STS, 15 de Octubre de 2003
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 15 Octubre 2003 |
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PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Octubre de dos mil tres.
Visto el presente recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CÁCERES, representado por el Procurador Don Jorge Deleito García y asistido del Letrado Don Gabino Casares Sánchez, contra la sentencia número 274 dictada, con fecha 19 de septiembre de 2002, por el Juzgado Contencioso Administrativo número 1 de Cáceres, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 211/2002 promovido por el Letrado Don Francisco contra la resolución municipal de 8 de marzo de 2002, por la que se había desestimado el recurso de reposición deducido contra la liquidación número 4037/2001 girada en concepto de Tasa por aprovechamiento especial de la vía pública con entrada y salida de vehículos a través de la acera; recurso casacional en el que han intervenido, como partes recurridas, el citado Don Francisco , representado por el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, y el ABOGADO DEL ESTADO, y, en su calidad de dictaminante, el MINISTERIO FISCAL.
En la indicada fecha de 19 de septiembre de 2002, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Cáceres dictó la sentencia número 274, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Francisco debo anular y anulo la liquidación nº NUM000 correspondiente a tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local por entrada de carruajes en el nº NUM001 de la c/ DIRECCION000 , URBANIZACIÓN000 de Cáceres, y ello sin hacer expresa declaración en cuanto a las costas causadas".
Contra la citada sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CÁCERES preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación en interés de la Ley que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes recurridas, la representación procesal de Don Francisco y el ABOGADO DEL ESTADO, sus respectivos escritos de oposición al recurso, y emitido el preceptivo dictamen por el MINISTERIO FISCAL, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 8 de octubre de 2003, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
La sentencia de instancia, cuyos datos básicos constan pergeñados en el encabezamiento de la presente resolución, se basa, esencialmente, en el extremo que constituye el objeto de las presentes actuaciones, en el siguiente y resumido argumento:
El segundo motivo que se invoca por el recurrente como vicio de anulabilidad es el hecho de que la Ordenanza reguladora de la Tasa aprobada por el Ayuntamiento demandado no ha ido precedida de la preceptiva Memoria económica en los términos que se establecen el artículo 25 de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, de las Haciendas Locales (en la versión entronizada por la Ley 25/1998, de 13 de julio, de Tasas y Prestaciones Patrimoniales, se entiende).
Dicho motivo sí debe de ser estimado, al ser efectivamente cierto que no existe Memoria Económico Financiera sobre el COSTE DE LA ACTIVIDAD que justifica la Tasa, así como del GRADO DE COBERTURA FINANCIERA DE LOS COSTES, en contra de lo que mantiene el demandado, toda vez que se aporta como documental una memoria económica en la que NO SE ENCUENTRA INCLUÍDA LA TASA CONTROVERTIDA, de la que no se hace mención alguna, y que, por lo tanto, supone una omisión constitutiva de un vicio de entidad suficiente como para anular la liquidación practicada.
En la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2001 se dice, al respecto, que "la exigencia de justificar el establecimiento o modificación de los precios públicos -en tal fecha la actual Tasa era un Precio Público- por las Corporaciones Locales mediante la Memoria Económico Financiera a que se refiere el artículo 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos -antes de la reforma introducida por la Ley 25/1998-, viene impuesta sin resquicio de duda alguna por la Disposición Adicional Séptima de la Ley 8/1989, lo cual implica la obligación ineludible de redactar y aprobar la correspondiente Memoria Económico Financiera en los términos y con el alcance regulados en el artículo 26 de la citada Ley".
El presente recurso de casación en interés de la Ley, promovido al amparo del artículo 100 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA, 29/1998, de 13 de julio, se funda en los siguientes motivos:
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La sentencia de instancia, además de errónea, es gravemente dañosa para interés general tutelado por la Corporación recurrente, pues:
a.- Consta en autos un "informe técnico económico", con referencia al VALOR DE MERCADO DEL USO O APROVECHAMIENTO ESPECIAL DEL DOMINIO PÚBLICO que constituye el hecho imponible de la Tasa, con un Callejero anexo en el que figura, previos los dictámenes de los técnicos competentes, el valor de mercado por metro cuadrado del suelo de los distintos viales y terrenos que integran el dominio público local del municipio de Cáceres.
En efecto, entre los documentos aportados en la instancia por el citado Ayuntamiento, obra un Informe de la Intervención, basado en el artículo 25 de la Ley 39/1988, referido, en su letra "A", a la cobertura de costes de servicios financiados con Tasas por prestación de servicios o realización de actividades administrativas de competencia local, y, en su letra "B", al valor de mercado y de la utilidad derivada del aprovechamiento que constituyen los hechos imponibles de las Tasas por utilización privativa o especial del dominio público local.
