Para una historia de la administración italiana. Del Estado liberal al Estado fascista
| Autor | Ferdinando Mazzarella |
| Cargo | Professore associato di Storia del diritto medievale e moderno. Università degli Studi di Palermo. Correo electrónico: ferdinando.mazzarella@unipa.it. El presente artículo refl eja los contenidos de la ponencia impartida en el I Congresso Ítalo-brasileiro de Direito Administrativo e de Direito Constitucional (Constitução, Estado e Democracia)... |
| Páginas | 185-207 |
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A BRIEF HISTORY OF THE ITALIAN ADMINISTRATION. FROM THE LIBERAL STATE TO THE FASCIST STATE*
Ferdinando Mazzarella**
Resumen: Los orígenes de la administración italiana remiten a un momento anterior a la unificación política de Italia. Su historia se desarrolla a lo largo de un itinerario caracterizado por modificaciones graduales. En correspondencia con las transformaciones económicas, los cambios sociales y las orientaciones políticas, la administración italiana, entre el siglo XIX y el siglo XX, interpretó diferentes papeles, conforme a la evolución del equilibrio constitucional. Instrumento unas veces de acción política, otras de mediación social o de dirección economíca, en cada caso ella misma rediseñó su estructura y redefinió su papel, conforme, por un lado, a los pasajes constitucionales que condujeron a Italia desde el Estado liberal al Estato fascista y, por otro, a una línea de continuidad técnica que generó a veces evidentes paradojas.
Palabras clave: unificación administrativa, constitucionalismo liberal, estado de derecho, injerencia social, administraciones paralelas, estado fascista, corporativismo.
Abstract: The origins of the Italian Public Administration date back to a time prior to the political birth of Italy. Its history follows an itinerary based on gradual modifications in correspondence with economic, social, political and cultural changes. Between the 19th and the 20th Century, the Italian Public Administration played several roles. Going from being a political instrument to a means of social intervention and/or a vehicle of economic direction, the Italian Public Administration drew its own structures and modified its own roles, according with the constitutional devel-opment that leaded Italy from the liberal State to the fascist State. But there was also a technical continuity, which produced, sometimes, evident paradoxes.
Keywords: national public administration, liberal constitutionalism, rule of law, social interven-tion, parallel administrations, fascist state, corporatism.
* Fecha de recepción: 25 de enero de 2018. Fecha de aceptación: 3 de abril de 2018.
** Professore associato di Storia del diritto medievale e moderno. Università degli Studi di Palermo. Correo electrónico: ferdinando.mazzarella@unipa.it. El presente artículo refleja los contenidos de la ponencia impartida en el I Congresso Ítalo-brasileiro de Direito Administrativo e de Direito Constitucional (Constitução, Estado e Democracia) el 28 de septiembre de 2015 en la Facultade de Dereito de la Universidade Federal do Paraná de Curitiba. El autor agradece a Manuel Martínez Neira su disponibilidad para revisar el texto castellano.
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Sumario: i. una aclaración preliminar: el protagonismo de la administración en el estado moderno; ii. la administración de la italia liberal. un instrumento de unificación nacional y de construcción del estado; iii. la administración a comienzos del siglo xx.
un instrumento de modernización económica y de mediación social; iv. la administración de la "revolución fascista". un instrumento de control político, de dirección económica y de incorporación de la sociedad al estado; v. conclusiones. entre continuidad técnica y discontinuidad política. vi. bibliografía.
La historia de la administración italiana suele remontarse a experiencias anteriores al comienzo de la historia de Italia, cuando en los Estados anteriores a la unificación italiana -en particular en el Reino de la casa de Saboya- se consolidaron las instituciones de la futura administración unitaria1. Sin embargo, para una introducción histórica sobre las tendencias de la administración, puede ser útil empezar en un momento aún más lejano, el momento en el cual la administración se hizo sujeto, poder distinto del legislativo y del judicial, organización cualificada de oficios dispuestos para el cumplimiento de tareas ejecutivas.
Con las transformaciones provocadas por la Revolución francesa, la administración ganaba efectivamente un estatuto subjetivo que la elevaba al eje del nuevo Estado moderno como titular exclusivo de un espacio -el administrativo- que por primera vez encontraba un poder de referencia distinto del judicial2: del "Estado jurisdiccional", basado en la primacía de un estatuto procesal, se pasaba, según la celebre imagen de Kelsen, al "Estado administrativo"3, caracterizado por la centralidad de un aparato legal y racional de tipo
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weberiano4. Un Estado "a pubblica amministrazione"5, que hacía del poder ejecutivo el quicio de la nueva estructura constitucional, el poder encargado de manera monopolista, conforme al fundamental principio de la separación de poderes, de realizar en concreto los intereses públicos generales.
