STS, 24 de Enero de 2002

"Hotasmar, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 96/1992 contra la Orden Ministerial dictada con fecha 25 de octubre de 1990 por la Dirección General de Puertos y Costas, por delegación del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, que aprobó el plano de deslinde en el que se definen los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa situado entre la playa de Berria y zona de marisma inmediata en el término municipal de Santoña (Santander), y contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra la misma.

En su escrito de demanda, de 18 de junio de 1992, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden Ministerial dictada con fecha de 25 de octubre de 1990 por la Dirección General de Puertos y Costas, por delegación del Excmo. Sr. Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, por la que se 'aprueba el plano de deslinde de fecha 20 de septiembre de 1989, por el que se definían los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa situado en la Playa de Berria y zona de marisma inmediata en el término municipal de Santoña (Cantabria) y otros extremos', declare que la misma no es conforme a Derecho, revocándola, anulándola y dejándola sin efecto ni valor alguno en base a los hechos y motivos manifestados en la presente demanda y en nuestros escritos, documentación y demás antecedentes que constan en el Expediente Administrativo, estableciendo, así mismo, que la línea de deslinde no debe invadir la finca o parte de ella de propiedad particular de mi representada ya que la misma no se encuentra enclavada ni en la zona marítimo-terrestre ni en la Playa de Berria, no aprobando, en todo caso, la línea de deslinde proyectada ante las deficiencias observadas y señaladas en el cuerpo del presente escrito, y con todo lo demás a que haya lugar en Derecho, ordenando a la Administración demandada a estar y pasar por tal declaración, debiendo practicarse todo aquello que legalmente sea exigible para la efectividad de la anterior declaración y con la expresa imposición de costas a la Administración demandada, y con la reserva expresa, en todo caso, de las acciones que legítimamente correspondan a mi representada en la defensa de sus derechos e intereses ante la jurisdicción pertinente en forma expresa, y suplicando, igualmente, que se acuerde, mientras tanto, la suspensión de la ejecución de la Orden ministerial recurrida [...]". Por otrosí interesó el recibimiento del proceso a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 8 de julio de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 1 de septiembre de 1993 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 4 de enero de 1995, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que con desestimación del recurso interpuesto por el Procurador D. Carlos de Zulueta y Cebrián en representación de Hotasmar, S.A., debemos declarar y declaramos ajustada a Derecho la Orden Ministerial recurrida, sin costas."

Con fecha 12 de julio de 1995 la entidad mercantil "Hotasmar, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 7256/1995 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos fundados en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Primero: Por infracción de los artículos 12.1º de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y 20.1 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, Reglamento general para desarrollo y ejecución de dicha Ley, en relación con el 47.1.c de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo. Segundo: Por infracción, por no aplicación, de los artículos 11 de la Ley 22/1988 y 20.3 del Real Decreto 1471/1989, en relación con el 47.1.c de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo. Tercero: Por infracción de los artículos 12.2 de la Ley 22/1988 y 22.1 del Real Decreto citado, en relación con el 47.1.c de la antedicha ley. Cuarto: Por infracción, por no aplicación, de los artículos 11 de la Ley de Costas, y 11.6 del Real Decreto 1088/80, de 23 de mayo, reglamento entonces vigente, en relación con el artículo 47.1.c de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo. Quinto: Por infracción de los artículos 12.2 de la Ley de Costas y 22.1 de su Reglamento, en relación con el 6 y el 12.3 y 4 del Reglamento de 1980 y con el 47.1.c de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo. Sexto: Por infracción, por no aplicación, de los artículos 3 de la Ley de Costas y 4.a y 19 de su Reglamento, en relación con el 47.1.c de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo. Séptimo: Por infracción del artículo 24.1 de la Constitución, en relación con el 33.3 y el 53 de la misma.

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de 22 de octubre de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 16 de enero de 2002, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 4 de enero de 1995, desestimó el recurso contencioso-administrativo que había interpuesto "Hotasmar, S.A." contra las resoluciones administrativas antes reseñadas que aprobaron el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de un tramo de costa situado entre la playa de Berria y la zona de marisma inmediata en el término municipal de Santoña (Santander).

La parte actora, propietaria de un hotel que la Administración situó dentro de los límites de los terrenos de dominio público, impugnó el deslinde tanto por motivos de orden formal como de orden sustantivo. Unos y otros fueron desestimados por la Sala de instancia en los fundamentos jurídicos de la sentencia que analizaremos al examinar los correspondientes motivos de casación, pues éstos reproducen, en gran parte, el debate contradictorio precedente.

