STS, 20 de Octubre de 2008

En el recurso contencioso administrativo núm. 270/03, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección 1ª, se dictó sentencia con fecha 18 de julio de 2005, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "PRIMERO.- Estimar el recurso Contencioso Administrativo número 270/03 a instancia de la Administración del Estado declarando la nulidad de la Orden de 27 de agosto de 2002 del Departamento de Agricultura por la que se establecen los mecanismos necesarios para la tramitación y concesión de ayudas contempladas para la ejecución del Programa de mejora de calidad de la producción de aceite de oliva para la campaña 2002-2003, en lo atinente a su párrafo 3º en el que se regulan las actividades subvencionables, el Subprograma III -asistencia técnica a las almazaras, se deja sin efecto:

1. El estudio analítico comparativo de la fragilidad (procesos oxidativos de los ácidos grasos) de la aceituna procedentes de los aceites variedad Empeltre, cuyo cultivo es mayoritario en Aragón, todo ello con la finalidad de conseguir unas mejores condiciones de conservación de los aceites en almazaras y en fase de comercialización.

2. El último párrafo que prevé: "En la solicitud de ayudas para realizar esta acción se hará constar el nombre de al menos tres almazaras que vayan a participar en la misma, indicando si ya ha sido analizada con antelación en campañas anteriores.

Se declara la nulidad de la desestimación presunta de la Diputación General de Aragón del referido requerimiento efectuado por la Administración del Estado".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Gobierno de Aragón se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Por escrito presentado el 10 de noviembre de 2005, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.

El Abogado del Estado formalizó el 21 de junio de 2007, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.

Por providencia de fecha 17 de julio de 2008 se señaló para votación y fallo el 15 de octubre de 2008, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

La representación procesal de la Comunidad Autónoma de Aragón interpone recurso de casación 6585/2005 contra la sentencia de fecha 18 de julio de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección 1ª, en el recurso núm. 270/03, interpuesto por la Administración del Estado contra la Orden de 27 de agosto de 2002 del Departamento de Agricultura de la Diputación General de Aragón, por la que se establecen los mecanismos necesarios para la tramitación y concesión de las ayudas contempladas para la ejecución del Programa de Mejora de la Calidad de la Producción de Aceite de Oliva para la Campaña 2002-2003, así como la desestimación presunta de la Diputación General de Aragón del requerimiento efectuado por la Administración del Estado, para que procediera a dejar sin efecto la Orden en los Extremos cuestionados.

Resuelve la Sala estimar el recurso declarando la nulidad de la Orden de 27 de agosto de 2002 del Departamento de Agricultura por la que se establecen los mecanismos necesarios para la tramitación y concesión de ayudas contempladas para la ejecución del Programa de mejora de calidad de la producción de aceite de oliva para la campaña 2002-2003, en lo atinente a su párrafo 3º en el que se regulan las actividades subvencionables, el Subprograma III -asistencia técnica a las almazaras, y deja sin efecto:

1. El estudio analítico comparativo de la fragilidad (procesos oxidativos de los ácidos grasos) de la aceituna procedentes de los aceites variedad Empeltre, cuyo cultivo es mayoritario en Aragón, todo ello con la finalidad de conseguir unas mejores condiciones de conservación de los aceites en almazaras y en fase de comercialización.

2. El último párrafo que prevé: "En la solicitud de ayudas para realizar esta acción se hará constar el nombre de al menos tres almazaras que vayan a participar en la misma, indicando si ya ha sido analizada con antelación en campañas anteriores.

Al tiempo declara la nulidad de la desestimación presunta de la Diputación General de Aragón del referido requerimiento efectuado por la Administración del Estado.

Identifica la sentencia el acto impugnado en su PRIMER fundamento.

Ya en el SEGUNDO refleja la competencia exclusiva del Estado en materia de bases y coordinación de la actividad económica conforme al art. 149.1.13 CE así como transcribe el Preámbulo de la Orden impugnada.

