STS, 9 de Marzo de 2004

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia se ha seguido el recurso nº 89/1997, promovido por la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, y en el que ha sido parte demandada la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL JÚCAR y el CONSORCIO PARA EL ABASTECIMIENTO Y SANEAMIENTO DE AGUAS DE LA MARINA BAJA DE ALICANTE, sobre asignación de aguas del río Júcar para abastecimiento a la Comarca de la Marina Baja.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 1 de febrero de 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo el recurso contencioso administrativo nº 89/97, interpuesto por el DON RAMON CUCHILLO LÓPEZ, en nombre y representación de JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, contra el Acuerdo de la Comisión Permanente de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Júcar, de fecha 14 de noviembre de 1996, por el que se autoriza con carácter excepcional, la asignación de 2 hm3 de aguas del Río Júcar, reguladas en el embalse de Alarcón, para el abastecimiento de la población de los municipios de la Comarca de la Marina Baja, sin expresa condena en las costas procesales.".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la JUNTA DE LAS COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 2 de abril de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 9 de mayo de 2001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia "casándola y declarando la nulidad de la resolución administrativa".

El recurso de casación fue admitido por providencia de 10 de septiembre de 2002, ordenándose también, por providencia de 24 de octubre de 2002, entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Administración General del Estado y el Consorcio de Abastecimiento y Saneamientos de aguas de los municipios de la Marina Baja), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo el Consorcio de Abastecimiento y Saneamientos de aguas de los municipios de Marina Baja en escrito presentado en fecha 3 de diciembre de 2002, en el que tras exponer los razonamientos que creyó convenientes terminó suplicando se dictara sentencia por la que "se declare no haber lugar al Recurso de Casación interpuesto, confirmando íntegramente la Sentencia de instancia, y los Actos Administrativos impugnados, y todo ello con la expresa imposición de costas a la parte recurrente.", y la Administración del Estado en su escrito presentado en fecha 10 de diciembre de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Por providencia de fecha 26 de diciembre de 2003 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 24 de febrero de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 1 de febrero de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 89/1997, por medio de la cual se desestimó el formulado por la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA LA MANCHA contra la Resolución de la Comisión Permanente de la Confederación Hidrográfica del Júcar, de fecha 14 de diciembre de 1996, por la que se autorizó, con carácter excepcional, la asignación de hasta 2 Hm3 de aguas del Río Júcar, reguladas en el Embalse de Alarcón, para el abastecimiento de la población de los municipios de la comarca de Marina Baja (Alicante), al amparo del Real Decreto 134/1994, de 4 de febrero; la Resolución especificaba (apartado 2) que la derivación del volumen de agua tendría lugar, de forma regular, durante los meses de diciembre de 1996 a marzo de 1997, que la misma -dado su carácter excepcional y consecuencia de la sequía-- se interrumpiría en el caso de que se produjesen precipitaciones que mejoren las disponibilidades y reservas de los embalses y acuíferos de la Marina Baja; así como (apartado 3) que se trataba de una asignación de carácter coyuntural, en precario y sin derecho a concesión alguna, siendo de cuenta del Consorcio para el Abastecimiento de Aguas y Saneamiento de Marina Baja (entidad solicitante) tanto la indemnización derivada de los daños y perjuicios que se produzcan a los usuarios del Embalse de Alarcón (apartado 5) como el coste de las operaciones necesarias para llevar el agua desde el Embalse hasta su destino, incluidas las correspondientes tarifas (apartado 6), comprometiéndose, para ello, a la prestación de garantías suficientes (apartado 7).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. En relación con la argumentación de que la transferencia de recursos hidráulicos, entre ámbitos territoriales de distintas cuencas hidrográficas, solo puede llevarse a cabo en virtud de Ley, de conformidad con lo establecido en el artículo 43.1.c) de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, señala la sentencia que «no debe olvidarse que el acuerdo que se impugna, no se hace en base a lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley de Aguas, sino precisamente en base a lo dispuesto en el artículo 56 de dicha Ley que faculta al Gobierno, en circunstancias de sequías extraordinarias, para adoptar las medidas que sean precisas en relación con la utilización del domino público hidráulico, aun cuando hubiera sido objeto de concesión, y en base a esta norma se dicta el Real Decreto de 4 de febrero de 1994, que a tenor de lo dispuesto en su artículo 1º alcanza en su ámbito a la Confederación Hidrográfica del Júcar, y en consecuencia es dentro de esta medida coyuntural y de necesidad extraordinaria, como el propio acto administrativo impugnado sostiene, donde debe moverse el debate jurídico, habiendo debido probar la actora en su caso la inexistencia de los presupuestos de hecho que habiliten la solución prevista normativamente, lo que no ha ocurrido y ni siquiera se ha intentado».

