Pleno. Sentencia 103/2013, de 25 de abril de 2013. Recurso de inconstitucionalidad 1523-2004. Interpuesto por el Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local. Competencias sobre régimen local; autonomía local: inconstitucionalidad del precepto legal que permite nombrar como miembros de la junta de gobierno local a personas distintas de los concejales, interpretación conforme del precepto que enumera los órganos municipales superiores y directivos. Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2013-5446 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
El Pleno del Tribunal, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1523-2004 interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra la disposición final primera de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, en la medida en que declara básicos los artículos 4.3, párrafo segundo y por conexión 4.2, último inciso; 13.3; 20.1 d); 36.1 c), 73.3 y por conexión 20.1 c) y 122.3; 85 bis.1 y 2; 123.1 c); 126.4; 128; 129.2, inciso primero; 130.1 B); 131 y 132; contra el artículo 126.2, párrafo segundo, inciso primero, y 126.5, primer inciso, todos ellos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local en la redacción dada a la misma por el artículo primero de la 57/2003, de 16 de diciembre. Ha formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este Tribunal el 10 de marzo de 2004, el Letrado del Parlamento de Cataluña, en la representación que ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición final primera de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, en la medida en que declara básicos los artículos 4.3, párrafo segundo y por conexión 4.2 último inciso; 13.3; 20.1 d); 36.1 c), 73.3 y por conexión 20.1 c) y 122.3; 85 bis 1 y 2; 123.1 c); 126.4; 128; 129.2 inciso primero; 130.1 B); 131 y 132; contra el artículo 126.2, párrafo segundo, inciso primero, y 126.5 primer inciso, todos ellos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (en adelante LBRL), en la redacción dada a la misma por el artículo primero de la Ley 57/2003.
Comienza la demanda exponiendo de forma general los dos parámetros a partir de los cuales debe analizarse la constitucionalidad de los preceptos impugnados. En concreto, se refiere a la garantía constitucional de la autonomía local y a los títulos competenciales que asisten al Estado y a la Comunidad Autónoma en la materia. En cuanto al primero, el Letrado del Parlamento subraya la importancia de la organización territorial y del elemento organizativo como elemento constitutivo de la autonomía de Cataluña y expone las líneas maestras de la doctrina constitucional sobre la garantía institucional de la autonomía local, conforme a lo señalado por el Consejo consultivo de la Generalitat de Cataluña.
Con relación al segundo aspecto reseñado, tras recordar la competencia exclusiva que ostenta la Generalitat sobre régimen local (art. 9.8 del Estatuto de Autonomía de Cataluña) se refiere a la competencia del Estado ex art. 149.1.18 CE para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, negando que la garantía constitucional de la autonomía local sea un título atributivo de competencias al Estado para regular los aspectos destinados a garantizar la autonomía local. Partiendo de la competencia estatal para dictar la legislación básica en materia de régimen local, y una vez sintetizada la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de legislación básica con especial alusión a la recaída en materia de régimen local, considera el Letrado del Parlamento que la configuración que hace el legislador estatal, amén de comportar una uniformización del régimen local en aspectos no básicos, resulta inconstitucional por ignorar la autonomía local. Expuesto lo anterior, la demanda pasa a desgranar los argumentos en los que basa la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, en concreto, la disposición final primera, el art. 126.2, párrafo segundo, inciso primero y el art. 126.5, primer inciso.
La impugnación de la disposición final primera se fundamenta en que se han declarado básicos determinados preceptos que no pueden tener tal carácter. En relación al primero de ellos, el art. 4.3 LBRL, considera el Letrado del Parlamento que al establecer que, en defecto de previsión estatutaria, corresponderán a las mancomunidades todas las potestades enumeradas en el apartado 1 del artículo 4 siempre y cuando sean necesarias para el cumplimiento de su finalidad y de acuerdo con la legislación aplicable, vulnera la autonomía local por establecer una norma supletoria que entra en vigor automáticamente si no se especifica en los estatutos qué potestades asume la mancomunidad. Pero, además, vulnera las competencias autonómicas en materia de régimen local, ya que condiciona la asunción de las potestades del apartado primero del art. 4 a una circunstancia indeterminada que corresponde supervisar al Estado, invocando en su apoyo la STC 214/1989, de 21 de diciembre, de la que deriva que el Estado no puede atribuir competencias a las entidades locales del art. 3.2 LBRL, y por esta misma razón no estaría habilitado para determinar el contenido mínimo que deben tener los Estatutos de las mancomunidades de municipios. Por conexión también resulta inconstitucional, en opinión del Letrado del Parlamento, el último inciso del art. 4.2.
