STS, 13 de Febrero de 2006

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

Que estimamos el recurso interpuesto por el procurador Don Javier Domínguez López en la representación mencionada contra el Acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Pinto en sesión plenaria y ordinaria celebrada el 26.10.05 a que esta "litis" se refiere, resolución que anulamos por no ser conforme a derecho, recobrando efecto el Acuerdo del Pleno del mismo Ayuntamiento de 22.3.95 punto 10. No se realiza imposición de costas".

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación don Roberto Granizo Palomeque, en representación del Ayuntamiento de Pinto. En el escrito de interposición, presentado el 9 de marzo de 2000, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "(...) dicte en su día Sentencia por la que casando y anulando la Sentencia recurrida, se estime nuestro recurso y se declare ajustado a Derecho el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Pinto de 26 de Octubre de 1.995 que la Sentencia recurrida anuló".

Admitido a trámite el recurso se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, por providencia de 18 de octubre de 2001, se dio traslado del escrito de interposición al Procurador Sr. Domínguez López, para que, en representación de los recurridos, formalizara su oposición, lo que verificó por escrito, presentado el 28 de noviembre de 2001, en el que solicitó a la Sala "(...) declare inadmisible o, en su caso, desestime el Recurso de casación interpuesto, declarando ajustada a Derecho, la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ( sentencia núm. 2. de 12 de enero de 1999 ). Y la expresa condena en costas a la parte recurrente, por actuar de mala fe".

Mediante providencia de 20 de diciembre de 2005 se señaló para votación y fallo el día 8 de febrero de 2006, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

Antes de exponer los planteamientos de las partes en el presente proceso, conviene señalar cuales son los hechos relevantes para resolverlo.

El pleno del Ayuntamiento de Pinto aprobó el 22 de marzo de 1995 una "Moción conjunta de los grupos municipales de I.U. y P.P. sobre regulación de equiparación salarial". Dicho acuerdo, adoptado por mayoría, se inscribía en una línea de actuación que se remontaba a años atrás, en particular, a 1988 y que consistía en relacionar las retribuciones de los distintos miembros de la corporación municipal con las de determinados funcionarios locales, pertenecientes a diversos cuerpos, consideradas en su totalidad o en un porcentaje, según los casos. La moción de la que hablamos estableció esa equiparación y, también, dispuso la regularización desde el 1 de enero de 1989 hasta el 31 de diciembre de 1993, pues la del año 1994 ya se había hecho, de las correspondientes percepciones en función de la equiparación establecida pues en ese período había diferencias entre las cantidades percibidas por los cargos políticos del Ayuntamiento y las que les hubieran correspondido según la equiparación fijada. También encomendó a la Interventora municipal que informara sobre cuáles serían las cantidades reales correspondientes a las diferencias y si existía consignación presupuestaria para afrontar la ejecución de tal decisión o, en caso contrario, qué acuerdo era preciso tomar para llevar a la práctica la regularización en cuestión.

El 26 de octubre de 1995, el Ayuntamiento surgido de las elecciones locales de ese año acogió el recurso extraordinario de revisión interpuesto conforme al artículo 118 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por don Íñigo y otros y anuló el acuerdo de 22 de marzo anterior. Entendió en esta ocasión el pleno municipal que se había acreditado, a la luz de tres documentos de valor esencial que no pudieron ser tenidos en cuenta al aprobar la equiparación retributiva, el error en que incurría dicho acuerdo. Esos documentos eran otros tantos informes de la Interventora: uno, anterior al acuerdo, de 29 de junio de 1994 y dos, posteriores al mismo, de 29 de marzo y de 10 de junio, ambos de 1995. El primero, que no se incluyó en el expediente correspondiente a la "Moción conjunta", indicaba, respecto de las percepciones correspondientes a años anteriores, que los cargos municipales habían recibido las que le correspondían conforme a lo resuelto al respecto por el Ayuntamiento. El segundo ponía de manifiesto que para el ejercicio de 1989 se había producido la prescripción y se remitía al Informe de 29 de junio de 1994 para señalar que en los ejercicios 1990 a 1994 los corporativos habían recibido las retribuciones que les correspondían según lo resuelto por el Pleno sin que hubiera error aritmético alguno. Y el último expresaba que no había consignación presupuestaria para hacer frente al acuerdo.

