El desarrollo de la llamada 'fase asamblearia' en la aprobación de los presupuestos participativos por los entes locales: principales cuestiones conflictivas
| Autor | Juan Calvo Vérgez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario - Universidad de Extremadura |
| Páginas | 583-625 |
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Con carácter general el desarrollo de la fase asamblearia constituye el momento cumbre del ciclo del Presupuesto Participativo, al ser en dicho momento donde se despliega con mayor fuerza la capacidad implicativa del proceso y donde se desarrolla efectivamente el principio de democracia directa presente, como es sabido, en la figura del Presupuesto Participativo.
Tanto la celebración de las Asambleas como el planteamiento de propuestas suponen ya un activo en sí mismo, esto es, un catalizador de ideas y de relaciones, por cuanto enhebran un proceso participativo, lo que sin duda contribuye a generar nuevas redes sociales, nuevos canales de comunicación entre actores dentro del municipio. La ciudadanía que acude a las Asambleas plantea directamente propuestas concretas y no necesidades o políticas que consideran prioritarias en el Municipio. De acuerdo a esta lógica de funcionamiento, el proceso quizás adolezca de tiempos y de espacios destinados a una reflexión conjunta previa que permita a los participantes deliberar acerca de las líneas de actuación pública que deben ser prioritarias para, posteriormente, identificar propuestas de acción concretas. Y es que, a pesar de que la fase de difusión e información persigue, entre otros fines, provocar dicha reflexión, ésta suele ser una situación frecuente en el contexto de la fase asamblearia.
En cualquier caso, durante las primeras anualidades del Presupuesto Participativo se entiende que es tan importante el conocer qué demandas y propuestas son importantes como el habituarse a trabajar y a colaborar juntos todos los actores. Concretamente resulta necesario hablar, no ya sólo de necesidades, sino de procesos en los que se formulan dichas necesidades. Piénsese que, con motivo de la construcción de soluciones sociales, éstas deben tener, al menos, una doble evaluación. De una parte, precisar hasta qué punto otorgan respuesta a necesidades presentes en el municipio. Y, de otra, conocer si el procedimiento que deba seguirse para lograr la solución autoeduca en un sistema que permite el reconocimiento mutuo. De ahí la importancia de una percepción positiva de los participantes en torno a la comprensión del funcionamiento del proceso.
Al margen de reflexionar acerca de la naturaleza y la raíz de las propuestas, durante las primeras etapas de desarrollo de la experiencia participativa puede ser igualmente muy importante trabajar sobre propuestas concretas reconocidas por todos, existiendo una capacidad de sintonía común y movilización y permitiendo adquirir el hábito de la reflexión y de la deliberación colectiva.
Ciertamente, hasta la fecha, las cifras de participación existentes en el proceso, sobre todo en el caso de la población no asociada, permiten cuestionar los en-
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foques que proyectan en la ciudadanía altos componentes de desafección pública y de delegación de las cuestiones que tienen que ver con la gestión institucional en sus representantes políticos. Habitualmente los participantes en el proceso participativo poseen una visión no muy optimista de las reglas del juego político propio de las democracias representativas, si bien generalmente no cabe hablar de la existencia de desafección política, entendiendo la política como el conjunto de actividades que tienen que ver con el bien común.
Pues bien, partiendo del diseño de un espacio participativo como el que presenta el Presupuesto Participativo, que corre paralelo al tradicional, la ciudadanía se muestra proclive a desarrollar autónomamente un interés por lo público (el hecho de acudir a las Asambleas y participar en las priorizaciones constituye una buena muestra de ello), y se reconocen capaces de incidir en el debate acerca de las orientaciones que deben desarrollar las instituciones en la gestión del municipio, lo que concede un carácter pragmático al hecho participativo.
En las Asambleas del Presupuesto Participativo nos hallamos por tanto ante un perfil de participantes alejado de la dinámica tradicional de la participación ciudadana, vehículada normalmente a través de órganos que difícilmente dejan abierta la puerta a la participación de la ciudadanía a título individual. Este hecho genera incertidumbre en los participantes, que se asoman a un proceso de participación del que no existen referentes en el municipio o ciudad de que se trate, planteándoseles la posibilidad de participar tomando decisiones.