El primero de dichos motivos, planteado como todos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, denuncia la infracción de los artículos 12.1º de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y 20.1 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, Reglamento general para desarrollo y ejecución de dicha Ley, en relación con el 47.1.c de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo. Su desarrollo argumental, sin embargo, se limita a "reiterar" el desconocimiento de la razón por la cual la Administración del Estado incoó el expediente de deslinde,

El motivo debe ser desestimado, como lo fue en la instancia, desde el momento en que la norma supuestamente vulnerada (artículo 12, apartado 1) de la Ley de Costas, dispone que el deslinde se incoará de oficio o a petición de cualquier persona interesada, y será aprobado por la Administración del Estado. Si ésta puede, pues, actuar en virtud de su propia iniciativa, sin necesidad de ser instada por terceras personas, es claro que la razón inherente a la práctica del deslinde, cuando se acuerda de oficio, es la de cumplir su obligación de definir, en un momento dado, cuáles son los límites reales del dominio público marítimo-terrestre. No es preciso que en la resolución por la que se incoa el expediente se haga mención de esta "razón", implícita como está en el propio acto de incoación de oficio.

En el siguiente motivo denuncia la parte recurrente que la sentencia infringe, por no aplicación, los artículos 11 de la Ley de Costas y 20.3 de su Reglamento, una vez más en relación con el 47.1.c de la precedente Ley de Procedimiento Administrativo. La infracción deriva, a su juicio, de que no se incorporó al expediente administrativo el deslinde anterior, aprobado por Orden Ministerial de 20 de junio de 1969, y que no consta en los autos un plano "que se dice acompañado a la Comunicación de fecha 26 de enero de 1988".

La recurrente, sin embargo, no combate de modo adecuado (en realidad, ni siquiera la toma en cuenta para someterla a crítica) la respuesta que a la primera de dichas alegaciones dio la Sala de instancia: "Continúa la demanda echando en falta la constancia documental del deslinde anterior, si es que lo hubo, y ello es trascendente sólo a los efectos del tratamiento específico que puedan tener los terrenos que antes pudieran no estar incluidos en la definición legal del dominio público y ahora lo estén, cuyas consecuencias aparecen en las Disposiciones Transitorias Primera a Cuarta de la Ley, y la rectificación del deslinde anterior viene autorizada en la Transitoria Primera-4, de manera que ello afectaría no a la validez del deslinde recurrido sino a sus efectos posteriores."

Por lo demás, incluso de haberse acreditado la falta de aportación al expediente de cualquiera de ambos documentos, mal puede pretenderse que ello determinara la nulidad de pleno derecho, por "prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido": si en el seno del nuevo expediente de deslinde se han seguido los trámites reglamentarios que le son propios (y sobre ello volveremos después), aquellas hipotéticas omisiones en ningún caso conllevarían la declaración de nulidad plena que, sin argumentos sólidos, la parte actora defiende.

En efecto, dicha parte no explica por qué aquellas omisiones vulnerarían un precepto legal como el artículo 11 de la Ley de Costas que se limita a disponer que "para la determinación del dominio público marítimo-terrestre se practicarán por la Administración del Estado los oportunos deslindes, ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los arts. 3, 4 y 5 de la presente Ley." Y en cuanto al artículo 20.3. del Reglamento, si es cierto que la propuesta que el Servicio Periférico de Costas debe elevar al Ministerio de Obras Públicas (hoy Fomento) ha de contener una propuesta acompañada del plano de delimitación provisional del dominio público, también lo es que la falta de constancia documental en el expediente de dicho plano en ningún caso podría generar la grave consecuencia anulatoria ligada a la existencia del vicio de nulidad de pleno derecho.

En el tercero de los motivos de casación se denuncia la infracción de los artículos 12.2 de la Ley de Costas y 22.1 de su Reglamento, de nuevo en relación con el 47.1.c de la antedicha Ley de Procedimiento Administrativo. La parte recurrente vuelve a insistir en que no constan en el expediente de deslinde los informes del Ayuntamiento de Santoña, vicio éste que determina, a su juicio, la nulidad absoluta del expediente mismo, dado que el artículo 12.2 de la Ley de Costas (y el concordante 22.1 del Reglamento) dispone que en los procedimientos de deslinde serán oídos la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente, los propietarios colindantes, previa notificación, y las demás personas que acrediten la condición de interesados.

Con independencia de que la falta de audiencia de terceros no puede ser invocada por quien fue oído en el seno del expediente de deslinde (la sentencia de instancia bien claramente afirma que el recurrente "asistió, pudo hacer alegaciones, de hecho las hizo y repetidamente, y fueron desestimadas"), en el motivo se parte de un hecho distinto de aquel que la Sala aprecia soberanamente, cual es que la Administración del Estado sí ofreció el trámite cuya omisión se denuncia: afirma la Sala de modo expreso que el Ayuntamiento de Santoña "tuvo la oportunidad de pronunciarse, otra cosa es que lo aprovechase o no." Siendo ello así, y dado que en la casación no son revisables los hechos que las sentencias recurridas dan como probados, el motivo debe rechazarse.

