STS, 7 de Febrero de 2006

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la Entidad COMERCIAL SICAR, S.A., contra la resolución de la Dirección General de Carreteras de fecha 11 de diciembre de 1997, que denegó la autorización de instalación de una estación de servicio en margen derecho de la carretera N-611 p.k. 163,204, término de Arenas de Iguña (Santander), toda vez que la recurrente tenía instalada dicha gasolinera en el margen izquierdo, p.k. 163,179.

Razona el Tribunal de instancia para fundamentar su fallo que:

"Son hechos acreditados en autos que constan documentalmente en el expediente, o son reconocidos por ambas partes, sin perjuicio de lo que se exponga en ulteriores fundamentos jurídicos que en fecha 1 de febrero de 1993 la actora solicitó la instalación de una estación de servicio en margen derecho de la carretera N-611 p.k. 163,204, término de Arenas de Iguña (Santander). Que dicha solicitud, con un presupuesto de 28.111.111 ptas., fue informada negativamente por la Demarcación de Carreteras en fecha 3 de mayo de 1993 por entender que la falta de espacio suficiente entre los dos márgenes requería el desdoblamiento de la estación, solución ésta que no era la recomendada por el Estudio Informativo previsto. En el mismo sentido se expresaba el informe de fecha 20 de agosto de 1993 de la Subdirección General de Explotación y Mantenimiento de carreteras. El informe de fecha 16 de noviembre de 1993 entendió que no había inconveniente desde el punto de vista de la planificación, al entender que no era previsible la ejecución de dicho tramo en el plazo de diez años. La resolución de 4 de marzo de 1994, no notificada a la recurrente denegaba la autorización por no entender posible el desdoblamiento de la carretera, aunque permitiendo su autorización si se respetasen las distancias permitidas en relación con la arista exterior de la calzada. Reiterado por la recurrente la decisión de resolverse el expediente, y dándole trámite de audiencia evacuado por escrito de fecha 19 de noviembre de 1997 fue denegada dicha petición por la resolución de 11 de diciembre de 1997, por entender que conforme a los art. 23.4 de la Ley de Carreteras y 83.4 del Reglamento de desarrollo la aprobación del Estudio Previo venía a establecer un trazado que afectaba a la estación de servicio proyectada.

[...] Alega básicamente la recurrente como motivos de impugnación del recurso: 1º.- Que el acto impugnado carece de motivación alguna, por ser de carácter genérica, cambiando el criterio sentado en actuaciones precedentes. 2º.- Que ha habido indefensión en la tramitación del procedimiento substanciado, toda vez que no ha llegado a conocer el contenido del estudio previo aludido en el acto impugnado.

A este respecto conviene tener en cuenta que conforme a lo expresado en el acto impugnado la denegación de una solicitud por razón de la planificación sólo puede justificarse en cuanto que el Plan o Estudio pertinente contemple la ejecución del proyecto de las correspondientes obras en el plazo de diez años conforme al art. 23.4 de la Ley de Carreteras de 28 de julio de 1988 . Más todos estos motivos merecen una suerte desestimatoria, dado que el resultado del a diligencia para mejor proveer ha demostrado por la documental aportada, frente a la que la actora ha guardado silencio absoluto y ha podido manifestarlo que tuviera por conveniente, que la autovía Dos Mares en estudio ha afectado en cuanto a su trazado, a la construcción de la estación de servicio en cuestión, en concreto por la alternativa a-2.5, pues así se deduce del Tomo II del Estudio aportado. Por ello, aún cuando el retraso en la tramitación del expediente ha permitido que tuviese lugar la aprobación de un Estudio no previsto con anterioridad que ha venido a afectar a la instalación pretendida, lo cierto es que tal afectación no puede desconocerse en el presente momento, encontrando el acto impugnado una sucinta pero suficiente motivación en los términos contemplados en el art. 54.a de la Ley 30/92, de 26 de noviembre del Procedimiento Administrativo Común "

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Notificada esta sentencia a las partes, por la Entidad COMERCIAL SICAR, S.A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 22 de noviembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (COMERCIAL SICAR, S.A.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 8 de enero de 2002, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el art. 5.4 de la LOPJ ., en relación con el art. 24 de la Constitución Española y 25.1 de la Ley Jurisdiccional , se fundamenta en el exceso de jurisdicción al haber resuelto la litis conforme a hechos y datos no existentes antes de la resolución impugnada.

2) Al amparo de lo preceptuado en la letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional , en relación con el art. 60.1 de la citada Ley , por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales, por indefensión, al introducirse en el debate datos y elementos fácticos ni alegados, ni probados en igualdad.

3) Al amparo de lo preceptuado en los arts. 9 y 103 de la Constitución , en relación con el art. 54.1.a) de la LPA , se impugna la sentencia al carecer de motivación.

4) Al amparo de lo preceptuado en el art. 23.4 de la Ley de Carretas , toda vez que la denegación de la solicitud no está fundada en previsión alguna de ampliación o variación de la carretera en un plazo no superior a 10 años.

Terminando por suplicar acuerde estimar los motivos formulados y case y anule la sentencia estimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo presentado, con expresa imposición de costas a la parte demandada.

