Bienes de dominio público de la Ley de Costas
| Autor | Pedro Rodríguez López |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. |
1. CLASIFICACIÓN Y DEFINICIONES 1
Cualquier reflexión jurídica que se haga sobre el concepto jurídico bienes, nos lleva a la necesidad de tener que precisar distinguiendo entre bienes de dominio público y bienes de dominio privado. La distinción es necesaria, porque dichas clases de bienes tienen distinto sistema jurídico de protección: la protección jurídica es más intensa tratándose de bienes de carácter público, hasta tal punto que la doctrina científica no duda en señalar que el dominio público tiene un régimen jurídico especial. Y es que los bienes de dominio público tienen la condición de tales por estar afectados a una utilidad de carácter público. La afectación puede producirse por Ley (tal es el caso que nos ocupa); pero también cabe la posibilidad de que la afectación se produzca por actos administrativos concretos. Por lo que se refiere al demanio marítimo, ya en el Derecho romano, los ríos navegables y el mar tenían la condición de res comunes, «omnium», con un régimen jurídico especial semejante a las «res publicae» in uso publico2, concepto que se extendió a nuestro derecho patrio3.
Así, nuestro Derecho Civil clasifica los bienes en bienes de dominio público o bienes de propiedad privada4; siendo bienes de dominio público, los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos5.
No obstante, la calificación de las playas y las riberas como bienes de dominio público no era absoluta. En este punto hay que tener en cuenta que la jurisprudencia civil había considerado que decae la calificación de dominio público de la zona marítimo-terrestre si se demuestra que el terreno ha pasado al dominio de los particulares antes de la Ley de Puertos de 1880 (SSTS de 1 de diciembre de 1966, 14 de noviembre de 1977 y 23 de junio de 1981). Ahora bien, como señala PÉREZ CONEJO6, con la disposición normativa recogida en el art. 132.2 de la CE se zanja definitivamente una rancia polémica relativa a la existencia de enclaves de propiedad privada7 en las riberas marítimas, si bien es cierto que, a pesar de dicha declaración constitucional, posteriormente, han continuado dictándose Sentencias de la Sala de lo Civil del TS que reconocen enclaves privados en zonas litorales8, como sucede en la sentencia de 10 de junio de 1996.
Considero que, a partir de la aprobación de nuestra Constitución, y, en mayor medida tras la promulgación de la LC, el concepto de dominio público marítimo-terrestre es un concepto predeterminado sobre el que no pueden hacerse exclusiones por razón de los posibles derechos adquiridos, al arbitrarse un sistema de indemnización específica respecto a los mismos, que será analizado con posterioridad.
Es importante, por ello, determinar claramente el concepto legal de dominio público. En este sentido, los artículos 3 a 5 de la LC contienen una clasificación expansiva9 de los bienes de dominio público marítimo-terrestre donde se enumera, de forma casuística, los bienes que se incluyen en el mismo10, conteniendo el art. 3 lo que ha sido definido por la doctrina11 como dominio público marítimo-terrestre originario12, o dominio público natural13.
1.1. LA RIBERA DEL MAR
La configuración de la ribera del mar como bien de dominio público ha sido constante en nuestro derecho14. La Ley de 1988 recupera15 la noción histórica de ribera del mar propia, en primera instancia, de nuestra tradición jurídica16, y, en última, de la romana, constituyendo su objeto, precisamente, la determinación, protección, utilización y policía de la misma en cuanta parte del demanio marítimo-terrestre17. Se trata de un concepto descriptivo, que se limita a enumerar lo que el concepto incluye18.
Por ello, «que la nueva Ley utilice para la delimitación de la zona marítimoterrestre una definición distinta de un concepto ya utilizado por leyes anteriores sobre la materia, no es, ciertamente, razón alguna que abone su inconstitucionalidad. Una cosa es que las Instituciones públicas o los Institutos de Derecho privado constitucionalmente garantizados no pueden ser modificados en términos que afecten a su contenido esencial, de manera que, aun conservándose la anti- gua denominación, ésta venga a designar un contenido en el que la conciencia social no reconoce ya la Institución garantizada y otra bien distinta que el legislador no pueda modificar las definiciones o los criterios definitorios de realidades naturales, no jurídicas, a las que la Constitución alude»19.
