STS, 9 de Abril de 2008

Primero.- La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación del Colegio Oficial de Veterinarios de Bizkaia, debemos mantener la Orden de 22 de Junio de 2000 impugnada, sin que proceda expresa imposición de las costas causadas.

Notificada la anterior sentencia, por la representación del recurrente se interpuso recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado, remitiendo las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, terminó suplicando a la Sala: dicte sentencia por la que casando la impugnada estimando íntegramente la demanda origen del recurso contencioso 1609/00 y, declare la nulidad y subsidiariamente anule la resolución impugnada al ser contraria al ordenamiento jurídico, con las consecuencias legales inherentes.

El Procurador Sr. Rodríguez Rodríguez en representación del Gobierno Vasco, se opuso al recurso mediante escrito en el que, después de alegar lo que estimó conveniente solicitó a Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación y confirme la sentencia recurrida, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 2 de Abril de 2008, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Magistrado de la Sala

El Colegio Oficial de Veterinarios de Vizcaya interpone este recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 12 de Junio de 2003, desestimatoria del recurso núm. 1609/2003, promovido por el citado recurrente contra la Orden de la Consejería de Hacienda y Administración Pública del Gobierno Vasco, que aprobó las bases específicas que habían de regir el proceso selectivo para ingreso como funcionario de carrera en las plazas de Técnico de Salud Pública pertenecientes al Cuerpo Superior de Facultativos de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a que la convocatoria se refiere.

Para fundar su decisión la sentencia impugnada, expreso las siguientes argumentaciones: «En el escrito de interposición del presente recurso, se indica que el mismo se interpone contra la O. de 22 de junio de 2000 (BOPV de 24.6.2000), "por la que se aprueban las bases generales que han de regir los procesos selectivos para el ingreso como funcionario de carrera en plazas de Técnico de Salud Pública pertenecientes al Cuerpo Superior Facultativo de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco".

Se acompaña copia de la O. de 22 de junio de 2000, por la que se "aprueban las bases específicas que han de regir el proceso selectivo para el ingreso como funcionario de carrera...; en el f. 2 de la demanda se indica que se refiere a la O. de 22 de junio de 2000, aprobando las bases específicas que regirán el proceso selectivo".

En el BOPV de 24 de junio de 2000 se publican:

-la O. de 22 de junio de 2000 por la que se aprueban las bases generales (pgs. 11002 y ss).

-La O. de 22 de junio de 2000 por la que se aprueban las bases específicas que han de regir el proceso selectivo para el ingresos como funcionario de carrera en plazas de Técnico de Salud Pública (pgs. 11017 y ss).

Puesto que el mismo Colegio Oficial de Veterinarios ha interpuesto recurso contencioso administrativo, que se siguió con el núm. 1608/00 frente a la O. de 22 de junio de 2000 por la que se aprueban las bases generales (en el que se dictó sentencia con fecha 20.5.2003 ), entendemos que el presente recurso se dirige contra la O. de 22.6.2000 por la que se aprueban las bases específicas.

Por la Administración se ha alegado la inadmisibilidad del recurso porque el Colegio Oficial recurrente se limita a interesar la nulidad de la convocatoria, que se limita a plazas incluidas en el D. 59/2000 de 28 de marzo por el que se aprueba la oferta de empleo pública para el año 2000, y que no ha sido impugnada. Se alega que se impugna la convocatoria sin deducir ningún tipo de pretensión concreta en relación a las bases específicas. Ciertamente el confuso planteamiento que se contiene en la demanda dificulta el análisis de los motivos impugnatorios, y la identificación de sus pretensiones, y, desde luego, no se cuestiona que las plazas convocadas son las aprobadas en la OPE aprobada por D. 59/2000 de 28 de marzo que no ha sido impugnada. Tampoco se cuestiona que las titulaciones exigidas sean las contempladas en la monografía del puesto de trabajo Técnico de Salud Pública, ni se contiene ninguna reflexión sobre las tareas concretas que se describen para estos técnicos y que debieran ser exclusivas de los veterinarios. Se omite, por cierto, cualquier referencia al hecho de que, según resulta acreditado en las RPT existen, a fecha 16.4.2002, 23 dotaciones que pueden ser desempeñadas exclusivamente por funcionarios que ocupen plaza de Licenciado en Veterinaria del Cuerpo Superior Facultativo de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco (docum. Num. 1 acompañado junto con la contestación a la demanda).

