STS, 29 de Mayo de 2003
| Ponente | D. Manuel Campos Sánchez-Bordona |
| ECLI | ES:TS:2003:3674 |
| Número de Recurso | 7285/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 29 de Mayo de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Mayo de dos mil tres.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 7285/1998 interpuesto por "ROTONDO Y ORDOVAS, S.L.", representada por el Procurador D. Domingo Lago Pato, contra la sentencia dictada con fecha 4 de junio de 1998 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 713/1996, sobre autorización para ejercicio de actividad de correduría de seguros; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
"Rotondo y Ordovas, S.L., Correduría de Seguros" interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso- administrativo número 713/1996 contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 24 de enero de 1996 que confirmó la dictada por la Dirección General de Seguros el 1 de septiembre de 1994 en el expediente R.1337;PA/MJM. Mediante ambas se denegó a aquella entidad la conservación de la autorización administrativa para ejercer la actividad de correduría de seguros conforme a la Ley 9/1992, de 30 de abril, de Seguros Privados, por no haber acreditado los requisitos exigidos en el artículo 15 de ésta.
En su escrito de demanda, de 27 de junio de 1996, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare no ajustado a Derecho el acto impugnado, reconociendo formalmente la conservación de la autorización administrativa a favor de mi mandante para continuar en la actividad de correduría de seguros, con todos los efectos inherentes a dicha declaración, haciendo expresa condena en costas a la Administración demandada". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 17 de septiembre de 1996, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "confirmando en todos sus extremos el acuerdo recurrido".
No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 4 de junio de 1998, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimamos el recurso interpuesto por el Procurador Don Domingo Lago Pato en nombre y representación de la entidad 'Rotondo y Ordovas, S.L., Correduría de Seguros', contra la resolución del Subsecretario de Economía y Hacienda de 8 de febrero de 1996, que desestimó el recurso ordinario interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Seguros de 23 de marzo de 1994, que declaró a la actora como no adaptada a la Ley 9/92 y necesitada de la obtención de autorización para el ejercicio de su actividad; declarando ajustadas a Derecho dichas resoluciones; y sin condena en costas".
Con fecha 9 de septiembre de 1998 "Rotondo y Ordovas, S.L." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 7285/1998 contra la citada sentencia, con el siguiente motivo formulado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Infracción, por inaplicación, del artículo 10.6 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1997 (quiere decir de 1957), de los artículos 97, 103 y 106 de la Constitución y de lo establecido en los artículos 1822 y siguientes del Código Civil.
El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas a la recurrente.
Por providencia de 24 de febrero de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 21 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 4 de junio de 1998, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Rotondo y Ordovás, S.L.. Correduría de Seguros" contra las resoluciones del Ministerio de Economía y Hacienda (Dirección General de Seguros) antes reseñadas que le denegaron la conservación de la autorización administrativa necesaria para ejercer la actividad de mediación -correduría- de seguros.
La denegación tuvo por causa que la sociedad recurrente no había efectuado su adaptación al nuevo marco legal en los términos exigidos por la Ley 9/1992, de 30 de abril, de Mediación de Seguros Privados. Concretamente, no había acreditado, en el plazo legal y en los sucesivos trámites de audiencia concedidos, el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Disposición Transitoria Tercera en relación con el artículo 15 de aquella ley.
Aun cuando el recurso de casación versa tan sólo sobre uno de aquellos requisitos, esto es, el relativo a la aportación de aval bancario o de seguro de caución a los que se refiere la letra b) del apartado segundo de aquel artículo 15, es lo cierto que la resolución administrativa impugnada constataba igualmente la falta de otros en la fecha límite del proceso de adaptación, tal como se aprecia de su mera lectura
En efecto, la Resolución recurrida en el proceso de instancia comenzaba afirmando que el texto de la Disposición antes transcrita no ofrecía lugar a dudas respecto del plazo de un año para la adaptación y la obligación de acreditar en dicho periodo de tiempo ante la Dirección General de Seguros el cumplimiento de los requisitos exigidos en la Ley 9/1992. El plazo vencía el 3 de mayo de 1993.
En esa fecha la entidad recurrente no había acreditado ante la Dirección General de Seguros que reuniera los requisitos para continuar como tal sociedad de correduría. Dicha Dirección General, no obstante haberse sobrepasado el plazo legal, le requirió por escrito de 17 de junio de 1993 para que aportase los documentos acreditativos correspondientes, obteniendo el silencio como respuesta. En un nuevo ejercicio de benevolencia le volvió a requerir, a los mismos efectos, el 14 de diciembre de 1993, a cuyo requerimiento respondió el 13 de enero de 1994 sin presentar todos los documentos solicitados (faltaban los correspondientes a la póliza e importe del seguro de caución y las declaraciones individuales de los socios de la entidad) por lo que la Dirección General de Seguros dictó finalmente la resolución denegatoria de 23 de marzo de 1994.