Dejadas sin efecto la equiparación y actualización retributivas, doña Irene, don Paulino, Don Augusto, don Santiago, doña Lina, don Domingo, don Carlos José y don Gabriel interpusieron recurso contencioso-administrativo contra esta nueva decisión del Ayuntamiento de Pinto, el cual fue estimado por la Sentencia ahora cuestionada en casación. Las razones que llevaron a la Sala de Madrid a acoger las pretensiones de los recurrentes, anular la revisión extraordinaria y restablecer el acuerdo de 22 de marzo de 1995 fueron las siguientes.

Recuerda la Sentencia de instancia el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión en tanto tiene por objeto actos administrativos firmes y subraya que solamente cabe en supuestos tasados y por motivos determinados por la ley. Además, subraya que las normas que lo regulan deben interpretarse restrictivamente tal como viene diciendo la jurisprudencia. Aclara luego que el artículo 118.1.2ª alude a documentos --cuya existencia se ignorara al dictarse la resolución o cuya aportación resultara imposible-- que reflejen errores referidos a cuestiones de hecho.

Desde estas premisas examina si podían considerarse como documentos de valor esencial los que sirvieron de apoyo a la estimación del recurso extraordinario de revisión. La conclusión a la que llega es negativa. La explica diciendo que el informe de la Interventora de 29 de junio de 1994 no reflejaba más que una opinión que, además, no versaba sobre elementos de hecho y que, aún de haberse conocido en su momento, no tendría por qué haber cambiado el sentido de la decisión municipal. Y sobre los dos informes de 1995 dice que "son posteriores a la adopción del Acuerdo dejado sin efecto y emitidos a consecuencia de éste, por lo que mal puede sostenerse su carácter de documentos de valor esencial para adoptar la resolución que evidencien el padecimiento de error". Añade, además, respecto del que habla de la prescripción, que no tiene valor esencial porque "sigue siendo una consideración realizada por la intervención y una cuestión que pudo ser apreciada o alegada por cualquiera de los asistentes al pleno y al parecer fue asumida en el Decreto de 9.6.95 de la Alcaldesa Presidenta del Ayuntamiento al concretar los criterios de aplicación de las equiparaciones salariales acordadas".

En consecuencia, la Sentencia falla anulando el acuerdo impugnado y precisa que recobra efectos el de 22 de marzo de 1995. Antes advierte que no son relevantes a la hora de enjuiciar la procedencia de la revisión extraordinaria los aspectos relativos a la legalidad del acuerdo, pues deben ser afrontados por medio del recurso contencioso-administrativo, que nadie interpuso y desecha las tachas dirigidas contra aquél consistentes en la falta de legitimación de los actores y en la extemporaneidad del mismo. Sobre la primera, aprecia la legitimación de los recurrentes, dos de ellos concejales que asistieron al Pleno de 22 de marzo de 1995 y votaron en contra. Sobre lo segundo, rechaza que el recurso de revisión se presentara fuera de plazo porque no ha podido determinarse cuando se conoció el informe de 29 de junio de 1994, ya que no figuraba en el expediente.

Son cuatro los motivos de casación que dirige el Ayuntamiento de Pinto contra esta Sentencia. En todos ellos aduce infracción del ordenamiento jurídico ( artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción ) y, en síntesis, su contenido es el que a continuación se resume.

1. Entiende el recurrente que la Sentencia infringe, por no aplicarlo, el artículo 4.1, apartados a) y h) del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre , sobre régimen jurídico de los funcionarios de habilitación nacional. Esos apartados contemplan, como parte de la función de control y fiscalización interna de la gestión económica y presupuestaria, la fiscalización, materializada en la emisión del correspondiente informe con los reparos que, en su caso, procedan, de todo acto, documento o expediente que de lugar al reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico (a). Y la emisión de informes, dictámenes y propuestas que en materia económico- financiera o presupuestaria les sean solicitados (b). Para el Ayuntamiento de Pinto, la Sentencia inaplica estos preceptos porque reduce el informe de la Interventora de 29 de junio de 1994 a una mera opinión, lo que considera un despropósito jurídico que se aprecia solamente con tener presente lo que dispone el capítulo IV del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (artículos 195 y siguientes ). Asimismo, discrepa del juicio de la Sala de instancia que desconoce el valor esencial que ha de atribuirse a este documento controvertido. En efecto, dice que de haberlo conocido el Pleno de 22 de marzo de 1995 no habría resuelto como lo hizo "so riesgo de conducta prevaricadora".