Se cita jurisprudencia en apoyo de su posición (entre otras STS 17.1.97 ) de la que extraen la consecuencia de que sería contrario al art. 14 de la CE que no se reserven puestos específicos diferentes al resto de la convocatoria a los veterinarios. La STS 17.1.97 fue precisamente desestimatoria del recurso interpuesto por el Consejo de Veterinarios de Cataluña, y se suscitaba frente una orden de convocatoria de pruebas selectivas para el ingreso en el Cuerpo de Diplomados de la Generalidad de Cataluña, Salud Pública, que no incluía a los veterinarios. La tesis aceptada por la sentencia de casación fue que la convocatoria era ajustada a derecho porque la no inclusión de los veterinarios se debía a que se les reservaban puestos específicos, y no porque se negara que sean personal sanitario. En el supuesto ahora considerado los licenciados en veterinaria están incluidos entre quienes pueden acceder a las plazas de Técnicos de Salud Público, junto con otros licenciados.

Se alega la vulneración de los arts. 15.2 y 19.1 de la Ley 30/84. El art. 15 se refiere a las relaciones de puestos de trabajo que, como hemos indicado, no se impugnan en este recurso, ni se contiene una concreción de qué tareas, en concreto, de las contenidas en la monografía de Técnico de Salud Pública no pueden ser desempeñadas por quienes no sean veterinarios, y debieran ser reservadas exclusivamente a esta titulación.

En fase probatoria se interesó como prueba pericial que se emitiera un informe por el Consejo General de Colegio de Veterinarias, relativo a las funciones profesionales contenidas en la monografía del puesto de Técnico de Salud Pública, en el que se concluye que las tareas del apartado 3.2.2 de la monografía deben ser exclusivas de veterinario oficial. Ni en el escrito de interposición del recurso ni en la demanda se impugnan indirectamente las relaciones de puesto de trabajo ni se articula ninguna pretensión anulatoria al respecto. Como se expone en el trámite de conclusiones, se dictó sentencia por esta Sala en el recurso contencioso administrativo núm.876/97 interpuesto por el Colegio Oficial de Veterinarios de Alava y el Colegio Oficial de Veterinarios de Bizkaia contra el D. 301/96 de 24 de diciembre por el que se aprueban las relaciones de puestos de trabajo, y contra la O. de 8.1.97 por la que se establecen las Comarcas de Salud Pública. La sentencia fue desestimatoria. En el fundamento jurídico cuarto se indicaba que la tesis de la parte recurrente se asentaba en la afirmación de que cualquier plaza que afecte en alguna medida a la salud animal ha de ser desempeñada exclusivamente por titulados veterinarios. La alegación se desestimó porque "sólo podría aceptarse si, analizando las funciones concretas de cada plaza, pudiera concluirse que hubiesen de ser desempeñados necesariamente por titulados veterinarios y no por otras titulaciones propias de las Ciencias de la Salud".

El examen de la demanda que nos ocupa debe llevar a la misma conclusión, puesto que en la misma no se contiene ninguna alegación que concrete a qué tareas se refiere el recurrente, limitándose a una argumentación general, sin que siquiera se haya impugnado indirectamente de forma expresa la relación de puestos de trabajo, y obviándose cualquier referencia concreta a la RPT, en la que, por cierto, existen Técnicos de Salud Pública y Técnicos de Salud Pública en Matadero (estos reservados a veterinarios). El Consejo General de Veterinarios de España impugnó, asimismo, el D. 301/96 de 24 de diciembre (BOPV de 20.1.97) habiéndose dictado sentencia desestimatoria en el recurso contencioso administrativo núm. 1110/97, con fecha 23 de marzo de 2001.