En dicho segundo apartado se especifica que « en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 39/1988 -se entiende que es la versión introducida por la Ley 25/1998-, y a los efectos de la fijación del importe estas Tasas, en base al VALOR DE MERCADO derivado de las distintas utilizaciones o aprovechamientos de los bienes, es necesario determinar en su Ordenanza reguladora y en atención a la naturaleza específica de cada tipo de utilización, los criterios y parámetros que cuantifiquen su importe. Y, a tales efectos, se propone la fijación de: a) Criterio.- La norma que cuantifica el valor de los bienes de mercado ocupados debe establecerse en función del valor del metro cuadrado del Callejero confeccionado por la Inspección de Rentas y Exacciones y figurar como Anexo de la Ordenanza; y, b) Parámetro.- La variable aplicable al valor de mercado debe de ser fijada en función de la utilidad privada de la ocupación o el aprovechamiento, y, para ello, se establecen las variables en función de la media aritmética de las cuotas de las tarifas del IAE, deducidas del Padrón de dicho Impuesto correspondientes al ejercicio de 1998 y que son las siguientes (sigue un análisis de siete actividades) ».
Hay que concluir, pues, que la sentencia de instancia considera insuficiente el mencionado Informe Técnico Económico.
b.- A pesar de que, según los artículos 20, 24.1 y 25 de la Ley 39/1988, según la versión dada por la Ley 25/1998, lo que antes era considerado como un precio público ahora vuelve a conformar un Tasa (la que es objeto de controversia en las presentes actuaciones), no se alteran, sin embargo, los requisitos legales para determinar la cuantía de la contraprestación a satisfacer por el administrado, pues en el antiguo artículo 45.2 de la Ley 39/1988 se indica que "el importe de los precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el de la utilidad derivada de aquéllos", y, en el nuevo artículo 25, según la Ley 25/1998, "los acuerdos de establecimiento de Tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público ... deberán de adoptarse a la vista de informes técnico económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado ... ".
Y es por ello que, al aprobarse la nueva Ordenanza de la Tasa, los informes técnico económicos que la precedieron han seguido el mismo criterio que anteriormente.
c.- En consecuencia, la sentencia de instancia es errónea, al separarse de los criterios legales al efecto señalados en los nuevos artículos 24.1 y 25 de la Ley 39/1988 (versión de la Ley 25/1998) y pretender que el contenido de la Memoria Económico Financiera debería haberse sustentado EN EL COSTE DE LA ACTIVIDAD QUE JUSTIFICA LA TASA (módulo que sólo es válido para las contraprestaciones de los "servicios" detallados en el actual artículo 24.2 de la Ley 39/1988 -versión de la Ley 25/1998-, pero no para las tasas relativas a los "usos y aprovechamientos especiales del dominio público local").
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La doctrina que se postula es, pues, la siguiente: "Que, de conformidad con lo establecido en los artículos 20A), en relación con el art. 24.1 y 25 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre de Haciendas Locales, en redacción dada por el art. 66 de la Ley 25/1998 de 13 de julio, de "Tasas Estatales y Locales, Modificación del Régimen Legal y Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales del Carácter Público", las Ordenanzas Municipales reguladoras de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público local, al establecer el importe económico de dichas tasas relativas a prestaciones patrimoniales públicas, tienen que atenerse necesariamente a los criterios que con carácter imperativo se establecen en el número 1 del art. 24 de la citada Ley de Haciendas Locales en su actual redacción y con carácter general se fijarán tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público, siendo criterio acorde a dicha exigencia el valor de mercado del metro cuadrado de cada una de las vías que integran el dominio público, a través de un callejero confeccionado previo informe de técnicos competentes, y fijando unos determinados módulos de utilidad en función del grado de aprovechamiento de cada uno de los supuestos previstos en la Ordenanza.
Igualmente y en consecuencia con lo anterior, y con lo establecido en el art. 25 de la citada Ley de Haciendas Locales en su redacción vigente, el informe técnico-económico que debe preceder a la aprobación de las Ordenanzas Reguladoras de las tasas de contenido patrimonial debe confeccionarse de forma que ponga de manifiesto el valor de mercado de las prestaciones que justifican la exacción de la tasa.
De conformidad con lo anterior, no es ajustado a derecho que las tasas a través de las cuales se exaccionan los usos privativos y aprovechamientos especiales del dominio público local se calculen con referencia al importe del coste del servicio, criterio que queda reservado por el legislador a las tasas de carácter local reguladas en el art. 20.B), en relación con el 24.2 y 25 de la citada Ley de Haciendas Locales, es decir, aquéllas cuya contraprestación consiste en la prestación de un servicio o la realización de una actividad que beneficie en particular al sujeto pasivo por parte de la Administración Local acreedora de la tasa".
