STS, 20 de Marzo de 2002
| Ponente | Segundo Menéndez Pérez |
| ECLI | ES:TS:2002:2006 |
| Número de Recurso | 225/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO? |
| Fecha de Resolución | 20 de Marzo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Marzo de dos mil dos.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administativo interpuesto por EGA-ASOCIACION EOLICA DE GALICIA, representada por el Procurador Sr. Aguilar Fernández, contra el Real Decreto 2066/99, de 30 de diciembre, por el que se establece la tarifa eléctrica para el año 2000.
Se han personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia, la mercantil IBERDROLA, S.A., representada por la Procuradora Sra. Catalán Tobía, la mercantil UNIÓN ELÉCTRICA FENOSA, S.A., representada por el Procurador Sr. Alvarez Wiese, y la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA), representada por la Procuradora Sra. Uceda Blasco.
Con fecha 31 de diciembre de 1999, fue publicado en el Boletín Oficial de Estado el Real Decreto 2066/99, de 30 de diciembre, por el que se establece la tarifa eléctrica para el año 2000.
Contra dicho Real Decreto ha interpuesto recurso contencioso-administrativo la representación procesal de EGA- ASOCIACION EOLICA DE GALICIA, formalizando demanda mediante escrito en el que suplicó a la Sala que "...dicte sentencia declarando la nulidad de pleno derecho del "Real Decreto 2066/1999, de 30 de Diciembre por el que se establece la tarifa eléctrica para el año 2000".
Mediante otrosí segundo, solicitó esta parte el recibimiento a prueba del presente recurso.
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso interpuesto de contrario y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso y se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe.
La representación procesal de la mercantil IBERDROLA, S.A., se opuso igualmente al recurso y suplica a la Sala en su escrito que resuelva desestimar íntegramente la demanda, con la imposición de costas a la parte demandante.
La representación procesal de la mercantil UNIÓN ELÉCTRICA FENOSA, S.A., en su escrito de oposición a la demanda, suplicó a la Sala que dicte sentencia desestimatoria de la misma.
En el mismo trámite, la representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA) también suplicó a la Sala la desestimación de la demanda y la confirmación de la disposición impugnada.
Mediante Auto de fecha 15 de enero de 2001, que resuelve el recurso de súplica interpuesto contra Providencia de 25 de octubre de 2000, esta Sala acordó recibir el presente procedimiento a prueba.
Practicada la prueba con el resultado que consta en autos y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de fecha 8 de enero de 2002 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 7 de marzo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
El Real Decreto 2066/1999, de 30 de diciembre, por el que se establece la tarifa eléctrica para el año 2000, es considerado nulo por la parte actora por dos tipos de razones:
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De carácter formal, pues en el procedimiento de elaboración de tal norma reglamentaria no ha mediado el dictamen del Consejo de Estado; falta la documentación técnica precisa para justificar económicamente los valores empleados; y, por último, la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico dispuso para emitir su informe preceptivo de un plazo de cinco días, inferior al de quince que prevé su norma reguladora.
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De fondo, diferenciando aquí las que afectan al régimen especial amparado por el Real Decreto 2366/1994 y las que inciden sobre el régimen especial sujeto al Real Decreto 2818/1998:
(1) En cuanto al primero, razona la parte que la habilitación que se contiene en la Disposición Transitoria Octava , punto 2, párrafo segundo, de la Ley 54/1997; en el artículo 14, segundo párrafo, del Real Decreto 2366/1994; y en el artículo 5.4 del Real Decreto-Ley 6/1999, en ningún caso implica la posibilidad de que el propio Gobierno pueda establecer y fijar unos precios sin atender a criterios de objetividad y racionalidad, exigidos en todo caso por el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución. Y así, al equiparar los valores de las tarifas de larga utilización con los precios del régimen especial, según la correlación establecida en el artículo 14 del Real Decreto 2366/1994, olvida ahora o no tiene en cuenta que de la tarifa de larga utilización se externalizó a partir de 1998 el recargo que estaba destinado a fomentar la minería del carbón (que pasó a facturarse a través del Impuesto sobre la Electricidad), de suerte que aquella equiparación no será tal si al resultado derivado de la evolución de las tarifas no se le añade el importe que se derive de tal impuesto. En suma, si la estructura de costes de las instalaciones acogidas al régimen especial no ha variado, los criterios retributivos deben ser los mismos hoy que en 1994. Si las tarifas para el año 2000 disminuyen en promedio global conjunto en un 1 por 100, y los precios de energía eléctrica para las instalaciones abastecidas por energía eólica un 8,13 por 100, habrá que concluir que no se ha producido una actualización, sino el establecimiento de nuevos valores de los precios de venta de la electricidad en el régimen especial acogido al Real Decreto 2366/1994, sin amparo ni precepto que lo legitime. Se provoca una discriminación entre la retribución al régimen especial y la retribución media del resto de tarifas, que contradice lo dispuesto en el artículo 15.2 de la Ley 54/1997.
