Estándares de protección medioambiental e instrumentos económicos
| Autor | Jorge Agudo Gonzalez |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo |
Aparte de una intervención en la ordenación del medio ambiente mediante instrumentos de intervención-limitación (incluidas las normas que integran estándares de protección medioambiental, así como las autorizaciones como actos administrativos predominantes en su aplicación), también cabe una actitud de promoción de la autorregulación de la actividad de los agentes contaminadores con el fin de obtener resultados similares a un menor coste (instrumentos económicos). Este segundo enfoque incluye la aplicación de medidas que orientan e incentivan o disuaden la acción económica privada, encaminando la actividad de los agentes económicos hacia la producción de determinados bienes y servicios necesarios para la colectividad. Se trata, por tanto, de un sistema que se basa en la capacidad inductora de lo jurídico, es decir, de generación de las transformaciones convenientes en las circunstancias económicas para crear un clima propicio a la efectividad del Derecho. Por ello, los instrumentos económicos pueden definirse como aquéllos que generan modificaciones en el comportamiento (en este caso, en la lucha contra la contaminación) por medio del juego de los incentivos financieros y del mercado. En estas actuaciones no coactivas, el Estado no ordena sino que ofrece, de ahí que necesite la colaboración de los particulares para llevar a cabo la actividad de que se trate. En definitiva, estos instrumentos se pueden caracterizar por los siguientes elementos: existencia de un estímulo financiero, capacidad de reaccionar libremente por parte del contaminador e intención de proteger el medio ambiente.
Los instrumentos económicos aplicables a la política medioambiental pueden sistematizarse siguiendo la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Conjugar nuestras necesidades y nuestras responsabilidades: integración de las cuestiones medioambientales en la política económica», de 20 de septiembre de 2000 400. Según esta Comunicación, son considerados como instrumentos económicos o de mercado, los permisos de contaminación negociables, los impuestos y cánones por contaminación, las ayudas económicas y otros incentivos (desde subvenciones y beneficios fiscales, a sistemas de ecoauditoría y ecoetiqueta), los sistemas de caución-reembolso y los acuerdos voluntarios 401.
La opción por los instrumentos de mercado no constituye una alternativa a los instrumentos de ordenación y control. Más bien, habría que decir todo lo contrario, pues estos instrumentos ni excluyen los controles del mercado mediante la intervención administrativa ni, sobre todo, excluyen que la tutela ambiental requiera del soporte inexcusable del ordenamiento jurídico 402 mediante la fijación de niveles de protección a través de normas que integran estándares de protección medioambiental.
Por tanto, cabe afirmar que, aunque los instrumentos económicos deben favorecer una cierta desregulación y una disminución de la intervención pública, en realidad no se muestran como sustitutos de la normativa ambiental 403. Sólo en ocasiones excepcionales se han empleado instrumentos económicos «puros» como medidas transitorias que han de ser sustituidas o reforzadas por mecanismos reguladores cuando sus resultados no se consideran satisfactorios. En otros casos, se ha acudido a los instrumentos económicos como mecanismos de aplicación transitoria antes de aplicar medidas de regulación directa que requieren un período de gestación largo. Es el caso de la modulación fiscal sobre la gasolina con y sin plomo y las desgravaciones fiscales en favor de los coches menos contaminantes. Por último, existen algunos casos excepcionales en los que sólo se utilizan instrumentos económicos, como sucede con los sistemas de depósito y devolución (caución-reembolso) de los envases de bebidas 404.
La conclusión, por tanto, es la siguiente: los instrumentos económicos ni son del todo «no intervencionistas», ya que su puesta en práctica necesita el añadido de regulaciones, de procedimientos o de otras formas de intervención pública, ni entre sus objetivos figura una total desregulación, ya que no cuentan con la eficacia suficiente como para reemplazar a las medidas normativas 405. Esta misma tesis se confirma a la vista de las experiencias en el Derecho estadounidense. El origen de la desregulación, como alternativa de la política legislativa medioambiental, se encuentra en la creencia de la ineficacia de la gestión burocratizada y en la preferencia del sector privado, abogando por una reducción del peso del Estado en la vida social. Su base ideológica se asienta en las tesis conservadoras de los años ochenta propugnadas durante la presidencia de Ronald REAGAN. Esta base ideológica puede resumirse en la máxima de que los controles gubernamentales sólo están justificados cuando resulten necesarios más allá de toda duda, y sus beneficios tengan mayor peso que sus costes para la sociedad. Esta premisa implica una predisposición contraria a la acción del Gobierno, pues si ya de por sí era complejo el cálculo de los costes económicos de los programas de protección medioambiental, más aún lo era el cálculo de sus beneficios. De hecho, los ejes de la ideología del Presidente REAGAN en materia medioambiental se concretaban en la afirmación de que los efectos sobre la salud de la contaminación atmosférica y de las aguas y de la exposición de los riesgos químicos habían sido ampliamente exagerados, recomendando que el Gobierno Federal transfiriera a los Estados su control sobre las tierras en el Oeste, las cuales, bajo la vigencia de las Leyes Federales habían sido protegidas de la minería, la extracción de petróleo y los aprovechamientos forestales.
En líneas generales, la Administración REAGAN basó su política ambiental en la reducción del presupuesto de la EPA (Enviromental Protection Agency), el desmantelamiento de algunos de sus programas y el sometimiento de su actividad al control de la Office...
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