La gestión administrativa y financiera del Fondo de Reserva de la Seguridad Social
| Autor | Javier Aibar Bernad |
| Páginas | 85-116 |
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La gestión administrativa y financiera del Fondo de Reserva de la
Seguridad Social
The administrative and financial management of the Social
Security Reserve Fund
Resumen
Abstract
El Fondo de Reserva de la Seguridad Social, de gran
actualidad en estos momentos, se concibió desde sus
inicios como un instrumento para complementar, en
periodos económicos adversos, la financiación del nivel
contributivo de la Seguridad Social.
La gestión del Fondo debe ser contemplada desde los
puntos de vista administrativo y financiero. Esa gestión,
en sus diferentes apartados, no está exenta de cierta
complejidad: desde la determinación de los excedentes
presupuestarios y las dotaciones que se decidan, hasta
la inversión de los recursos, pasando por la calificación
de los supuestos en los que se puede disponer de los
activos del Fondo, tal como se prevé en la Ley General
de la Seguridad Social.
En el presente artículo se analizan todas esas
cuestiones, y se tratan otros aspectos aunque de manera
más abreviada no menos interesantes, como son la
necesidad de abordar una nueva norma q ue modernice
la gestión del Fondo, el funcionamiento de sus órganos
de control y de seguimiento, la disposición de activos
que se ha realizado en los últimos años o las
características de su cartera de valores.
The more up-to-date than ever Social Security
Reserve Fund was originally conceived as an
instrument to complete the financing needs of the
contributory regime of the Social Security system in
economically difficult times.
The management of the Reserve Fund must be
analyzed from a two-fold perspective: administrative
and financial. Being technically complex issues,
attention is drawn to the definition of budget
surpluses and allocations, to the clarification of the
cases wherein the withdrawals of assets is allowed
according to the General Social Security Law, and to
the investment of resources.
This article goes through all these issues in depth, and
deals more briefly with other relevant such as the
need of a new regulation which favors the
management of the Reserve Fund, the functioning of
the control and supervisory committees, the
withdrawals made in recent years or the
characteristics of securities portfolio.
Palabras clave
Keywords
Fondo de Reserva / dotación / inversión / disposición /
excedente presupuestario / activos / cartera de valores /
Reserve Fund / allocation / investment / withdrawal /
budget surplus / assets / securities portfolio
1. ANTECEDENTES NORMATIVOS DEL FONDO DE RESERVA
Desde la aprobación del Pacto de Toledo en 1995, mediante el que se diseñó una nueva
fórmula para la financiación de la protección social, se ha avanzado correctamente en el
esclarecimiento de las fuentes de financiación de la Se guridad Social. Así, después de
diferentes contratiempos, el nivel contributivo del Sistema se hizo cargo del sostenimiento de
las prestaciones correspondientes a los cotizantes.
En la actualidad hay una importante unanimidad en el apoyo al principio de separación
de fuentes, lo que lleva a un fortalecimiento del Sistema y de su autonomía, vinculando las
cuotas sociales sólo a la financiación de las prestaciones contributivas, sin perjuicio de que la
financiación de la Seguridad Social se pueda complementar en su caso con recursos
Revista de Derecho de la Seguridad Social. LABORUM nº11
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provenientes de la imposición general. De otro lado, la acción protectora en la modalidad no
contributiva y universal se financia mediante aportaciones del Estado.
En ese contexto el Fondo de Reserva de la Seguridad Social se co ncibió como un
instrumento fundamental para contribuir a garantizar la financiación de la Seguridad Social,
como para atenuar las consecuencias de los ciclos económico s adversos, y para hacer frente a
los efectos demográficos desfavorables que pudiesen afectar negativamente al equilibrio entre
ingresos y gastos del sistema. Cabe recordar que a finales del año 2011 el Fondo de Reserva
disponía de 66.815 millones de euros.
De acuerdo con la citada búsqueda del equilibrio financiero de la Seguridad Social, en
la medida en q ue el uso de los recursos del Fondo de Reserva favorece la atención de las
necesidades en materia de prestaciones contributivas, se asegura el principio de separación de
fuentes, proporcionando un margen temporal para la adopción de medidas orientadas al
reforzamiento financiero de la Seguridad Social.
Los primeros anteced entes del Fondo de Reserva se encuentran en la Ley 193/1963
1
,
en su Base decimoctava, que trataba sobre el régimen económico-financiero de la Seguridad
Social, y en el artículo 52 de su Texto Articulado
2
, estableciéndose “la posibilidad de constituir
fondos de nivelación mediante la acumulación financiera de las diferencias anuales entre la
cuota media y la natural prevista”. También se determinó en el citado artículo que “en los casos
en que la naturaleza de las prestaciones así lo requiera, se constituirán asimismo fondos de
garantía para suplir posibles déficits de cotización o excesos anormales de siniestralidad ”.
Más adelante, el Real Decreto-Ley 36/1978
3
, sobre gestión institucional de la Seguridad
Social, la Salud y el Empleo, en su Disposición Adicional segunda, modificó en parte lo
regulado sobre esta cuestión hasta entonces, al establecer que “en la T esorería General se
constituirá un fondo de estabilización único para todo el Sistema de la Seguridad Social, que
tendrá por finalidad atender las necesidades originadas por desviaciones entre ingresos y
gastos. Esta reserva de estabilización será invertida de forma que tenga el grado de liquidez,
rentabilidad y seguridad técnicamente precisas”.
