STS, 26 de Abril de 2004
| Ponente | Pablo Lucas Murillo de la Cueva |
| ECLI | ES:TS:2004:2727 |
| Número de Recurso | 1568/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION (DERECHOS FUNDAMEN |
| Fecha de Resolución | 26 de Abril de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Abril de dos mil cuatro.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 1568/99, seguido por el trámite de la Ley 62/1978, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LA ROCA DEL VALLES, representado por la Procuradora doña PALOMA ORTIZ-CAÑAVATE LEVENFELD, contra la Sentencia nº 13 dictada el 14 de enero de 1999 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Barcelona, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en recurso nº 1423/98, sobre negativa del Alcalde a convocar Pleno extraordinario para tratar de la moción de censura.
Han comparecido, como partes recurridas, don Carlos, don Jose Luis, don Felipe, don Luis Carlos, doña Mariana, don Joaquín y don Pedro Enrique, representados por el Procurador don EDUARDO CODES FEIJOO.
Se ha personado el MINISTERIO FISCAL.
La Sentencia recurrida dispone:
"FALLO: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castaluña (Sección Segunda), ha decidido:
Estimar el recurso contencioso-administrativo de protección de los derechos fundamentales de la persona debiendo declarar la nulidad del pleno Derecho de la Resolución del Alcalde de la Roca del Vallés, dictada en virtud de silencio negativo, por vulnerar el artículo 23 de la Constitución, ordenando la convocatoria del Pleno extraordinario del Ayuntamiento para debatir la moción de censura en los términos fundamentados; declaración que se efectúa con expresa imposición en costas a la parte demandada. [...]."
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Procuradora doña Paloma Ortiz-Cañavate Levenfeld. En el escrito de interposición, presentado con fecha 17 de marzo de 1.999, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "dicte sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la sentencia de 14 de enero de 1.999, dictando nuevo pronunciamiento en el sentido de retrotraer las actuaciones judiciales al momento inmediatamente anterior al auto de 28 de octubre de 1.998 por el que se declara no haber lugar al recibimiento a prueba del recurso contencioso-administrativo a fin de que se dicte nueva resolución en el sentido de admitir dicha prueba o bien, motivadamente, denegar todos o algunos de los extremos sobre los que ambas partes solicitaron el recibimiento a prueba o, en su caso, entrando sobre el fondo, casando y anulando la citada sentencia de 14 de enero de 1.999, dicte nuevo pronunciamiento en el sentido de desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado al amparo de lo dispuesto en la Ley 62/1.978 declarando que el acto presunto de denegación de la convocatoria del Pleno para debatir y votar la moción de censura al alcalde no es contrario al derecho constitucional de representación política de los concejales promotores de dicha moción, con los demás pronunciamientos que sean procedentes."
Admitido a trámite el recurso, se remiten las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos, y, por Providencia de 21 de julio de 2000, se da traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalicen su oposición.
Evacuando el traslado conferido, el Fiscal presentó escrito de alegaciones y, después de exponer las que consideró oportunas, interesó la desestimación del recurso.
Por su parte, don Eduardo Codes Feijoo, en representación de don Jose Luis y otros, formalizó su oposición mediante escrito, presentado el 6 de octubre de 2000, en el que solicitó a la Sala "dicte resolución por la que, desestimando el recurso interpuesto por la recurrente, confirme la sentencia de 14 de enero de 1.999, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el sentido de declarar la nulidad de pleno derecho de la Resolución del Alcalde de La Roca del Vallés, dictada en virtud de silencio negativo, por vulnerar el artículo 23 de la Constitución, ordenando la convocatoria de Pleno extraordinario del Ayuntamiento para debatir la moción de censura, con expresa imposición de costas a la parte recurrente."
Mediante Providencia de 15 de diciembre de 2003 se señaló para la votación y fallo el día 20 de abril de 2004, en que han tenido lugar.
El Ayuntamiento de La Roca del Vallés impugna mediante el presente recurso de casación la Sentencia nº 13, de 14 de enero de 1999, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. En su fallo estimó el recurso que don Jose Luis, don Carlos, don Felipe, don Luis Carlos, doña Mariana, don Joaquín y don Pedro Enrique, concejales de esa corporación, habían interpuesto por el procedimiento previsto en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, contra la negativa del Alcalde a convocar el Pleno extraordinario en que debía debatirse la moción de censura que habían presentado.
