STS, 30 de Septiembre de 2004

Por resolución de 3 de agosto de 1999, el general jefe de la 11ª Zona de la Guardia Civil, poniendo término al expediente disciplinario mº 251/99, impuso al guardia civil don Romeo la sanción de un mes y un día de arresto, como autor de una falta grave del artículo 8.27 de la Ley Orgánica 11/91, consistente en "cometer falta leve, teniendo anotadas y no canceladas al menos otras tres faltas".

Contra dicha resolución el guardia civil sancionado interpuso recurso de alzada ante el Director General de la Guardia Civil, que al resolverlo el siguiente 30 de noviembre adoptó los dos acuerdos siguientes:

1. "Anular la resolución del General Jefe de la 11ª Zona de 3 de agosto de 1999 en el sentido de que los hechos que han sido notificados al interesado no constituyen la falta grave de <>, prevista en el artículo 8.27 de la Ley Disciplinaria".

2. "Reponer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al Pliego de Cargos con declaración de nulidad de todo lo posteriormente actuado, para que por el instructor se formule uno nuevo por la falta grave del artículo 8.16 de la Ley, que podrá ser sancionada mientras no se produzca la prescripción de la misma, dándole al expedientado la posibilidad de alegar al respecto según lo prevenido en la propia Ley".

Cumplida la resolución del Director General de la Guardia Civil, el expediente disciplinario terminó de nuevo mediante resolución de 24 de enero de 2000 del coronel jefe accidental de la Zona, que impuso al expedientado la sanción de un mes y un día de arresto por considerarlo autor de la falta grave del artículo 8.16 de la Ley Orgánica 11/91, consistente en "la falta de subordinación cuando no constituya delito".

Contra dicha resolución el guardia civil sancionado interpuso recurso de alzada ante el Director General de la Guardia Civil, que lo desestimó por resolución del siguiente 28 de abril.

Agotada la vía administrativa el guardia civil don Romeo interpuso ante el Tribunal MiIitar Central recurso contencioso-disciplinario militar ordinario contra las mencionadas resoluciones del Director General de la Guardia Civil y del coronel jefe accidental de la Zona.

El 11 de septiembre de 2003, el Tribunal Militar Central, poniendo término al recurso contencioso-disciplinario militar, que se había tramitado bajo el nº 117/00, dictó sentencia, cuya declaración de hechos probados es la siguiente:

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"El día 10 de marzo de 1999, por el Teniente Jefe del Núcleo de servicios, le fue impuesta al Guardia Civil Romeo, la sanción de SIETE DÍAS DE ARRESTO, que debía cumplir en su domicilio, como autor de la falta leve de "LA INEXACTITUD EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS DE REGIMEN INTERIOR", prevista en el art. 7º.9 de la Ley disciplinaria de la Guardia Civil, por haber utilizado indebidamente las transmisiones internas para asuntos no relacionados con el Servicio.

A la mañana del día siguiente, 11 de marzo solicitó salir del lugar de cumplimiento de la sanción, al Oficial que le había sancionado, para realizar unos asuntos personales. Lo cual le fue concedido.

En la tarde del citado día, volvió a salir del lugar de cumplimiento de la sanción aunque en esta ocasión no estaba autorizado para ello.

Como consecuencia de estos hechos el 30 de abril del mismo año se dictó orden de incoación del Expediente Disciplinario por la presunta falta grave imputable al recurrente del nº 27 del art. 8 de la L.O. 11/91 de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil bajo el concepto de "Cometer falta leve, teniendo anotadas y no canceladas al menos otras tres faltas", expediente que se resolvió con la imposición de la sanción de un mes y un día de arresto en Establecimiento Disciplinario Militar.

Por el Excmo. Sr. Director General de la Guardia Civil, con fecha 30 de noviembre de 1999 se resolvió el recurso de alzada contra la sanción impuesta, estimando parcialmente el recurso, anulando aquella, pero reponiendo las actuaciones al momento inmediato anterior al pliego de cargos, con declaración de nulidad de todo lo posteriormente actuado, para que por el Instructor se formulase uno nuevo por falta grave incursa en el art. 8.16 de la Ley, bajo el concepto de "falta de subordinación cuando no constituya delito">>

La parte dispositiva de la sentencia dice así:

"Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso Contencioso-Disciplinario Militar Ordinario nº 117/00, interpuesto por el Guardia Civil DON Romeo, contra la Resolución del Excmo. Sr. Director General de la Guardia Civil, de 28 de abril de 2000, por la que se confirmó la anteriormente dictada por el Ilmo. Sr. Coronel Jefe Accidental de la 11ª Zona, de 24 de enero de 2000, que imponía al expedientado, hoy demandante, la sanción de un mes y un día de arresto en Establecimiento Disciplinario, como autor responsable de una falta grave consistente en "La falta de subordinación cuando no constituya delito" prevista en el apartado 16 del art. 8 de la L.O. 11/91, de 17 de junio, de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, resoluciones ambas que confirmamos por ser ajustadas a derecho."

Mediante escrito presentado ante el Tribunal Militar Central el 7 de octubre de 2003, el guardia civil don Romeo anunció su propósito de interponer recurso de casación contra la meritada sentencia, lo que motivó que dicho Tribunal acordara en su auto del siguiente día 27 tener por preparado el recurso anunciado, remitir los autos a esta Sala y emplazar a las partes para que en el plazo de treinta días pudieran comparecer ante ella a fin de hacer valer sus derechos.

Mediante escrito presentado el 30 de diciembre de 2003, la procuradora doña María Luisa Iglesias López, en nombre y representación de don Romeo interpuso el anunciado recurso de casación, que contiene los siguientes ocho motivos, formalizados todos por la vía del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-administrativa:

1. - Por incumplimiento del "Principio General del Derecho de Prohibición de la Reformatio in Peius".

2. - Por quebrantamiento del plazo establecido por el artículo 37 de la Ley disciplinaria de la Guardia Civil para modificar la calificación de los hechos.

3. - Por quebrantamiento de la seguridad jurídica en cuanto la Administración incurrió en contradicción con sus propios actos, pues los hechos fueron inicialmente tipificados como falta leve del artículo 7.10 y luego como falta grave del artículo 8.16.

4. - Por la indefensión que supone el haberle dado traslado incompleto del expediente disciplinario.

5. - Por haber sido resuelto fuera de plazo el recurso de alzada.

6. - Por infracción de las normas que rigen los actos o garantías procesales al no haber admitido la Administración la prueba propuesta.

7. - Por la misma infracción anterior al sancionarle por el incumplimiento de un arresto domiciliario que no debiera haberle sido impuesto.

8. - Por igual infracción que las dos anteriores al haber sido dictada la resolución fuera de todo plazo razonable.

Por escrito presentado el 3 de febrero de 2004, el Abogado del Estado se opuso al recurso argumentando que la resolución del Director General de la Guardia Civil de 30 de noviembre de 1999 no empeoró la situación del recurrente, sino que en principio la mejoró al anular la sanción que le había sido impuesta; que no se utilizó por la Administración la facultad atribuida por el artículo 37 de la L.O. 11/91, sino que se resolvió un recurso de alzada siguiendo la tramitación propia del mismo; que cumplida una sanción, la jurisdicción no puede hacer que no hubiese sido cumplida y que la resolución sancionadora fue dictada dentro del plazo establecido por la ley.

Al no haber solicitado las partes la celebración de vista y al no considerarse necesaria, la Sala declaró concluso el presente rollo y por providencia de 24 de mayo de 2004 señaló el siguiente 29 de septiembre, a las 10. 30 horas, para deliberación, votación y fallo.

Por ocho motivos, formalizados todos por la vía del artículo 88.1c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, entiende el recurrente que la sentencia de instancia debe ser casada.

Como primer motivo alega que el Tribunal de instancia no actuó conforme a Derecho al rechazar su alegación de que el Director General de la Guardia Civil había incurrido en la prohibida "reformatio in peius" al resolver el 30 de noviembre de 1999 su recurso de alzada contra la resolución sancionadora de 31 de agosto anterior del general jefe de la 11ª Zona.

A fin de situar esa resolución del Director General de la Guardia Civil, que no fue el objeto inmediato del recurso contencioso-disciplinario militar interpuesto ante el Tribunal de instancia (lo fue la resolución de la misma autoridad de 28 de abril de 2000), conviene recordar lo siguiente:

1. El 30 de abril de 1999, el general jefe del 11ª Zona ordenó incoar contra el guardia civil don Romeo expediente disciplinario, al que correspondió el nº 251/99, por si hubiera cometido la falta grave consistente en "cometer falta leve, teniendo anotadas y no canceladas al menos otras tres faltas".