La norma anterior fue complementada por la Ley 37/1988
4
del Estado para 1989, en cuyo artículo 24.2 estableció que “El Gobierno, a propuesta del
Ministro de Trabajo y Seguridad Social y previo informe del Ministro de Economía y
Hacienda, determinará, para atender a las necesidades futuras de la Seguridad Social, la
materialización financiera del superávit, si lo hubiera, resultante de la liquidación del
Presupuesto de aquélla”.
Todas las anteriores disposiciones se incorporaron al Real Decreto Legislativo 1/1994
5
,
por el que se aprobó el Texto Refundido de la LGSS (en adelante LGSS/1994). En su artículo
87, dentro de la Secció n titulada “Recursos y sistemas financieros de la Seguridad Social” se
1
Ley 193/1963, de 28 de diciembre (BOE de 30 diciembre) sobre Bases de la Seguridad Social.
2
Aprobado por Decreto 907/1966, de 21 de abril (BOE de 22 de abril).
3
Real Decreto-Ley 36/1978, de 16 de diciembre (BOE de 18 de noviembre).
4
Ley 37/1988, de 28 de diciembre (BOE de 29 de diciembre).
5
Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (BOE de 29 de junio).
Estudios Doctrinales
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dispuso que “en la Tesorería General se constituirá un fondo de estabilización único para todo
el sistema de la Seguridad Social, que tendrá por finalidad atender las necesidades originad as
por desviaciones entre ingresos y gastos”, y en su artículo 88 se estableció la previsión de que
“las reservas de estabilización que no hayan de destinarse de modo inmediato al cumplimiento
de las obligaciones reglamentarias, serán invertidas de forma que se coordinen las finalidades
de carácter social con la obtención del grado de liquidez, rentabilidad y seguridad técnicamente
preciso”. Por último, en el artículo 91.1 LGSS/1994, sobre remanentes e insuficiencias
presupuestarias, se incorporó el siguie nte texto: “En la T esorería General de la Seguridad
Social se constituirá un Fondo de Reserva de la Seguridad Social con la finalidad de atender a
las necesidades futuras del sistema de la Seguridad Social en materia de prestaciones
contributivas, en la forma y demás condiciones que determine la ley reguladora del mismo ”.
Estas previsiones exigían para su efectiva puesta en prác tica, la previa separ ación de
fuentes d e financiación de la Seguridad Social, que permitiera determinar la cuantía de su
resultado económico, aislado de otros gastos e ingresos que se podían entender ajenos a la
misma.
El Pacto de Toledo, en su redacción de 1995, incluyó en su recomendación primera el
principio de separación y clarificación de las fuentes de financiación, y complementariamente
con lo anterior, en su recomendación segunda, apartado XI, la po sibilidad de que se creasen
reservas para atenuar los efectos de los ciclos económicos, puesto que el sistema contributivo
debía p resentar unos presupuestos equilibrados
6
. Se señaló en el citado texto que el futuro
Fondo se nutriría de los excedentes que pudieran existir en los ejercicios presupuestarios de
los ciclos de bonanza económica, para que las reservas constituidas pudiesen ser utilizadas en
momentos críticos de la econo mía, sin necesidad de incrementarse las cotizaciones sociale s
7
.
Dichas reservas deberían ser invertidas en la adquisición d e títulos públicos en los mercados
oficiales.
La citada recomendación segunda fue acogida en el Acuerdo de Consolidación y
Racionalización del Sistema, de 9 de octubre de 1996 y posteriormente en la Ley 24/1997
8
, de
Consolidación y Racionalizació n del Sistema de Seguridad Social, dándo se una nueva
redacción al apartado 1 del artículo 91 LGSS/1994.
6
El Pleno del Congreso de los Diputados, en sesión celebrada el día 15 de febrero de 1994, aprobó la Proposición
no de Ley del Grupo Parlamentario Catalán (Convergencia i Unió), por la que se creaba una Ponencia con la
finalidad de elaborar un informe que analizase los problemas estructurales del sistema de la Seguridad Social, e
indicase las principales reformas que deberían acometerse en adelante, para garantizar la viabilidad del sistema
público de pensiones, para lo que se incluyeron una serie de recomendaciones. La Proposición no de Ley puso
énfasis en los crecientes déficits en que incurría el sistema, lo que podía comprometer gravemente el futuro de la
sostenibilidad de la Seguridad Social. Por ello se consideraba necesario analizar la financiación y su proyección
futura, previendo las medidas que deberían adoptarse para mitigar un posible déficit, entre ellas la existencia de
un Fondo de Reserva.
7
En el mismo sentido véase “La Seguridad Social en el umbral del siglo XXI”, Colección Seguridad Social,
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1996, pág. 186. En este texto se hacía hincapié en la necesidad
de establecer reservas, utilizando los posibles excedentes de los ejercicios presupuestarios para constituir fondos
de equilibrio que permitiesen actuar en los momentos bajos de los ciclos económicos, permitiendo con ello dar
estabilidad a la revalorización de las pensiones y posibilitando actuaciones concretas ante determinadas crisis de
sectores productivos.
8
Ley 24/1997, de 15 de julio (BOE de 16 de julio).
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