STS, 27 de Abril de 2004

En el proceso contencioso-administrativo núm. 2834/94, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 17 de septiembre de 1999 por la que desestimó el recurso interpuesto por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la Entidad CUADRA EL SALADILLO, S.A., contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de 21 de junio de 1994 sobre aprobación del expediente informativo de la variante "Bellavista-Dos Hermanas" de la Autopista Sevilla-Cádiz.

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Entidad CUADRA EL SALADILLO, S.A. recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 15 de febrero de 2000 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 29 de marzo de 2000, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, que concluyó con el siguiente SUPLICO: "que habiendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva tenerme por personado y parte en la representación que ostento, disponiendo se entiendan conmigo las sucesivas actuaciones; por interpuesto en tiempo y forma en nombre de mi mandante el recurso de casación preparado contra la sentencia dictada por la Ilma. Audiencia Nacional de fecha 17 de septiembre de 1999 en el procedimiento 2384/1994, admitir a trámite el recurso y darle el curso que la ley establece, dictando en su día sentencia por la que, con estimación de este recurso de casación se anule la sentencia recurrida, dictando otra por la que se reconozcan las pretensiones deducidas por mi representada con los demás pronunciamientos que correspondan conforme a derecho y con expresa condena en costas a la parte adversa por su manifiesta temeridad y mala fe en la presente causa.".

La Sala, por providencia de fecha 2 de octubre de 2001, admitió el recurso de casación interpuesto por la Entidad CUADRA EL SALADILLO S.A..

Por providencia de la Sala de fecha 5 de mayo de 2003 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recuso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 1 de julio de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: "que, teniendo por presentado este escrito y por evacuado el trámite de oposición, dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.".

Por providencia de fecha 6 de febrero de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 14 de abril de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.

Constituye el objeto del presente recurso de casación la pretensión de revocación de la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de septiembre de 1999, que desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Entidad CUADRA EL SALADILLO, S.A. contra la desestimación por silencio del recurso de reposición formulado contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente de 21 de junio de 1994, por la que se aprobó el expediente informativo de la variante "Bella Vista-Dos Hermanas" de la Autopista Sevilla-Cádiz.

El primer motivo de casación, articulado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, se funda en que la sentencia de la Sala de instancia no está suficientemente motivada ni resuelve todas las cuestiones controvertidas en el proceso al no efectuar respuesta sobre la pretensión subsidiaria formulada en el suplico del escrito procesal de demanda de que se proceda a someter nuevamente a información pública el Estudio de Impacto Ambiental, conculcando los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, el artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el artículo 80 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa y los artículos 355 y 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Procede rechazar que la sentencia de la Sala de instancia impugnada "no motiva suficientemente el hecho de que la elección por la Administración de la variante número 1 sea ajustada a derecho por haber sido adoptada en el legítimo ejercicio de potestades discrecionales y que estuviera, según se alega, orientada a la promoción del interés público con ineludibles principios de moralidad", al expresarse en los fundamentos jurídicos quinto, sexto y séptimo, siguiendo un razonamiento lógico y congruente, que el Ministerio de Obras Públicas ha respetado las garantías que limitan la potestad discrecional sin incurrir en desviación de poder tras valorar las pruebas practicadas, especialmente la pericial, y determinar que las puntuaciones otorgadas en la Declaración de Impacto Ambiental sobre el estudio informativo a la alternativa 4 como la de menor impacto son erróneas, según se expresa en los siguiente términos:

La resolución de 19 de mayo de 1994, obrante en el expediente administrativo, y por la que se hace pública la Declaración de Impacto Ambiental sobre el estudio informativo de la carretera N-IV, acceso a Sevilla desde Cádiz, circunvalación sur de Sevilla, Autopista de Cádiz, variante de Bellavista y Dos Hermanas, al hacer el resumen del Estudio de Impacto. Ambiental, precisa, entre otros extremos, que el citado Estudio, en su análisis de la valoración agrícola de los terrenos atravesados, ha confundido el impacto significativo sobre La Encinilla (también conocida como La Corchuela), según demuestra la alegación presentada en el periodo de información pública por sus gestores y el resultado de la visita girada al lugar por técnicos de la autoridad ambiental. El impacto significativo a una de las explotaciones en regadío de mayor valor agrícola de la zona, que según el estudio de impacto ocurre para el trazado de la alternativa 1, ocurre en realidad en la alternativa 4, para la que el estudio señala que "no afecta a la explotación del regadío existente", aun cuando el estudio edafológico del propio estudio informativo califica los terrenos de la alternativa 4 (Ar) de "alto valor agrícola" y para la alternativa 1 (HpXe).