2. En relación con la supuesta aplicación del Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, que define los ámbitos territoriales de los Organismos de Cuenca y de los Planes Hidrológicos, que la recurrente considera contrario a derecho e indirectamente impugna, señala la sentencia que se recurre que el mismo «no se ha aplicado en el acto ahora impugnado, y que en consecuencia no puede ser objeto de recurso ni de forma indirecta, sin perjuicio de que lo sea cuando efectivamente se aplique».

3. Como consecuencia de los anteriores pronunciamientos, la sentencia señala que «desde esta perspectiva exclusiva en la que podemos entrar a analizar la legalidad del acto impugnado, éste tiene cobertura legal, (artículo 56 de la Ley de Aguas y reglamentaria), Real Decreto de 4 de febrero de 1994, por lo que al no haberse discutido ni probado la inexistencia de los presupuestos de hechos de la existencia de una sequía extraordinaria, y dado que los actos administrativos se presumen legítimos, procede por dichos motivos desestimar el presente recurso».

4. Por último, en relación la «falta de competencia de la Comisión Permanente, es precisamente este Real Decreto de 4 de febrero de 1994 el que dispone en su artículo 2.2 que será la Comisión Permanente la encargada de la gestión de los recursos disponibles, por lo que procede igualmente desestimar el recurso por este motivo».

Contra esa sentencia ha interpuesto la Comunidad Autónoma recurrente recurso de casación, en el cual esgrimen dos motivos de impugnación, articulados ambos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

Ambos han de ser desestimados por las razones que se expresan.

En el primer motivo se considera infringido el artículo 43.1.c ) de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas (LA). Expone la recurrente que con la actuación administrativa impugnada se está produciendo una transferencia de recursos hidráulicos entre las cuencas del Segura y la del Júcar, esto es, entre ámbitos territoriales de distintas cuencas con vulneración del precepto invocado que dispone que «El Plan Hidrológico Nacional se aprobará por Ley y contendrá, en todo caso: ... c) Las previsiones y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos Planes Hidrológicos de cuenca»; en concreto, se afirma que «el acuerdo recurrido pone a disposición de la Confederación Hidrográfica del Segura 2 Hm3 de agua de la cuenca del Júcar», y argumenta, en apoyo de la exigencia de norma con rango de ley, con opiniones doctrinales y precedentes legislativos. Reconociendo, no obstante, el contenido del artículo 56 LA (que la sentencia impugnada considera el fundamento de la actuación llevada a cabo), así como su sucesivo desarrollo reglamentario, niega, sin embargo, que tal precepto permita un subapoderamiento por parte del Gobierno -con el amplio margen de discrecionalidad que el precepto le atribuye-- a las autoridades inferiores, ya que estas solo contarían con las facultades regladas y concretas detalladas en el Decreto autorizatorio del Gobierno. Por otra parte, y por diversas razones que detalladamente expone, considera que tampoco resulta de aplicación el Real Decreto 134/1994, de 4 de febrero, de Medidas administrativas especiales para la gestión de los recursos hidráulicos (tomado en consideración en la sentencia), pues la competencias de las Junta de Gobierno de las Confederaciones se limitan a la posibilidad de modificar los criterios de prioridad entre los diversos usos previstos, pero no para la aplicación del agua a un nuevo uso, según deduce de diversos razonamientos.

Debemos comenzar situando jurídica y geográficamente la cuestión, dadas las discrepancias que surgen de la lectura de los escritos de la partes:

1. El Acuerdo origen de la presentes actuaciones, como ya sabemos, fue adoptado por la Comisión Permanente de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Júcar, órgano dependiente del Ministerio de Medio Ambiente con sede en la Ciudad de Valencia.

2. El artículo 19 LA dispuso que «en la cuencas hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma se constituirán organismos de cuenca con las funciones y cometidos que se regulan en esta Ley»; por su parte el artículo 20.1 siguiente dispone que «los Organismos de cuenca con la denominación de Confederaciones Hidrográficas, son entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia y distinta de la del Estado ...», añadiendo el apartado 3 que «su ámbito territorial, que se definirá reglamentariamente, comprenderá una o varias cuencas hidrográficas indivisas, con la sola limitación derivada de la fronteras internacionales».

