STS, 5 de Diciembre de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 05 Diciembre 2001 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Diciembre de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil "BOLNUEVO DE TURISMO, S.A.", representada por la Procuradora Doña María Luz Albacar Medina contra la Sentencia dictada con fecha 11 de mayo de 1.996 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso nº 668/91, sobre cierre y total cese de actividades del Camping en Bolnuevo; siendo parte recurrida la ADMINISTRACION DEL ESTADO, representada por el Abogado adscrito a sus Servicios Jurídicos; y el AYUNTAMIENTO DE MAZARRON, representado por el Procurador de los Tribunales Don Luciano Rosch Nadal.
Con fecha 11 de mayo de 1.996 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, se dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sociedad Bolnuevo de Turismo (BOLTURSA) contra Decreto de la Alcaldía de Mazarrón de 11 de septiembre de 1.989 disponiendo el cierre cautelar del Camping Bolnuevo con motivo de las lluvias torrenciales, debemos declarar y declaramos que son ajustadas a Derecho los actos impugnados; sin costas".
Mediante escrito de 21 de junio de 1.996 por la representación procesal de la mercantil "Bolnuevo de Turismo, S.A.", se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de fecha 27 de junio de 1.996, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 31 de julio de 1.996 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, dicte en su día Sentencia en la que casando la sentencia recurrida declare no ser ajustada a derecho la resolución recurrida y en su consecuencia declarando el de mi mandante a ser indemnizada por los perjuicios causados y que se acrediten en ejecución de sentencia y condene en costas de la instancia al Ayuntamiento de Mazarrón.
Comparecen ante la Sala en concepto de recurridos el Abogado del Estado en la representación que ostenta por ministerio de la Ley, y el Ayuntamiento de Mazarrón representado por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal.
Mediante Providencia de la Sala de fecha 23 de septiembre de 1.997 se admitió el recurso de casación interpuesto por la Procuradora Sra. Albacar Medina y se dio traslado a las partes recurridas y personadas para que formalizasen el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido el Abogado del Estado presento con fecha 23 de octubre de 1.997 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, en su día, dicte Sentencia por la que, con desestimación del recurso, confirme la que en el mismo se impugna en la parte que afecta a los intereses que representa y defiende e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el art. 102.3 LJCA.
Igualmente por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal se presento con fecha 10 de marzo de 1.999 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte Sentencia rechazando los motivos de casación alegados por la recurrente no dando lugar a su recurso, y condenándola al pago de las costas, con los demás pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho.
Mediante Providencia de fecha 29 de octubre de 2.001 se acordó suspender el señalamiento del presente recurso que estaba fijado para el día 7 de noviembre de 2.001, señalándose nuevamente para votación y fallo del mismo el día 28 de noviembre de 2.001, en cuya fecha tuvo lugar.
No concurre la incongruencia denunciada al amparo del nº 3º del artículo 95.1 en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 11 de mayo de 1.996, que otorga a la parte actora una respuesta desestimatoria, pero en consonancia con lo pedido, al negar la procedencia de toda indemnización por supuestos perjuicios derivados del acuerdo de cierre del "camping" propiedad de la demandante, entendiendo que no ha quedado acreditado que los mismos fuesen consecuencia del cierre decretado, sino del hecho de las inundaciones sufridas, que constituye un supuesto de fuerza mayor.
La incongruencia como disparidad entre lo que constituye el motivo de la pretensión y la conclusión judicial adversa requiere la efectiva omisión de un razonamiento que ponga de manifiesto, de manera suficientemente clara, que el Tribunal de origen no ha considerado, o ha considerado a través de argumentos totalmente inaplicables a lo pretendido, lo que se le pedía. Y en el caso examinado es evidente que no ha ocurrido así. La entidad propietaria del "camping" reclamaba una cuantiosa indemnización, siquiera a efectos puramente estimativos, como consecuencia del perjuicio que se le había irrogado a consecuencia del acuerdo del Alcalde de Mazarrón, quien, amparándose en la extraordinaria y gravísima avenida de las aguas que habían asolado el lugar días atrás, decretó el cierre cautelar del mismo. La sentencia recurrida, ciertamente con una brevedad que raya en lo sintético, se limita a confirmar la validez del acuerdo (lo que ya de suyo habría de llevar consigo la desestimación de la petición de indemnización solicitada como consecuencia del mismo, según la Sentencia de esta misma Sala de 12 de noviembre de 1.997) y a declarar que los daños sufridos en el "camping" son consecuencia de la avenida de aguas sufrida.
