Evolución del modelo de régimen local hasta la Constitución de 1978
| Autor | Francisco Javier Durán García |
| Páginas | 18-35 |
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Analizar la evolución histórica del régimen local en España, especial-mente a partir del s. XIX, es necesario para conocer el origen del sistema actual y, lo que es más importante, para hacer propuestas a futuro. En este sentido, el primer acercamiento a la gestión histórica del territorio, nos muestra como el Municipio es la unidad básica en la división administrativa del territorio, pero su gestión y gobierno tradicional se asienta sobre un modelo centralista del Estado que posteriormente girará hacia la descentralización.
A la par que se comienza a establecer la estructura municipal en España, la dogmática tradicionalista va sentando las bases de la institución sobre una concepción iusnaturalista. Esta doctrina, importada desde Francia, históricamente ha justificado la configuración natural del Municipio español y también para el resto de la Europa meridional2, y desde estos postulados ha influido en cuestiones tan relevantes como la planta municipal o como el régimen legal. Así, en la Revolución Francesa de 1789 y en la Constitución española de 1812, la proclamación del origen natural de la institución sirvió para atomizar el poder de la monarquía absoluta, pero elevó a la condición de ayuntamiento a todos los asentamientos locales de manea homogénea independientemente de su tamaño o de sus características.
Aunque en la formación del modelo local moderno predominó la concepción natural, la discusión sobre su naturaleza jurídica del Municipio ha sido una constante en el debate doctrinal3. Así, mientras que la dogmática clásica entendía el Municipio como una institución que surge por la propia naturaleza asociativa del ser humano, desde el positivismo jurídico se definía como un producto constituido al amparo de la legislación. Esta diferenciación incide sobremanera en la configuración de la planta local, pues
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mientras que el Iusnaturalismo reclama respeto a la Entidad local por el mero hecho de ser célula social, el Positivismo permite modificar y alterar la condición del Municipio en tanto que es una creación legal.
A comienzos del s. XX, la interpretación doctrinal comienza a abandonar los postulados naturales como fundamento del Municipio y su constitución. Al respecto, ALBI4entiende que identificar en el Municipio las nociones de «lo natural», de «lo real» y de «lo necesario» es incongruente porque existen multitud de situaciones, tanto físicas como sociales, que son reales y necesarias y que, sin embargo, son notoriamente artificiales. Sin embargo, también es necesario reconocer que el Municipio es la institución con la que se identifica el régimen local y que, más allá de la categorización doctrinal que es necesaria, su condición de pieza fundamental5en la estructura organizativa de España queda avalada por una larga tradición histórica.
La vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), contiene una breve pero completa revisión de la evolución histórica de la Administración local. Nuestra pretensión no es tanto relatar la historia sino, al igual que expone el legislador en su preámbulo, abordar la reforma de la Administración local siendo conscientes de que «tanto en España como en Europa el progreso y el equilibrio social han estado asociados desde la antigüedad al esplendor de la vida urbana y al consiguiente florecimiento municipal. Y viceversa, los períodos de estancamiento o de retroceso se han caracterizado igualmente por la simultánea decadencia de las comunidades ciudadanas, que en siglos ya lejanos llegó a consumarse con la ruina y extinción de los Municipios.» Por lo tanto, nuestro primer esfuerzo será volver la vista a la historia y encontrar pautas para analizar el modelo actual de Administración local en España.
Entendemos por planta local, siguiendo la sencilla definición aportada por VELASCO CABALLERO, como «la suma de los Gobiernos o Admi-
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nistraciones locales que actúan sobre un territorio o país»6. Si bien lo común es referirse a la planta local de un Estado, también se puede distinguir la planta local que enmarcar una región o que determina una entidad política regional concreta. Por este motivo, dentro de un mismo Estado se pueden localizar territorios con plantas locales diferentes en función de las Entidades locales que agrupe, uniformes o diversas. Diver-sidad con origen bien en el ejercicio de la autonomía política o, bien por necesaria asimetría al tener que adaptar la administración a las singularidades del territorio y de la historia.
La Península ibérica es una extensión geográfica marcada por una orografía muy diversa que, debido a sus dimensiones, pronto requirió de una división territorial para su gobierno. Durante el periodo romano se comenzaron a distinguir diferentes niveles de territorio que, a su vez, se reflejaban en niveles de administración y gobierno, y esta división se fue acrecentando en número, forma y definición a medida que avanza el tiempo. No obstante, en todas las épocas se puede encontrar un primer nivel, primario, conformado generalmente por el Municipio, y un nivel superior (con posibilidad de instancias intermedias, según la época), de carácter político administrativo (provincias romanas, reinos medievales)7.
