STS, 14 de Julio de 2003
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 14 Julio 2003 |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Julio de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituía por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 3865 de 2000, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, contra la sentencia pronunciada, con fecha 26 de febrero de 2000, por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 338 y 348 de 1996, sostenidos por la representación procesal de Don Gaspar y de Doña Flora contra la aprobación provisional de la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Colmenarejo y el catálogo de bienes a proteger, adoptada por el Pleno del Ayuntamiento de Colmenarejo el 23 de febrero de 1995, y contra la aprobación definitiva de dicha revisión decidida por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en sesión de 27 de junio del mismo año.
En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, Don Gaspar y Doña Flora , representados por el Procurador Don Celso de la Cruz Ortega.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 26 de febrero de 2000, sentencia en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 338 y 384 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Letrado D. Santiago Fernández Eguiluz, en nombre y representación de D. Gaspar y Dª. Flora , contra la Aprobación Provisional y Definitiva de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del término municipal de Colmenarejo y el catálogo de bienes a proteger, adoptadas por el Pleno Municipal de 23 de febrero de 1.995, respecto de la provisional, y por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en sesión de 27 de junio del mismo año, respecto de la definitiva, declaramos la nulidad por no ser conformes a Derecho de las expresadas Normas Subsidiaria en cuanto que determinan que: a) los terrenos destinados a zona verde del Sistema General del Municipio enclavados en las Unidades de Ejecución de suelo urbano núm. 6 y 16, de 3.834 y 6.458 m2 de superficie, respectivamente, son de cesión gratuita y obligatoria a cargo exclusivo de los propietarios de dichas unidades; y b) la cesión gratuita en la Unidad de Ejecución núm. 20 en suelo urbano de los aprovechamientos lucrativos contenidos en un Plan Parcial anterior. Sin hacer expresa imposición de las costas causadas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes argumentos, recogidos en los cuatro últimos párrafos del fundamento jurídico tercero: « De un examen de las fichas de aprovechamiento de las Unidades de Ejecución núms. 6 y 16 se desprende que aparecen contempladas las cesiones para zona verde aludidas por los actores, además de las referidas a la red viaria -Tomo II de la Memoria. Anexos Normativos-. Por otro parte, dicha zona verde, un total de 11.689 m2 , aparece reflejada como integrante de los espacios libres y zonas verdes de los Sistemas Generales Municipales, bajo la denominación de Parque Cercado Pastrana, en unión del pertinente equipamiento docente y cultural, del asistencial y del religioso, igualmente contemplado -Tomo I de la Memoria de Ordenación, Capítulo 5.3-. Dicha reseña, en la forma que ha quedado expuesta y en atención a la extensión superficial de las cesiones contempladas en relación a la superficie íntegra de las expresadas unidades de ejecución, nos pone de relieve que la aludida zona verde, a ceder únicamente por las citadas U.E. núms 6 y 16, no se establece para el servicio local de las tan citadas Unidades de Ejecución sino para el general de todo el suelo urbano del pueblo, por lo que es patente la improcedencia de dicha cesión gratuita, puesto que los artículos 117.1 TRLS76 y 36.1 Reglamento de Gestión Urbanística excluyen de la actuación poligonal la ejecución de los sistemas generales o de cualquiera de sus elementos; y los artículos 134.2 y 135.2 de la propia Ley del Suelo y el art. 197 RGU determinan que para obtener el suelo necesario para realizar los sistemas generales o cualquiera de sus elementos ha de emplearse la expropiación forzosa, y no es legalmente posible delimitar polígonos -ni unidades de actuación- para obtener suelo gratuito destinado a servir a todo el municipio, ya que esto sería tanto como exigir a unos pocos propietarios que aportasen suelo gratuito para el servicio de toda la población infringiendo elementales principios de justicia y vulnerando el de igualdad proclamado por el art. 14 CE, sin obtener la necesaria compensación garantizada por el art. 33.3 CE. La cesión gratuita y obligatoria de suelo urbano destinado a dotaciones públicas es exigible conforme a los artículos 83.3.1 LS y 46.1 y 2 RGU cuando la dotaciones públicas se establecen para el servicio del propio polígono o unidad de actuación, mas no cuando tales dotaciones se crean para el servicio general de todo el municipio, supuesto en el que es la expropiación lo procedente y no la delimitación de un polígono o de una unidad de actuación. Doctrina ésta que aparece contemplada, entre otras, en las Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1.986, 13 de abril y 21 de diciembre de 1.987. En consecuencia, es procedente declarar la nulidad solicitada por los recurrentes de las Normas Subsidiarias impugnadas en cuanto que determinan que los terrenos destinados a zona verde del Sistema General del Municipio enclavados en las Unidades de Ejecución de suelo urbano núm. 6 y 16 , de 3.834 y 6.485 m2 de superficie, respectivamente, son de cesión gratuita y obligatoria a cargo exclusivo de los propietarios de dichas unidades. Sin embargo, este Tribunal no accede a la pretensión actora de que como consecuencia de dicha nulidad se declare que los propietarios sean o no indemnizados conforme al justiprecio de dichos terrenos o compensados con aprovechamientos urbanísticos equivalentes a los que dejan de obtener con dichas cesiones, pues ello supondría la invasión por este órgano judicial de la potestad urbanística propia de la Administración, esto es, se produciría una sustitución antijurídica de la discrecionalidad administrativa por la judicial. A este respecto, podemos traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1995, que niega que pueda "sustituir llanamente a la Administración en la toma de decisiones urbanísticas discrecionales, en las cuales resulta necesaria la realización de valoraciones normalmente complejas. En consecuencia, la Administración conserva la necesaria discrecionalidad para adoptar aquella o aquellas decisiones urbanísticas que estime más adecuadas para el cumplimiento de los fines generales siempre, que pueden ser las propuestas por los actores u otras igualmente acordes con el ordenamiento jurídico; claro está, todo ello partiendo de la nulidad declarada en la presente resolución».