Adicionalmente dicha incertidumbre se proyecta en el ámbito técnico, ya que este canal de participación ciudadana adopta una lógica distinta a la de los mecanismos tradicionales de participación, lo que acarrea retos en la gestión del proceso. E igualmente cabe hablar de la existencia de incertidumbre dentro de un nivel político, en tanto en cuanto la apuesta por un nuevo modelo de participación presenta, al menos a priori, un resultado incierto, ya que no se conoce previamente la cantidad de gente que puede asistir a las Asambleas y qué dinámica se generará en ellas.
Indudablemente, todo este conjunto de cuestiones terminan sacando a la luz tensiones, resistencias y miedos de la práctica totalidad de los actores implicados en el proceso. En primer lugar, la representación política percibe la peligrosidad que supone la premisa de compartir el poder de decisión. En segundo término, el personal técnico se enfrenta a nuevas lógicas y mecanismos en la manera de ejecutar sus tareas. Por su parte los colectivos se cuestionan su papel como elemento interlocutor entre la Administración y la ciudadanía, replanteándose esta última su lugar en la dinámica de la democracia. En definitiva, se origina un marco de tensiones y de conflictos que van aflorando y que no deben de eludirse. Por el
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contrario, deben constituir el medio en el que, a través de la comunicación y el consenso, resulte posible llegar a decisiones compartidas.
Precisamente uno de los temas recurrentes en esta fase asamblearia es aquel que hace referencia a la participación cuantitativa. Con frecuencia suele producirse una sensación de ansiedad por parte del equipo de coordinación y de los representantes políticos acerca de cuánta gente irá a las Asambleas, sobre la premisa de que una participación cuantitativamente elevada se traducirá en un éxito del proceso.
Con carácter general en las distintas experiencias con participación individual y directa acometidas, las tasas se han situado usualmente entre el 1% y el 15% de la población con derecho a participar (en general para habitantes a partir de los 16 años). Los supuestos con más de un 15% de participación han sido excepcionales, siendo lo habitual una participación que se sitúa en torno al 1%. Generalmente la participación es mayor en las ciudades o municipios de menor tamaño, así como en aquellos supuestos en los que las Asambleas se celebran en regiones pequeñas.
Por otro lado ha de destacarse que el número de participantes es altamente variable de un año a otro, produciéndose además un alto grado de rotación, al no ser las mismas personas participantes cada año. Durante los primeros años la participación suele ser baja y, a medida que se afianza el proceso, este número tiende a aumentar. Así, por ejemplo, durante los primeros años, el número de participantes en la experiencia participativa de Porto Alegre, ciudad brasileña en la que se originó la aplicación del mecanismo participativo (que por aquel entonces contaba con más de 1,2 millones de habitantes), fue del orden de 1.000, subiendo posteriormente a 40.000 aproximadamente.
La participación cuantitativa constituye, efectivamente, un riesgo. Y, en este sentido, una de las metas más importantes que debe perseguirse es que el proceso de Presupuesto Participativo obtenga legitimidad frente a la mayoría de la ciudadanía, incluyendo a quienes no participaron. Esta legitimidad ha de construirse a través de un gran esfuerzo de comunicación y de difusión desde el ayuntamiento, al objeto de que todos los sujetos se sientan invitados y tengan acceso a la información que les permite conocer cómo participar. Un reto adicional es que la participación, aunque cuantitativamente limitada, incluya a ciudadanos de todos los grupos sociales y no deje a algunos marginados del proceso. Debido precisamente a ello estimamos que ha de prestarse una atención particular al proceso de difusión, de cara a lograr la incorporación de segmentos sociales que normalmente no participan en los asuntos de la ciudad. Dichos segmentos sociales se concretan precisamente en la presencia adicional al perfil habitual en este ámbito: el varón adulto. Nos estamos refiriendo, por tanto, a la inclusión de las mujeres, de los jó-
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venes, de las personas mayores, y de los grupos minoritarios o marginados en el debate público (segmentos de rentas bajas, población inmigrante, etc.).
De cualquier manera, tan importante es la participación cuantitativa como la cualitativa dentro del contexto de las Asambleas. El proceso asambleario representa una buena opción metodológica de trabajo colectivo. Sin embargo, al mismo tiempo constituye un reto, en la medida en que las...
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