2. La falta leve, esto es, la que activó la actuación de dicha autoridad sancionadora, consistió en irse del domicilio, lugar de cumplimiento de la sanción de 7 días de arresto que le había sido impuesta, sin autorización alguna.

3. Por resolución de 31 de agosto de 1999, el mencionado general jefe impuso al expedientado la sanción de un mes y un día de arresto al considerarlo autor de la citada falta grave del artículo 8.27 de la L.O. 11/91.

4. El recurso de alzada interpuesto por el hoy demandante contra dicha resolución sancionadora fue resuelto por el Director General de la Guardia Civil el 30 de noviembre de 1999 acordando:

   - "Anular la resolución del general jefe dela 11ª Zona de fecha 31 de agosto de 1999, en el sentido de que los hechos que han sido notificados al interesado no constituyen la falta grave de <>, prevista en el artículo 8.27 de la Ley disciplinaria".

   - "Reponer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al pliego de cargos, con declaración de nulidad de todo lo posteriormente actuado, para que por el instructor se formule uno nuevo por la falta grave del artículo 8.16 de la Ley, que podrá ser sancionada mientras no se produzca la prescripción de la misma, dándole al expedientado la posiblidad de alegar al respecto según lo prevenido en la propia ley".

5. Reanudado el expediente en los términos transcritos, el coronel jefe accidental de la Zona, poniendo término al mismo, dictó resolución el 24 de enero de 2000 imponiendo al expedientado, hoy demandante, la sanción de un mes y un día de arresto, como autor de la falta grave prevista en el artículo 8.16 de la Ley disciplinaria de la Guardia Civil, que consiste en "la falta de subordinación cuando no constituya delito".

6. El recurso de alzada interpuesto contra la anterior resolución sancionadora fue desestimado por el Director General de la Guardia Civil mediante resolución adoptada el 28 de abril del 2000.

7. Contra esta última resolución, el mencionado guardia civil interpuso recurso contencioso- disciplinario militar ordinario ante el Tribunal Militar Central, que lo desestimó por la sentencia objeto del presente recurso de casación.

Sentado lo anterior, es preciso analizar:

1. Si la resolución del Director General de la Guardia Civil de 30 de noviembre de 1999, de la que trae causa la resolución de la misma autoridad de 28 de abril de 2000, agravó la situación del guardia civil don Romeo creada por la resolución sancionadora de 31 de agosto de 1999.

2. Si, en el caso de que la agravara, el Director General de la Guardia Civil tenía atribuciones para hacerlo al resolver el recurso de alzada.

Para el Tribunal de instancia, confirmando lo argumentado por la Administración, la resolución de 30 de noviembre de 1999 del Director General de la Guardia Civil no agravó la situación del recurrente porque el cambio de calificación acordado en ella no modificó la entidad de la falta por la que el recurrente había sido sancionado: en ambas resoluciones -dice el Tribunal de instancia- la falta es grave: en la recurrida en alzada, dictada por el general jefe de la 11ª Zona, se califican los hechos como constitutivos de la falta grave del artículo 8.27, consistente en "cometer falta leve, teniendo anotadas y no canceladas al menos otras tres faltas"; en la resolutoria del recurso de alzada, dictada por el Director General de la Guardia Civil el 30 de noviembre de 1999, se dispone que los hechos constituyen la falta grave del artículo 8.16, consistente en "la falta de subordinación cuando no constituya delito".

No comparte la Sala ese criterio, pues entiende que el cambio de calificación afectó negativamente al recurrente.

