STS, 27 de Junio de 2006

En el proceso contencioso-administrativo número 10382/2003, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 22 de octubre de 2003 , cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: PRIMERO.- DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. MIGUEL ANGEL DE CABO en nombre y representación de CONSTRUPLAS, S.L. contra Orden del Ministerio de Economía de 14 de Junio de 2002, por ser la misma ajustada a derecho.

No haber lugar a la imposición de una especial condena en costas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Entidad Mercantil CONSTRUPLAS, S.L., recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 3 de diciembre de 2003 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 22 de diciembre de 2003 , presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, tenga por presentado este escrito e interpuesto Recurso de Casación contra la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de Octubre de 2003 , la cual deberá ser casada por infracción del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia de aplicación al caso, debiendo, como consecuencia de ello, estimarse el Recurso Contencioso-Administrativo, con el consiguiente reconocimiento del derecho de "CONSTRUPLAS, S.L.", al percibo de los incentivos regionales, contemplados en la Ley 50/1985, de 27 de Diciembre, con un máximo de 811.362, 33 euros, y con anulación de la Orden Ministerial (Economía) de 14 de Junio de 2002.».

La Sala, por providencia de 21 de junio de 2005, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 14 de julio de 2005, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 3 de octubre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; tenerle, en la representación que ostenta, por opuesto al presente recurso ordinario de casación; seguir el procedimiento por todos sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que, con desestimación del recurso se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en la LJCA.».

Por providencia de fecha 1 de febrero de 2006, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 20 de junio de 2006, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de octubre de 2003 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad Mercantil CONSTRUPLAS, S.L. contra la Orden del Ministerio de Economía de 14 de junio de 2002, que deniega los incentivos solicitados al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , de Incentivos Regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La sentencia recurrida fundamenta la declaración de conformidad a Derecho de la Orden del Ministerio de Economía de 14 de junio de 2002, en base a considerar que la motivación de la resolución impugnada no es arbitraria, ya que se justifica la denegación de los incentivos solicitados en la valoración técnica del proyecto que se considera era inviable financieramente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9 del Real Decreto 883/1989, de 14 de julio , de delimitación de la zona de promoción económica de la Comunidad Valenciana, atendiendo al Informe elaborado por la Subdirección General de Incentivos Regionales de la Dirección General de Desarrollo Industrial e Inversiones Regionales del Ministerio de Economía, que no ha sido desvirtuado por el Dictamen Pericial aportado por la parte, según se razona de forma sucinta en el fundamento jurídico tercero, en los siguientes términos:

Según consta en el expediente administrativo (folios 198 a 203), la Subdirección General de Incentivos Regionales del Ministerio de Economía analiza pormenorizadamente los datos del Proyecto presentado desde una perspectiva técnica detallada, con base a lo cual concluye la Orden impugnada, considerando inviable financieramente el proyecto.

La actora pretende que esa conclusión técnica de la Administración, se sustituya por la contraria, apoyándose en el Dictamen pericial practicado por el Dr. Jose Luis aportado por la misma, pero lo cierto es que ni el referido Dictamen desvirtúa las apreciaciones técnicas de la Administración, limitándose a recoger apreciaciones del que lo suscribe, ni en modo alguno se evidencia una arbitrariedad en la actuación de la Administración, que parte de un sólido estudio técnico de la Subdirección competente al efecto.

No acreditada ninguna arbitrariedad y no pudiendo, por tanto, sustituirse la valoración y apreciación efectuada por la Administración, por la de la parte actora, procede la desestimación del recurso interpuesto.