Expresa luego que "Efectuado por el Secretario General Técnico del Ministerio de Agricultura informe el 12 de diciembre de 2002 del contenido de la Orden impugnada, en el mismo se indica que, siendo la normativa nacional de aplicación la Orden APA de 17 de abril de 2002, por la que se aprueba el programa de mejora de calidad de producción del aceite de oliva para la Campaña 2002/2003, del análisis comparativo de la Orden autonómica y la normativa estatal citada se significa lo siguiente: "En el apartado III relativo a los objetivos y modalidades de las actividades subvencionables en el subprograma sobre asistencia básica a la almazara se establece en su párrafo 1º será subvencionable: "El estudio analítico comparativo de la fragilidad (procesos oxidativos de los ácidos grasos) de los aceites procedentes de la aceituna de la variedad Empeltre, cuyo cultivo es mayoritario en Aragón. Todo ello con la finalidad de conseguir unas condiciones mejores de conservación de los aceites en almazaras y en fase comercialización".

En relación con ello, se constata que en el anexo de la Orden APA/909/2002 de 17 de abril del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en el Subprograma III, relativo a la asistencia técnica de las almazaras con el fin de contribuir a la mejora del medio ambiente y al aumento de la calidad de la producción de oliva, campaña 2002-2003, la Comunidad Autónoma de Aragón tiene previstas siete actuaciones, pero entre las mismas no tendría cabida el objeto del estudio que se incluye.

En su último párrafo se prevé que: "En la solicitud de ayuda para realizar esta acción se hará constar el nombre de al menos tres almazaras que vayan a participar en la misma, indicando si ya ha sido analizado en campañas anteriores". Al respecto se considera que en la solicitud deberá constar el nombre de todas las almazaras para las que se solicita la ayuda".

Finalmente en el TERCERO consigna que la antedicha impugnación se sustenta en la vulneración de normativa estatal básica " pues: a) Al tratarse de ayudas comunitarias a distribuir entre todas las Comunidades Autónomas del territorio español, resulta preciso la distribución de un presupuesto fijado entre todas ellas, objetivo perseguido por la Orden estatal que tenia la condición de básica (aplicable a todo el territorio nacional) y constituía el ejercicio de la competencia exclusiva estatal en materia de bases y coordinación de la planificación general, b) De lo expuesto infiere que la asignación por parte de la comunidad autónoma del presupuesto establecido para todo el Estado, a supuestos no contemplados en la normativa básica, entraña la vulneración de la normativa, al tiempo que supone una indebida asignación de recursos en detrimento de lo que debe asignarse a otras comunidades autónomas".

Por su parte la Administración Autonómica adujo que ": a) Las bases genéricas de la subvención no gozan de carácter de disposición general ni tienen carácter reglamentario b) Que en el supuesto analizado, en que el montante y por tanto la determinación de la ayuda no se cuestionó en ningún momento, existe una concurrencia competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma puesto que coexiste con la estatal ya expuesta, la exclusiva que concierne a la Comunidad Autónoma en materia de Agricultura.

Tras ello expone que " la Orden de 17 de abril de 2002 APA 909/2002 en su preámbulo además de citar los Reglamentos Comunitarios teniendo en cuenta los limites y financiación que se fijan en éstos, al igual que la Orden impugnada, elabora un programa con la finalidad de coordinar las condiciones en todo el territorio español. Dicho programa quedó establecido con fecha 26 de marzo de 2002 y se elevó a la Comisión de Agricultura el 26 de abril de 2002. Para su aplicación el articulo 2 establece duración y lista de acciones del programa en donde no se incluye estudio analítico comparativo alguno, ni se establecen restricciones en cuanto al nombre de las almazaras que vayan a solicitar ayuda, procediéndose por el articulo 3ª la descripción de las acciones previstas, clasificadas según las categorías de acciones contempladas en el apartado 2 del articulo 1 del Reglamento (CE) 528/1999 de la Comisión de 10 de marzo, así como las correspondientes al gasto y medidas de control que se recogen en el anexo."