Por providencia de la Sala, de fecha 24 de enero de 2003, antes de admitir a trámite se acuerda oír a las partes sobre las posibles causas de inadmisión del recurso por la cuantía del mismo y no haberse justificado en el escrito de preparación del recurso que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia, siendo evacuado el trámite conferido por el Abogado del Estado mediante escrito de fecha 7 de febrero de 2003, en el que suplicó a la Sala se acuerde la inadmisión del recurso.

Por providencia de la Sala, de fecha 27 de abril de 2004, se acuerda nuevamente oír a las partes sobre la posible causa de inadmisión del recurso por carecer manifiestamente de fundamento el recurso interpuesto con respecto al motivo primero, al no haber correspondencia entre el motivo invocado y la fundamentación empleada ( art. 93.2.d de la LJCA .), sin que por ninguna de las mismas se haga alegación alguna.

Por providencia de fecha 13 de abril de 2005 se acuerda admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 18 de mayo de 2005 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 12 de julio de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 11 de octubre de 2005, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 31 de enero de 2006, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de Sala

Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto por la entidad COMERCIAL SICAR S.A. contra la resolución de la Dirección General de Carreteras de 11 de diciembre de 1997 que denegó la solicitud de instalación de una estación de servicio en margen derecho de la carretera N-611, pk 163,204, término municipal de Arenas de Iguña (Santander), porque el Estudio Previo de la Autovía de Dos Mares afecta a la instalación pretendida por la recurrente.

El Tribunal de instancia basó su decisión en que la diligencia para mejor proveer que se practicó en autos. demostró que la Autovía Dos Mares en estudio ha afectado, en cuanto a su trazado, a la construcción de la estación de servicio en cuestión, hecho que no puede desconocerse, aun cuando la tramitación del expediente de autorización de la estación se haya retrasado y haya permitido la aprobación de dicho Estudio no previsto con anterioridad. Añade que el acto impugnado está sucintamente motivado.

Contra esta sentencia se ha interpuesto la presente casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

Aduce el recurrente en su primer motivo de casación que se ha incurrido en exceso de jurisdicción al resolverse el recurso con arreglo a hechos y datos no existentes antes de la resolución impugnada, la cual no tuvo en cuenta, al no existir en ese momento, el estudio de la autovía de Dos Mares, dando oportunidad a la Administración demandada a su confección, lesionándose el principio de igualdad de armas, el de carácter revisor de la jurisdicción, y el derecho a un juicio justo y equitativo, con indefensión para la recurrente.

El motivo debe rechazarse por su indebida formulación, pues, de conformidad con lo establecido por el artículo 88.1 a) de la Ley Jurisdiccional , este motivo está previsto para los supuestos de "abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción", ninguno de los cuales se ha dado en el caso presente, en el que la Sala de instancia ha resuelto la impugnación de un acto sujeto al Derecho Administrativo, cuyo enjuiciamiento le corresponde de conformidad con el artículo 1 de la Ley .

Los defectos que se denuncian constituirían, en su caso, quebrantamiento de las formas del juicio o de la sentencia, o infracción de normas jurídicas, invocables a través de otros motivos, como efectivamente se ha hecho, y que serán examinados a continuación.

Ya correctamente, a través del motivo de quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales con indefensión, previsto en el artículo 88 c) de la Ley Jurisdiccional , vuelve la parte recurrente a denunciar los defectos ya relatados en el fundamento anterior.

También este motivo debe rechazarse, porque la posibilidad de acordar diligencias para mejor proveer está previsto en el artículo 61 de la Ley Jurisdiccional , pudiendo decretarlo el Tribunal incluso de oficio, háyanlo o no solicitado las partes. Y esta facultad la tiene, no solo durante el periodo probatorio, sino antes del trámite de conclusiones, o finalizado el mismo. En este último supuesto, que es el de autos, la garantía de las partes se satisface poniéndoles de manifiesto el resultado de la prueba, lo que correctamente se ha hecho en el proceso, con la particularidad de que, mientras el Abogado del Estado realizó alegaciones, la parte recurrente dejó transcurrir dicho trámite sin hacer ningún comentario al respecto, por lo que difícilmente podría apreciarse indefensión, al ser ella misma la que voluntariamente ha renunciado a su defensa.

Se alega a continuación la falta de motivación de la sentencia, aunque, posteriormente, lo que se hace es considerar que la sentencia ha incurrido en infracción por no apreciar la falta de motivación del acto recurrido, que había sido denunciado en la demanda.

No puede hablarse de falta de motivación de la sentencia, porque, como se desprende de su transcripción en los antecedentes, en ella se hace referencia a que el acto impugnado está suficientemente motivado, y que cumple los requisitos del artículo 54 de la Ley 30/92 . Añade que del Tomo II del Estudio aportado se desprende que la Autovía Dos Mares en estudio ha afectado en cuanto a su trazado a la estación de servicios, en concreto por la alternativa a-2.5. Datos más que suficientes para que el recurrente conozca en que medida se produce esa afección por la simple confrontación de la documentación reseñada.

