STS, 13 de Enero de 2011

PRIMERO .- La representación procesal del Sindicato CSI-CSIF interpuso recurso contencioso-administrativo por el trámite de este procedimiento especial de protección de derechos fundamentales contra la Orden JUS/3773/2007, de 12 de diciembre, del Ministerio de Justicia que aprobó la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, por entender que vulneraba su derecho fundamental a la libertad sindical en su vertiente del derecho a la negociación colectiva (recurso nº 8/2007) y la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 6 de marzo de 2009, dictó sentencia por la que acordó su estimación, acogiendo la pretensión del actor y procediendo a declarar la nulidad de pleno derecho de la orden impugnada por vulneración del derecho a la libertad sindical.

SEGUNDO .- Contra la sentencia de 6 de marzo de 2009, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional fue presentado recurso de casación por el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado, que tuvo su entrada el día 13 de julio de 2009 en el Registro General del Tribunal Supremo.

TERCERO .- En el recurso de referencia han formulado alegaciones el Ministerio Fiscal y la representación procesal del CSIF, que se oponen a la prosperabilidad del recurso por considerar procedente su desestimación.

CUARTO .- Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 12 de enero de 2011.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas,

PRIMERO .- El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Audiencia Nacional de fecha 6 de marzo de 2009, que estimó el recurso contencioso-administrativo nº 8/07 interpuesto por la representación del Sindicato CSI-CSIF, al considerar vulnerado por la Orden JUS/3773/07 el artículo 28.1 de la CE .

SEGUNDO .- La sentencia recurrida, en cuanto a la infracción del derecho a la negociación colectiva reconocido en el Estatuto Básico del Empleado Publico, considera que la RPT prevista en la Orden JUS/3773/2007 , por su propio y singular contenido sustantivo y dentro los términos en que viene establecido por los artículos 15.1 b) de la Ley 30/1984, 74 de la Ley 7/2007 y 521 de la LOPJ, exige la negociación colectiva ya que afecta claramente a las condiciones de trabajo, entre otras, las retribuciones y criterios generales sobre la oferta de empleo publico pues la preparación y diseño de los planes de oferta de empleo público deben moverse dentro de los límites de la RPT. En consecuencia, la falta de negociación, cuando sea procedente y obligatoria, como es el caso de autos, supone la ausencia de un elemento esencial que vicia el procedimiento y hace nulo el acto ex artículo 62-1-e) de la LRJ-PAC 30/1992 , todo ello con fundamento en la jurisprudencia constitucional ( STC 222/2005 , citada en el fundamento jurídico segundo) y de esta Sala.

TERCERO .- El Abogado del Estado interpone el recurso de casación basado en dos motivos:

1. El primer motivo, basado en el artículo 88.1.d) de la LJCA , denuncia la vulneración de la jurisprudencia constitucional y de esta Sala sobre el derecho fundamental a la libertad sindical en su vertiente del derecho a la negociación colectiva, poniéndolo en relación los artículos 30, 31 y 34 de la Ley 9/1987, de 12 de junio y los artículos 31 a 46 de la Ley 7/2007, de 12 de abril , por entender que la sentencia de instancia ha incurrido en infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia al haber apreciado la vulneración del derecho a la libertad sindical del Sindicato CSI-CSIF, demandante en el procedimiento y haber declarado la nulidad de pleno derecho de la Orden del Ministerio de Justicia que había aprobado la RPT del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses.

   En concreto, la Abogacía del Estado señala que el derecho a la negociación colectiva del Sindicato actor fue respetado en la medida en que la RPT definitivamente aprobada fue el resultado de varias versiones que se sucedieron en el tiempo y en las que se fueron recogiendo las propuestas que hicieron las centrales sindicales entre las que se encontraba el Sindicato demandante en el procedimiento. A tal efecto y en referencia al expediente administrativo, cita varios informes que fueron presentados por el actor en relación con la materia que iba a ser objeto de regulación.

