La complejidad de la incapacidad permanente y la necesidad de su abordaje (A casi 20 años de la reforma anunciada en 1997)
| Autor | José Luis Monereo Pérez, Guillermo Rodríguez Iniesta |
| Páginas | 15-35 |
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La complejidad de la incapacidad permanente
y la necesidad de su abordaje
(A casi 20 años de la reforma anunciada en 1997)
“… Hoy es el día en que hemos de vivir
Son tantos los que tratan de decir Ahora No,
Y tantos los que han olvidado cómo
Decir Yo Soy y quienes, si de ellos dependiera,
Estarían perdidos en la historia”
W. H. Auden
1
Como se sabe, nuestro Sistema de Seguridad Social comprende dentro de su acción
protectora la tradicionalmente deno minada «invalidez», en sus modalidades «contributiva» y
«no contributiva» [art. 42.1 c) LGSS/2015]. A partir de 1997, las referencias hechas a la
«invalidez permanente», que siguen siendo continuas en nuestro ordenamiento jurídico de la
Seguridad Social, han de entenderse hechas a la «incapacidad per manente». Es cierto que por
singular atención protectora, en los últimos años esta pres tación ha sufrido una llamativa
desatención reguladora. En efecto, el Capítulo XI (arts. 193 a 200) de la LGSS, marco
legislativo básico, fue objeto de una muy importante reforma por la Ley 24/1997; pero el
alcance d e este cambio –básicamente, valoración del grado de incapacidad a partir de una
lista predeter minada de enfermedades– ha quedado frustrado por la ausencia del desarro llo
reglamentario al que remite la LGSS. Un fruto de una incoherente y oscilante política
jurídica.
Por lo demás, la inseguridad sobre el sentido actual de esta prestación no deriva
exclusivamente del carácter inacabado o incompleto de la reforma. La incertidumbre pesa
igualmente sobre la regulación reglamentaria vigente, por cuanto la existente, aparte de
1
AUDEN, W.H.: “Otro tiempo”, en AUDEN, W.H.: Los señores del límite. Selección de poemas y en sayos (1927-
1973), edición bilingüe de Jordi Doce, Barcelona, Galaxia Gutenberg/Círculo de Lectores, 2007, pág. 163.
Revista de Derecho de la Seguridad Social. LABORUM nº8
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dispersa y fragmentada, responde al desarro llo de una legislación de Seguridad Social que ha
perdido formalmente su vigencia. A la convivencia transitoria –pero sin término final– de
dos modelos legislativos de protecció n, sustancialmente diferenciados, hay que añadir la
«supervivencia» de una normativa «histórica» q ue, no obstante su obsolescencia, sigue
siendo la llamada en primer término a ap licarse, en los aspectos orgánicos o de gestión y en
los prestacionales.
A mayor abundancia, no es la determinación de la nor ma aplicable el único problema
que suscita esta inexcusable pero compleja prestación. Para comprender globalmente su
significado profundo hay que advertir que el sentido político-jurídico –la función o
finalidad– de esta prestación es bien diferente según se trate del denominado «nivel»
contributivo o del «nivel» no contributivo –existente sólo desde 1990–, pues cada una
obedece a razones diferentes y tienen una dinámica protectora sustancialmente diversas.
Por un lado, el primer ámbito o nivel, el contributivo, busca una renta de sustitución
ante la disminución o anulación definitiva de la «capacidad de trabajo» de una persona. El
segundo, el «no contributivo», ofrece sólo una renta de compensación por un factor biológico
con relevancia social: el grado de minusvalía o «incapacidad» de una persona sin recursos
económicos, al margen de la incidencia en su capacidad de trabajar.
Por otro lado, por lo que hace al ámbito o nivel contributivo, una cuestió n
particularmente visible en la ordenación de la prestación, así co mo en la base de sus reformas
recientes, se centra en la inq uietud por controlar la actividad de la Administración de
Seguridad Social a la hora de constatar la existencia de los presupuestos sobre los que se
articula la protec ción. Este aspecto lo co mparte con la incapacidad temporal –por lo general
las reformas de ésta tienen efecto en la regulación de la IP, como ha sucedido también en
2014– y revela una permanente sospecha sobre el fraude.
En el ámbito no contributivo influye más su relación con la inexistencia de rentas
mínimas y con los requisitos de acceso a la jubilación –reproduce la visión de la incapacidad
como «vejez prematura»–. No obstante, la instrumentalización de la prestació n por invalidez
a fin de servir a diferentes fi nes de política social ha estado presente también en el ámbito
contributivo, sirviendo como una suerte de mecanismo para anticipar la edad de jubilación.
Con todo, el régimen jurídico de la protección a la incapacidad permanente presenta
además de las complejidades de cualquier prestación del sistema, una que la singulariza, la
valoración y determinación de las situaciones tributarias de protección. En definitiva, cuál
será el umbral merecedor de protección y su graduación o encuadramiento en algun o de los
grados de incapacidad establecidos.
A esa dificultad inicial se añade otra, la de valorar cuando el declarado incapacitado
puede mantener la condición de pensionista y trabajar, bien por cuenta ajena o propia.
La incapacidad permanente es un concepto eminentemente legal que tiene como
substrato la verificación de un estado patológico de la per sona, pero que no se agota en él. La
situación de incapacidad permanente presupone al mismo tiempo una intensa activid ad
administrativa de reconocimiento de la prestación constituida so bre tal situación d e
alteración grave de la salud del trabajador. Los elementos que configuran la situación de
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