3. Fue el Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, el que llevó a cabo la definición de los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y de los Planes hidrológicos. En concreto, en el artículo 1º.7 se define el ámbito del Organismo de cuenca «Confederación Hidrográfica del Júcar», señalándose que «comprende el territorio de las cuencas hidrográficas que vierten al mar Mediterráneo entre la margen izquierda de la Gola del Segura en su desembocadura del río Cenia, incluida su cuenca; además la cuenca endorreica de Pozohondo». Por su parte, el artículo 2º.7 del mismo Real Decreto dispone que el ámbito territorial del Plan Hidrológico de la citada Confederación Hidrográfica del Júcar «será único, extendido a la totalidad del ámbito territorial definido en el artículo 1º.7».

   Partiendo de los anteriores presupuestos debemos alcanzar las siguientes conclusiones:

1. Que no es cierta la afirmación que se realiza por la parte recurrente en el sentido de que, con el acuerdo impugnado se «está produciendo una transferencia de recursos hidráulicos entre las cuencas del Segura y la del Júcar, esto es, entre ámbitos territoriales de distintas cuencas», ya que la transferencia autorizada lo es dentro del ámbito territorial del Organismo de Cuenca «Confederación Hidrográfica del Júcar». Dicho de otra forma, ni el agua trasvasada -desde el Embalse de Alarcón-- pertenece a Organismo de Cuenca distinto («Confederación Hidrográfica del Segura», cuyo ámbito se define el artículo 1º.6 del Real Decreto citado) ni tal Organismo interviene para nada en la operación de trasvase, por cuanto se trata de un trasvase «interno» dentro del ámbito geográfico y de actuación jurídica de la «Confederación Hidrográfica del Júcar».

2. Que, como quiera que en el citado Organismo de cuenca («Confederación Hidrográfica del Júcar») -artículo 2º.7--, existe un Plan Hidrológico Único, el trasvase, o movimiento de agua, en modo alguno excede del ámbito territorial -único- del Plan.

3. Que tal distribución territorial no impide, como aquí acontece, que el territorio al que extiende sus competencias el Organismo de cuenca (y al que se extiende el Plan Hidrológico) corresponda a varias Comunidades Autónomas. En concreto, si se examina el artículo 3º del Real Decreto 650/1987 se comprobará que de la Junta de Gobierno del Organismo de cuenca «Confederación Hidrográfica del Júcar» forman parte las Comunidades Autónomas de Aragón, Castilla La Mancha, Cataluña y Valencia.

   Y, como conclusión final, hemos de señalar que la sentencia de instancia acierta plenamente cuando pone de manifiesto que el artículo 43.1.c) LA no resulta de aplicación al supuesto de autos. En el mismo se establece la necesidad de que figure en el Plan Hidrológico Nacional, para cuya aprobación se requiere norma con rango de ley, «la previsión y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos Planes Hidrológicos de cuenca», circunstancia que no concurre en el supuesto de autos en el que la transferencia de recursos se lleva a cabo dentro del ámbito territorial único del único Plan Hidrológico existente en el ámbito del Organismo de cuenca «Confederación Hidrográfica del Júcar».

Dentro del mismo primer motivo, la Comunidad Autónoma recurrente reconociendo implícitamente la aplicación al supuesto de autos del artículo 56 LA (que la sentencia impugnada - efectivamente- considera el fundamento de la actuación llevada a cabo), así como su sucesivo desarrollo reglamentario, niega, sin embargo, que tal precepto permita un subapoderamiento por parte del Gobierno -con el amplio margen de discrecionalidad que el precepto le atribuye-- a las autoridades inferiores, ya que estas solo contarían con las facultades regladas y concretas detalladas en el Decreto autorizatorio del Gobierno.

Dispone el mencionado precepto que «en circunstancias de sequías extraordinarias, de sobreexplotación grave de acuíferos, o de similares estados de necesidad, urgencia o concurrencia de situaciones anómalas o excepcionales, el Gobierno, mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, oído el Organismo de cuenca, podrá adoptar, para la superación de dichas situaciones, las medidas que sean precisas en relación con la utilización del dominio público hidráulico, aun cuando hubiese sido objeto de concesión».