Por lo que respecta al acto recurrido, en este se expresa que " COMERCIAL SICAR, S.A. no ha tenido en cuenta en sus alegaciones que en realidad si existe un elemento nuevo como es la Orden firmada por el Director General de Carreteras para la redacción del Estudio Previo del corredor de conexión del Eje con el Valle del Ebro y Mediterráneo (Autopista Dos Mares), con posterior transformación, en su caso, en Estudio Informativo y cuyo trazado puede afectar a la zona en la que se construiría la Estación de Servicio solicitada, situación ésta que entra de lleno en la previsión contenida en el artículo 23.4 de la vigente Ley de Carreteras y 83.3 de su Reglamento , al tiempo que excluye de plano la pretendida existencia de desviación de poder o de falta de motivación (puesto que a todo ello se hizo referencia en la propuesta de resolución)".

Se trata, por tanto, de una motivación suficiente que contempla los elementos de hecho y de derecho que determinan el acto, con la que se cumple adecuadamente la exigencia del artículo 54 de la Ley 30/92 , que requiere "suscinta referencia a hechos y fundamentos de derecho".

En su último motivo de casación la recurrente aduce que la denegación de la solicitud no está fundada en previsión alguna de ampliación o variación de carretera en un plazo no superior a 10 años, lo que constituye, a su juicio, infracción del artículo 23.4 de la Ley de Carreteras y art. 83.3 de su Reglamento , sin que se cumpla este requisito la mención a un estudio previo que posteriormente se transformaría en estudio informativo, que no constituye auténtico proyecto o plan, que exigen los indicados preceptos, ni se hace referencial elemento temporal de diez años.

Esta Sala en sus sentencias de 15 de abril y 26 de mayo de 2004 , señaló que "el artículo 23.4 de la Ley de Carreteras no requiere que los planes o proyectos de ampliación o variación de las carreteras sean de manera específica y exclusiva alguno de los estudios o proyectos contemplados en el artículo 7 de la Ley (estudios de planeamiento, estudios previos, estudios informativos, anteproyectos, proyectos de construcción o proyectos de trazados) y que éstos se encuentren ya realizados, aunque ciertamente tales estudios o proyectos una vez ejecutados quedarían comprendidos sin duda entre los susceptibles de contener previsiones que permitirían apoyarse en el citado artículo 23.4. Ahora bien, el precepto está redactado en términos genéricos, de tal forma que también pueden ofrecer una base para su aplicación otros estudios, planes o proyectos que resulten acreditados y sean aducidos como motivo para la denegación de una autorización. Y, por otro lado, también pueden considerarse dentro del concepto de previsiones de planes o proyectos en el sentido del artículo 23.4 de la Ley de Carreteras las previsiones previas a un plan o proyecto de los enumerados en el artículo 7 de la Ley de Carreteras ya elaborado, como pueden serlo, en función de su alcance y contenido, las comprendidas en una Orden de Estudio como la que nos ocupa." (fundamento de derecho cuarto).

Por otra parte, tampoco puede admitirse que la Ley limite la posibilidad denegatoria de la Administración al supuesto de incompatibilidad material entre la solicitud y los planes de modificación, sean estos los que fueren. Lo que se pretende es preservar de obstáculos y dificultades los planes de modificación, que como hemos visto pueden estar todavía en fase de elaboración, por lo que no es posible entender que tales planes sólo permiten a la Administración denegar autorizaciones de obras en caso de que se acredite una incompatibilidad de la actuación solicitada con los mismos. Decaen por esto los argumentos basados en que se trata de una mera "coincidencia espacial con el proyecto de desdoblamiento", o en que se propuso una adaptación de la solicitud a dicho desdoblamiento".

Pues bien, como señala la sentencia recurrida, en la resolución objeto de impugnación se tiene en cuenta para denegar la solicitud de la nueva Estación de Servicio, la existencia de la Orden de la Dirección General de Carreteras para la redacción del Estudio Previo del corredor de conexión del Eje con el Valle del Ebro y Mediterráneo (Autopista de Dos Mares), y que posteriormente, la diligencia para mejor proveer demostró que el Estudio Previo -que tiene fecha de octubre de 2000-, afectaba en su trazado a la construcción de la Estación solicitada (en su Tomo VI -Estudio de Rentabilidad- se prevé que las obras debían comenzar en el año 2004).

De conformidad con la jurisprudencia citada anteriormente, el indicado Estudio Previo ha de considerarse suficiente en aras al cumplimiento del requisito que establece el artículo 23.4 de la Ley de Carreteras . Bien es verdad que dicho Estudio se llevó a cabo con posterioridad a la fecha de la denegación, pero no debe olvidarse que el mismo responde a la inicial Orden de la Dirección General de Carreteras, a la que el acto impugnado se refiere, y que, como se desprende de los informes que obran en el expediente, su tramitación había comenzado con anterioridad, y ya se preveía en estos momentos la posible afección de la Estación de Servicio. La previsión de iniciación de las obras que en el Estudio se refiere al año 2004 (Tomo VI -Simulación de la Explotación), permite considerar que se ha cumplido el límite de tiempo que señala el artículo 23 de la Ley de Carreteras .

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional , procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,