La ejecución estatal de obligaciones comunitarias en el proyecto sobre la responsabilidad de las organizaciones internacionales
| Autor | Virginia Gallo Cobián |
| Páginas | 95-108 |
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Tras 50 años de trabajo, la Comisión de Derecho Internacional (CDI) aprobó en junio de 2001 el proyecto sobre la responsabilidad de los Estados en segunda lectura. Relegó la cuestión de la responsabilidad de las organizaciones internacionales a una etapa ulterior a través de una cláusula de salvaguardia1. En su 54º período de sesiones, la CDI incluyó el tema de la responsabilidad de las organizaciones internacionales en su programa de trabajo actual, estableció un Grupo de Trabajo2y nombró Relator Especial del mismo al Sr. Giorgio GAJA. Ésta ha presentado siete informes sobre la responsabilidad de las organizaciones internacionales, cinco de los cuales han sido ya discutidos, modificados y aprobados de forma provisional por la Comisión3.
GAJA establece que “la labor de la Comisión respecto a la responsabilidad de los Estados no puede dejar de incidir sobre el nuevo estudio. No sería razonable que la Comisión adoptara un planteamiento diferente de las cuestiones relativas a las organizaciones internacionales, que son paralelas a las que se refieren a los Estados, a menos que existan razones que lo justifiquen”4. Este punto de partida parece lógico. En el fondo, tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en aplicar criterios similares a ambos sujetos en materia de responsabilidad y los razonamientos por analogía abundan5. No obstante, como señala PONS RAFOLS, cualquier iniciativa codificadora relativa a las organizaciones internacionales debe ser fiexible y pragmática, dada la diversidad y constante evolución que caracteriza a estos sujetos6. En su sexto informe, el Relator, defendiéndose de ciertas
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críticas que tachaban a la CDI de estar reemplazando en el proyecto la expresión “Estado” por “organización internacional”, señala que toda cuestión se ha examinado sobre la base de sus propios fundamentos; es decir, que se han estudiado las peculiaridades de las organizaciones internacionales y, cuando ha procedido, se han establecido reglas específicas para adaptarse a las mismas7.
El presente artículo cuestiona esta última afirmación de GAJA. En concreto, observa si se ha tenido suficientemente en cuenta en el proyecto de artículos un aspecto particular de organizaciones de integración como la Comunidad Europea. Y es que ésta, en el ejercicio de sus competencias –transferidas por los Estados miembros– depende, debido a las limitaciones materiales y jurídicas propias de toda organización internacional, de los órganos y autoridades de dichos Estados miembros8. Cuando éstos, a través de su conducta, incumplen un compromiso de la Comunidad, parece claro que la responsabilidad respecto a terceros únicamente puede recaer en la organización. ¿Encuentra esta solución acomodo en el proyecto sobre la responsabilidad de las organizaciones internacionales de la CDIfi ¿Hubiera sido necesaria una norma particular que contemplara dicho supuestofi
Cabe precisar, por delimitar nuestro objeto de estudio, que, por un lado, nos estamos refiriendo, por sus peculiaridades, la relevancia de sus competencias y el creciente volumen de sus compromisos internacionales, a la Comunidad Europea; y, por otro, nos centramos en aquellos campos competencia exclusiva de la organización (tales como unión aduanera, competencia, política monetaria, conservación de los recursos biológicos marinos y política comercial común), dejando aparte los supuestos de competencia compartida con los Estados miembros, que entrañan problemas adicionales. Analizamos, por tanto, lo que PAASIVIRTA y KUIJPER definen como “la dimensión vertical”, relativa a la implementación por los Estados miembros de las obligaciones comunitarias9, diferenciándola así de la “dimensión horizontal”, relativa a la distribución de responsabilidad entre la Comunidad y sus Estados miembros, propia de los acuerdos mixtos.
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En sus comentarios al proyecto de artículos sobre la responsabilidad de las organizaciones internacionales, la Comisión Europea alegó que la situación especial de la Comunidad Europea así como la de “otras organizaciones potencialmente similares podría contemplarse en el proyecto de artículos mediante reglas especiales de atribución de un comportamiento, de tal modo que las acciones de los órganos de los Estados miembros pudieran atribuirse a la organización; mediante reglas especiales de responsabilidad, de tal como que la responsabilidad pudiera atribuirse a la organización, aún cuando los principales causantes del incumplimiento de una obligación de la organización fueran los órganos de los Estados miembros; o mediante una cláusula especial de exoneración o salvaguardia para organizaciones como la Comunidad Europea”10. Ninguna de estas opciones ha sido retenida por la CDI. Tanto el Relator como la Comisión han considerado que la responsabilidad de la Comunidad por la ejecución de sus obligaciones por los Estados miembros encuentra cabida en las normas generales de responsabilidad. Observemos si eso es cierto.