También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que: «En cuanto a la Unidad de Ejecución núm. 20, también en suelo urbano, los actores ponen de manifiesto que a los propietarios comprendidos en su ámbito se les exigen como cesiones obligatorias y gratuitas a su exclusivo cargo, además del suelo correspondiente a la red viaria, zona verde y dotaciones, la de los aprovechamientos lucrativos contenidos en un Plan Parcial anterior y redactado para un ámbito territorial superior a dicha unidad, que no llegó a desarrollarse bajo las determinaciones de las Normas Urbanísticas que ahora se revisan y sustituyen. Los recurrentes entienden que la exigencia obligatoria y gratuita de dicha cesión de aprovechamiento lucrativo se hace con olvido de que las cesiones exigibles a los propietarios de terrenos clasificados como suelo urbano vienen taxativamente fijadas por la Ley, sin que sea lícito su aumento a través del instrumento de planeamiento impugnado. Y así entiende que, como quiera que las aludidas Normas Subsidiarias vienen a atribuir en suelo clasificado como urbano como susceptible de apropiación, con carácter general, el cien por cien del aprovechamiento urbanístico de la unidad, dicho mismo aprovechamiento debe igualmente corresponder a la U.E. núm. 20. Ciertamente, y no les falta razón a los recurrentes, la exigencia de la mentada cesión -contemplada en la correspondiente ficha de aprovechamiento, Tomo II de la Memoria. Anexos Normativos- resulta un tanto anómala en tanto que la misma se impone únicamente a una de las Unidades de Ejecución en suelo urbano contempladas por las Normas Subsidiarias, sin que se de razón o justificación alguna a ello, además del hecho de que la expresada cesión no se concreta o computa en las mismas. Por otra parte, habiéndose declarado inconstitucional el artículo 27.4 del TRLS92 por la ya citada Sentencia del Tribunal Constitucional nº 61/97, recobran pleno valor los correspondientes artículos del TRLS76, y en éste se venía a establecer como aprovechamiento susceptible de apropiación el cien por cien del mismo- vid. artículo 83.3-, por lo que será procedente declarar la nulidad de la cesión obligatoria y gratuita que nos ocupa».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración autonómica demandada presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que e remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 6 de abril de 2000, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, Don Gaspar y Doña Flora , representados por el Procurador Don Celso de la Cruz Ortega, y, como recurrente, el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, al que se le concedió el plazo de treinta días, una vez recibidas las actuaciones, para que manifestase si sostenía el recurso de casación preparado contra la sentencia dictada por la Sala de instancia y, en caso afirmativo, lo interpusiese dentro del término de treinta días, lo que llevó a cabo con fecha 3 de octubre de 2000, basándose en dos motivos, ambos al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por interpretación indebida de lo dispuesto en los artículos 117.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 36.1 del Reglamento de Gestión Urbanística porque el contenido de estos preceptos no implica que los sistemas generales no puedan incluirse en las respectivas unidades de ejecución, siempre que tales Unidades se delimiten de manera que sea posible la equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, por lo que dichos sistemas generales no tienen necesariamente que ejecutase por el sistema de expropiación, y el segundo por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 134.2 y 135.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 197 del Reglamento de Gestión Urbanística, pues todos ellos prevén que para la obtención de los sistemas generales puede actuarse por el sistema de expropiación, pero ello no implica que no quepa ejecutarlos empleando otro sistema de actuación, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare conforme a derecho el acuerdo por el que se aprobó definitivamente la revisión de las Normas Subsidiarias de Colmenarejo.