Por ello, considera que "la Administración demandada, al acordar el estudio comparativo expuesto, así como al dejar constancia del nombre al menos de tres almazaras que vayan a participar sin que figure el nombre de todas las almazaras que solicitan ayuda, no ejerce la competencia en coordinación con la que compete el Estado, puesto que la Orden estatal de forma terminante y especifica procede a delimitar la forma en que deben prestarse las ayudas para la ejecución del Programa de mejora de calidad del aceite de oliva 2002-2003 sin inmiscuirse en la competencia que ostenta la Comunidad Autónoma en materia de agricultura, ya que estas pueden ejercitarse al margen de las asignaciones presupuestarias contempladas por la Orden de 17 de abril de 2002 APA/909/2002. Por ello, es obvio que la Administración demandada, en los extremos impugnados, ha regulado asuntos atinentes a la competencia exclusiva que compete al Estado, en materia de bases y coordinación de la actividad económica, al no poder proceder a llevar a efecto una asignación presupuestaria a supuestos que no contemple la normativa básica, como tampoco puede efectuar restricciones no previstas en la normativa estatal."

Concluye con la estimación del recurso pues lo indicado es acorde con la doctrina del Tribunal Supremo en sentencia 20 de noviembre de 2001 que tiene declarado: "la normativa autonómica no es exhaustiva ni pretende agotar la regulación y cuando en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y la legislación básica sobre aprovechamientos forestales corresponden en exclusiva al Estado, según el articulo 149. 1º 13 y 23 y articulo 149 de la Constitución".

Un único motivo de impugnación, al amparo del art. 88.1.d) LJCA aduce la infracción por la sentencia recurrida del artículo 149.1.13ª, en relación con los artículos 2, 137, 156.1 y 157.1.c), todos ellos de la Constitución, 45.1, 45.2 y 47.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón, aprobado por la Ley orgánica 8/1982, de 10 de agosto, cuya última modificación fue efectuada por la Ley orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, (en adelante, EA) y 1.1, 1.2, 2.1.b) y 4.2.a) de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (en su redacción dada por la Ley orgánica 7/2001, de 27 de diciembre ; LOFCA en lo sucesivo), así como por los artículos 148.1.7ª de la Constitución y 35.1.12ª del EA, y la doctrina legal del Tribunal Constitucional.

Tras exponer el fundamento de la sentencia impugnada arguye prolijamente acerca de que vulnera preceptos constitucionales que atribuyen a la Comunidad Autónoma de Aragón la competencia sustantiva en materia de agricultura.

Defiende la concurrencia de la competencia estatal y autonómica en la distribución de los fondos comunitarios con amplia cita de la doctrina constitucional sobre el alcance de las técnicas de coordinación y las bases normativas en relación con la competencia de la Comunidad Autónoma., así como la doctrina constitucional sobre el ejercicio del poder financiero del Estado y su incidencia en el orden competencial.

Finalmente examina la doctrina de este Tribunal sobre la materia, STS de 24 de junio de 2004, 21 de junio de 1999 para concluir que la sentencia ha cercenado la efectiva capacidad de la comunidad autónoma para gestión la subvención en la cuantía correspondiente a los fondos que le fueron asignados y el alcance de su competencia especifica de gestión.

Constituye criterio reiterado del Tribunal Constitucional la necesidad de articular las competencias de Estado y Comunidades Autónomas cuando concurran sus respectivas competencias conforme a la Constitución y Estatutos de Autonomía.

En el momento actual, la existencia de órganos constituidos conforme a lo establecido en el art. 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, cumple ese papel de forma preventiva.

Así acontece con la Conferencia Sectorial del Agricultura y Desarrollo Rural, órgano multilateral en que se integra no solo el Ministro de Agricultura sino también los Consejeros de las distintas Comunidades Autónomas, para discutir la política agraria nacional y fijar los criterios de distribución.

Se desconoce su intervención en la elaboración de la Orden del MAPA de 17 de abril de 2002, pues no consta fuere objeto de impugnación. Por ello, resulta oportuno subrayar que el programa fue elaborado de acuerdo con las propuestas de las Comunidades Autónomas -once son las afectadas- y que el Subprograma III que figura en el art. 2 de la Orden APA 909/2002, de 17 de abril "Asistencia técnica a las almazaras, con el fin de contribuir a la mejora del medio ambiente y al aumento de la calidad de la producción de aceite de oliva", constituye la plasmación de la acción contemplada en la letra c) del art. 1.2 del Reglamento CE 528/1999, de 10 de marzo, por el que se establecen medidas destinadas a mejorar la calidad de la producción oleícola.