Al principio del siglo XIX, la administración era por lo tanto un actor de la trama constitucional. Ya no indicaba sólo un ámbito material, un conjunto de tareas e incumbencias, sino que se convertía en el sujeto de referencia de ese conjunto objetivo, el intérprete exclusivo de las prácticas administrativas. No una comparsa, un personaje secundario, sino un actor protagonista. Y como todo actor, más siendo protagonista, también la administración necesitaba de una escenografía, de un director y de técnicos.
En correspondencia con las transformaciones económicas, los cambios sociales y las orientaciones políticas, la administración italiana, entre el siglo XIX y el siglo XX, interpretó diferentes papeles, actuó en distintos escenários, cambió directores y técnicos, según la evolución del equilibrio constitucional. Instrumento unas veces de acción política, otras de mediación social o de dirección económica, en cada caso ella misma rediseñó su estructura y redefinió su papel, conforme por un lado a los pasajes constitucionales que condujeron a Italia desde el Estado liberal al Estado fascista, por otro lado a una línea de continuidad técnica que generó a veces evidentes paradojas.
El marco en el que se desarrollaron los primeros momentos de vida de la administración italiana aparecía todavía monopolizado por las grandes cuestiones políticas que rompieron el equilibrio alcanzado por el Congreso de Viena: reivindicaciones de independencia, peticiones de libertad, procesos de unificación y de construcción de la identidad nacional6. Cruzada por este enredo de tensiones políticas, la Europa de la mitad del siglo XIX era un laboratorio experimental, en el cual los soberanos y las asambleas intentaban combinar los
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principios del constitucionalismo moderno para neutralizar nuevas disgregaciones y para conciliar el principio de autoridad con las razones de la libertad7.
En este contexto, la administración italiana constituía el principal instrumento de actuación de la voluntad política, en la doble dirección de la unificación nacional y de la construcción del Estado8. Indiferente hacia la esfera social, interesada únicamente por las cuestiones económicas directamente conectadas con la hacienda pública (presupuestos, deuda pública, contabilidad del Estado, fiscalidad, política monetaria, "camere di commercio", rentas estancadas, comunicaciones y transportes9), la administración se identificaba con el poder político. En un primer momento Cavour, jefe del gobierno del Estado de los Saboya y primer presidente del Consejo de la Italia unida -luego también los políticos de la "Destra storica" (1861-1876) y de la "Sinistra storica" (1876-1887)- aspiraron a la realización de un aparato administrativo eficiente, centralizado, sutil y "ligero"10, organizado, en el centro y en la periferia, conforme a un riguroso criterio jerárquico.
Por un lado estaba la creación de un espacio nacional uniforme, el objetivo de realizar la unificación administrativa mediante el perfeccionamiento de un ordenamiento de las autonomías locales de tipo centralizado, basado sobre entes territoriales ("province", "circondari", "mandamenti" y "comuni") sometidos a un rígido sistema de controles11. Por otro lado estaba la construcción de un Estado de inspiración liberal, la realización de una arquitectura constitucional que afectaba al campo de la administración al menos en tres aspectos: la afirmación de la responsabilidad del poder ejecutivo frente al legislativo; la introducción de un sistema de tutela jurisdiccional contra el arbitrio de los administradores; la construcción de una doctrina de la administración estatal por una primera ciencia del derecho administrativo12.
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Aunque admitía un mínimo de autonomía a través de la electividad de los consejos de ayuntamiento y de provincia, la organización local promovida en 186513 perpetuaba de hecho el modelo de los Saboya del 185914, sometiendo los órganos de los entes territoriales a la dirección y el control del gobierno central. De esta forma, el alcalde ("sindaco"), nombrado por el Rey entre los miembros del consejo del ayuntamiento, más que el represantante de la comunidad local, era el "capo dell'amministrazione comunale e uffiziale del Governo"15; el prefecto, heredero del intendente y del gobernador del Reino de la casa de Saboya, aparecía como el verdadero órgano de gobierno de las comunidades locales, el representante del "potere esecutivo in tutta la provincia"16, el responsable...
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