Es, precisamente, en los escritos rectores del procedimiento (demanda y contestación a la demanda) donde se delimitan los términos del debate procesal, y que enmarcan los límites de la decisión judicial. Como hemos indicado, en el caso concreto, no se contiene ninguna mención expresa de impugnación indirecta de la RPT, aunque vienen a reproducirse en iguales términos genéricos los argumentos que se expusieron en su día, y que finalizaron con las sentencias desestimatorias antes indicadas, respecto de las que tampoco se contiene ninguna mención en la demanda, como antecedente inmediato del propio planteamiento que parece deducirse de la demanda».

En el recurso de casación el Colegio accionante alega hasta cinco motivos; El primero se ampara en el art. 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción. Cita como normas infringidas el Decreto Autonómico 257/1998, de 4 de Octubre, la Orden Ministerial (sic) de 13 de Noviembre de 1989, y la Orden autonómica de 8 de Enero de 1997, en relación a la Ley 14/1986, de 25 de Abril, General de Sanidad. En síntesis viene a sostener el actor que estas normas organizatorias establecen unas funciones y misiones que solo pueden asignarse a veterinarios que desempeñen sus funciones en los servicios de salud pública. Condiciones que la Administración no ha respetado al permitir el acceso a las plazas de Técnicos de la Salud Pública a personas con titulación académica diferente a la de Veterinario.

El segundo motivo también se articula al amparo del art. 88.1.d) LJ. Dice el actor que la sentencia impugnada debe ser revocada porque ha infringido la normativa constituida por los RD. 1384/1991, Ley 25/1990, RD. 1437/1993, RD. 1904/1993, RD. 1543/1994, OM. 26 Abril 1993, RD. 1679/1994, RD. 2087/1994, RD. 2004/1994 y RD 1 de Marzo de 1996. La tesis que sostiene el recurrente es que la especifidad de las funciones asignadas a los veterinarios obligan a la Administración cuando, como es el caso, regula el acceso a los servicios públicos sanitarios.

El motivo tercero, siempre al amparo del art. 88.1.d) de la LJ, mantiene que la sentencia impugnada infringe la normativa europea constituida por las Directivas 64/433 y 71/118, relativas, respectivamente, a problemas sanitarios en materia de intercambio de carne fresca y a su necesidad de control por parte de veterinarios oficiales, y, la segunda, al mismo problema de intercambio de carne fresca, pero de aves de corral.

El cuarto motivo, también se articula al amparo del art. 88.1.d) LJ. A su través, considera el actor que la sentencia recurrida en cuanto confirma la actuación administrativa infringe los arts. 14, 23 y 103 de la Constitución, así como la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, en sus sentencias de 29 de Diciembre de 1988, 18 de Marzo de 1992 y 17 de Enero de 1997.

El recurrente señala que las infracciones constitucionales que denuncia derivan de que la conversión de plazas de veterinarios en Técnicos de Salud Pública, permitiendo el acceso a las plazas a quienes ostentan otras titulaciones diferentes de la de veterinario, restringe la carrera profesional de éstos; afirmación que según dice viene corroborada por la doctrina jurisprudencial que cita.

Como quinto y último motivo casacional, y siempre bajo el art. 88.1.d) LJ, sostiene el actor que la sentencia vulnera la Ley 30/1984, arts. 15 y 19, preceptos que conectan el acceso a los puestos de trabajo con la formación específica del funcionario de que se trata, lo que aquí se desconoce al permitir el acceso a otros estudios distintos de los de veterinario.

Aduce también este motivo que la Administración, al desconocer esas conexiones entre puesto y titulación incurre en arbitrariedad y desviación de poder.