Sólo entonces, por escritos de 25 de abril de 1994 y 1 de septiembre de 1994 (recurso ordinario), suscitó la recurrente las cuestiones relativas a la dificultad de obtener el aval, que afirmaba encontrarse en trámite, y los reparos sobre sus condiciones. A cuyas manifestaciones respondió la Administración que la aseveración de que "[...] el aval bancario se encuentra ahora en tramitación no puede ser tenida en cuenta, cuando la acreditación de los documentos ante el Órgano de Control habría vencido hace más de un año".
En suma, ni se acreditó en el momento debido ante la Dirección General de Seguros el cumplimiento de los requisitos del artículo 15 de la Ley 9/1992 ni se atendieron los requerimientos de aquélla, en dos ocasiones, para que aportara los documentos correspondientes. Incumplimiento de los requisitos que se mantuvo transcurrido más de un año desde la fecha en que expiró el periodo transitorio para adaptarse a la citada Ley 9/1992.
La sentencia de instancia mantuvo la conformidad a derecho de las resoluciones mencionadas. En concreto respecto del aval exigido sostuvo lo siguiente:
"[...] Esta Sección entiende que la exigencia del aval en los términos indicados constituye una exigencia de orden legal de cuyo cumplimiento no puede dispensar la Administración por carecer de facultades para ello, siendo evidente que si la prestación del aval tiende a garantizar el ejercicio de la actividad de correduría de seguros y ésta tiene carácter indefinido, el aval debe extenderse a todo el tiempo en que se realice tal actividad y que su cancelación quede reservada a la Dirección General de Seguros como órgano encargado de ejercer las competencias concernientes al control del ejercicio de la actividad, según el art. 24 de la Ley".
El motivo único de casación denuncia, en primer lugar, la inaplicación del artículo 10.6 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado "de 26 de julio de 1997" (se refiere al texto refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957) y de los artículos 97, 103 y 106 de la Constitución. El desarrollo argumental de esta parte del motivo trata de demostrar la supuesta extralimitación cometida por la Dirección General de Seguros en relación con la conformación del aval que, a juicio de la sociedad recurrente, constituye un ejercicio indebido de potestades reglamentarias no encomendadas a aquel órgano.
Antes de analizar esta parte del motivo debemos subrayar que ni siquiera su eventual estimación afectaría realmente al fallo del litigio. Pues si, como ya ha quedado expuesto, se había sobrepasado con creces el periodo transitorio de un año -3 de mayo de 1992 a 3 de mayo de 1993- para que las personas físicas y jurídicas que vinieran desarrollando previamente la actividad de correduría de seguros acreditaran el cumplimiento de los requisitos recogidos en el artículo 15 de la Ley 9/1992, y "Rotondo y Ordovas Asociados, S.L., Correduría de Seguros" no los había acreditado en varios aspectos, su solicitud de adaptación debía en todo caso ser desestimada.
Con independencia de lo anterior, la censura que se vierte en esta primera parte del motivo debe ser rechazada. La Dirección General de Seguros no ejerce funciones reglamentarias cuando exige que los avales preceptivos para el ejercicio de esta modalidad de mediación de seguros respondan o se atengan precisamente a las exigencias legales, sean éstas explícitas (como ocurre con el importe) o implícitas. Ya hemos reseñado cómo el artículo 15 de la Ley 9/1992 disponía que para ejercer la actividad de corredor de seguros era preciso obtener la autorización de aquella Dirección General de Seguros, previa acreditación del cumplimiento de los requisitos necesarios establecidos en la misma Ley, uno de los cuales era precisamente (apartado 2.b) el de prestar fianza constituida a disposición de aquel órgano directivo en forma de aval bancario o contratar un seguro de caución en las cuantía que reglamentariamente se determinara.
Provisionalmente (Disposición Transitoria Tercera), y hasta tanto se fijaran por el Gobierno las normas pertinentes, los corredores de seguros y las sociedades que ejercían la actividad de correduría de seguros habían de prestar aquel aval o contratar un seguro de caución por un importe mínimo de 10.000.000 de pesetas.
La recta aplicación de este precepto legal permitía a la Dirección General de Seguros, sin que con ello ejerciera funciones de carácter reglamentario, exigir en cada caso que la duración del aval hubiera de ser indefinida (si es que la actividad de mediación lo iba a ser) y que la garantía pudiera hacerse efectiva por decisión del órgano a cuya disposición se constituía. Ninguna de ambas exigencias, plasmadas en el documento acompañado a la demanda, constituyen en cuanto tales una expresión del ejercicio de "facultades normativas por la vía de hecho", según erróneamente afirma la recurrente.