La actora pretende que al pronunciarse en ese sentido se está desconociendo (y ahí radicaría la incongruencia) que la indemnización que en definitiva procediese no se estaba solicitando solamente como consecuencia de los daños ocasionados por la riada; pero esa pretensión no está justificada, porque resulta con claridad meridiana de los razonamientos y fallo que impugnan: a) que el Tribunal se ha percatado de que se solicita una indemnización -cuantificada o no- como consecuencia del cierre acordado como medida cautelar y al parecer prorrogado "sine die"; b) que la deniega porque entiende que el acuerdo estaba justificado y que los únicos daños irrogados son los ocasionados por un suceso de fuerza mayor que ha dado lugar a la destrucción del campamento, ajenos en todo a las medidas adoptadas por la Alcaldía.
No es obstáculo a esta apreciación, por lo tanto, que se argumente a través de este primer motivo de casación que la indemnización solicitada lo sería, no solamente como consecuencia de los perjuicios ocasionados por el acuerdo de cierre sino también por los ocasionados por la posterior actuación municipal a causa de la falta de autorización de ejecución de obras de rehabilitación y suspensión de la licencia de actividad de la industria que se venía ejercitando en el lugar. La congruencia o incongruencia de las resoluciones judiciales ha de mensurarse comparando las concretas peticiones de la súplica de la demanda con el contenido del fallo, y no de éste con los argumentos o razonamientos jurídicos desarrollados por la parte actora en sus fundamentos de derecho. Si el Tribunal de instancia entendió que el acuerdo estaba justificado y que el cierre cautelar no había originado perjuicios, difícilmente puede estimarse incongruente el pronunciamiento absolutorio que sigue a esta consideración, sea o no acertada la primera conclusión.
Con base en el nº 4º del artículo 95.1 se alega la infracción de una serie de disposiciones (artículo 21.j) de la Ley de 7/85, 24.1, 55 y 116 de la Constitución, 3 y 5 del R.D. de 1 de agosto de 1.985, 1 y 3, 5 c) y 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, 72.2 y 133 de la Ley de 17 de julio de 1.958, 9.3 de la OM de 28 de julio de 1.966) para fundamentar la inadecuación al ordenamiento jurídico del acuerdo de 11 de septiembre de 1.989. Tan copiosa cita de normas va encaminada en realidad a combatir la procedencia de adoptar las medidas adecuadas y necesarias a que se refiere la primera de ellas como indudable facultad extraordinaria de los Alcaldes en casos de catástrofes, infortunios o grave riesgo de los mismos en el caso concreto, en atención a que esas extraordinarias circunstancias habían ya desaparecido cuando el acuerdo del cierre fue adoptado, y que en todo caso su mantenimiento a lo largo de un dilatado período de tiempo suponía dejar sin efecto el permiso de apertura concedido por la Comunidad Autónoma de Murcia, la misma licencia otorgada por el Ayuntamiento de Mazarrón y prohibir las obras de rehabilitación del "camping". A ello añade que esta situación ha perdurado a lo largo de siete años sin justificación alguna, ni adopción de cualquier tipo de medida convalidante, aún después de que la Confederación Hidrográfica del Segura hubiese informado de que el riesgo de avenida ya no existía.