(2) En cuanto al segundo, sostiene la parte que en la operación de actualización de las primas, no se ha tomado en cuenta, como sería lo lógico, la variación previsible para el mismo periodo de las variables que inciden en ellas. Se han manejado variables interesadas a fin de llegar al resultado pretendido de disminuir los precios en un determinado porcentaje. Lo cual choca de nuevo con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Además, la metodología incorrecta seguida para calcular la variación del precio medio de venta de electricidad, ha arrojado como resultado un descenso superior en casi dos puntos porcentuales al que hubiera debido arrojar.
Tal y como se lee en su preámbulo, "[...] en el presente Real Decreto se establece la disminución promedio de las tarifas para la venta de energía eléctrica, así como su aplicación a la estructura de tarifas vigentes, la cuantía destinada para el 2000 a las actividades reguladas y las cuotas destinadas a satisfacer los costes permanentes, los costes por diversificación y seguridad de abastecimiento, las exenciones de dichas cuotas para determinados distribuidores, así como la aplicación de las tarifas a dichos distribuidores. [...]". Asimismo, añade más tarde, "[...] se actualizan los precios de venta de energía eléctrica de las instalaciones acogidas al régimen especial, tanto para el régimen transitorio del Real Decreto 2366/1994, actualizando los parámetros de acuerdo con la evolución de tarifas, como las primas establecidas en el Real Decreto 2818/1998 [...]".
En esa misma línea, el examen de su articulado pone de relieve que la norma reglamentaria impugnada, lejos de tener por objeto la innovación del ordenamiento jurídico mediante el establecimiento de nuevas normas que complementen y desarrollen las ya existentes, lo que lleva a cabo es, más bien, la aplicación de previsiones y cálculos de naturaleza esencialmente económica a un marco jurídico ya establecido, el de las tarifas eléctricas, a fin, no de modificarlo, sino de traducirlo para esa anualidad en determinaciones concretas acomodadas a aquellas previsiones y cálculos.
Los argumentos que la parte actora desarrolla en los folios 10 a 17 de su escrito de demanda, no nos llevan a alcanzar una percepción distinta sobre el objeto y contenido de la norma impugnada. En concreto, pese a lo que allí se razona sobre la previsión del párrafo segundo del número 2 de la Disposición Transitoria Octava de la Ley 54/1997, no vemos que esta previsión sea objeto de desarrollo normativo a través del Real Decreto impugnado.
Por ello, ni el tenor literal del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado, que se refiere a Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, esto es, para complementarlas o desarrollarlas; ni el sentido o razón de ser a la que obedece la previsión de tal precepto, cual es procurar, mediante el dictamen de ese supremo órgano consultivo, la adecuación de la norma de desarrollo a la norma desarrollada y, con ello, el imperio de la Ley, exigían que una norma como la impugnada fuera sometida en el procedimiento de su elaboración al trámite de la previa y preceptiva consulta de la Comisión Permanente de dicho Consejo.
El conjunto de documentos que forman el expediente administrativo, en el que destacan las plurales alegaciones presentadas, el informe de la Secretaría General Técnica, la Memoria elaborada por la Dirección General de la Energía, a la que se acompaña un anexo con la justificación de los valores que definen la tarifa eléctrica para el año 2000, y, muy en especial, el informe de la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico, obliga al rechazo, también, del segundo de los vicios de carácter formal que se imputan al Real Decreto impugnado. En el expediente administrativo no falta documento alguno que preceptivamente hubiera debido incorporarse a él, quedando en una mera opinión, carente del sustento necesario para llegar a un pronunciamiento anulatorio, la queja de que la documentación incorporada sea insuficiente para satisfacer el principio de transparencia que exige el artículo 15.2 de la Ley 54/1997.