Del mismo modo el resto de los subprogramas reproducen las otras acciones previstas en el Reglamento relativas a mejora del almacenamiento del aceite producido (II ), líneas de investigación para la mejora cualitativa de la producción de aceite de oliva virgen (VII), instalación y gestión de laboratorios de análisis de las características del aceite de oliva virgen (VI), etc.

El Anexo de la Orden estatal, contenía el listado de acciones, presupuesto y controles a desarrollar por cada una de las CCAA.

Significa, pues, que la Orden autonómica solo podía, tal cual explicita en su art. primero al establecer el objeto, instituir los mecanismos necesarios para la tramitación y concesión de ayudas para la ejecución de los subprogramas presupuestados en la Orden APA 909/2002, de 17 de abril sin alterar en las actividades subvencionables los objetivos fijados para cada una de ellas.

Las concretas acciones y su territorialización estaban prefijados por la Orden estatal pues no todas las acciones ni todas las actuaciones alcanzaban a todas las Comunidades Autónomas sino que cada uno de los subprogramas estaba perfilado en el Anexo. En tal sentido el art. 3 señalaba que "la descripción de las acciones previstas, clasificadas según las categorías de acciones contempladas en el apartado 2 del articulo 1 del Reglamento CE 528/1999, de la Comisión, de 10 de marzo, así como las correspondientes previsiones de gastos y las medidas de control previstas, se recogen en el anexo".

Bajo el marco descrito no puede prosperar el argumento de que la Sala de instancia ha conculcado las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de agricultura previstas en el art. 35.1.12 del Estatuto de Autonomía de Aragón, EA, denominaciones de origen 35.1.13 EA y fomento del desarrollo de Aragón, art. 35.1.24 EA.

No está en juego ni las denominaciones de origen ni el fomento del desarrollo de Aragón, sino exclusivamente el establecimiento de medidas destinadas a mejorar la calidad de la producción oleícola en los Estados Miembros de la Unión Europea a ejercitar en España por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación con las Comunidades Autónomas implicadas.

Por ello no se evidencia, pese a las prolijas argumentaciones de la recurrente, la vulneración de la doctrina constitucional (STC 54/1990, de 28 de marzo, 22/1999, de 25 de febrero, 13/1992, de 6 de febrero, 242/1999, de 21 de diciembre ) sobre el alcance de las técnicas de coordinación y las bases normativas en relación con la competencia en materia de agricultura.

Tampoco prosperan los genéricos argumentos acerca de la pretendida lesión del principio de autonomía financiera de la Comunidad de Aragón reconocida en los arts. 2,137, 156.1 y 157.1.c), CE, 45.1., 45.2, 47.13, EA y 1.1, 1.2., 2.1.b) 4.2.a) de la LOFCA ni resulta aplicable al caso de autos la doctrina contenida en la esgrimida STC 242/1999, respecto de un conflicto positivo de competencias. No se ha combatido el razonamiento de la Sala de instancia acerca de la incompetencia de la Comunidad Autónoma para efectuar ampliaciones incluyendo un supuesto no previsto en las acciones sectorizadas para la Comunidad Autónoma de Aragón ni restricciones limitando el número de almazaras afectadas.

Tampoco se acoge la vulneración de la doctrina sentada en la STS 24 de junio de 2004 y en la STS de 21 de junio de 1999 que prolijamente transcribe sin proceder a analizar su aplicación al supuesto de autos.

La acción encaminada a la producción y la obtención de un aceite de mejor calidad mediante procedimientos a aplicar por las almazaras que desarrollan su actividad productiva en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma si encaja en el subprograma III de la Orden 909/2002, de 17 de abril, mas el estudio analítico comparativo de la fragilidad de la aceituna procedente de los aceites variedad Empeltre, para conseguir una mejor condición de conservación de los aceites en almazaras y en fase de comercialización no se ajusta a dicha previsión.

Pudiera encuadrarse, como consta en el expediente puso de manifiesto el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en otro de los subprogramas, mas su incardine en los mismos hubiera exigido su inclusión en la fase de propuestas de la Comunidad Autónoma de Aragón para la conclusión de la Orden 909/2002, de 17 de abril. Sin embargo su introducción en la Orden de 27 de agosto de 2002 carece de cobertura alguna por lo que la interpretación efectuada por la Sala de instancia debe confirmarse.

Se desestima el motivo.

Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,