Fuentes del Derecho y sociedad civil: la participación de ésta en la creación normativa, desde la perspectiva del ordenamiento jurídico internacional
| Autor | Abad Castelos, Montserrat |
| Cargo del Autor | Profesora Titular de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de la Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 69-92 |
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La sociedad civil, y en particular las organizaciones que emergen de ella (OSC) ocupan un lugar importante en la aportación a la entrada y arraigo de nuevos valores en la sociedad1. Está contrastado,
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en efecto, el influjo ejercido por las OSC en los primeros estadios de generación normativa, principalmente en los campos relativos a los derechos humanos y a la protección del medioambiente. Cabe así resaltar su influencia en el progreso de la situación vivida por los pueblos indígenas, la abolición de la pena de muerte, de la tortura, o del apartheid. Asimismo, puede entresacarse su importante papel en la comprensión por la opinión pública de los efectos desproporcionados de ciertas armas que no respetan el principio de distinción y que causan males superfluos e innecesarios. Igualmente, cabe destacar, entre otros muchos posibles ejemplos, su papel en la sensibilización ciudadana ante el problema del agujero en la capa de ozono o de las amenazas para la biodiversidad. Las organizaciones no gubernamentales han ejercido una influencia perceptible contribuyendo a generar conciencia sobre la existencia de hechos o problemas desde el punto de vista científico y sobre cuestiones que necesitan una regulación jurídica.
Sin perjuicio de lo dicho, sin duda el proceso de influencia más llamativo protagonizado por las OSC es el que tiene lugar con respecto a la fuente por excelencia del ordenamiento jurídico internacional, esto es, en el proceso de celebración convencional, gracias en gran medida a un complejo multilateralismo presente, si no en la mesa de negociaciones, sí en el marco, más amplio, de celebración de los tratados2. También se ha hablado, incluso en el lenguaje diplomático
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corriente, de diplomacia abierta o pública en tal sentido, queriendo designar esta nueva realidad en que más actores, diferentes a los estatales, tienen cabida en alguna etapa del proceso de elaboración convencional, aunque sea distante ya de la acepción originaria de la expresión3. Esta «nueva diplomacia multilateral» se caracteriza, en cualquier caso, como certeramente describe Pérez-Prat, por cinco rasgos distintivos: en primer lugar, «se trata de procesos protagonizados por potencias medianas y pequeñas». Éstas son, de hecho, las que propulsaron la negociación de tratados como la Convención contra las minas antipersonales y el tratado por el que se establece el Estatuto de la Corte Penal Internacional, precisamente las Convenciones que el autor toma como referencias para realizar esta caracterización (países como Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Irlanda, Noruega o Suiza); en segundo lugar, se produce una estrecha conexión con ONG coaligadas; en tercer lugar, destaca el modo de articulación (más que la intensidad u otro carácter) del esfuerzo participativo, esto es, «la constitución de amplias coaliciones» posibilitando «el desempeño de las organizaciones de la sociedad civil como un único actor», pese a la intervención en ocasiones, como en los casos de estos dos tratados, de un «número superior al millar de ONG». En cuarto lugar, «el abandono de la regla del consenso como principio aplicable al proceso decisorio», de modo que recurriendo a la regla de una mayoría se evita que los países opuestos puedan ejercer un veto sobre el avance de las negociaciones». Y, por último, en quinto lugar, también con el acento puesto en los dos tratados citados, «no debe ignorarse que otra de las cuestiones que lubricaron y facilitaron los procesos y, a la postre, permitieron su éxito, fue la alta sensibilidad que para la opinión pública internacional y para las opiniones públicas nacionales de los diferentes países despertaron los temas a abordar en ambas Conferencias»4.