E igualmente ha de rechazarse el tercero y último de los vicios de carácter formal, pues habiendo emitido la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico su informe preceptivo, sin llegar a considerar, por tanto, que la reducción del plazo en que hubo de hacerlo impidiera cumplir la finalidad que tal informe debe satisfacer, esa reducción carece de transcendencia anulatoria.
Ya en cuanto a la impugnación por razones de fondo, se dirige la misma contra las disposiciones del Real Decreto referidas a los precios de venta de la energía eléctrica de las instalaciones acogidas al régimen especial, esto es, al régimen que define el artículo 27 de la Ley 54/1997.
En concreto, tales disposiciones son las contenidas en el artículo 2.2 del Real Decreto impugnado, cuyo tenor es el siguiente:
"Las primas establecidas en el Real Decreto 2818/1998, de 23 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables, residuos y cogeneración se actualizan, tomando como variación interanual del tipo de interés del -9,46 por 100, la variación del precio del gas del -0,27 por 100, la variación de la tarifa eléctrica para los consumidores sin capacidad de elección del -1,23 por 100 y la variación del precio medio de electricidad del -5,48 por 100. Sus valores se establecen en el apartado 1 del anexo IV del presente Real Decreto.
Los precios de los términos de potencia y energía para aquellas instalaciones acogidas al régimen establecido en el Real Decreto 2366/1994, de 9 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones hidráulicas, de cogeneración y otras abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables, se establecen en el apartado 2 del anexo IV del presente Real Decreto. Dichos valores son los resultantes de reestructurar los parámetros a las nuevas condiciones del sistema eléctrico, adaptando los valores iniciales de cada grupo a las que corresponden a los valores de las tarifas que se aprueban en el presente Real Decreto de acuerdo con la correlación que se establece en el artículo 14 del Real Decreto 2366/1994".
Ahora bien, el conjunto de argumentos que despliega la parte actora para impugnar tales disposiciones, no llegan a definir una situación de divergencia o de contradicción entre éstas y otras normas jurídicas concretas de rango superior. Tampoco, una situación incompatible o inadecuada a las finalidades a las que obedece ese régimen especial, es decir, que impida o no favorezca el propósito de fomentar e incentivar las actividades de producción de energía eléctrica que se incluyen en él. Ni tan siquiera, una modificación real del régimen económico que para ellas se establece en los Reales Decretos 2366/1994 y 2818/1998.
La impugnación se condensa, en suma, en el argumento de que aquellas disposiciones son arbitrarias, carentes por tanto de toda razonabilidad. Sin embargo, semejante conclusión no es la que resulta de lo actuado en el proceso, en el que tan sólo llegan a detectarse decisiones administrativas que se mueven dentro de los márgenes inherentes al carácter eminentemente técnico de la materia sobre la que recaen. Hay en ésta un espacio abierto a la decisión discrecional de la Administración, cuyo control, a través de las técnicas habilitadas en nuestro ordenamiento para ello, no arroja en el caso de autos la conclusión de que aquellas decisiones sean contrarias a Derecho.
Así, centrándonos ahora en la disposición del Real Decreto impugnado referida a las instalaciones acogidas al régimen del Real Decreto 2366/1994, se dice en ella que los precios de los términos de potencia y energía son los resultantes de reestructurar los parámetros a las nuevas condiciones del sistema eléctrico, adaptando los valores de acuerdo con la correlación (entre grupos y tarifas) que se establece en el artículo 14 del Real Decreto 2366/1994.
Y así es, en efecto, pues si examinamos esa correlación en lo que atañe al grupo a) del artículo 2 del Real Decreto que acaba de citarse, en el que se comprenden las instalaciones abastecidas únicamente por recursos o fuentes de energía renovables no hidráulicas, tales como solar, eólica, mareomotriz, geotérmica y otras similares, se observa que, en el año 1994, sus términos de potencia y energía se correspondían a los valores de la tarifa 1.2. Siendo ésta la correspondencia que se mantiene en el Real Decreto impugnado, según resulta al confrontar su Anexo I, punto 1 ("Relación de tarifas básicas con los precios de sus términos de potencia y energía"), con el Anexo IV, punto 2 ("Precios de los términos de potencia y energía entregada por instalaciones de producción en régimen especial acogidas al Real Decreto 2366/1994").