Así, las puntuaciones que determinan la alternativa 4 como la de menor impacto, quedan absolutamente equivocadas y basta con poner los valores establecidos cambiando la casilla correspondiente para que la alternativa 1 quede claramente como la única compatible con la defensa de los terrenos de alto valor agrícola, una vez acomodada por la condición 1 de esta Declaración. A consecuencia de todo ello y de las alegaciones de los propietarios de la finca La Corchuela, que ponen de manifiesto como la alternativa 4 afecta a un pivot y dos raingers que riegan en su conjunto 250 hectáreas, interrumpiendo además las vías de comunicación interna y la red subterránea de distribución de agua hacía los raingers, la Administración se pronunció por la alternativa n° 1, con las modificaciones expresadas en el condicionado de la presente Declaración (ya expuestas con anterioridad).

De la prueba practicada, especialmente la pericial -a cuya práctica en la forma en que se hizo se ha opuesto la parte codemandada, si bien ésta en la convocatoria del 3 de julio de 1998 ante el Juzgado de 1ª Instancia de Sevilla pudo, en su caso, formular alegaciones y pedir aclaraciones a los peritos- no se ha logrado acreditar los hechos en los términos que invoca en su demanda la recurrente.

En verdad, a juicio de la Sala y dicho con absoluto respeto para la tesis de la recurrente, estos informes no determinan, en detrimento de la opción elegida por la Administración, un mayor valor agrícola ni una mayor capacidad productiva, en términos significativos. A ello debe añadirse que la opción elegida, la n° 1 con los condicionantes expuestos, tiene una extensión de 16.306 metros, ligeramente inferior a la alternativa n° 4, siendo también factible la solución técnica para reducir el impacto acústico sobre el Centro de Disminuidos Psíquicos de La Corchuela.

Del examen de todo lo actuado, la Sala debe razonar si en la elección de la alternativa elegida por la Administración, después de cumplirse los trámites reglamentarios, se han respetado las garantías que toda potestad discrecional de los poderes públicos exige.

En este sentido, conviene recordar que la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pueden citarse entre las más recientes, la sentencia de 15 de diciembre de 1998, señala que: "la potestad discrecional aparece cuanto la habilitación necesaria no está totalmente predeterminada, de suerte que la Administración, a la vista de las circunstancias objetivas concurrentes completa la voluntad de la norma habilitadora. Además, el ejercicio de la potestad discrecional exige que la Administración tenga capacidad de elección entre varias soluciones válidas por permitírselas la norma jurídica. Y, en todo caso, es necesario que la resolución que la Administración adopte en el ejercicio de la potestad discrecional, debe ser suficientemente motivada, porque, como dice la jurisprudencia, en los actos reglados su contenido está completamente determinado en el ordenamiento jurídico; en cambio, en los actos en que pueda hacerse uso de la potestad discrecional, es indispensable que la Administración exprese clara y suficientemente el proceso lógico que le lleve a su decisión (SSTS 15 de junio de 1984, 13 de julio de 1984 y 7 de febrero de 1987).

Sobre estas premisas, la Sala entiende que la opción efectuada por la Administración a la hora de aprobar definitivamente el estudio informativo sobre la variante más adecuada, en base a los razonamientos aportados en la Declaración de Impacto Ambiental, contiene una motivación suficiente razonable y no arbitraria, por lo que, dicho sea con absoluto respeto para la tesis de la actora, no puede compartirse la existencia de una clara desviación de poder, al usar potestades administrativas para fines distintos de los previstos en la Ley, en los términos del artículo 83.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956.

Ello implica que no pueda admitirse la petición de anulación que articula la recurrente, ni, tampoco, la petición subsidiaria de indemnización de daños y perjuicios que articula en su escrito de conclusiones, al estar ya terminada la obra.