2. El segundo motivo consiste en la infracción, por interpretación errónea, del artículo 118.1.2ª de la Ley 30/1992 , en relación con los informes de la Interventora de 29 de marzo y de 10 de junio de 1995. El error estriba, para el recurrente, en que la Sentencia les niega valor por ser posteriores a la resolución discutida. Sin embargo, nos dice, a diferencia de lo que establecía el artículo 127 de la Ley de Procedimiento Administrativo, el artículo 118.1.2ª también admite, para fundar la revisión extraordinaria, los documentos posteriores que sirvan para evidenciar el error de la resolución.

3. De nuevo la interpretación errónea del artículo 118.1.2ª es la infracción que denuncia el recurrente, ahora en el tercer motivo y por no atribuir valor esencial a los tres informes de la Interventora. El de 1994 --del que dice que seguramente no fue incluido en el expediente intencionadamente-- ponía de manifiesto la nulidad del acuerdo de 22 de marzo de 1995 porque acredita que los miembros de la corporación habían recibido las cantidades que les correspondían de conformidad con los acuerdos municipales. Y este es un aspecto de hecho del que deriva una única conclusión posible: no cabía la regularización. Es, además, un informe preceptivo de innegable autoridad y suficiente por sí mismo para fundamentar la revisión extraordinaria. Y lo mismo sucede con los otros que reflejan la prescripción de las cantidades que hubieran podido corresponder a 1989, la correcta retribución de los concejales durante el período 1990/1994 y la falta de consignación presupuestaria.

   Por lo demás, precisa el recurrente que el error que contempla el artículo 118.1.2ª puede ser también de derecho, citando al respecto el Dictamen del Consejo de Estado 1623/1991, de 27 de octubre, y que, en este caso, no puede ser más patente su concurrencia dada la ilegalidad de lo decidido el 22 de marzo de 1995.

4. El último motivo versa, precisamente, sobre esa ilegalidad y afirma la infracción de los artículos 75 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , 13 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales , del Real Decreto 1531/1979, de 22 de junio , por el que se regulan las asignaciones y otras compensaciones que podrán percibir los Miembros de las Corporaciones Locales y del artículo 63.1 de la Ley 30/1992 .

   Insiste el recurrente en que la "Moción conjunta" aprobada poco antes de las elecciones locales de 1995 y de forma oportunista porque obedecía a la previsión de que las perdería, como efectivamente sucedió, la mayoría que la votó, era antijurídica porque establece retribuciones mensuales fijas para todos los miembros de la corporación sin tener presente cuáles tenían dedicación exclusiva al cargo y cuáles no, ni la diferencia que existe entre los funcionarios y los cargos públicos, además de no ofrecer las razones concretas que justificarían lo acordado.

Por su parte, en el escrito de oposición la Sra. Herrera Agudo y los demás recurridos, oponen a la admisión del presente recurso la circunstancia prevista en el artículo 86.2 a) de la Ley de la Jurisdicción . En efecto, consideran que el objeto sobre el que versa es una cuestión de personal sin acceso a la casación. Justifica la procedencia de la aplicación de este precepto en la doble condición de los concejales, quienes si, por una parte, ejercen un mandato político, por la otra, realizan funciones administrativas tendentes a resolver los problemas cotidianos de sus conciudadanos, complementando la labor desempeñada por los funcionarios y trabajadores del Ayuntamiento. En este sentido, llaman la atención sobre el hecho de que ese mandato no contradice ni excluye el carácter de servidor público de esos cargos electos, que son retribuidos en función de su dedicación de manera que, por la función que cumplen son remunerados como cualquier otro trabajador dependiente de la Administración municipal, no existiendo ninguna norma que tácita o expresamente excluya a los concejales de los Ayuntamientos de España del personal al servicio de las Administraciones municipales. En consecuencia, las cuestiones relacionadas con la remuneración que perciben deben ser consideradas como de personal a los efectos del recurso de casación. Por lo demás, en cuanto al fondo del pleito, se remiten a los propios fundamentos de la Sentencia de instancia.

Lo primero que debemos examinar es si concurre la causa de inadmisión opuesta. A juicio de la Sala, el recurso es admisible. Los concejales de un Ayuntamiento son cargos públicos representativos y, aunque perciban remuneración por el desempeño del mismo, no tienen la consideración de personal al servicio de la corporación. Por tanto, las controversias sobre las retribuciones de los mismos no pueden ser conceptuadas como cuestiones de personal a los efectos del artículo 86.2 a) de la Ley de la Jurisdicción . A esta conclusión conduce la jurisprudencia de esta Sala sentada, entre otras, en las cuatro Sentencias de 20 de enero de 1999 (recursos de casación 1030, 3766, 4362 y 3768, todos de 1997) y en la de 15 de enero de 1998 (casación 3347/1997 ) que consideramos aplicable a este caso.