Se ha advertido en esta línea un potencial normativo importante en la acción de los denominados global justice movements, que han
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emergido a partir del principio del presente siglo, contando con un punto de referencia fundamental en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, en el año 2000, cuyo documento final ha inspirado a estos movimientos en los años siguientes5. Temas como la paz, el desarme, la globalización, la justicia, la equidad y la democracia, que no habían sido incluidos en las Cumbres precedentes o en las agendas de los principales eventos de las sociedad civil global ocuparon entonces un lugar central en el documento fi nal6. Debe tenerse en cuenta, asimismo, que las redes transnacionales se han convertido en actores clave «with a major role in terms of aggregation of social forces, development of common identities and visions, formulation of campaign strategies, and implementation of political struggles. In the last decades, transnational networks have been major advocates in the promotion of normative change in society, though they have also carried out alternative prac tices (such as fair trade or solidarity work) that are largely se parate from the spheres of global politics and the global economy»7.
Cada investigador tendrá en mente la influencia concreta que las OSC puedan tener en los sectores específicos del Derecho internacional que tiene como líneas de trabajo. Incluso es probable que haya percibido un aumento de su actividad, y aun de su ascen dencia en los últimos años. Lo cierto es que ésta se ha producido fundamental-mente en materia de medioambiente, derechos hu ma nos, Derecho internacional humanitario y algunas áreas cone xas8.
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De todas formas, ha de señalarse, como ha advertido C. Teijo, que muchas veces sencillamente resulta imposible medir el alcance de la influencia real de las OSC en la creación normativa internacional, y en concreto su impronta en los tratados9. Muchas veces se puede probar y documentar su participación formal, pero no su influencia real, sobre todo cuando ésta ha tenido lugar a través de cauces informales. No pocas veces es en los pasillos o antes incluso de llegar a la sede física de una negociación dónde y cuándo los delegados estatales ya conocen las líneas rojas (para las OSC) que no pueden traspasar si no quieren que un determinado asunto trascienda a la opinión pública, con las implicaciones que esto a su vez puede tener, entre otras, para el Gobierno a efectos electorales internos. Dicho de otra forma, muchas veces la presión es meramente indirecta, y, en consecuencia, muy difícil de calibrar. Aun así, es obvio que tal presión tiene frutos.
Por lo que se refiere al espacio medioambiental, el trabajo de las OSC ha demostrado ser especialmente influyente y provechoso a la hora de elaborar ciertas normas convencionales, debido, entre otras razones, al hecho de que «la complejidad técnica de muchos temas medioambientales crea un vacío de conocimiento en el que los representantes de las ONG pueden moverse»10. Se ha destacado en este
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sentido cómo durante el proceso de elaboración del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono hubo un estrecho contacto entre los científicos y los negociadores11. Pueden ponerse además los ejemplos de la influencia de la International Toxic Waste Action Network sobre el Convenio de Basilea sobre el control del movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, adoptado en 1989, de la Biodiversity Action Network (BIONET) en relación con las negociaciones sobre biodiversidad o del Protocolo de Kioto a la Convención Marco sobre Cambio climático, adoptado en 1997.
En el ámbito de los derechos humanos, el papel desempeñado por Amnistía Internacional en lo relativo a la evolución habida en ciertos aspectos, como la pena de muerte, está bien documentada. También parece reconocida la ascendencia ejercida por entidades como el Congreso Judío Mundial, Cáritas, Unión Interparlamentaria, International Union for Child Welfare o la Liga de las Sociedades de la Cruz Roja sobre algunos aspectos de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, adoptada en Ginebra, en 195112. De igual modo, puede destacarse el importante papel que desempeñó el Comité Internacional de la Cruz Roja a la hora de preparar los proyectos que sirvieron de base de trabajo a la Conferencia Diplomática para la Reafirmación y Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario, celebrada en
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Ginebra, entre los años 1974 y 197713. También es entresacable el caso del Comité Suizo contra la tortura, como entidad no gubernamental influyente a la hora de iniciar y promover el Convenio europeo contra la tortura adoptado en el marco del Consejo de Europa14. Asimismo, puede destacarse también la labor de Organizaciones como la Comisión Internacional de Juristas, nacida en 1952 y que tiene su sede central radicada en Ginebra15.
La Comisión Internacional de Juristas, gracias en gran medida a su pericia técnica ha podido desempeñar un papel especialmente importante a la hora de identificar lagunas en el ordenamiento jurídico internacional, en todo el sector relativo al...
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