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El derecho fundamental a la motivación de las resoluciones judiciales que garantiza el artículo 24 de la Constitución, engarzado en el derecho a la tutela judicial efectiva, y que constituye el marco constitucional integrador del deber del juez de dictar una resolución razonable y motivada que resuelva en derecho las cuestiones planteadas en salvaguarda de los derechos e intereses legítimos que impone el artículo 120 de la Constitución, exige como observa el Tribunal Constitucional en la sentencia 37/2001, de 12 de febrero, la exposición de un razonamiento suficiente, aunque no obliga al juez a realizar una exhaustiva descripción del proceso intelectual que le lleve a resolver en un determinado sentido ni le impone un concreto alcance o intensidad argumental en el razonamiento, de modo que el juez incurre en incongruencia cuando efectúa razonamientos contradictorios o no expresa suficientemente las razones que motivan su decisión, pero no cuando se pueden inferir de la lectura de la resolución jurisdiccional los fundamentos jurídicos en que descasa su fallo.

Conforme es doctrina de esta Sala, advertida en la sentencia de 10 de marzo de 2003 (R.C. 7083/1997) "el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha ejercido la potestad jurisdiccional de control de la actuación administrativa en base a la aplicación de la técnica fiscalizadora de control de los hechos determinantes para apreciar la racionalidad de la decisión administrativa, que se soporta en la valoración de las pruebas practicadas que acreditan que la extensión de la opción número 1 elegida por la Administración con los condicionantes aprobados, tiene una longitud inferior a la variante número 4, sin que se pueda considerar que la opción número 4 constituya una alternativa menos gravosa de los intereses privados afectados, en razón del análisis comparativo del mayor valor agrícola y la capacidad productiva de las fincas afectadas por la ejecución de una y otra variante.

La Sala también analiza la actuación administrativa en base a la aplicación de los principios generales del derecho conforme a los parámetros constitucionales que refieren los artículos 9, 24, 103, 106 y 117 de la Constitución, estimando que la decisión del Ministerio de Obras Públicas es razonable, por justificarse en la preservación del interés general y no conculca el principio de interdicción de la arbitrariedad al aceptar las justificaciones advertidas en la Declaración de Impacto Ambiental.

El dictamen pericial sobre la variante de la Autopista de Sevilla-Cádiz, tramo de "Bellavista-Dos Hermanas" practicado por tres Peritos, Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, que se adorna de las notas de objetividad, imparcialidad y solvente capacidad técnica, es concluyente en la afirmación de que las conclusiones del Estudio de Impacto Ambiental están poco justificadas por no ser los elementos de discriminación entre las alternativas reales, y en reconocer que ambas alternativas se estiman equivalentes en lo que se refiere a la protección de los intereses vinculados a la flora, fauna, arqueología, comunicación y paisajismo debiendo ser consideradas consecuentemente equiparables desde la perspectiva medioambiental sin que la distinta cualidad agrícola de las fincas afectadas, por su propio peso medioambiental específico, constituya un factor diferenciador determinante.

La Sala de instancia al pronunciar un fallo confirmatorio de la Orden del Ministerio de Obras Públicas impugnada ha procedido a realizar una adecuada apreciación de las circunstancias de hechos concurrentes y una ponderada valoración de los informes contenidos en el expediente administrativo y de las pruebas practicadas en sede del recurso contencioso-administrativo, que evidencian que la Administración no ha vulnerado el principio de interdicción de la arbitrariedad que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución.

El control jurisdiccional de la actuación administrativa que corresponde a los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo, de conformidad con el artículo 106 de la Constitución y el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, se extiende a enjuiciar la legalidad objetiva de la actuación administrativa y a satisfacer la tutela jurisdiccional de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a los poderes públicos administrativos.

La sentencia de la Sala de instancia no ha desconocido la jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo sobre el alcance y los perfiles delimitadores del carácter discrecional del ejercicio de las potestades públicas de ordenación del trazado de las redes de comunicación que se advierten en la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y Caminos, en razón de la pluralidad de intereses públicos y privados concurrentes de naturaleza medioambiental y conectados a la ordenación del territorio, y del carácter técnico que asume la ejecución de los diferentes proyectos de trazado.

Y debe señalarse que la naturaleza extraordinaria del recurso de casación impide que esta Sala del Tribunal Supremo altere o modifique los hechos acreditados por la Sala de instancia, salvo que al hacerlo haya vulnerado los preceptos que regulan el valor de la prueba tasada, al no poder sustituirse la apreciación de los hechos declarados probados por el juzgador a quo.

La congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que discurra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal. Y que, tal y como afirma la doctrina constitucional, tratándose, no de las pretensiones, sino de las alegaciones aducidas por las partes para fundamentarlas, no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales.