Cierto es, en principio, como viene a decir el recurrente, que la sentencia de instancia es errónea, en cuanto, efectivamente, niega la existencia de un informe técnico económico previo al acuerdo de establecimiento de la Tasa de autos y a la aprobación de su Ordenanza, cuando es así que, como se ha destacado antes, en la letra "B" del Informe de la Intervención municipal, se indica que el importe de dicha Tasa se fijará tomando como referencia el "valor que tenga en el mercado" la utilidad derivada de la utilización o el aprovechamiento, señalando, a continuación, específicamente, el "criterio" y los "parámetros" definidores de dicho valor (que es la solución legalmente correcta, frente a lo sentado en la sentencia, que, confundiéndose, indica que la Memoria debería haber hecho referencia a los "costes de la actividad" -que es el módulo concretado en el actual artículo 24.2 de la Ley 39/1988 para las Tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad y no para las Tasas como la aquí y ahora analizada-).
De modo que cabe concluir que existía, ciertamente, en este caso de autos, la Memoria o el Informe técnico económico exigido legalmente y que, por ello, la sentencia de instancia no podía fundar la nulidad devenida de la liquidación de la Tasa en tal concreto motivo.
Pero, no obstante ello, carece de virtualidad el presente recurso y la doctrina legal en él postulada, habida cuenta que:
El recurso de casación en interés de la Ley es de naturaleza excepcional, a modo de remedio especial y último del que disponen las Administraciones Públicas para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas perpetúen o multipliquen en el futuro sus efectos negativos ante la posibilidad de la repetición o reiteración de su desviada doctrina.
En consecuencia, no puede convertirse en una segunda o ulterior instancia revisora de todo el proceso tramitado en la primera (que es, en realidad, lo propugnado por el recurrente, en cuanto, a mayor abundamiento, basa sus alegaciones, en cierto modo, en una revisión de la valoración probatoria -aunque ésta última sea incorrecta, como se ha razonado- efectuada, en su sentencia, por el Tribunal de instancia -y tal revisión, salvo excepciones que aquí no concurren, deviene inviable en una vía casacional como la presente, destinada sólo a contrastar la virtualidad del criterio legal fijado o doctrina sentada en la sentencia recurrida, como reiteradamente se ha declarado por este Tribunal Supremo-).
Tampoco puede esta Sala convertirse en una suerte de órgano consultor de los Ayuntamientos y demás entidades legitimadas para interponer un recurso como el presente, dado que el Tribunal Supremo, como se ha dicho antes, es, en tal extraordinaria vía jurisdiccional, el encargado de fijar y unificar los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, como supremo intérprete que es de la legalidad ordinaria (ex artículos 123.1 de la Constitución y 1.6 del Código Civil), y no el de señalar el alcance hermenéutico y resolutorio de las normas que en cada caso resulten aplicables.
El escrito de interposición del recurso debe realizar, por tanto, una precisa, explícita y concreta fijación de la doctrina legal, en interpretación de una norma emanada del Estado que haya sido determinante del fallo y que, para el supuesto de estimación del recurso, sustituya, con proyección de futuro, a la errónea que se declare como tal en la sentencia impugnada.
Y obvio es, por tanto, en el presente caso, que la doctrina legal postulada por el recurrente, además de carecer de esos calificativos o requisitos formales, no guarda, tampoco, por su indebida abstracción, correlación con la establecida en la sentencia de instancia, en cuanto en ésta se declara que no existe la previa memoria técnico económica y, en el recurso de casación, por contra, se propugna una interpretación de los artículos 20.1.A, 24.1 y 25 de la Ley 39/1988, según la versión entronizada por la Ley 25/1998, que no es más que una reiteración del propio texto legal de dichos preceptos y, en su caso, una especificación particular del "criterio" y "parámetros" circunstancialmente usados por un concreto Ayuntamiento para la fijación del valor de mercado de la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento especial del dominio público.
Y no debe olvidarse, además, que, por todo lo expuesto, la solución arbitrada por la sentencia de instancia no genera, consecuentemente, un "daño grave para el interés general", pues la determinación de los criterios y parámetros para la fijación del comentado valor de mercado es, en definitiva, una cuestión interpretativa y decisoria que pertenece, circunstancialmente, a la competencia autónoma y concreta de cada Ayuntamiento (y no es susceptible de una traslación generalizada y de idéntica conformación al resto de los municipios).
La desestimación del presente recurso casacional debe llevar implícita, pues, la imposición de las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en los artículos 100 y 139 de la LJCA 29/1998, de 13 de julio.
Por tanto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CÁCERES contra la sentencia número 274 dictada, con fecha 19 de septiembre de 2002, por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Cáceres, con la consecuente imposición de las costas causadas en este recurso casacional a la citada parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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