La Sala consideró que ese proceder incurría en vulneración del derecho fundamental de los recurrentes a la participación política reconocido en el artículo 23 de la Constitución pues restringía su derecho en cuanto concejales a debatir y votar las mociones de censura destinadas a exigir la responsabilidad política del Alcalde. Por eso, declaró nula de pleno Derecho tal negativa, adoptada por silencio, señalando, además, que era indiferente la intencionalidad política que animara a quienes habían presentado la moción o las consideraciones éticas que pueda merecer el transfuguismo político. Y añadió que el Alcalde, conforme a la legislación aplicable, carecía de facultades para examinar su validez y calificarla de arbitraria, incursa en desviación de poder o para cuestionar la idoneidad del candidato a la Alcaldía incluido en la moción de censura. Por el contrario, las únicas razones que pueden fundar la denegación de la convocatoria del Pleno extraordinario que ha de debatirla, según el artículo 107 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, son las señaladas de modo tasado en el artículo 197 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG): suscripción por la tercera parte de los concejales, inclusión del nombre del candidato propuesto para Alcalde e interdicción a los concejales de reiterar la moción de censura durante su mandato.
Por todo ello, estimó el recurso, declaró nula de pleno Derecho la resolución adoptada por silencio del Alcalde, ordenó la convocatoria del Pleno extraordinario para debatir la moción de censura e impuso las costas al Ayuntamiento.
Son cinco los motivos por los que se pretende la casación de la Sentencia. El primero, al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción, aduce la infracción del artículo 74.3 de la anterior Ley reguladora de la misma y del artículo 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La razón de ello es, a juicio del recurrente, la denegación del recibimiento a prueba solicitado en su momento por ambas partes sin ofrecer una motivación que les permitiese conocer por qué. Eso supone, además, la infracción del artículo 120, en relación con el artículo 24, ambos de la Constitución, además de vulnerar la jurisprudencia de esta Sala y la del Tribunal Constitucional que cita. Subraya la importancia que tenía la prueba pues con ella se quería poner de manifiesto la concurrencia de causas de incompatibilidad y abstención de alguno de los concejales firmantes de la moción, así como la existencia de desviación de poder.
El segundo motivo, apoyándose en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción, afirma la infracción, por interpretación errónea, del artículo 23.1 de la Constitución en relación con sus artículos 9.3 y 103 que prohíben la arbitrariedad en los poderes públicos. Dice el Ayuntamiento que, al carecer de justificación la moción de censura, se incumplen los artículos 196 y 197 de la LOREG por lo que mal pueden infringirse los derechos de los concejales al desconocerse los motivos que la animan. Por eso, entiende necesario averiguar cuáles son pues ninguna actuación pública puede quedar sin control y éste requiere saber cuál es la motivación que la mueve y reivindica la facultad de la Alcaldía para valorar la legalidad de la moción, especialmente de su prosperabilidad. A partir de aquí, considera aplicables a este caso las causas de abstención y recusación previstas para el procedimiento administrativo, afirma la capacidad de la autoridad municipal para hacer valer el principio de tutela judicial en relación con el de interdicción de la arbitrariedad y, apreciando en uno de los concejales firmantes de la moción intereses personales ajenos al interés público, concluye que la moción era arbitraria pues pretendía satisfacer esos intereses privados. De ahí que concluya manifestando que era inadecuada a los fines de representación política previstos por el artículo 23.1 de la Constitución y que la denegación de la convocatoria del Pleno no lo ha infringido.
El tercero, al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción, considera vulnerado el artículo 106.1 de la Constitución en relación con su artículo 103 y con el artículo 83.3 de la anterior Ley Jurisdiccional. Infracción ésta que se ha producido por la inaplicación por la Sentencia de estos preceptos. La moción de censura, nos dice el Ayuntamiento al explicar el motivo, es nula porque incurre en desviación de poder. Su verdadera razón, dice, es evitar las responsabilidades penales que se derivarían para uno de los concejales, elegido en las listas de Iniciativa per Catalunya-Els Verds, miembro del equipo de gobierno municipal hasta que decidió suscribir la moción de censura, de diversas actuaciones jurisdiccionales en curso.
