petición del informe y su recepción a los interesados, lo que no sucede en este caso.

Este motivo de casación no puede prosperar por las razones que seguidamente pasamos a exponer.

Es cierto que, como asegura la representación procesal de la entidad comparecida como recurrida, el precepto contenido en el artículo 114 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 fue declarado inconstitucional y nulo por la sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, por lo que cuando lo aplicó el Tribunal a quo su vigencia en Extremadura provenía de que había sido incorporado como ordenamiento urbanístico autonómico por la Ley 13/1997, de 23 de noviembre, del Parlamento de Extremadura, de modo que en tal Comunidad Autónoma regulaba lo relativo al plazo para entenderse aprobado por silencio positivo un Plan General de Ordenación Urbana y al procedimiento, no así a los efectos del silencio que por su carácter básico hacía aplicable lo establecido en los artículos 43.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administración Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 40 y 49.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, cuyo régimen jurídico ha estado vigente, según dijimos, hasta la promulgación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, la que también se remite, en cuanto al plazo para entender aprobado por silencio los instrumentos de ordenación urbanística, a lo que disponga la legislación urbanística autonómica.

Hemos, por tanto, de entender que en el caso enjuiciado los efectos positivos del silencio venían establecidos por los artículos 40 y 49.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y el plazo, así como el procedimiento a seguir para la aprobación, se regulaban en los artículos 114 y 128.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, que la Ley autonómica 13/1997, de 23 de diciembre, había hecho suyos como régimen jurídico urbanístico de la propiedad del suelo en Extremadura.

Pues bien, en el expresado artículo 114, al que se remite el artículo 128 relativo a las modificaciones, se impone el deber al Ayuntamiento, cuando se trate de planes generales de capitales de provincia o de municipios de más de 50.000 habitantes, una vez recaída la aprobación provisional, de interesar del órgano autonómico competente los informes correspondientes, que se entenderán favorables si no los emitiese en el plazo de un mes, y sólo después se someterá el expediente completo al órgano competente que deba otorgar la aprobación definitiva.

En este caso, el Ayuntamiento de Cáceres no había recabado el informe preceptivo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Extremadura antes de remitir el expediente a la Consejería respectiva de la Comunidad Autónoma, por lo que en ésta fue necesario cumplimentar dicho trámite, de modo que, hasta que no se cumplió, no comenzó el cómputo de seis meses para entender aprobada por silencio la modificación del Plan General, plazo que no había transcurrido cuando la Administración de la Comunidad Autónoma denegó su aprobación definitiva, criterio éste mantenido con toda corrección por la Sala de instancia, que cita también, para corroborarlo, lo establecido en el artículo 131.6 del Reglamento de Planeamiento, que prevé, para que se inicie el cómputo del plazo de seis meses a efectos del silencio administrativo positivo, que el expediente haya entrado con los informes en el registro del órgano competente para aprobarlo definitivamente.

La recurrente, al articular este primer motivo de casación, trae a colación, con el fín de demostrar el error en que ha incurrido el Tribunal a quo, lo dispuesto en el artículo 116 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, pero tal precepto sólo es aplicable a las aprobaciones o modificaciones de los Planes Parciales y Especiales y no a la de los instrumentos de planeamiento general, que se contempla en el aludido artículo 114 del mismo Texto y que la Sala sentenciadora ha interpretado correctamente al considerar que quien debió recabar el preceptivo informe de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio fue el Ayuntamiento, que no cumplió con tal deber, por lo que el cómputo del plazo para entender aprobada por silencio la modificación del Plan General no puede hacerse desde que el expediente entró en el registro de la Consejería correspondiente sino desde que se recibió en ésta el informe de la citada Comisión, que el Ayuntamiento, en contra de su deber, no había recabado.

En el segundo motivo de casación se alega que el Tribunal sentenciador ha infringido lo establecido en el artículo 43.4 a) de la Ley 30/1992, redactada por Ley 4/1999, ya que, al haber quedado aprobada la modificación del Plan General por silencio positivo, la Administración autonómica no podía dictar una resolución expresa denegatoria de la aprobación definitiva.

Arranca este motivo de una premisa errónea, cual es la de que la modificación del Plan General había resultado aprobada por silencio, lo que no es cierto, según hemos expresado al desestimar el primer motivo de casación invocado, por lo que este segundo ha de correr la misma suerte.

La desestimación de ambos motivos de casación comporta la declaración de no haber lugar al recurso y la imposición de las costas causadas a la recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de la entidad mercantil comparecida como recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.