Cita también los arts. 25, 39, 43 y 49, y Disposición Adicional 1ª de la Ley de la Función Pública Vasca, Ley 6/1989, de 6 de Julio.

Hay variadas razones para desestimar la casación. En primer término porque si se compara el escrito de interposición de la casación con el de la demanda, puede comprobarse que aquel es una reproducción de ésta. El motivo primero reproduce siete párrafos de los fundamentos materiales primero y segundo de la demanda. El segundo los fundamentos tercero y cuarto de la demanda. El tercero coincide con el quinto. El cuarto con el sexto y el quinto con los fundamentos séptimo, octavo y noveno de la demanda. De modo que al igual que ésta tales motivaciones aparecen dirigidas contra la actividad administrativa y no contra el contenido argumental de la sentencia. Con lo que se desconoce la naturaleza y significación de la casación, en cuanto medio impugnatorio tendente a depurar la aplicación del derecho procesal y sustantivo, hecho por el juzgador de la instancia.

Por otro lado, insistiendo en esas ideas, la desestimación necesariamente ha de derivar de que poco tiene que ver el contenido de la sentencia, que según se infiere de lo antes reseñado sustancialmente se funda en la falta de concreción de los extremos de la convocatoria, cuyas bases se recurren, o en la firmeza de la sentencia que desestimó el anterior recurso de la propia Corporación actora contra la relación de puestos de trabajo, que regula el contenido de los que se anuncian en el concurso recurrido, o de la firmeza del Decreto 50/2000 de 28 de Enero, que contenía la Oferta de Empleo Público de que derivan las plazas a que se refiere el concurso, y en la falta de una específica impugnación de la relación de la aludida de puestos de trabajo, en el sentido de que en ningún momento se ha solicitado la invalidación directa o indirecta de la misma. Extremos de la sentencia recurrida que no son objeto de crítica en casación, mediante razonamiento, tal como exige el art. 92.1 inciso final de la Ley de esta Jurisdicción, del por qué de las infracciones que se imputan a la resolución judicial que se recurre.

En cualquier caso, aunque para garantizar la tutela judicial del art.24 de la CE, se entre a conocer de los motivos casacionales opuestos por el recurrente, tampoco ha de prosperar la casación. En efecto: tal como ha dicho este Alto Tribunal en la reciente sentencia de 4 de Abril del presente año, relativa a un caso similar en que una serie de personas físicas impugnaban la Orden Autonómica objeto de esta casación, con argumentos similares a los que ahora utiliza el Colegio recurrente, el primero de los motivos enunciados cuya fundamentación se recoge en el anterior fundamento tercero de esta sentencia, la razón de la no estimación descansa en que el Decreto 257/1998, la Orden de 13 de Noviembre de 1989, y la Orden de 8 de Enero de 1997, que el actor cita como infringidas, son todas ellas normas autonómicas, y por ello no cabe que sean alegados como motivo casacional en el recurso de casación regulado por los arts. 86 sgs. de la Ley de esta Jurisdicción, a tenor de lo dispuesto en el art. 86.4 de dicha Ley, según la doctrina sentada en la sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de Noviembre de 2007.

En cuanto a la conculcación del art. 8º de la Ley General de Sanidad 14/1986, norma estatal que también se alude como infringida, precepto que establece que constituye la actividad del sistema sanitario, la que pueda incidir sobre el ámbito propio de la veterinaria de la salud pública, y del art. 18.2 que enumera entre las actividades que debe desarrollar la Administración Pública, a través del servicio de la salud, la promoción y mejora de las actividades de veterinaria, sobre todo en las áreas de la higiene alimentaria, en mataderos e industrias de su competencia,, y en la armonización funcional que exige la prevención y lucha contra la zoonosis, no concreta el recurrente en que medida estas atribuciones a los veterinarios son incompatibles con la convocatoria recurrida para Técnico de Salud Pública del Cuerpo Superior de Facultativos de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, pues, según la sentencia cuya doctrina se reproduce, una cosa es que las plazas cuyo contenido sea competencia de los veterinarios se reserven a éstos, y otra distinta que todas las plazas posibles en materia de salud pública tengan que reservarse a éstos. Máxime cuando la propia sentencia da a entender que existen Técnicos de Salud Pública, y Técnicos de Matadero, éstos con convocatoria exclusiva para veterinarios.