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Previamente, el Tribunal a quo, en el fundamento jurídico segundo, había formulado consideraciones generales sobre el marco jurídico aplicable -la Ley 50/1985, el Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre y el Real Decreto 883/1989, de 14 de julio - y sobre la naturaleza de las potestades que ejerce la Administración en el ámbito del Derecho subvencional:

La adecuada resolución de la cuestión debatida, exige realizar las siguientes precisiones genéricas:

A) Los incentivos regionales, como en general las subvenciones, se configuran como una de las medidas que la Administración utiliza para fomentar ciertas actividades hacia fines considerados de interés general. Ello se inscribe dentro de la potestad discrecional de la Administración, si bien una vez que cualquier género de subvención ha sido anunciada y regulada normativamente, termina la discrecionalidad y comienza la regla y el reparto concreto escapa del puro voluntarismo de la Administración, es decir su otorgamiento ha de estar determinado por el cumplimiento de todas las condiciones exigidas por la normativa correspondiente. Nos hallamos ante el ejercicio de potestades por la Administración que surgen directamente del Ordenamiento jurídico, que por una parte, da contenido concreto a la potestad, de suerte que coloca a la Administración en situación de supremacía jurídica y por otro lado el marco legal que protege especialmente al interés público - sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados- permite llamar a las personas físicas o jurídicas a través de la actividad administrativa de fomento, para procurar el progreso y el bienestar social (Sentencia de 16 de Junio de 1.998 ), lo que comporta una discrecionalidad en el otorgamiento ligada no sólo a la norma concreta, sino también a consideraciones vinculadas al interés general a que debe propender la acción de los poderes públicos.

Es obvio, pues, que la discrecionalidad técnica, que tiene a estos efectos la Administración, no puede en modo alguno y por la argumentación expuesta identificarse con la Arbitrariedad, cuya concurrencia, en su caso, debe ser acreditada por la parte actora.

B) El marco normativo básico, regulador de los incentivos regionales, esta constituido por la Ley 50/85 de 27 de Diciembre y el Real Decreto que la desarrolla, sin perjuicio, claro está, de lo previsto en los Reales Decretos de delimitación de la zona de promoción económica de cada Comunidad Autónoma.

Interesa a estos efectos recoger el tenor del Artículo 1 de la citada Ley 50/85 y el Artículo 8 del Real Decreto mencionado.

Señala el primero de los preceptos:

"1. Son incentivos regionales, a los efectos de esta Ley, las ayudas financieras que conceda el Estado para fomentar la actividad empresarial y orientar su localización hacía zonas previamente determinadas, al objeto de reducir las diferencias de situación económica en el territorio nacional, repartir más equilibradamente las actividades económicas sobre el mismo y reforzar el potencial de desarrollo endógeno de las regiones.

2. Reglamentariamente se determinarán las actividades promocionables de acuerdo con las directrices y orientaciones en el Gobierno fije en cada momento en sus políticas sectoriales, tomando en consideración las previsiones de las Comunidades Autónomas.

3. La concesión y administración de los incentivos regionales se efectuarán exclusivamente de acuerdo con las normas de la presente Ley y las disposiciones que la desarrollen."

A su vez el Artículo 8 del Reglamento establece:

1. Tendrán el carácter de proyectos promocionables, a efectos de este Reglamento, los relativos a la creación de nuevos establecimientos, ampliación, traslado y, en su caso, modernización, siempre que respondan a una estructura equilibrada entre sus diferentes componentes o conceptos y sean de importe no inferior a los mínimos que se establezcan en los Reales Decretos de delimitación.

2. Son proyectos de creación de nuevos establecimientos las inversiones que den origen a la iniciación de una actividad empresarial y generen, además, nuevos puestos de trabajo.

3. Son proyectos de ampliación las inversiones que supongan el desarrollo de una actividad ya establecida o la iniciación de otras, relacionadas o no con la ya desarrollada por la Empresa solicitante, siempre que se creen nuevos puestos de trabajo y el proyecto suponga, cuando se trate de desarrollo de una actividad ya establecida, un aumento importante de la capacidad productiva.

4. Son proyectos de traslado las inversiones efectuadas en el desmontaje, traslado y montaje de Empresas, desde el exterior del conjunto de las zonas promocionables hasta el interior de alguna de ellas, siempre y cuando se realicen nuevas inversiones en activos fijos en el nuevo emplazamiento, de tal modo que el valor final del activo fijo material neto de la Empresa resulte dos veces superior como mínimo, al que poseía antes de llevarse a cabo el traslado.