Procede, en consecuencia entrar en el análisis de los motivos de casación expuestos en el escrito de interposición. Lo llevaremos a cabo, no en el orden en que están expuestos en el escrito de interposición sino en el que facilita la respuesta a los extremos que suscitan.

Así, hemos de comenzar diciendo que la Sentencia no infringe el artículo 118.1.2ª de la Ley 30/1992 en el sentido en que lo afirman los recurrentes en el segundo de los motivos, pues leido con atención el fundamento de derecho en que se pronuncia sobre el valor de los informes de la Interventora posteriores al acuerdo de 22 de marzo de 1995 se puede apreciar que la razón por la que no lo considera suficiente para sostener la revisión extraordinaria no estriba en que sean posteriores, sino en la relación que media entre ellos y el acuerdo cuestionado. Lo que tiene presente la Sala de instancia en este punto es que fue el propio Pleno quien pidió su emisión. Es decir, la relación existente entre la "Moción conjunta" que fue aprobada y tales dictámenes. Porque no cabe duda de que el citado artículo admite, a los efectos de la revisión extraordinaria, tanto los documentos anteriores, como los posteriores a la resolución objeto de la misma siempre que cumplan los requisitos que en él se precisan.

Por otro lado, el cuarto motivo aborda la, para los recurrentes en casación, ilegalidad del acuerdo de 22 de marzo de 1995 por desconocer la regulación legalmente establecida para las retribuciones de los miembros de las corporaciones locales. Pero esta no es una cuestión que sirva para dirimir la procedencia o improcedencia de la revisión extraordinaria que se llevó a cabo por el Ayuntamiento de Pinto. Por tanto, tampoco debe prosperar.

En cambio, han de ser acogidos los otros dos motivos, lo que supone la anulación de la Sentencia impugnada. Así, no se puede compartir que el error al que se refiere el artículo 118.1.2ª de la Ley 30/1992 sea sólo el que versa sobre extremos de hecho, ni que los informes de la Interventora pueden se reduzcan a meras opiniones, ni, en fin, que carezcan de valor esencial a los efectos de la revisión extraordinaria, todos los informes que tuvo en cuenta el Ayuntamiento de Pinto para llevarla a cabo.

No es difícil concluir que el error contemplado en el artículo 118.1.2ª puede ser también de derecho. En primer lugar, porque la norma no lo excluye, se limita a hablar de "error" simplemente. Y esto es importante a la hora de interpretar ese término porque en la cláusula 1ª de este mismo precepto la Ley habla de "error de hecho". En efecto, autoriza la revisión de actos firmes cuando "al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente". Parece claro que, de pretender la Ley limitar, también, al error de hecho la circunstancia prevista en la cláusula 2ª de este artículo 118.1 lo habría dicho así. Que haya optado por expresarse de forma distinta, quiere decir que aquí considera algo diferente: no sólo el error de hecho, sino también el error de derecho. En consecuencia, cuando la Sentencia rechaza la idoneidad del Informe de la Interventora de 29 de junio de 1994 porque no se refiere a "aspectos de hecho o presupuestos fácticos", no está aplicando correctamente el precepto legal. Además, desconoce que ese Informe expresa un juicio sobre una cuestión de hecho y, también, de derecho: el Ayuntamiento había abonado a los miembros de la corporación las remuneraciones que su Pleno había dispuesto que debían percibir.

Por otro lado, tampoco tiene presente el artículo 118.1.2ª cuando niega el valor esencial de ese Informe al reducirlo a una "mera opinión" y al prejuzgar que no hubiera cambiado la decisión de la corporación. Al pronunciarse de este modo, la Sentencia también prescinde de las normas sobre la función de fiscalización que desempeñan los funcionarios con habilitación nacional invocadas en el primer motivo de casación. En efecto, no parece que un informe de quien debe fiscalizar los acuerdos que generen el reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico pueda reducirse a mera opinión de quien lo emite prescindiendo de que es la Interventora de la corporación quien lo hace. Precisamente a quien ese mismo Pleno que aprueba la "Moción conjunta" le pide informe sobre las cantidades reales a las que ascienden las diferencias y sobre si hay consignación presupuestaria.