Con base en el citado artículo 56 LA el Gobierno aprobó, en un primer momento, el Real Decreto 531/1992, de 22 de mayo, sobre Medidas administrativas especiales para la gestión de los recursos hidráulicos, teniendo en cuenta -según expresaba su Preámbulo-- las circunstancias que «se dan actualmente en el territorio de las Confederaciones Hidrográficas del Tajo, del Guadiana, del Guadalquivir, del Segura y del Júcar, así como en parte de los ámbitos territoriales de las Confederaciones Hidrográficas del Duero, del Sur y del Ebro»; para la mayor agilidad en la adopción de las medidas que fueren necesarias el artículo 2º.2 dispuso que las Juntas de Gobierno de las Confederaciones citadas «constituirán una Comisión Permanente», determinando la composición de las mismas. Tal Real Decreto (Disposición Final Primera) tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993.

Concluida la vigencia del anterior Real Decreto, y continuando las situaciones de necesidad «en el territorio de las Confederaciones Hidrográficas del Guadiana, del Guadalquivir, del Sur, del Segura y del Júcar, así como en Baleares», se aprobó el Real Decreto 134/1994, de 4 de febrero, de contenido similar al anterior, y que estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 1995, aunque luego, el Real Decreto 2029/1995, de 22 de diciembre, lo prorrogaría hasta el 31 de diciembre de 1996.

Tal Real Decreto 134/1994 es el que se menciona en la Resolución impugnada y que la sentencia que se impugna considera la cobertura reglamentaria del mismo, tras señalar que la cobertura legal se obtiene del artículo 56 LA.

Las cuestiones que se suscitan en relación con este Real Decreto 134/1994 en este primer motivo han de calificarse como novedosas por cuanto ni fueron planteadas en la demanda ni tratadas en la sentencia que se impugna, que, como hemos señalado, se limita a considerar el Real Decreto -y la LA, de la que trae causa--, como soporte suficiente la resolución impugnada.

En todo caso, baste con recordar la posibilidad de desconcentración de la titularidad y del ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos a favor de otros jerárquicamente dependientes de aquellos (artículo 12 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPA--), en los términos y con los requisitos que prevén las propias normas de atribución de competencias, y, que para el Gobierno se regulan en los artículos 17 y siguientes de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, sin que exista obstáculo legal alguno para la deconcentración a favor de los Organismos autónomos, de conformidad con lo establecido en los artículos 45 y siguientes de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado.

Por otra parte, la amplitud del precepto legal, que habilita para la adopción de cuantas «medidas que sean precisas en relación con la utilización del dominio público hidráulico», resulta mas que suficiente para el trasvase acordado, teniendo, además, en cuanta que el Real Decreto, con base en el anterior soporte legal autoriza a las Comisiones Permanentes que crea para establecer «los criterios de prioridad para la asignación de los recursos» (artículo 2.1), así como para «adoptar cuantas medidas exija el cumplimiento de las funciones encomendadas ...» (artículo 2.4). El fundamento de este Real Decreto, por otra parte y como ya hemos expresado (así como el de su precedente y del que lo siguió) no era otra que la grave situación de sequía de los territorios que en cada uno de los Reales Decretos se concretaba, sin que la Comunidad Autónoma haya desvirtuado -ni siquiera intentado-- tal situación de sequía, que constituyó el presupuesto fáctico habilitante para, con apoyo en el artículo 56 LA, adoptar unas urgentes medidas destinadas -no se olvide-- al «abastecimiento de la población de los municipios de la Comarca de Marina Baja», aspecto que, obviamente, tampoco discute la recurrente. Precepto que, además, cuenta con un evidente respaldo constitucional, al garantizar el artículo 2º CE la solidaridad entre las nacionalidades y regiones que integran la Nación española.

El motivo, pues, ha de ser desestimado.

En el segundo motivo de impugnación, que también debe ser rechazado por la Sala, se considera infringido el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), insistiendo en lo ya manifestado en el motivo anterior en el sentido de que ni la LA ni el Real Decreto 134/1994, de 4 de febrero, contemplan la competencia de las Comisiones Permanentes de las Juntas de Gobierno para asignar transferencias de aguas, habiéndose infringido, al haberlo hecho, el precepto que se invoca.

Debemos limitarlos a reiterar lo señalado en los dos Fundamentos anteriores en relación con las competencias de las Comisiones Permanentes que fueran creadas, dentro de las Juntas de Gobierno de los Organismos de cuenca mencionados en los citados Reales Decretos de Medidas administrativas especiales para la gestión de los recursos hidráulicos.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.