El hecho internacionalmente ilícito de una organización internacional requiere, además de la violación de una obligación, la atribución de la misma a la organización. Así lo establece el artículo 3 del proyecto sobre la responsabilidad de las organizaciones internacionales. Las organizaciones, como personas jurídicas que son, se valen para actuar de personas físicas. Las reglas de atribución tratan de dilucidar qué personas actúan en nombre de la organización y, por tanto, qué constituye el “hecho de la organización”11. En concreto, la CDI prevé tres criterios para atribuir una conducta a una organización. ¿Puede la ejecución de obligaciones comunitarias por parte de los Estados miembros atribuirse a la Comunidad en base a los mismosfi
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A. Órganos o agentes de la organización
El artículo 4 del proyecto sobre la responsabilidad de las organizaciones internacionales establece que “el comportamiento de un órgano o un agente de una organización internacional en el ejercicio de las funciones de ese órgano o agente se considerará hecho de esa organización según el derecho internacional, cualquiera que sea la posición del órgano o el agente respecto de la organización”.
La Comunidad Europea, en numerosas ocasiones, ha defendido que los Estados miembros actúan como sus órganos en la ejecución de sus obligaciones. Destaca el asunto Comunidades Europeas-Protección de las marcas de fábrica o de comercio y las indicaciones geográficas de productos agrícolas y alimenticios, en el que se examinó la legalidad del Reglamento (CEE) nº 2081/92 del Consejo, de 14 de julio de 1992, relativo a la protección de las indicaciones geográficas y denominaciones de origen de los productos agrícolas y alimenticios. La Comunidad alegó que “la ejecución de las leyes comunitarias no suele confiarse a las autoridades de nivel comunitario, sino que más bien se recurre a las autoridades de los Estados miembros que, en esta situación, ‘actúan de facto como órganos de la Comunidad, por lo cual sería ésta la responsable con arreglo a la normativa de la OMC y al derecho internacional en general’”12. El Grupo Especial de la Organización Mundial del Comercio encargado de la resolución del confiicto aceptó “[…] la explicación de las Comunidades Europeas de los que podría considerarse su mecanismo constitucional interno sui géneris […]”13.
La CDI toma nota de este supuesto y lo contrapone con el asunto M&Co. c. Alemania14, en el que la Comisión Europea de Derechos Humanos, tras declarar su incompetencia para conocer del asunto, sostuvo que “esto no significa que, al reconocer la ejecutoriedad de una sentencia del Tribunal de Justicia Europeo, las autoridades alemanas competentes actuaran casi como órganos de la Comunidad y que, hasta ese punto, queden fuera del alcance del control ejercido por los órganos convencionales”15.
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De las soluciones contrapuestas, concluye la CDI que “[…] parece preferible, en la fase actual de desarrollo de la doctrina judicial, no suponer que ha surgido una norma especial según la cual, al ejecutar una resolución jurídicamente vinculante de la Comunidad Europea, las autoridades estatales actúan como órganos de dicha Comunidad”16. Sin embargo hay una diferencia importante entre ambos casos. Y es que en el primero (Comunidades Europeas- Protección de las marcas de fábrica o de comercio y las indicaciones geográficas de productos agrícolas y alimenticios) la obligación supuestamente violada es de la Comunidad (en virtud del Acuerdo sobre los ADPIC); mientras que en el segundo (M&Co. contra Alemania) la obligación supuestamente violada es de un Estado miembro (en virtud de la Convención Europea de los Derechos Humanos). Por tanto, a efectos de nuestro análisis únicamente el primer precedente sería aplicable y, no obstante, insuficiente para poder afirmar la existencia de una regla general según la cual los órganos de los Estados miembros actúan de facto como órganos de la Comunidad.
De hecho la doctrina ha mostrado gran resistencia a aceptar idea de que los Estados miembros al ejecutar el derecho comunitario actúan como órganos de la Comunidad17. Según KLEIN, “en pratique, il apparaît cependant difficile dans la grande majorité des cas d’établir que les autorités étatiques agissent véritablement comme agents de la Communauté”18.
Como indica este mismo autor, el control de la organización sobre sus Estados miembros en dichos casos es, por un lado, limitado; y, por el otro, no está suficientemente establecido19. GAJA también rechaza la consideración de los Estados miembros como agentes de la Comunidad: “this runs counter to the consideration [...] that the State organs act under the State’s authority and that their conduct must...
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