Al considerar este tipo de razonamientos se impone precisar una clara distinción en torno a los argumentos utilizados por la recurrente:
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- La facultad de acordar medidas necesarias y adecuadas ante la ocurrencia de calamidades extraordinarias que previene el artículo 21 j) de la Ley 2/86, y complementariamente los artículos 41.24º del R.D. de 28 de noviembre de 1.986 y 1º.1, 5º c) y 6 del Decreto de 17 de junio de 1.955, puede ser ejercitada por los Alcaldes sin que sea dable exigir que se limite temporalmente al preciso instante de la ocurrencia material de dichos infortunios, máxime cuando se trata de sucesos al parecer tan graves y generalizados en la zona como los que motivaron la adopción del acuerdo. Una catástrofe de considerables magnitudes, originante de cuantiosos daños personales y materiales puede requerir medidas inmediatas que paralicen una actividad turística o industrial con carácter preventivo, sin que las circunstancias del momento permitan apreciar si es dable o no continuar con su ejercicio sin prolongar el riesgo de nuevos sucesos desgraciados. E idéntica conclusión podría deducirse de lo dispuesto en el R.D. de 27 de marzo de 1.981, artículos 1º y 2º.
Al acordarlo así, no se puede estimar infringido ninguno de los preceptos denunciados en tanto no se acredite de modo cumplido -y aquí no ha ocurrido- que la medida cautelar adoptada no podía considerarse en aquel momento adecuada ni necesaria para la finalidad pretendida. Carecería de sentido denunciar la invasión de las competencias de las autoridades en materia de turismo o de protección civil si lo único que se ventila en el procedimiento es la posibilidad de que la Alcaldía acuerde el cierre cautelar de un "camping" en el caso de una inundación debida a una avenida extraordinaria de las aguas lo ha dejado asolado, ocasionando incluso víctimas entre sus ocupantes, si cabe prever racionalmente la persistencia de una situación de peligro para la población, siquiera los graves efectos de la inundación y destrucción del mismo ya se hubiese producido. Para sostener lo contrario sería preciso acreditar -y aquí tampoco ha ocurrido- que se ha procedido de tal forma de manera conscientemente torticera, o al menos con grave negligencia.
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- Otra consideración merecería el apelar a esas extraordinarias facultades para convertir en medida de permanente cesación de actividad la cautela invocada, cuando no se ha producido la existencia de una actividad procedimental posterior que pueda convalidarla legalmente. A tal respecto conviene recordar que esta Sala se ha pronunciado en distintas ocasiones sobre el tema en relación a la aplicación del artículo 72.2 de la Ley de 17 de julio de 1.958, que si bien no es directamente aplicable al tema que nos ocupa, sí proporciona valiosos criterios orientativos sobre la materia.
La Sentencia de 11 de abril de 1.989, por vía de ejemplo, consideró manifiestamente antijurídica la decisión preventiva de suspensión y cierre de actividad acordada por Decreto de la Alcaldía dictado sin el amparo legitimador de un procedimiento sancionador ya iniciado; y la de 12 de noviembre de 1.997 reconoce que toda medida cautelar -las adoptadas con carácter extraordinario en casos de calamidad pública no pueden excusarse de ese genérico encuadre, al que por otra parte se acoge el acuerdo impugnado- ha de ser consecuencia de un presupuesto habilitante que legitime su adopción como simples medidas transitorias, ya sea al amparo del artículo 72 de la Ley mencionada, ya de otra cobertura legal específica, y siempre con subordinación al resultado definitivo que sea consecuencia de las actuaciones que se practiquen, bien para comprobar la existencia de una infracción sancionable, bien la persistencia del riesgo que se trata de evitar. Entenderlo de otro modo sería desvirtuar la misma naturaleza de esa medida excepcional.
Ahora bien: una vez más ha de insistirse en que lo decisivo a la hora de enfocar la conformidad o disconformidad con el Derecho de un acto de la Administración en cualquiera de sus grados, es precisar la naturaleza y alcance del acto impugnado, de acuerdo con la pretensión concreta ejercitada por el administrado.