2. En el segundo motivo de casación, basado también en el artículo 88.1.d) LJCA , denuncia la vulneración por la sentencia del ejercicio de la potestad de autoorganización que corresponde a la Administración en virtud de lo que establecen el artículo 10 y preceptos concordantes de la Ley 6/1997 , pues entiende, de una parte, que la Administración acogió algunas de las propuestas formuladas por los Sindicatos en la versión definitiva de la Orden y, de otro lado, que en ningún caso infringió el principio de jerarquía normativa pues en la versión definitiva de la Orden dictada no modificó la estructura orgánica del Instituto Nacional de Toxicología al no haber afectado al Reglamento que lo regula, el Real Decreto 862/1998, de 8 de mayo .

   El Ministerio Fiscal se opone a la prosperabilidad de los motivos, el primero, por no vulnerar la sentencia recurrida ni los artículos citados como infringidos ni la jurisprudencia aplicativa a la cuestión y el segundo, por incidir en un tema de legalidad y ajeno al ámbito del procedimiento de protección de derechos fundamentales.

   La representación de la parte recurrida se opone también a la estimación del recurso de casación, diferenciando la solicitud de informes y la ausencia de negociación colectiva y la invocación de la infracción del principio de jerarquía normativa en el segundo motivo que no guarda relación con la argumentación de la sentencia recurrida.

   CUARTO .- Al examinar el primero de los motivos, comienza el Abogado del Estado señalando la infracción de lo dispuesto en el artículo 34.1 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , que regula los órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, y en el que expresamente quedaban excluidas de la obligatoriedad de la consulta o negociación, en su caso, las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización, al ejercicio de los derechos de los ciudadanos ante los funcionarios públicos y al procedimiento de formación de los actos y disposiciones administrativas.

   Frente a estas afirmaciones, procede subrayar que dicho precepto ha sido derogado por la Ley 7/2007 , del Estatuto Básico del Empleado Público que, en su artículo 37.2 aclara qué condiciones de trabajo deben ser objeto de negociación obligatoria, aunque pretendan establecerse como consecuencia del ejercicio por la Administración de sus potestades de organización.

   Así lo dispone el citado artículo 37-2 a) 2 : "Cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones con las Organizaciones Sindicales a que se refiere este Estatuto". Y en el artículo 37.1 .c) se recogen, entre otras, "c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos".

   En consecuencia, la nueva regulación aclara que las decisiones de las Administraciones que afecten a sus potestades de organización, entre las que cabe citar las relativas a la aprobación de las Relaciones de Puestos de Trabajo como instrumento técnico legalmente previsto para llevar a cabo la ordenación del personal, en cuanto repercutan en las condiciones de trabajo de los funcionarios, sean objeto de negociación con las organizaciones sindicales, por lo que no se quebranta la legalidad aplicable.

   QUINTO .- También en el primero de los motivos el Abogado del Estado invoca la vulneración del contenido constitucional de los artículos 28.1 y 37.1 de la CE .

   Sobre este punto y siguiendo la doctrina jurisprudencial de las sentencias de esta Sala y Sección de 21 de marzo y 8 de noviembre de 2002 partimos de las siguientes premisas:

1. El análisis de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, no puede desconocer el marco constitucional y el contexto en que ese marco se desarrolla.

   El artículo 28.1 de la CE reconoce el derecho de libertad sindical y acoge la pretensión de los Sindicatos de participar en un proceso de negociación en cuanto que es parte esencial de su acción representativa, como reconocen las sentencias constitucionales núms. 53/82 de 22 de julio , 7/90 de 18 de enero , 13/90 de 26 de febrero , 184/91 de 30 de septiembre , 75/92 de 14 de mayo , 168/96 de 29 de octubre , 90/97 de 6 de mayo , 80/2000 de 27 de marzo y 224/2000 de 2 de octubre .

   El artículo 37.1 de la Constitución reconoce el derecho de negociación colectiva y de él se deriva tanto la garantía de una libertad negocial como la existencia de un mandato al legislador para establecer un sistema eficaz de negociación, habiendo destacado el Tribunal Constitucional en STC núms. 4/83 de 28 de enero , 12/83 de 22 de febrero , 37/83 de 11 de mayo , 59/83 de 6 de julio , 74/83 de 30 de julio , 118/83 de 13 de diciembre , 45/84 de 27 de marzo , 73/84 de 27 de junio , 39/86 de 31 de marzo , 104/87 de 17 de junio , 75/92 de 14 de mayo , 164/93 de 18 de mayo , 134/94 de 9 de mayo , 95/96 de 29 de mayo y 80/2000 de 27 de marzo , que la negociación colectiva forma parte del derecho de libertad sindical, concebido como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines constitucionalmente reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la CE .