Debe igualmente desestimarse el cuarto de los motivos de casación mediante el cual la recurrente reitera las alegaciones que ya hizo en la demanda sobre la inexistencia del informe del Servicio Jurídico del Estado, omisión que la Sala sentenciadora rechazó manifestando respecto al referido "informe del Servicio Jurídico cuya emisión es obligatoria conforme al art. 11.6 del Reglamento entonces vigente de 23 de mayo de 1980, [que] consta expresamente, y así se reconoce, cumplido el trámite y consta también lo esencial, y no vinculante, del mismo, que es el dictamen favorable y que se recoge en la propia Orden Ministerial".

A partir de este dato, decae todo el desarrollo argumental del motivo cuarto, en el que se denuncia la infracción, por no aplicación, de los artículos 11 de la Ley de Costas y del 11.6 del Real Decreto 1088/80, de 23 de mayo, en relación con el artículo 47.1.c de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo. Pues si el dictamen existió, según afirma la sentencia recurrida, y este dato no es controvertible en casación, la Sala aplicó de modo adecuado el segundo de aquellos preceptos (de nuevo se cita sin razón suficiente el artículo 11 de la Ley de Costas) que exigía su emisión.

En el quinto de sus motivos de casación la parte actora se vuelve a referir a otra de las, a su juicio, deficiencias formales habidas a lo largo del expediente, cual es el hecho de que "no aparezca completa la relación de firmantes del acta de disconformidad del deslinde celebrada el día 27 de junio de 1988" y que "no está firmada por casi ninguno de los interesados y afectados". Esta circunstancia determina, según ella, que la Sala sentenciadora, al no reconocer su relevancia anulatoria, haya cometido la infracción de los artículos 12.2 de la Ley de Costas y 22.1 de su Reglamento, en relación con el 6 y el 12.3 y 4 del Reglamento de 1980 y con el 47.1.c de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo.

El motivo es claramente insostenible. De nuevo hemos de recordar que no corresponde a la empresa recurrente la defensa de intereses de terceros, por lo que, no invocando que ella misma haya dejado de ser oída -como de hecho lo fue- ni que se le hubiere dejado de ofrecer la oportunidad de participar, en cuanto interesada, en el acto de deslinde (respecto del cual el artículo 12.3. del Reglamento de la Ley de Costas precedente dispone que se levantará un acta con expresión de las actuaciones realizadas y de cuantas alegaciones se hubieren formulado), el motivo ha de ser desestimado.

En el sexto de sus motivos de casación la parte recurrente entremezcla cuestiones de naturaleza heterogénea al denunciar la infracción, por no aplicación, de los artículos 3 de la Ley de Costas y 4.a y 19 de su Reglamento, calificando, una vez más, este vicio como uno de los que a tenor del artículo 47.1.c de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo provocan la nulidad del acto por ausencia total y absoluta del procedimiento.

En la exposición del motivo (subdivida en quince epígrafes, cuatro de los cuales son mera transcripción no sólo ya de las normas que se consideran infringidas, sino de otras precedentes, y de diversas sentencias de esta Sala) se vuelven a reproducir las alegaciones de la instancia sobre la inexistencia de bases técnicas para el señalamiento de las líneas de deslinde, la no realización de prueba alguna para averiguar los límites del dominio público, el hecho de que la propiedad de Hotasmar no se encuentre enclavada dentro de éste y el hecho de que otras propiedades (bar El Paraíso y centro penitenciario de El Dueso) hayan sido excluidas de él.

La Sala sentenciadora ya rechazó las alegaciones relativas a la "falta la fijación de bases técnicas para determinar datos como estadísticas de mareas y temporales y estudios geológicos", afirmando que "aparece incorporado después como prueba del actor sin contrainforme en el estudio elaborado por la fundación Torres Quevedo, estudio que, a falta de contradicción, viene a confirmar la bondad de las actuaciones administrativas". En cuanto acreditación de un hecho y estimación del valor probatorio de un informe, estas afirmaciones de la sentencia son suficientes para desestimar esta parte del motivo pues, insistimos, la casación es un recurso extraordinario y no el cauce adecuado para plantear discrepancias de este género. Aquel estudio, remitido precisamente a instancias del actor -según subraya la Sala- y denominado "Estudio básico para la delimitación del dominio público litoral en la playa de Berria", al que acompañaba un informe de los servicios de la Demarcación de Costas en Cantabria, constaba unido a las actuaciones procesales desde el día 8 de junio de 1994, por lo que la parte pudo tomarlo en consideración en su escrito de conclusiones (presentado el 2 de septiembre de 1994), siendo por ello rechazables las afirmaciones que vierte en el epígrafe VI.11 sobre su falta de conocimiento, afirmaciones que, por lo demás, tampoco traduce en denuncia alguna de infracción procesal.