La decisión de adoptar la medida cautelar de cierre del "camping" con motivo de la catástrofe que lo arrasó, sí entra en el círculo de las facultades atribuidas a la autoridad municipal con carácter extraordinario por el artículo 21 j) de la Ley de 2 de abril de 1.985 según ha quedado explicitado anteriormente, y es precisamente esa decisión lo que se impugna de manera expresa e inequívoca en el curso de este procedimiento, si hemos de atender a lo impetrado en la súplica de la demanda, que constituye la única referencia válida del contenido de lo postulado por el actor. La nulidad de ese acuerdo y la exigencia de los perjuicios derivados de la adopción del mismo constituyen lo expresamente solicitado en dicha súplica, y a ello ha de atenerse el Tribunal al pronunciarse sobre dicha petición y consiguiente indemnización derivada del éxito de la misma.
No significa ello desconocer que, a lo largo del escrito referido, la parte actora ha mencionado la actitud persistentemente omisiva del Alcalde de Mazarrón frente a sus continuas solicitudes de reapertura del "camping" mencionado, así como la impropiedad de mantener la vigencia de una medida cautelar que de hecho viene a significar una revocación de la licencia otorgada en su día, de la que en definitiva viene a resultar privada sin indemnización de ninguna especie; pero ello no quiere decir que pueda tacharse de nulo y disconforme con el Derecho el acto cautelar acordado el 11 de septiembre de 1.989, que es lo que constituye el objeto del procedimiento.
Por otra parte, todas las alegaciones de sucesivas y reiteradas peticiones de autorización de las obras de reconstrucción del "camping" asolado por la inundación constituyen una mera afirmación unilateral del demandante, que únicamente acredita la presentación de un escrito de recurso contra la misma días más tarde del 11 de septiembre de 1.989, fecha del acuerdo de cierre cautelar, cuando todavía los efectos devastadores de la misma inundación y eventual peligro de repetición de la misma podían justificar sobradamente el cierre decretado. Y de lo actuado en el presente procedimiento precisamente parece desprenderse, en virtud de las mismas alusiones de la parte actora, que en actuaciones posteriores al hecho que nos ocupa se ha planteado la posibilidad de considerar urbanísticamente inviable la reapertura de la industria de campamento de turistas en la zona en atención al peligro de nuevas avenidas. En todo caso, ha de considerarse que el enjuiciamiento de la actuación posterior al acuerdo de cierre y presunta desestimación del recurso de reposición entablado -que es lo impugnado expresamente en este recurso- queda fuera de la potestad revisoria del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo.
Si la entidad actora sostiene que el cierre cautelar, legítimamente acordado, se ha prolongado indebidamente a lo largo del tiempo sin cobertura legal suficiente, llegando a significar una auténtica revocación de la licencia de actividad legítimamente otorgada sin la contrapartida de la correspondiente indemnización, y pretende asimismo obtener la compensación económica derivada del anormal funcionamiento de los servicios públicos con dicho motivo, libre es de considerarlo así y ejercitar su pretensión a través del procedimiento oportuno, acreditando debidamente tales extremos. Lo que no resulta procedente es postular la nulidad del acuerdo de cierre cautelar acordado en el ejercicio de la potestad reconocida en el artículo 21 j) de la Ley de 2 de abril de 1.985, con la consecuencia indemnizatoria que de ello se pretende derivar, y que es lo que constituye la pretensión ejercitada en este procedimiento.
Las costas son preceptivas según el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación entablado contra la Sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Murcia, con fecha 11 de mayo de 1.996, con expresa imposición a la actora de las costas causadas en este trámite.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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AAP Cádiz 96/2009, 13 de Marzo de 2009
...dependencia con los hechos y aunque existe una presunción favorable a ello cuando se trata de delitos de contenido patrimonial (SSTS de 5 de diciembre de 2001 y las núm. 1796/1999 de 21 Dic. y núm. 394/2001 de 13 Mar ), esta presunción no es absoluta pues requiere, como presupuesto habilita......