2. En esta línea, la Ley Orgánica de Libertad Sindical reconoce en su artículo 2.2 el derecho de las Organizaciones Sindicales a la negociación colectiva, sin distinciones o matizaciones respecto de los funcionarios públicos y su participación institucional y acción sindical en el artículo 6.1 , lo que resulta también de aplicación en virtud de los Convenios Internacionales ratificados por España, en especial los Convenios nº 151 y 154 de la OIT, que imponen la obligación de adopción de procedimientos que permitan la participación de los representantes de los funcionarios en la determinación de las condiciones de empleo y que la negociación colectiva sea aplicable a la Administración pública.

3. Como dice la sentencia de esta Sala de 31 de marzo de 2008 (rec. 9431/03 ), no hay duda de que cualquier organización sindical está legitimada para impugnar una Relación de Puestos de Trabajo y tiene, al menos, un interés legítimo en que la Administración someta a negociación o a consulta, aunque sea con otros Sindicatos, cualquier resolución que afecte a las condiciones de trabajo de los funcionarios.

   La aplicación de la doctrina precedente al caso examinado conduce a estimar la vulneración del artículo 28 de la Constitución en relación con los artículos 37 y 103.3 de la Constitución y 37.2 .a) del EBEP por cuanto, si como consta en las actuaciones, se ofreció un trámite de consulta a los Sindicatos en el procedimiento de elaboración de la RPT en el que éstos formularon alegaciones -procedimiento válido vigente de la ley 9/87 en la que, como se ha expuesto, primaba la dimensión de potestad autoorganizativa en la aprobación de las RPTs-; sin embargo, no hubo una autentica negociación colectiva a través del instrumento idóneo cual es la Mesa de negociación, que permite, entre otras cosas, que los razonamientos de los representantes de los funcionarios puedan ser tenidos en cuenta a la hora de elaborar la disposición recurrida. Por ello, tratándose de un requisito relacionado con el ejercicio de un derecho fundamental, su ausencia debe valorarse como equivalente a la omisión de un esencial trámite procedimental incardinable en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/92 , como ha entendido la Sala de instancia.

   Por lo expuesto, el motivo primero del Abogado del Estado no puede ser acogido, en coherencia, también, con los acertados razonamientos del Ministerio Fiscal que invoca la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, la STC 222/2005 transcribiendo el fundamento jurídico tercero) y la jurisprudencia reiterada de la Sala Tercera de este Tribunal (STS de 11 de abril de 2007, recurso de casación 1213/03 , por todas), que han coincidido en declarar que el derecho a la negociación colectiva de los Sindicatos se integra en el de la libertad sindical como una de las facultades de acción sindical y formando parte del contenido adicional del derecho fundamental.

   SEXTO .- Al analizar el segundo motivo de casación en el que el Abogado del Estado invoca la vulneración de la potestad autoorganizativa de la Administración, en conexión con el principio de jerarquía normativa, se trata de una formulación residenciable en sede de legalidad ordinaria, ajena al procedimiento de derechos fundamentales y sobre el que la sentencia no ha hecho alusión alguna a que el acto administrativo impugnado haya vulnerado o no el principio de jerarquía normativa por haber modificado la estructura del Instituto al examinar si la Orden JUS/3773/2007 era contraria a una norma reglamentaria de rango superior como es la del Real Decreto 862/1998 que regula el Reglamento del Instituto Nacional de Toxicología, cuestión ésta que no está conectada a derecho fundamental alguno.