El segundo motivo en que se denuncia la vulneración de la serie de normas estatales reguladoras de la función veterinaria, que se enumeran y citan en el fundamento 3º con referencia sintética a la argumentación fundamentadora que la respalda, la razón de la desestimación deriva de que salvo la cita concreta del art. 19 de la Ley 25/1990, de medicamentos, que no guarda relación con el tema objeto de debate, la recurrente se limita a hacer alegación genérica, sin concretar los preceptos infringidos y la medida en que a su juicio se vulneran éstos, lo que conforme a la sentencia de este Tribunal de 2 de Julio de 2003, determina la desestimación del motivo.

El tercer motivo hace referencia a la vulneración de las Directivas 64/433 y 71/118. Tampoco concreta la Corporación actora en que medida el acuerdo recurrido puede vulnerar estas normas, pues la convocatoria de unas plazas de Técnico de Salud Pública no implica que los controles a realizar por un veterinario oficial, especialmente en los mataderos y salas de despiece, que es a lo que aluden dichas Directivas, se cumplan por quienes tengan esa titulación.

Por idénticos fundamentos procede rechazar el motivo cuarto en cuanto alega vulneración de los arts. 14, 23.2 y 103 de la Constitución, pues la Corporación recurrente no ha acreditado que plazas que debieran ser cubiertas exclusivamente por veterinarios se abran a quienes posean otra titulación. Sin que quepa apreciar la vulneración de la jurisprudencia de este TS que al efecto se cita, tanto porque no especifica en que sentido la sentencia impugnada produce la vulneración de la doctrina por aquellos sentada, como porque tales sentencias parten de supuestos diferentes.

Por último, ha de rechazarse el motivo quinto, puesto que el art. 15.2 de la Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública, 30/1989, se refiere a la relación de puestos de trabajo, y aquí se está exclusivamente impugnando las bases de una convocatoria de ingreso a unas plazas, cuyo contenido no se describe en la Orden de convocatoria. Y en cuanto al art. 19.1 de la misma se refiere a la selección de personal, pero tampoco la recurrente concreta de que forma lesiona dicho precepto el acto recurrido.

Ha de rechazarse por último la infracción de los preceptos de la Ley Vasca de la Función Pública, también aludida en este motivo, a tenor de lo dispuesto en el art. 86.4 de la LJC, al tratarse de normas autonómicas, cuyo enjuiciamiento, según se dijo, queda al margen de la competencia de este Tribunal.

En último lugar ha de rechazarse la imputación de arbitrariedad y desviación de poder en la actuación de la Administración, pues las argumentaciones anteriormente emitidas en esta sentencia demuestran la racionalidad de la interpretación y aplicación del Derecho efectuada por la Administración, a través del acto recurrido. Sin que quede en absoluto acreditada la concurrencia de los presupuestos a que se supedita la existencia de desviación de poder.

Por lo expuesto procede la desestimación de la casación y la imposición de costas a la Corporación recurrente, conforme al art. 139.2, LJ, al no apreciarse razones que justifiquen lo contrario. A tal efecto la Sala haciendo uso de las facultades del párrafo tercero de dicho precepto, señala como cifra máxima para la parte recurrida, a que puede ascender la imposición de costas por honorarios de Abogado la de seiscientos (600) euros. Para la fijación de la expresada cantidad se han tenido en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala y Sección en razón de las circunstancias del asunto y de dificultad que comporta.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;