El cuarto motivo, que se apoya en el artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción, aduce la inaplicación de la doctrina sentada en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de enero de 1993. Aquí vuelve a insistir en la persecución de fines particulares mediante la moción. Así, además de los que se acaban de indicar el motivo anterior, menciona ahora los intereses económicos de otro de concejal firmante de la misma, relacionados con recalificaciones urbanísticas.
Por último, el quinto motivo, sin cita de ningún apartado del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, consiste en la falta de idoneidad del candidato propuesto como Alcalde alternativo. El escrito de interposición la atribuye a que se trata de un concejal que abandonó el grupo municipal de Convergència i Unió en cuya candidatura fue elegido y fue desautorizado por éste, al igual que lo fue por su grupo el que abandonó el de Iniciativa per Catalunya-Els Verds y con el anterior y otros cinco concejales más presentaron la moción de censura. El cometido de los partidos políticos en nuestro Estado democrático, unido al sistema de listas, completas, cerradas y bloqueadas que impone nuestro sistema electoral y la actitud mantenida por estos munícipes en contradicción con esos fundamentos justifican, a juicio del Ayuntamiento de La Roca del Vallés, la corrección del proceder de su Alcalde al negarse a convocar el Pleno extraordinario del que estamos hablando.
En su escrito de oposición los recurrentes en la instancia propugnan la desestimación de todos los motivos, afirmando la conformidad a Derecho de la Sentencia impugnada. Así, ponen de manifiesto la irrelevancia de la prueba para resolver este proceso y afirman que la única conducta arbitraria es la observada por el Alcalde al no convocar el Pleno extraordinario. También ponen de relieve que la pretensión de que el Alcalde puede fiscalizar las mociones de censura más allá de lo relativo a los aspectos formales señalados en el artículo 197 de la LOREG y decidir cuáles son los motivos que hay tras ellas supondría atribuirle la facultad de decidir, por criterios meramente subjetivos, si puede o no debatirse y votarse una moción de censura que le afecta directamente. Por lo demás, recuerda que las causas de la que presentaron son más sencillas: el desacuerdo de los proponentes con el gobierno del municipio y, en especial, con la gestión de su Alcalde. Finalmente, recuerda que el mismo artículo 197 de la LOREG dice que, a efectos de la moción de censura, todos los concejales pueden ser candidatos.
Por su parte, el Ministerio Fiscal interesa la desestimación del recurso de casación. Llama la atención, en primer lugar, sobre el incumplimiento del artículo 89.2. Después, señala que el primer motivo debe ser rechazado porque la prueba, tal como se desarrolló el proceso, no era necesaria, ya que consta en las actuaciones que la moción de censura cumplía con los requisitos formales legalmente establecidos para hacer imperativa la convocatoria del Pleno extraordinario. Respecto de los demás dice que insisten "en el móvil torticero de los concejales para promover la moción de censura. Naturalmente, las mociones de censura en la mayor parte de los casos están presididas por móviles políticos y actúan siempre basadas en la aritmética ínsita en la democracia. Únicamente, si se hubiera violentado la voluntad de alguno o algunos de los concejales votantes podría prosperar la impugnación del resultado de la moción, siempre que el impugnante tuviere legitimación para ello".
El recurso debe ser desestimado. A ese resultado conduce la desestimación de todos los motivos que lo forman. El primero porque, tal como señalan el escrito de oposición y el informe del Ministerio Fiscal, la prueba era irrelevante a los efectos de la cuestión que había que resolver. Por eso, la motivación ofrecida por la Sala de instancia al denegar el recibimiento a prueba es plenamente satisfactoria. Es indiferente cuáles sean los móviles que han animado a cada uno de los concejales proponentes de la moción a firmarla. Una vez propuesta con los requisitos establecidos en el artículo 197 de la LOREG el Alcalde estaba obligado a convocar el Pleno correspondiente. Por tanto, acreditado desde el primer momento el cumplimiento de estos requisitos, no era necesaria ninguna comprobación más.