Planteada la posible inadmisión del recurso de casación y oídas las partes al respecto, la Sala decidió motivadamente admitirlo a trámite por resolución de 5 de junio de 2000, y, recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta con fecha 2 de junio de 2002, so ordenó dar traslado por copia al representante procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 12 de septiembre de 2002, aduciendo que el artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 no fue aplicado por la sentencia recurrida porque había sido declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional en Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, sin que de lo dispuesto por los artículos 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 36.1 del Reglamento de Gestión Urbanística pueda deducirse que los sistemas generales tengan que ser a cargo exclusivo de los propietarios de una sola unidad de ejecución, mientras que tampoco ha podido la Sala de instancia infringir lo dispuesto en los artículos 134.2 y 135.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 porque no declara en su sentencia el sistema de actuación que haya de seguirse para la adquisición de las zonas verdes del municipio, limitándose a declarar que, por tratarse de un sistema general, no pueden ser a cargo exclusivo de los propietarios de una sola unidad de ejecución mediante cesión gratuita impuesta a ellos, por lo que el recurso de casación carece de fundamento y debe declararse que no ha lugar al mismo confirmando la sentencia impugnada en todos sus extremos.
Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 2 de julio de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Hemos de entender que, si bien en el primer motivo de casación se considera aplicado indebidamente por la Sala de instancia el artículos 27 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, que define el aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación, al aludirse seguidamente a su anulación por la Sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, la cita de aquél ha de entenderse puramente retórica para poner de manifiesto el deber de los propietarios de cumplir con las cesiones establecidas a fin de obtener el aprovechamiento urbanístico de sus terrenos, por lo que seguidamente se invoca también la incorrecta interpretación por la Sala de instancia de los artículos 117.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 36.1 del Reglamento de Gestión Urbanística, de los que, según la Administración autonómica recurrente, aquélla ha deducido incorrectamente que para obtener los sistemas generales no cabe acudir a la delimitación de unidades de ejecución aunque éstas respeten el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico.
Esta interpretación que hace la Administración recurrente de lo declarado por la Sala de instancia esta completamente alejada de lo que realmente se declara en la sentencia recurrida, en la que se expresa, con absoluta corrección, que los propietarios de suelo urbano sólo están obligados, según lo dispuesto por los artículos 83.3, 1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 46.1 y 2 del Reglamento de Gestión Urbanística, a la cesión obligatoria y gratuita de suelo para dotaciones públicas al servicio del propio polígono o unidad de actuación, por lo que, al ser las zonas verdes para las que se les obliga a ceder suelo un sistema general al servicio de toda la población del municipio, las determinaciones del planeamiento urbanístico revisado, que así lo establecen, son contrarias a estos preceptos y, por consiguiente, deben ser declaradas nulas, razón por la que procede la desestimación del primer motivo de casación.
El segundo motivo no puede correr mejor suerte que el primero porque en él se reprocha también a la Sala de instancia la formulación de una doctrina que de las declaraciones contenidas en la sentencia recurrida no se deduce.
Se asegura por la Administración recurrente que la sentencia recurrida declara la imposibilidad de obtener terrenos dotacionales o para sistemas generales por otro sistema de actuación que no sea el de expropiación, con lo que, se afirma, interpreta incorrectamente lo establecido por los artículos 134.2 y 135.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 197 del Reglamento de Gestión Urbanística.
La Sala de instancia se ha limitado a recoger lo dispuesto en los aludidos preceptos para abundar en la tesis de que no puede obtenerse a cargo de unos concretos y determinados propietarios de suelo urbano el terreno destinado a zonas verdes que van a estar al servicio de toda la población, para cuya obtención se prevé en aquellos preceptos el sistema de actuación por expropiación, sin que ello suponga una exclusión de los demás sistemas permitidos legalmente siempre que su uso no conlleve la imposición de deberes a los propietarios de suelo que éstos no tengan que soportar.
En definitiva, la Sala de instancia no se ha pronunciado acerca del sistema de actuación que deberá usarse para la obtención de suelo con fines dotacionales o destinado a sistemas generales al servicio de todos los ciudadanos, sino que se ha limitado a declarar nulas las determinaciones de las Normas Subsidiarias de Planeamiento que imponen a los propietarios de suelo urbano unas cesiones gratuitas a las que legalmente no vienen obligados, por lo que este segundo motivo de casación tampoco puede prosperar.
La desestimación de ambos motivos comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a la Administración recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero de este mismo precepto, procede limitar las devengadas en concepto de honorarios de abogado de los recurridos a la cifra de cuatro mil euros, dada la actividad desplegada por éste al formalizar la oposición al recurso.
Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que, con desestimación de ambos motivos alegados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, contra la sentencia pronunciada, con fecha 26 de febrero de 2000, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 338 y 348 de 1996, con imposición a la referida Administración autonómica recurrente de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de honorarios del abogado de los recurridos, de cuatro mil euros.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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