Tal es la superposición de divisiones que se van creando durante la Edad Media y Moderna que al final del Antiguo Régimen el territorio de las Españas estaba conformado por un caos de términos y de particiones con muy diferentes tamaño y régimen. Así se reconoce en la recopilación de dominios de la Monarquía española ordenada por Campomanes, y así se evidencia en la enumeración de reinos, provincias, islas y señoríos que recita el art. 10 de la Constitución de 1812.
En el caso de los Municipios, división tradicionalmente reconocida, a la condición desordenada de los términos hay que sumar la escasa población en algunos de ellos. Así, en 1766, se reconoce la existencia de ayuntamientos con menos de 2.000 vecinos en las normas de Carlos IV, en
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concreto en la Ley I del título XVIII, sobre nombramientos de diputados y síndicos personeros del común para el buen régimen y administración de sus abastos, por la que se atribuía diferente número de cargos en función de la población8. No obstante, aunque problemas como el inframunicipalismo y la precariedad económica están larvados en la evolución del régimen local español, el problema principal es la confusión de términos y la fragmentación.
La Constitución de 1812, en base al modelo centralista que propugna, diseña en sus arts. 309 a 323 un modelo municipal de traza uniforme para todo el territorio que es el origen del modelo actual. En concreto, el art. 320 dispone: «Se pondrá Ayuntamiento en los pueblos que no le tengan y en que convenga le haya, no pudiendo dejar de haberle en los que por sí o con su comarca lleguen a mil almas, y también se les señalara término correspondiente». Así, partiendo del reconocimiento de que existen pueblos con Ayuntamiento y pueblos sin él, las Cortes acuerdan otorgar término municipal y generalizar los Ayuntamientos para todos los pueblos del territorio de al menos 1.000 habitantes9; es más, posteriormente, se extendió el criterio a pueblos de número inferior cuyos vecinos lo solicitasen y existieran causas económicas suficientes10. Este criterio, importado de Francia, liga el Ayuntamiento con la presencia de un núcleo de población aunque también reconoce la posibilidad de crear un ayuntamiento para un territorio que tenga bajo su jurisdicción a varios núcleos de población11.
Aunque el constituyente de 1812 determina aplicar un modelo local basado en la centralidad del Estado, a fin de aplicar un régimen uniforme; la puesta en práctica de las disposiciones en materia de régimen local tuvo como consecuencia la creación de un gran número de Municipios, y sentó las bases del actual inframunicipalismo12. No sin problemas, tras la
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aprobación de la Constitución se inician los trabajos de modificación de la nueva planta local y provincial y darán como primer resultado el Real Decreto de 30 de noviembre de 1833 de Javier DE BURGOS en el cual se recoge la nueva división de Municipios, Partidos judiciales y Provincias de España.
La compartimentación de 1833 tardará años en cristalizar de modo concluyente13dadas las dificultades reales para conseguir cierta uniformidad y racionalidad sobre la división existente heredada del Antiguo Régimen14. En este sentido, aunque el art. 320 posibilitaba la creación de Ayuntamiento bien para un núcleo de población bien para una extensión de territorio, en la nueva división del territorio se acabó imponiendo el criterio de núcleo de población, y la planta de términos municipales resultante, salvo zonas de Galicia y Asturias constituidas por pequeñas parroquias con escasa distancia y población dispersa15, fue más producto de los asentamientos humanos existentes que por aplicación de un criterio racional sobre el territorio, lo que dio como resultado una gran disparidad de tamaños entre los términos16.
El debate sobre la necesidad de reforma de la planta local siempre estuvo unido a la discusión sobre el tamaño ideal o mínimo que debía tener el Municipio. A medida que durante el s. XIX se avanza lentamente en el proceso de generalización del Municipio como cédula primaria de la estructura territorial, también se pone de manifiesto la reducida entidad de la mayoría de los ayuntamientos17. Un tamaño pequeño que comporta debilidades administrativas y que pone de manifiesto que, por
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debajo de un determinado número de vecinos, la gestión de los servicios locales resulta ineficaz. Si bien legisladores y gobiernos son conocedores del diagnóstico y de las consecuencias de Municipios de tan reducido tamaño no obstante, ante cada...
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