Sobre la inconstitucionalidad invocada del art. 13.3 LBRL, argumenta el Letrado del Parlamento, en primer lugar, que carece de congruencia dogmática y lógica que la administración estatal fomente una determinada actuación a llevar a cabo por las administraciones locales –fomento de la fusión de municipios– y que debe ser aprobada por la Generalitat de Cataluña, que es la titular de la competencia para la alteración de los términos municipales. Considera, en segundo lugar, que el hecho de que tanto las Comunidades Autónomas como los municipios sean destinatarios de la actividad de fomento que consagra este precepto no permite desconocer una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma. Por último, señala, la competencia estatal para fijar la regulación básica de la estructura de los entes locales y los criterios básicos a los que deben someterse las Comunidades Autónomas no alcanza a la fusión de municipios, competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma.
La creación por el art. 20.1 d) LBRL de la comisión especial de sugerencias y reclamaciones como órgano necesario de los municipios de gran población reduce en exceso, según argumenta el Letrado del Parlamento, la competencia autonómica para aprobar la normativa de desarrollo de la estructura básica de los órganos locales y condiciona la potestad de auto organización de los entes locales, que podrían optar por una amplia diversidad de fórmulas permitiendo, en su lugar, la figura del síndico o defensor del ciudadano como lo han contemplado muchas Comunidades Autónomas en sus legislaciones. En definitiva, el Estado debía haberse limitado a garantizar que en todos los entes locales debe existir un procedimiento u oficina para hacer llegar las sugerencias y reclamaciones. Por estas mismas razones se predica también la inconstitucionalidad del artículo 132 LBRL. El artículo 36.1 c) LBRL constituye una innovación sustancial del régimen de las Diputaciones al atribuirles la competencia para la prestación de servicios de carácter supramunicipal, competencia que tiene carácter ejecutivo y no de mera cooperación económica para la realización de obras y servicios municipales, y que se deja en manos de las Diputaciones sin intervención e incluso sin consentimiento de los municipios afectados. Considera el Letrado del Parlamento que una expansión de las competencias de las Diputaciones en los términos señalados las sitúa en una posición de dominio sobre el resto de entes locales que verían reducida su autonomía por una institución configurada para darles apoyo lo cual no tiene cabida en la garantía institucional de la autonomía del ente provincial y por ello el precepto es inconstitucional. A la misma conclusión se llegaría a partir de la competencia de Cataluña en materia de régimen local, de la que deriva la necesaria intervención de la institución autonómica, cuyas formas pueden ser muy diversas, en la configuración del ámbito de actividad propia de las entidades locales, por lo que la atribución de competencias a las Diputaciones, concluye la demanda, comporta una limitación de la autonomía de Cataluña.
El artículo 73.3 LBRL crea la figura del concejal no adscrito siendo así que esta nueva regulación es inconstitucional ya que establece que los derechos económicos y políticos de los concejales no adscritos se ejercerá en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación desconociendo la capacidad normativa de la Generalidad para regular los aspectos no básicos del régimen estatutario de los electos locales, debiéndose extender la inconstitucionalidad al resto del precepto y, por conexión, a los artículos 20.1 c) y 122.3.
El artículo 85 bis LBRL contiene una nueva regulación de las formas de gestión de los servicios públicos locales. Considera la representación letrada que la autonomía local comprende la facultad de elegir la forma en que han de prestarse los servicios públicos, pues la satisfacción de las necesidades de la comunidad vecinal está vinculada a su razón esencial de ser, siendo determinante la opinión de los usuarios en la elección de la forma concreta de prestación de los servicios públicos, tal y como se ha recogido en la legislación catalana. Por otra parte, la legislación puede establecer un abanico de formas directas e indirectas, pero debe permitir, al legislador autonómico configurar los elementos no básicos de cada una de las diversas modalidades. Por ello, si bien tendría cabida en el concepto de bases que las formas de gestión de los servicios locales sean las establecidas en la...
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