En lo que se refiere a las circunstancias físicas que determinaron la inclusión del terreno de la actora dentro de la zona de dominio público deslindada, la sentencia de instancia afirmó que se trata de "un tema fáctico precisable sobre el terreno, y no es válida la tesis de que los terrenos que se discuten no están bañados por el mar porque lo impiden las edificaciones, porque este argumento es precisamente productor de un efecto contrario al pretendido y no hace sino confirmar la inclusión en las definiciones del art. 3 de la Ley en relación con el 8 de la misma, y se ratifica en el estudio de la Fundación Torres Quevedo en tal sentido en cuanto considera los terrenos sometidos naturalmente a la acción del mar y sus temporales de no mediar la mano del hombre."

Afirmaciones, una vez más, que, tras constatar una situación de hecho, aplican en debida forma el artículo 3 de la Ley de Costas pues, si el terreno se encuentra en las condiciones físicas que la Sala afirma, ésta acierta al corroborar su inclusión entre los bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal que aquel precepto define bajo la rúbrica de ribera del mar, bien como zona marítimo-terrestre (espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial) bien como playa.

En cuanto al supuesto "agravio comparativo" derivado de la no inclusión de otros terrenos dentro de la zona deslindada, la misma Sala de instancia sostuvo que "si la Administración atendió otras reclamaciones (Instituciones Penitenciarias, D. Urbano López, ...), para eso está el expediente y el trámite de audiencia, y nada se dice acerca de la identidad de situación con los aquí recurrentes." La falta de acreditación de la identidad de unas circunstancias de hecho (las de aquellos afectados) con otras (las del actor) no puede ser suplida en casación pues corresponde a la sentencia de instancia la apreciación de los datos de hecho invocados y, en su caso, acreditados.

Por último, en cuanto a la incidencia de las inscripciones registrales de los terrenos como de propiedad privada, la Ley de Costas dispone en su artículo 13 que aquéllas no prevalecen frente a la naturaleza demanial de los terrenos deslindados, siendo la resolución aprobatoria del deslinde título suficiente para rectificarlas. La sentencia de instancia, además, se refiere de modo expreso a los efectos previstos por "la normativa transitoria de la propia Ley (Disposición Primera, en especial 1 y 2)" a este respecto. Análogas consideraciones hay que hacer en cuanto a la calificación urbanística que los terrenos tuvieran previamente reconocida, que no puede obstar a la inclusión de éstos en el dominio público marítimo-terrestre cuando sus circunstancias físicas así lo determinen.

En el último de sus motivos de casación la parte actora denuncia que la sentencia de instancia ha infringido los artículos 24.1, 33.3 y 53 (sin cita de apartado) de la Constitución. Descartado de raíz el análisis relativo a la infracción de este último precepto, pues no sólo se omite expresar cuál de sus apartados habría sido vulnerado sino que tampoco se hace referencia a él en el desarrollo del motivo, igual suerte desestimatoria ha de seguir el resto.

En efecto, la supuesta infracción del artículo 24 se hace descansar en "el cúmulo de nulidades e irregularidades" del expediente de deslinde, pero ni tales vicios se han demostrado ni, en el supuesto de que hubieran existido, habrían privado al recurrente de acudir, como en efecto hizo, al órgano jurisdiccional competente para revisar en plenitud la actuación administrativa, sobre la que se recayó la correspondiente sentencia: se le dispensó con ello la tutela judicial (que no la satisfacción del fondo de su pretensión) a la que tenía derecho.

En cuanto a la vulneración del derecho de propiedad por haber sido objeto de una expropiación sin indemnización, baste decir que la Orden aprobatoria del deslinde se limitó a cumplir lo preceptuado en la Ley de Costas sobre la inclusión en del dominio público litoral de los terrenos que como tal define ésta, y la Sala sentenciadora tenía que pronunciarse sobre la conformidad de aquella orden a dicha Ley según hizo. Si, como consecuencia de la aplicación en sus propios términos de ésta, el recurrente hubiera sido efectivamente privado de una propiedad que legítimamente le pertenecía (lo que no puede afirmarse sin más, ante la imprescriptibilidad del dominio público natural), las consideraciones que el Tribunal Constitucional hizo en su sentencia 149/1991, de 4 de julio, sobre la incidencia de la nueva Ley de Costas en las titularidades dominicales preexistentes, incluso amparadas por sentencia firme, y el régimen transitorio que regula esta cuestión, serían suficientes para desestimar esta parte del recurso. Procede, en consecuencia, también la desestimación de este motivo.

Junto a la desestimación del recurso procede la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español