   Así, en lo que atañe a la alegada vulneración de la potestad de autoorganización que tiene reconocida la Administración, tampoco dicho argumento ha sido discutido por el Sindicato actor, ni puesto en cuestión por la sentencia impugnada, que se ha limitado a señalar que, con carácter previo a la elaboración del expediente administrativo, el Sindicato, actor en la instancia, presentó varios informes sobre la propuesta por el Ministerio de Justicia e incluso algunas de sus sugerencias quedaron incorporadas a la definitiva versión de la Orden Ministerial aprobada, pero ello no suple la exigencia legal de negociación Administración-Sindicatos más representativos con carácter previo al establecimiento de la RPT de las Unidades de Trabajo que dependen del Ministerio de Justicia (entre las que se encontraba el Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses) y al no convocarse la Mesa de negociación, se incumplió este previo requisito legal que incide, como destaca la sentencia impugnada, en el contenido adicional del derecho a la libertad sindical del Sindicato recurrente.

   Por consiguiente, procede la desestimación del segundo motivo alegado por el Abogado del Estado.

   SEPTIMO .- En todo caso, en precedentes sentencias de esta Sala sobre la misma materia, pero en sede de legalidad ordinaria (por todas, las sentencias de 30 de septiembre de 2010 , 2 y 16 de diciembre de 2010 ) hemos confirmado el criterio de las sentencias dictadas por la Sección Tercera de la Audiencia Nacional, que consideraron que sí se había vulnerado ese principio de jerarquía pues se suprimen órganos, se cierran servicios, se establecen diferentes condiciones para el acceso a los puestos de trabajo, entre otros incumplimientos en los que se vulnera el principio de jerarquía normativa al modificar la Orden impugnada las previsiones contenidas en el Real Decreto 862/98 , especialmente en lo concerniente a los siguientes puntos: a) La supresión en el artículo 2 de la Orden de la Comisión de Coordinación prevista en el artículo 6 y regulada en el artículo 10, ambos del RD 862/98 . b) El anexo de la Orden al establecer que el Director del INTCF será un funcionario del Grupo A, cuando el artículo 7 del RD 862/98 dispone que para dicho puesto "participarán facultativos del Instituto de Toxicología". c) La supresión en la Orden impugnada del Servicio de Información Toxicológica en los Departamentos de Sevilla y Barcelona, contrariamente a lo dispuesto por el artículo 5 del RD 862/98 .

   Como reiteradamente tiene declarado este Tribunal Supremo, la Relación de Puestos de Trabajo es el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios, precisando los requisitos para el desempeño de cada puesto y comprendiendo la denominación y características esenciales de los mismos, requisitos exigidos para su desempeño y determinación de sus retribuciones complementarias. Pero ello no impide que la Administración Pública, tanto al elaborar como al modificar dichas Relaciones de Puestos de Trabajo, no deba cumplir determinados requisitos, entre ellos, el respeto al principio de jerarquía normativa, por lo que no es jurídicamente admisible que a través de dicho instrumento técnico se modifique lo previsto en una disposición de carácter reglamentario.

   Tal apreciación resulta constatable del examen comparativo del Real Decreto 862/1998 y de la Orden IUS 3773/2007 , lo que además se evidencia en el informe que emite el CGPJ, con fecha 26 de noviembre de 2007, que subraya como la Orden no recoge el diseño descrito en el articulado del citado Real Decreto y en los informes de los Directores de los Departamentos del INTCF de Madrid (8 de mayo de 2007 ) y de Sevilla, de la Jefatura de Drogas del Departamento de Madrid (7 y 17 de septiembre de 2007), así como los informes, obrantes en las actuaciones, de las Centrales Sindicales CSI, CSIF, CC.OO. y UGT, también se recoge tal consideración, lo que concluyó reconociendo en los pronunciamientos invocados al comienzo de este fundamento en la nulidad de la Orden JUS/3773/2007 y ello determina, en este caso, la carencia de objeto del recurso.

   OCTAVO .- Los razonamientos expuestos conducen a declarar sin contenido el recurso de casación, sin imposición de costas.

Debemos declarar sin contenido, por carencia de objeto, el recurso de casación 2570/2009 tramitado por el procedimiento de protección de derechos fundamentales, interpuesto por la Abogacía del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 6 de marzo de 2009 , que anula la Orden Jus 3773/2007 del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forense, sobre relación de puestos de trabajo, por vulneración del artículo 28.1 de la CE , en relación con el artículo 37.1 , sin imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.