5. Son proyectos de modernización las inversiones que cumplan las siguientes condiciones:

a) Que se alcance un nivel de productividad sensiblemente superior al existente antes de realizar la modernización.

b) Que la inversión aprobada del proyecto constituya una parte importante del activo fijo material del establecimiento que se moderniza y que implique la adquisición de maquinaría tecnológicamente avanzada.

6) Los Reales Decretos de delimitación de las zonas promocionables podrán contemplar excepciones a las condiciones establecidas en los apartados anteriores de este artículo, cuando las características del sector o de las zonas que pretendan promocionar así lo justifiquen."

Por lo demás y por lo que al caso de autos se refiere, ha de estarse al Real Decreto 883/89 de creación y delimitación de la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Valenciana.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la Entidad Mercantil CONSTRUPLANS, S.L., se articula en la formulación de dos motivos, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa:

En el primer motivo de casación, por infracción del artículo 9 del Real Decreto 883/1989, de 14 de julio , y de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de mayo de 1994, sobre normas complementarias para la tramitación y gestión de los incentivos económicos regionales previstos en la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , se denuncia que la Sala de instancia ha incurrido en error, al estimar que el proyecto presentado no era viable financieramente, cuando esta conclusión se contradice con el simple contraste entre la inversión a financiar y el capital social de la Entidad, que acreditaría que el proyecto puede autofinanciarse con recursos propios en un porcentaje superior al 30% de la inversión aprobada, atendiendo a los criterios establecidos en el Plan General de Contabilidad.

En el segundo motivo de casación, se reprocha a la sentencia recurrida que ha infringido la doctrina jurisprudencial sobre la potestad discrecional, al no tomar en consideración que la causa denegatoria de la subvención de incentivos regionales solicitada, no tenía su fundamento en el ejercicio de «la discrecionalidad técnica», según se desprende del fundamento jurídico segundo, sino en la aplicación de una concreta causa de denegación establecida en el artículo 9 del Real Decreto 883/1989, de 14 de julio -la inviabilidad financiera del proyecto-, que tiene un marcado carácter reglado.

Sobre el primer motivo de casación.

Debe rechazarse la prosperabilidad del primer motivo de casación al apreciarse que la Sala de instancia ha realizado una aplicación razonable del artículo 9 del Real Decreto 883/1989, de 14 de julio , de delimitación de la zona de promoción económica de la Comunidad Valenciana, que establece que:

Los proyectos de inversión que pretendan acogerse a los beneficios previstos en esta zona de promoción económica deberán cumplir además los siguientes requisitos:

Ser viables técnica, económica y financieramente.

Autofinanciarse, al menos, en un 30 por 100 de su inversión aprobada. Dependiendo de cada proyecto podrá exigirse un porcentaje superior.

No haberse iniciado la inversión antes de solicitar los incentivos regionales.

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El presupuesto de «viabilidad financiera» a que alude el artículo 9 del Real Decreto 883/1989 , no se ciñe a analizar el nivel de autofinanciación de la inversión proyectada, como aduce la defensa letrada de la Entidad Mercantil recurrente, sino que se extiende al examen de la situación financiera de la empresa peticionaria, a los efectos de poder resolver si resulta posible la ejecución de la inversión, atendidos, entre otros elementos, las cargas financieras que soporta y el examen del balance y las cuentas de beneficios y pérdidas de la entidad.

Conforme a esta interpretación autorizada del artículo 9 del Real Decreto 883/1989 , debe significarse que la Sala de instancia acierta al considerar que el Informe de valoración de la situación financiera, elaborado por la Subdirección General de Incentivos Regionales del Ministerio de Economía, que analiza la naturaleza jurídica de la sociedad, el capital desembolsado, las reservas y el nivel de fondos propios, las pérdidas producidas en los ejercicios precedentes de 1997 y 1998, que califica de muy «fuertes», el nivel de endeudamiento, al haber obtenido un préstamo del Instituto Valenciano de Finanzas, y certificaciones de Hacienda, justifica la legalidad de la resolución denegatoria de la subvención.

El planteamiento subyacente en la formulación de este motivo de casación, en que la parte recurrente pretende que esta Sala revise la valoración de las pruebas realizadas por el Tribunal sentenciador, debe, asimismo, rechazarse al no poder alterar la apreciación realizada en razón del carácter extraordinario del recurso de casación, según refiere una consolidada jurisprudencia.