Respecto de los demás motivos, hemos de decir que el tercero, cuarto y quinto están defectuosamente interpuestos. El último porque no menciona a cuál de los apartados del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción se acoge. El tercero y el cuarto porque invocan su apartado c) cuando, por su contenido, el procedente es el d). En cualquier caso, la tesis de fondo que se defiende en los cuatro es el rechazo a lo que se ha venido en llamar transfuguismo político aquí producido porque en la moción de censura habrían coincido un concejal de Iniciativa per Catalunya- Els Verds (hasta entonces miembro del equipo de gobierno municipal presidido por un Alcalde del Partit dels Socialistes de Catalunya y formado, además de por ese partido y por el concejal de aquella formación política, por independientes) con otros dos que se dieron de baja en el grupo de Convergència i Unió y cuatro concejales independientes.
Al margen del juicio moral y político que merezca la conducta de los representantes elegidos por los ciudadanos que incurren en esa actitud que ha venido a denominarse transfuguismo político y siendo cierto que se han adoptado acuerdos políticos para combatirlo y que se han introducido algunas reglas jurídicas encaminadas a dificultarlo, también es verdad que tales iniciativas no han alterado el régimen de la moción de censura que, en el ámbito local, es el establecido por la LOREG. Su artículo 197, en la redacción vigente en el momento de los hechos, se limitaba a exigir para su correcta presentación los siguientes requisitos: 1) que sea propuesta, al menos, por una tercera parte de los candidatos; 2) que incluya un candidato a la Alcaldía, pudiendo serlo cualquiera de los concejales; 3) que no se incumpla la regla según la cual cada concejal solamente puede suscribir una moción de censura durante su mandato. Observándose estas exigencias, que ninguna referencia hacen a la motivación de la moción, ni a las causas de abstención o recusación de los proponentes, ni a la idoneidad del candidato alternativo, como tampoco la hace el artículo 113 de la Constitución, y, ciertamente se observaban en este caso, el Alcalde estaba obligado a convocar el Pleno que había de debatirla. Por eso, al negarse a ello infringió el derecho fundamental de los concejales recurrentes en la instancia a ejercer sus cargos públicos representativos, como estableció, correctamente, la Sentencia de instancia.
En efecto, ni la Constitución ni las leyes le atribuyen ninguna facultad para condicionar esa convocatoria al examen y aceptación por su parte de los motivos de la censura ni para examinar y aprobar la idoneidad del candidato. Eso equivaldría a atribuirle la condición de juez de sus oponentes cuando quienes deben pronunciarse sobre tales extremos son los concejales reunidos en el Pleno correspondiente y, más tarde, los ciudadanos quienes, en su momento, al ejercer el derecho de sufragio en las elecciones locales, dirán la última palabra sobre lo sucedido. La constante jurisprudencia de esta Sala sobre la obligación de los Alcaldes de convocar Pleno extraordinario para debatir y votar las mociones de censura que contra ellos se presenten y cumplan los requisitos legalmente establecidos --de la que, por su reiteración, nos basta con citar ahora las Sentencias de 12 de septiembre de 2002 y 15 de mayo de 2003-- pone de manifiesto el acierto de la Sentencia impugnada. Por otra parte, las modificaciones introducidas en el artículo 197 de la LOREG por la Ley Orgánica 8/1999, de 21 de abril, imponiendo la convocatoria automática del Pleno municipal que ha de debatir y votar la moción de censura presentada con todos los requisitos legales, precisando que no son aplicables en este procedimiento las causas de abstención y recusación y obligando al Alcalde a no obstaculizar la asistencia de los miembros de la corporación a la sesión plenaria en que se vote la moción de censura, son buena muestra de la claridad de criterio del legislador sobre este particular. Además, confirman que de ninguna manera es el Alcalde censurado el llamado a fiscalizar los propósitos que subyacen a una moción que pretende exigir su responsabilidad política apartándole del cargo y poniendo en su lugar a otro concejal.
Así, pues, la desestimación de los motivos segundo a quinto se impone como consecuencia de lo dicho, lo que lleva a la desestimación del recurso de casación.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no concurren razones que justifiquen no hacerlo.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 1568/1999, interpuesto por el Ayuntamiento de Roca de Vallés contra la sentencia nº 13, dictada el 14 de enero de 1999, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y recaída en el recurso 1423/1998, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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