Es claro que el criterio ahora utilizado, como todo criterio que hace referencia al cambio en el tiempo, adolece de una cierta imprecisión, puesto que puede modificarse nuestro conocimiento del pasado y no tenemos el del porvenir. No puede tacharse, sin embargo, en modo alguno de irracional o caprichoso, ni se aparta en nada de la noción genérica de la zona marítimo-terrestre como zona en donde el mar entre en contacto con la tierra emergida, ni, por último, difiere sustancialmente de los empleados con anterioridad. Determinar cuál es el punto donde alcanzan «las olas en los mayores temporales conocidos» no entraña mayor dificultad que fijar aquél a donde llegan «las mayores olas de los temporales», que era el criterio acogido por las Leyes de Puertos de 1880 y 1928, ni siquiera cuando el sustantivo «temporal» se acompaña del adjetivo «ordinario» como hizo la Ley de Costas de 1969, pues también este adjetivo, con el que se aludía a la habitualidad o frecuencia, lleva a distintas soluciones en función de cuál sea el período de tiempo considerado y de los que por frecuencia quiera entenderse.
Es posible que el nuevo criterio lleve a considerar como partes del demanio fincas que ante- riormente no lo integraban, pero el problema que de ello pueda resultar en nada afecta a la constitucionalidad del precepto que ahora analizamos y habrá de ser tratado, en su caso, al estudiar la impugnación dirigida contra las Disposiciones transitorias».
Dicho concepto descriptivo se subdivide en varias zonas:
1.1.1. Zona Marítimo-terrestre
Lo fundamental en este supuesto es la determinación, o afección, por el constituyente de dicha zona marítimo terrestre20. Aunque la denominación de esta zona no aparece de manera específica hasta la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880, tradicionalmente venía incluida y se identificaba, en cierto modo, con las «riberas del mar»21, y cuya zona definía la citada Ley de Puertos diciendo que es el espacio de las costas o fronteras marítimas del territorio español que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde sean sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales ordinarios, donde no lo sean; zona que se extiende asimismo por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde sean navegables o se hagan sensibles las mareas22.
Así, formará parte de la ribera del mar, la zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccional23. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas24.
En la determinación de la zona marítimo-terrestre se tendrá en cuenta que para fijar el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos se utilizarán las referencias comprobadas que se disponga25, y que las variaciones del nivel del mar debidas a las mareas26 incluirán los efectos superpuestos de las astronómicas y de las meteorológicas. No obstante, no se tendrán en cuenta las ondas de mayor período de origen sísmico o de resonancia cuya presentación no se produzca de forma secuencial27.
Es obvio que este concepto constituye una nueva manifestación del criterio expansivo que inspira toda la Ley, puesto que ha consagrado normativamente el principio de que, incluso en costas con marea, la zona marítimo-terrestre se extiende a donde alcanzan los temporales. Esta declaración –que no resultaba clara en la Ley de Costas de 1969, en la que el criterio de los temporales era subsidiario respecto del de las mareas, en aquellas zonas donde éstas no fueran sensible– ya había sido acogida para el Mediterráneo por la jurisprudencia. Así, cabe citar las SSTS de la Sala 3ª de lo Contencioso-Administrativo, de 30 de junio de 1973 (RA. 2455),12 de febrero de 1977 (RA. 557) y 22 de septiembre de 1983 (RA 3761), para la costa de Tarragona, y la de 24 de abril de 1972 (RA.1973), para la costa de Valencia28.
Se trata, en suma, de una zona, la zona marítimo-terrestre, definida legalmente atendiendo a un doble criterio, espacio-temporal, pero que requiere, como es lógico, dada la natural fluidez de las aguas del mar en su continuo movimiento de vaivén, de una precisa delimitación físico-geográfica, sobre el terreno (in situ), en cuanto a la línea de tierra, a fin de concretar y fijar en ésta el límite de la zona. De aquí la importancia que a este respecto tiene la acción administrativa de deslinde, como actuación jurídica, técnica y material de la Administración, que habrá de efectuarse para determinar el alcance y límite hacia tierra, es decir, en la línea terrestre de la zona marítimo-terrestre, de la zona que consideramos, si bien teniendo en cuenta –aplicando– los términos de la anterior definición legal29.
El punto esencial es una característica física contrastable, que los terrenos sean susceptibles de ser inundados por el mar30. Se aplicará como regla general la de los mayores temporales conocidos, y como excepción la línea de pleamar máxima viva equinoccial31. Se crea así un criterio único, que es el de la mayor cota alcanzada por las aguas, lo que vendrá determinado, comúnmente, por la incidencia de los mayores temporales conocidos y, de forma excepcional, por la pleamar máxima viva equinoccial32.
BLASCO DÍAZ33 considera que del concepto se puede concluir que es suficiente que...
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