Dicho esto hay que advertir que los tres informes sobre los que se apoyó la decisión de revisar el acuerdo de 22 de marzo de 1995 no tienen el mismo significado. El determinante es el de 29 de junio de 1994 por lo que dice y por lo que sucede con él. Y dice que a los cargos políticos del Ayuntamiento se les había abonado lo que se les debía conforme a los acuerdos municipales. Precisamente, lo contrario de lo que sostenía la "Moción conjunta". De este modo, quien fiscaliza internamente la gestión económico-financiera y presupuestaria del Ayuntamiento niega la premisa que lleva al Pleno de 22 de marzo de 1995 a aprobar la regularización. Pero ese informe no se incorporó al expediente incoado al efecto. Quizás, de haber figurado en él y de haberlo conocido en su momento, la mayoría que aprobó la "Moción conjunta" habría resuelto lo mismo que decidió, pero esa apreciación no deja de ser una hipótesis que aventura la Sentencia. En cambio, no parece dudoso que dicho Informe, en cuanto refleja un juicio técnico cualificado, tenía el valor esencial al que se refiere el artículo 118.1.2ª pues ponía en cuestión la validez de la decisión que se proponían adoptar, cualidad que no poseen los otros dos.

Es preciso, por tanto, resolver el litigio planteado en la instancia. A este respecto, lo primero que debemos señalar es que no apreciamos la concurrencia de las causas de inadmisibilidad que los actores imputan al recurso de revisión. Ni falta legitimación a quienes lo interpusieron, ni cabe reputarlo extemporáneo por haberse interpuesto transcurridos los tres meses previstos por el artículo 118.2 de la Ley 30/1992 . Sobre lo uno y lo otro acierta la Sala de instancia cuando dice, sobre la legitimación, que "teniendo en cuenta la amplitud con que la jurisprudencia interpreta" ese concepto "no encuentra motivos para negársela a los recurrentes, máxime cuando dos de ellos consta que asistieron al Pleno y votaron en contra del Acuerdo". Y, en cuanto a la supuesta extemporaneidad, señala que carece de elementos suficientes para apreciarla "toda vez que se ignora la fecha en que pudo tenerse conocimiento del Informe de 29.6.94".

Despejadas esas cuestiones previas, el recurso contencioso-administrativo plantea la improcedencia de la revisión extraordinaria que condujo a dejar sin efecto el acuerdo plenario de 22 de marzo de 1995. Ahora bien, ese acuerdo tiene dos partes o decisiones principales. Una de ellas es la equiparación retributiva de los cargos públicos municipales con determinados funcionarios locales. La otra es la regularización correspondiente al período 1989/1993. Sobre esta última, las consideraciones hechas en el fundamento anterior confirman que había un documento anterior de valor esencial del que resultaba el error de la resolución ya que negaba el presupuesto sobre el que descansaba. Por tanto, en este punto, la revisión es conforme a Derecho. No ocurre lo mismo, en cambio, con la equiparación retributiva porque respecto de ella ningún error revelan los documentos de los que venimos hablando.

Las alegaciones que en la instancia hizo el Ayuntamiento de Pinto, luego reiteradas en el cuarto de los motivos de casación, sostienen la ilegalidad de la equiparación y su consiguiente anulabilidad. Pero, ni de los informes se desprende tal ilegalidad, ni cabe ignorar que es a las corporaciones locales a las que corresponde establecer en sus respectivos presupuestos las remuneraciones de sus miembros, aunque deban hacerlo de conformidad con el ordenamiento jurídico. Por otra parte, tampoco se ha de obviar lo manifestado por la Sala de instancia sobre el particular: el recurso de revisión no puede fundamentarse en ese y en otros extremos relacionados con el fondo del pleito. A la vista de todo ello y, precisamente, por el carácter excepcional que distingue al recurso de revisión, debe limitarse su alcance a los estrictos términos en que el artículo 118 de la Ley 30/1992 lo configura. De esta manera, la discusión en torno a la legalidad o ilegalidad de una resolución no puede reconducirse sin más al campo del error que en ese precepto se contempla, ni es posible extender el alcance de la revisión más allá de la corrección del que la haya justificado. Lo que quiere decir en el presente caso que no hay motivo para dejar sin efecto la parte del acuerdo municipal de 22 de marzo de 1995 no afectada por ese vicio.

En consecuencia, procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo y anular el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Pinto de 26 de octubre de 1995 en cuanto deja sin efecto la equiparación retributiva dispuesta el 22 de marzo de ese año, pero manteniéndolo en lo relativo a la regularización del período que va del 1 de enero de 1989 al 31 de diciembre de 1993.

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción no se hace imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,