Frente a ello, el argumento nuclear que emplea la actora no es nada demostrativo de la arbitrariedad que se denuncia, pues de la misma manera que se redujeron en el año 1998 las tarifas que servían de referencia, al externalizarse el recargo de la minería del carbón, que dejó así de formar parte de su estructura, hubieran podido reducirse, sin entrar en contradicción por ello con la relación de equivalencia establecida en 1994, los precios de la energía de régimen especial.
Además, hay en el planteamiento de la parte actora un punto de partida que, cuando menos, hemos de poner en duda, cual es que la estructura de costes de las instalaciones acogidas al régimen especial no haya variado, debiendo los criterios retributivos ser hoy los mismos que en 1994. Esas instalaciones, y en concreto las de energía eólica, han experimentado desde esa fecha un intenso desarrollo, hasta el punto de que en los años 1997 a 1999, tal y como se desprende del examen del Plan de Fomento de las Energías Renovables, ha llegado a instalarse el 75% del total de la potencia instalada en toda la historia de la energía eólica en España, configurándose así un mercado claramente expansivo, con aumento considerable de las empresas promotoras, evolución tecnológica muy rápida y situación actual de muy elevada competencia.
Y, en lo que hace ahora a la disposición que se refiere a las instalaciones acogidas al Real Decreto 2818/1998, debe observarse, ante todo, que se limita a actualizar las primas y los precios sustitutivos de éstas, es decir, uno de los factores que, con la suma del precio de mercado, más el abono o descuento del complemento por energía reactiva, determina la retribución que los productores obtienen por la cesión de energía eléctrica proveniente de instalaciones de producción en régimen especial. Para ello se toma en cuenta la variación interanual del tipo de interés, la variación del precio del gas, la variación de la tarifa eléctrica para los consumidores sin capacidad de elección y la variación del precio medio de electricidad.
Sobre tal disposición, lo que se descubre en el argumento de la parte actora es tan sólo la queja de arbitrariedad; más en concreto, el rechazo del método seguido para el cálculo de las variables, apoyándose para ello, sobre todo, en los reparos que a tal método opone el mismo informe de la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico.
Sin embargo, de tales reparos, que parten de la afirmación de no existir precedentes sobre la actualización de las primas, ni una metodología específica para ello, lo que cabe deducir es la discrepancia de que el método seguido por la Administración para el cálculo de las variables sea correcto, por haber adoptado para unas el criterio de tomar en consideración variaciones interanuales 1998/1999, lo que no se hace para otras. Pero lo que no se deduce, con la certeza necesaria al menos, es que efectivamente fuera incorrecto, y, sobre todo, que condujera entonces a una retribución de los productores de régimen especial que no cubriera el objetivo perseguido con el establecimiento de la prima, esto es, la consecución de tasas de rentabilidad razonables y la compensación de los beneficios medioambientales de la utilización de esas energías.
En este sentido, no deja de llamar la atención la diferencia entre las primas y precios que la Comisión entiende como más certeros y los establecidos en el Real Decreto impugnado. Así, refiriéndonos al grupo b.2, que comprende, según el artículo 2 del Real Decreto 2818/1998, las instalaciones que únicamente utilicen como energía primaria energía eólica, mientras que la prima que calculaba aquélla lo era de 4,87 PTA/KWh, la del Real Decreto lo es de 4,79 PTA/KWh; y mientras el precio sustitutivo de la prima lo era en aquélla de 10,63 PTA/KWh, lo es en éste de 10,42 PTA/KWh. Es decir, no surge una diferencia tan llamativa, de la que, por ello mismo, quepa inferir un cálculo o un método de cálculo decididamente inadecuado.
En todo caso, con esos elementos de juicio no cabe alcanzar la conclusión de que la Administración actuara arbitrariamente, sin objetividad ni razonabilidad. Procede, pues, la desestimación de este recurso.
Atendiendo a lo que dispone el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, y toda vez que no se aprecia que el recurso se haya interpuesto con mala fe o temeridad, procede no hacer una especial imposición de las costas causadas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
SE DESESTIMA el recurso contencioso-administrativo que la representación procesal de EGA-ASOCIACIÓN EÓLICA DE GALICIA, interpone contra el Real Decreto 2066/1999, de 30 de diciembre, por el que se establece la tarifa eléctrica para el año 2000. Sin hacer especial imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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