La sentencia de la Sala de instancia no incurre en incongruencia omisiva por no resolver expresamente sobre la pretensión de que se someta nuevamente a información pública el Estudio de Impacto Ambiental debidamente rectificado, con el objeto de que puedan formular las correspondientes alegaciones e informes tanto los particulares afectados como los Organismos y Administraciones competentes, al rechazarse implícitamente en el fundamento jurídico quinto que se haya producido infracción del procedimiento en la aprobación del expediente informativo de la variante de Bellavista y Dos Hermanas por la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Obras Públicas de 16 de julio de 1993, engarzable en los motivos de nulidad expresados en el artículo 63.2 de la Ley de 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El principio de economía procedimental impone que carezca de sentido la apertura de nuevos trámites de información pública por las modificaciones de carácter no sustancial incorporadas al proyecto de trazado como resultado de las alegaciones e informes vertidos en el expediente de información pública.

El segundo y tercer motivos de casación, que se articulan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver la cuestión objeto de debate, que por su conexión deben ser examinados conjuntamente, denuncian que la sentencia de la Sala de instancia infringe el artículo 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Ley jurisdiccional y la jurisprudencia de esta Sala que desarrolla este precepto, advertida en las sentencias de 1 de abril de 1982, 26 de marzo de 1999 y 20 de noviembre de 1997, al no estimar la concurrencia de desviación de poder en la decisión administrativa que, según se alega, procede a seleccionar la variante 1 con el único fin de beneficiar a los titulares de la finca La Corchuela en perjuicio de los intereses generales que promovieron la elección de la variante número 4 como la más idónea, deben ser desestimados.

Cabe confirmar el criterio de la Sala de instancia que no comparte el criterio de la parte actora de que se haya producido la existencia de una clara desviación de poder en la actuación administrativa, al no acreditarse que la potestad administrativa se haya ejercido para fines distintos de los previstos en la Ley, según establece el artículo 83.2 de la Ley de la jurisdicción contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, al no impugnarse en este recurso de casación, al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, la valoración de los hechos establecidos por el órgano juzgador, que evidencia que el Ministerio el Obras Públicas en la definición de la variante Bellavista-Dos Hermanas de la Autopista Sevilla-Cádiz ha promovido la preservación de intereses públicos sin menoscabo o detrimento de otros intereses públicos prevalentes o de intereses privados de especial tutela.

Como refiere la sentencia impugnada en su fundamento jurídico séptimo, el Ministerio de Obras Públicas no ha incurrido en desviación de poder, que constituye un límite a la actuación de las Administraciones Públicas que preserva que el ejercicio de sus potestades no persiga fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico, al ampararse las resoluciones administrativas en la preservación de intereses públicos vinculados a la protección de medio ambiente que no han sido sacrificados, ni ha conculcado la jurisprudencia de esta Sala sobre la aplicación de esta técnica de control de la actividad administrativa.

Esta Sala en la sentencia de 30 de enero de 2004 (RC 6889/1998) establece que la apreciación de desviación de poder implica la concurrencia de una causa ilícita reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo de la norma y el subjetivo propuesto por la Administración, que se aparta de aquél en ejercicio desviado de potestades administrativas y de modo contrario o incompatible con el interés general, cuya dificultad probatoria ha motivado que pueda deducirse de presunciones basadas en datos acreditados con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano, puesto que no puede fundarse en opiniones meramente subjetivas, ni en suspicacias, ni en conjeturas sin apoyo suficiente, ni en cábalas no fundamentadas de forma bastante.

La desviación de poder debe apreciarse por los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso- Administrativo cuando el acto administrativo resulte extraño a la prosecución de todo interés público, o cuando se adopte en razón de un interés público que no coincide con el interés que la Ley consigna como habilitante al atribuir competencias de carácter discrecional a la autoridad administrativa, o cuando el acto administrativo tenga como finalidad satisfacer intereses privados no amparados por el ordenamiento jurídico o la Administración seleccione un procedimiento no adecuado con la pretensión de eludir o suprimir las formalidades o garantías establecidas.

Procede, consecuentemente, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Entidad CUADRA EL SALADILLO, S.A. contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de septiembre de 1999, dictada en el recurso contencioso-administrativo 2834/1994; con imposición de las costas procesales causadas en este recurso a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución.