El cuidador informal, familiar o no profesional en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia
| Autor | Santiago González Ortega - Marta Navas-Parejo Alonso |
| Páginas | 45-76 |
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La Ley 39/2006, de 14 diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (normalmente conocida con la denominación abreviada de Ley de Dependencia, y como LD se la denominará a partir de ahora) tiene como finalidad general, según lo establece su art. 1, la de "garantía de la igualdad en el ejercicio del derecho subjetivo de ciudadanía a la promoción de la auto-nomía personal y atención a las situaciones de dependencia". Un derecho que la norma pretende asegurar mediante la creación del Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia (SAAD), integrado por prestaciones asistenciales de carácter público proporcionadas sobre la base de la participación y de la colaboración de todas las Administraciones Públicas (Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales).
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Esta es, sin duda, una de las ideas centrales de la LD: que la autonomía y la atención a las personas en situación de dependencia ha de realizarse, de forma prioritaria, a partir de un sistema público de prestaciones asistenciales que son las que se establecen en el catálogo de servicios recogido en el art. 15 de la Ley. Así lo declara la Exposición de Motivos de la misma LD cuando recalca que: "se trata ahora de configurar un nuevo desarrollo de los servicios sociales del país que amplíe y complemente la acción protectora de este sistema (...) potenciando el compromiso de todos los poderes públicos en promover y dotar los recursos necesarios para hacer efectivo un sistema de servicios sociales de calidad, garantistas y plenamente universales". Esta idea o principio general de la LD puede matizarse, no obstante, en tres sentidos.
En primer lugar, en la medida en que esas prestaciones podrán proporcionarse, según prevé el art. 2.6, directamente a través de instituciones públicas, pero también mediante entidades privadas, tengan o no ánimo de lucro, o incluso por profesionales autónomos; recurriendo, en los últimos casos, a los instrumentos del concierto y de las acreditaciones, como forma de control de la calidad de los servicios y como modo de incorporación funcional de las entidades, empresas y personas físicas citadas a la Red de Servicios Sociales de cada Comunidad Autónoma (art. 14.2). En segundo lugar, porque el catálogo de prestaciones de atención a la dependencia incluye, tras las prestaciones técnicas o asistenciales, que son prioritarias (según subraya el art 14.2), una serie de prestaciones económicas dirigidas, bien a pagar las prestaciones técnicas que el dependiente obtiene de instituciones o entidades concertadas o acreditadas (art. 14.3), bien para conseguir la atención por parte de cuidadores no profesionales (art. 14.4), bien, en fin, para financiar lo que la LD califica como asistente personal, en cuanto persona contratada para auxiliar al dependiente (art. 14.5). En tercer lugar, porque no hay correspondencia directa entre prestaciones técnicas y Red de Servicios Sociales ya que son posibles este tipo de prestaciones fuera de la Red, como es el caso de las que pueden obtenerse mediante la ya citada prestación económica vinculada al servicio del art. 14.3, que permite al dependiente adquirir estas prestaciones en el mercado libre de servicios de esta naturaleza.
Como se ha dicho, la prestación económica para el cuidado en el entorno familiar (o atención proporcionada por cuidadores no profesionales o informales) es una prestación prevista en el listado del art. 14 de la LD, siendo una de las posibles prestaciones económicas del SAAD. Pues bien, según el apartado 4 del citado art. 14, el sujeto en situación de dependencia ("beneficiario", en la terminología legal) "podrá, excepcionalmente, recibir una prestación económica para ser atendido por cuidadores no profesionales". Esta primera frase del art. 14.4 merece una glosa o comentario, sobre todo por la relación que se establece con las prestaciones técnicas o asistenciales.
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Según la LD, la prestación para el cuidado en el entorno familiar es una prestación excepcional. Es decir, que constituye una alternativa secundaria, no preferida ni prevalente, al tipo de prestación que la norma considera prioritaria (así lo dice expresamente, el art. 14.2) y que no es otra que la prestación asistencial o de servicios realizada a través de la "oferta pública de la Red de Servicios Sociales de las Comunidades Autónomas, mediante centros y servicios públicos o privados concertados debidamente acreditados". Son variadas las razones, sin duda atendibles, que han empujado a la Ley a decantarse de forma tan neta por este tipo de prestación técnica: realidad y efectividad del cuidado, profesionalización y especialización de las prestaciones, control de la calidad de las mismas, aplicación efectiva del gasto público al cuidado del dependiente, creación de empleo, no desincentivar la incorporación de la mujer al trabajo debido a la habitual asunción por parte de la misma de la carga de cuidado del dependiente, evolución demográfica, cambios en la estructura familiar, incentivo de la corresponsabilidad familiar, o, en fin, instrumento de conciliación de la vida laboral y familiar.
Lo cierto es que, en el diseño legal al menos, el cuidado no profesional o informal aparece como secundario y complementario del cuidado profesional. Como dice el Libro Blanco sobre la Atención a las personas en situación de dependencia en España (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Secretaria de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad, Imserso, 2004, Cap. I, p. 63) "el modelo basado en el apoyo informal no puede sostenerse a medio plazo", debido a razones demográficas (cada vez existen menos mujeres en edad de cuidar; lo que es sin duda relevante dada la fuerte feminización de la labor de cuidado) y a los cambios sociológicos (desaparición de la familia extensa, desestructuración familiar, movilidad geográfica de los miembros de la familia, cambios en la posición social de las mujeres y en su rol dentro de la familia).
Pero la consideración como no prevalente del cuidado no profesional (que es habitualmente, como ahora se verá y la propia Ley admite, cuidado familiar) es ignorar en gran medida el deseo de los propios sujetos en situación de dependencia y negar lo que ha sido hasta ahora la forma habitual de atención a los dependientes. Basta traer a colación aquí los datos contenidos en el citado Libro Blanco, en cuyo Capítulo I (pp. 58-65) se ponía de manifiesto que el total de personas dependientes que recibían ayudas en el hogar (bien es verdad que también la asistencia técnica o prestacional por parte de servicios profesionalizados puede tener lugar en el hogar; de la misma forma que la asistencia fuera del hogar puede ser igualmente a cargo de cuidadores informales, por prestarse en casa del familiar que realiza el cuidado) es de 1.049.195, de un total de 1.670.450. También en el Libro Blanco se indicaba que, del total de personas que recibían prestaciones, más de un millón la recibían del cónyuge o de parientes en primer o segundo grado (hijos, hermanos, padres), siendo igualmente un número relevante quienes la recibían de otros parientes, amigos y vecinos (200.000 personas). Cifras más recientes (en concreto, las referidas al total de prestaciones concedidas a septiembre de 2009) evidencian que las prestaciones por cuidado familiar son, sin duda, las más importantes del conjunto del sistema, alcanzando la cifra de 228.817 frente a un total de 444.476; es decir, prácticamente la mitad de las prestaciones reconocidas (pá-gina web del mInIsterIo de sanIdad y asuntos socIales). Datos que bastan para poner de manifiesto la trascendencia actual y el papel de protección esencial que cumplen los cuidadores familiares o no profesionales.
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La preferencia tan neta de la LD es, quizás, exagerada (hasta ser más un propósito político que una hipótesis realmente aplicable) en cuanto al énfasis que pone en la prioridad de los servicios asistenciales. Hay que hacer notar al respecto que, tanto el art. 14.4 como el 18, utilizan la palabra "excepcionalmente", para referirse a la posibilidad que el beneficiario tiene de recibir una prestación económica para el cuidado familiar o no profesional. Suscitándose con...
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