La naturaleza extraordinaria del recurso de casación impide que esta Sala del Tribunal Supremo altere o modifique los hechos acreditados por el Tribunal de instancia, salvo que al hacerlo haya vulnerado los preceptos que regulan el valor de la prueba tasada, al no poder sustituirse la apreciación de los hechos declarados probados por el tribunal a quo, que en este supuesto, ratifica la decisión administrativa que considera que el proyecto presentado era inviable financieramente.

Sobre el segundo motivo de casación.

El segundo motivo de casación, que se funda en la infracción de la jurisprudencia de esta Sala sobre la potestad discrecional en el ámbito de la concesión de incentivos regionales, debe ser rechazado, al carecer su formulación de fundamento.

Resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000) y de 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan.

En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 «ad exemplum»).

Y, con mayor concreción, en la sentencia de esta Sala de 15 de abril de 2002 (RC 1410/1996 ), hemos establecido la siguiente doctrina, aplicable al presente recurso de casación, referente a los límites impuestos ex artículo 103 CE , al ejercicio por la Administración de la potestad discrecional en el otorgamiento de subvenciones, con base a la observancia del principio de legalidad:

El mero cumplimiento de los requisitos establecidos por las normas que regulan estos incentivos económicos regionales no genera, por sí solo, el derecho a obtenerlos, sino a que esa solicitud sea considerada y a que la Administración dé una respuesta fundada en Derecho a la misma. Así lo hemos declarado, en nuestra Sentencia de 4 de julio de 2001 . Y ello exige que cuente con una motivación suficiente, tal como lo requieren, entre las más recientes, las Sentencias de 23 y 30 de enero de 2002, 29 de noviembre y 12 de diciembre de 2001, además de la de 4 de julio de 200 1.

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Y, en la precedente sentencia de 12 de diciembre de 2001 (RC 8908/1995 ), señalamos que:

[...] ante la limitación de medios económicos destinados a estos fines, la Administración tendrá que valorar las diferentes propuestas presentadas, dando preferencia a aquellas que de una forma más clara cumplan los objetivos previstos... y rechazando aquellas otras que, por su escasa inversión, sea difícil, si no imposible, cubrir tales objetivos. En esta valoración cuenta la Administración con una discrecionalidad que sólo puede ser revisada jurisdiccionalmente en casos de arbitrariedad o manifiesto error.

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Expuestos los principios que rigen el otorgamiento de la subvención en nuestro ordenamiento jurídico, debe significarse que la Sala de instancia ha realizado un juicio ponderado sobre las circunstancias objetivas concurrentes, al apreciar la licitud de la actuación administrativa que, en el uso de la discrecionalidad técnica que las normas le confieren, ha considerado que concurre en este supuesto una causa impeditiva del otorgamiento de la subvención solicitada, cuya aplicación no se revela ni irrazonable ni arbitraria.

Los requisitos de viabilidad técnica, económica y financiera, que deben cumplir los proyectos de inversión que pretendan acogerse a los beneficios previstos en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Valenciana, a que alude el artículo 9 del real Decreto 883/1989, de 14 de julio , se incluyen en el ámbito de la discrecionalidad técnica, al remitir la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, al Ministerio de Economía para que valore el interés público presente en cada proyecto subvencionable en orden al cumplimiento de sus objetivos económicos, sociales y territoriales, que permitan reducir las diferencias de situación económica entre las diversas Comunidades, repartir más equilibradamente las actividades económicas y reforzar el potencial de desarrollo endógeno de las regiones, de suerte que el Tribunal de instancia fiscaliza en el marco del recurso contencioso- administrativo que la decisión administrativa denegatoria de la subvención sea conforme a la legalidad.

Procede, consecuentemente, al desestimarse los dos motivos de casación articulados, declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil CONSTRUPLAS, S.L. contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de octubre de 2003 , dictada en el recurso contencioso-administrativo número 561/2002.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio dela potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil CONSTRUPLAS, S.L. contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de octubre de 2003 , dictada en el recurso contencioso-administrativo número 561/2002.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.