Se trata, insistimos, del ejercicio de las lógicas facultades de control sobre la suficiencia de la garantía legalmente obligatoria, a fin de verificar que las razones que justifican su exigencia no queden desvirtuadas por condiciones del aval que hagan ilusoria su realización. Si, según consta en aquel mismo documento anexo a la demanda, se trata con esta figura de afianzar los fondos confiados a los corredores de seguros bien por los tomadores (en concepto de recibos de primas) bien por las entidades aseguradoras (en concepto de pago de siniestros), resulta coherente con su propia razón de ser que la Dirección General de Seguros no aceptase sino avales cuyas condiciones permitieran su efectividad en los términos ya indicados.
Tampoco la segunda parte del motivo único de casación puede ser estimada. En primer lugar, su formulación es deficiente: no se puede fundar con rigor un motivo de casación en la vulneración de los "artículos 1822 y siguientes del Código Civil" sin precisar cuáles en concreto se reputan vulnerados.
No es admisible, pues, la agrupación dentro de un solo motivo de preceptos cuya infracción conjunta se aduce, con la indeterminación numérica apuntada, en bloque. Los preceptos que en el Código Civil regulan la fianza -Título XIV del Libro IV- son numerosos (artículos 1822 a 1856) y de contenido heterogéneo, de modo que es carga obligada de quien alega un motivo de casación precisar cuál de ellos considera específicamente infringido y por qué, lo que en este caso no ocurre.
En segundo lugar, las garantías constituidas mediante aval a favor de la Administración, cuando fueran exigibles según las correspondientes disposiciones legales, no tienen por qué someterse en todo a las normas civiles que regulan las fianzas. Nada impide que la Administración exija que este género de avales sean, por ejemplo, de duración indefinida y que permanezcan vigentes hasta que el órgano a cuya disposición se constituyan resuelva expresamente, por sí mismo, declarar la extinción de la obligación garantizada y la cancelación del aval.
Del mismo modo, nada impide que las Administraciones públicas, en los casos a que nos venimos refiriendo, exijan no sólo que los avales sean solidarios respecto al obligado principal, y con renuncia expresa al beneficio de excusión, sino también pagaderos al primer requerimiento del órgano correspondiente. La autotutela administrativa -y su peculiar sistema de control jurisdiccional- determina que las facultades inherentes a la exigencia, ejecución y cancelación del aval administrativo no tengan por qué atemperarse en todo a las normas civiles sobre las fianzas, cuando, insistimos, la exigencia del aval y sus características implícitas derivan de un expreso mandato de la Ley que, precisamente por atender a los intereses públicos en juego, exige este instrumento de garantía de la solvencia que algunas entidades del sector financiero (asegurador, en concreto) han de constituir a favor del órgano directivo correspondiente.
Por lo demás, y como acertadamente opone el Abogado del Estado a la tesis de la sociedad recurrente, las características del aval que en este caso se pretenden impugnar y que la sentencia de instancia da por buenas no son sino consecuencia lógica de la exigencia impuesta por las disposiciones de la Ley 9/1992, que el tribunal de instancia aplica debidamente.
Si el aval tiene una función de garantía efectiva, que es lo que justifica su exigencia, y debe ser puesto a disposición de la Administración (en concreto, de la Dirección General de Seguros) según expresamente dispone el artículo 15 de la Ley 9/1992, es de todo punto lógico que cumpla las dos condiciones:
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De un lado, su duración ha de ser equivalente a la de la actividad mediadora que pretende ejercerse. Si esta tiene carácter indefinido, también deberá tenerlo la garantía exigida para el desempeño de la actividad, pues mientras dicha actividad se ejerce subsisten las mismas razones que la Ley considera determinantes para imponer aquella obligación accesoria.
Es coherente, pues, con el carácter indefinido del aval que deba mantenerse vigente mientras la Dirección General de Seguros, en cuanto órgano administrativo de supervisión y control de las entidades mediadoras, no autorice su cancelación. En el buen entendimiento, que va implícito, de que el cese en la actividad profesional determinará, de modo derivado, la procedencia de su cancelación. Y la Administración, además, vendrá obligada a efectuar dicha declaración si concurren los requisitos legalmente establecidos para considerar extinguida la obligación garantizada.
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Resulta asimismo adecuado que el aval solidario sea pagadero por el mero requerimiento del órgano correspondiente, quien habrá previamente de decidir si se dan las circunstancias determinantes de su ejecución. Contra esta decisión, como también resulta lógico, caben las correspondientes acciones -en su caso jurisdiccionales- por parte de los obligados al pago de la garantía, lo que excluye cualquier reproche de indefensión para ellos.
Procede, en suma, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 7285/1998 interpuesto por "Rotondo y Ordovas, S.L." contra la sentencia que, con fecha 4 de junio de 1998, dictó la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 713 de 1996. Con imposición a la parte recurrente de las costas causadas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Eduardo Espín.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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