Si la falta sancionada por la resolución recurrida en alzada no se configurara por acumulación de otras faltas, quizás nada cabría objetar al cambio de calificación. Pero esa falta se forma por acumulación de otras: "cometer falta leve, teniendo anotadas y no canceladas al menos otras tres faltas", dice el artículo 8.27 de la Ley disciplinaria. Y sucede que la falta que, según el Director General de la Guardia Civil, debía ser apreciada no acoge ese conjunto de infracciones sino unicamente una parte: en concreto, el hecho determinante del inicio de la actividad disciplinaria, esto es, el hecho de irse el recurrente sin autorización del lugar donde cumplía una sanción de arresto. Para la resolución recurrida en alzada tal hecho constituía una falta leve, la consistente en "La inexactitud del cumplimiento de las normas de régimen interior" (artículo 7.9); para la resolutoria del recurso de alzada, ese mismo hecho -solo él- constituía una falta grave, la consistente en "La falta de subordinación cuando no constituya delito" (artículo 8.16). En consecuencia, las tres faltas anotadas y no canceladas que el general jefe del 11ª Zona tuvo en cuenta para configurar la falta grave del artículo 8.27 quedaron al margen de la nueva calificación, conservando su aptitud incriminatoria, por cuanto continuaron siendo acumulables a otras infracciones. A consecuencia de la primera calificación, en el expediente del guardia civil sancionado habría quedado anotada una falta grave para cuya configuración habría sido consumida la potencialidad disciplinaria de las tres faltas que ya estaban anotadas. Sin embargo, a causa del cambio de calificación, en el expediente de dicho guardia civil obra igualmente una falta grave, pero las tres faltas anotadas y no canceladas continúan siendo acumulables.

Así las cosas, procede analizar la segunda cuestión, consistente en establecer si el Director General de la Guardia Civil tenía atribuciones para disponer el mencionado cambio de calificación al resolver el recurso de alzada.

A fin de evitar el mantenimiento definitivo de una calificación disciplinaria de menor gravedad que la procedente, la norma contenida en el artículo 37 de la L.O. 11/91 atribuye a la autoridad superior a la que impuso la sanción la facultad de ordenar la apertura del procedimiento correspondiente dentro de los quince días siguientes a la resolución que la impuso.

Nada cabría objetar si el cambio de calificación hubiera sido decidido siguiendo ese procedimiento. Pero no fue el seguido, según resulta de la resolución que lo acordó, sin que, por lo demás, pueda invocarse ahora la mencionada norma del artículo 37 para justificarlo, pues ni consta que el Director General de la Guardia Civil conociera la resolución sancionadora por la vía jerárquica (consta que la conoció con ocasión de resolver el recurso de alzada), ni fue respetado el plazo de los quince días siguientes a la resolución sancionadora (esta fue dictada por el general jefe dela 11ª Zona el 3 de agosto de 1999 y el Director General de la Guardia Civil adoptó su resolución el siguiente 30 de noviembre).

El cambio de calificación fue acordado al resolver el recurso de alzada. Con ocasión de resolverlo, el mencionado Director General revisó la calificación de los hechos efectuada por la resolución sancionadora, lo que le era permitido por disponerlo así la norma contenida en el artículo 80 de la L.O. 8/1998, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, supletoria de la L.O. 11/91, de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil. Pero la revisó como si no existieran límites para ello. Esta norma dispone que "En todo caso, la autoridad ante la que se recurre comprobara si se ha respetado el procedimiento establecido, llevará a cabo las averiguaciones pertinentes y revisará o considerara los hechos, su calificación y la sanción impuesta, que podrá anular, disminuir o mantener". Y si bien al referirse a la revisión de la calificación la norma no dispone un límite similar al establecido para la sanción: la autoridad no puede aumentarla, pues únicamente "podrá anular, disminuir o mantener [la sanción]", no por ello puede concluirse que la revisión de la calificación no tenga ninguno. Tiene el que impone el régimen de garantías legales de los recursos, que quedaría vulnerado si el recurrente pudiera ver agravada o empeorada su situación cuando acude al superior del que le impuso la sanción para revisar precisamente la conformidad a Derecho de ésta.

En consecuencia, el motivo ha de ser estimado, puesto que el Tribunal de instancia no formuló las dos conclusiones que resultan de lo razonado en los fundamentos anteriores. En primer lugar debió declarar que la resolución del Director General de la Guardia Civil de 30 de noviembre de 1999 había agravado indebidamente -incurriendo en la prohibida reformatio in peius- la situación del guardia civil don Romeo creada por la resolución sancionadora que recurría en alzada ante dicha autoridad. Y después, porque traen causa de dicha resolución, debió declarar la nulidad de la resolución sancionadora de 24 de enero de 2000 del coronel jefe accidental de la Zona y de la dictada, confirmándola, por el Director General de la Guardia Civil el siguiente día 28 de abril.

Las costas deben declararse de oficio, al administrarse gratuitamente la Justicia Militar, conforme al artículo 10 de la L.O. 4/1.987 de 15 de julio.

En consecuencia,