STS, 4 de Junio de 2008
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2008:2805 |
| Número de Recurso | 3096/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 4 de Junio de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Junio de dos mil ocho.
Visto el recurso de casación nº 3096/04, interpuesto por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, en nombre y representación de "Promociones de Golf Pollença S.A.", contra la sentencia dictada en fecha de 3 de Febrero de 2004, y en su recurso nº 1026/02, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, sobre impugnación de sanciones en materia de aguas, por explotación de sondeos sin autorización, siendo parte recurrida la Administración de la Comunidad Autónoma de Baleares, representada por el Sr. Abogado de sus servicios jurídicos.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Promociones de Golf Pollença S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 17 de Marzo de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 19 de Abril de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, y se anule el acto administrativo impugnado.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 14 de Febrero de 2006, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 24 de Agosto de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 15 de Abril de 2008, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de Mayo de 2008, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,
Se impugna en este recurso de casación nº 3096/04 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó en fecha 3 de Febrero de 2004, y en su recurso contencioso administrativo nº 1026/02, por medio de la cual se desestimó el formulado por "Promociones de Golf Pollença S.A." contra la resolución de la Dirección General de Recursos Hidráulicos de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de fecha 2 de Mayo de 2002 (confirmada en alzada por resolución de la Consejería de Medio Ambiente de fecha 29 de Julio de 2002), por la cual se impusieron a la entidad actora dos multas de 165.278'33 euros cada una, por la explotación sin autorización de los sondeos de agua A-1448 y A-1449, infracciones tipificadas en los apartados a ) y b) del artículo 168 de la Ley de Aguas 29/85, de 2 de Agosto, modificada por Ley 46/1999, de 13 de Diciembre.
La entidad actora expuso substancialmente en su demanda que en el expediente administrativo no existe valoración de los daños causados al dominio público hidráulico; que, por ello, las infracciones, en cuanto tipificadas en el artículo 108-a) de la Ley de Aguas, sólo pueden calificarse de leves, y en cuanto tipificadas en el artículo 168 -b), sólo puede calificarse como menos graves, a la vista de lo establecido en el artículo 316.c) del Reglamento 849/86, de 11 de Abril ; calificación esta última que es la procedente, habida cuenta de que el posible daño que se cause con el alumbramiento no autorizado de aguas subterráneas (artículo 108 -a) queda subsumido en la derivación de aguas (artículo 108 -b), y no puede considerarse, además, como infracción tipificada en el primero.
La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo. Lo hizo con base en los siguientes razonamientos:
"Con el ineludible punto de partida de que los hechos del caso son pacíficos, centrada la controversia en su calificación jurídica y teniendo que precisarse también, desde luego, que en el expediente no consta valoración cualquiera de los daños producidos, como tampoco se ha intentado siquiera aportar cualquier principio de prueba de las especulaciones que sobre consumo se contienen en la contestación a la demanda, al fin, como el daño existe, tanto por el alumbramiento sin autorización, aspecto que no se cuestiona, como por el riego del campo de golf, sobre el que la discrepancia se asentaría únicamente en la cantidad de agua utilizada, ha de concluirse así que tales hechos vacían los tipos previstos en los apartados a. y b. del artículo 108 de la Ley 29/85, sin que, pese a lo que en la demanda se aduce, tampoco quepa aceptar que de la comisión de la primera de las infracciones derivase la comisión de la otra.
Pues bien, teniendo en cuenta, en primer término, que los sondeos explotados se encuentran en unidad hidrogeológica clasificada, esto es, con graves problemas de sobreexplotación o salinización -artículo 37 del Real Decreto 378/01 -, debe recordarse que para la calificación de las infracciones, conforme a lo previsto en el artículo 109.1. de la Ley 29/85 y artículo 321 del Real Decreto 849/86, tenía que atenderse, además de al criterio de la cuantía de los daños contemplado en los artículos 315 y 317 del Real Decreto 849/86, tanto a la repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico como a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso, y dándose aquí la circunstancia al principio señalada, sumada a que la ahora recurrente ya había sido sancionada con anterioridad -expedientes números 78/5, 336/5 y 372/5-, al fin, aun apreciada en la resolución sancionadora la atenuante de que antes del Acta ya se hubiese solicitado autorización, ha de concluirse que la calificación de las infracciones como graves era -y es- conforme a Derecho, como también lo ha sido la fijación del importe de las sanciones".
La parte actora ha formulado recurso de casación contra esa sentencia, en el cual esgrime dos motivos de impugnación.
En el primero, basado en el artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, alega la infracción del artículo 218.1 de la Ley 1/00, de Enjuiciamiento Civil, que exige que las sentencias sean claras y precisas.
Este motivo debe ser rechazado.
Desde luego, la sentencia pudo ser más precisa, pues la expresión "vacían los tipos" no es lo suficientemente clara. Sin embargo, del contexto de la sentencia se deduce sin esfuerzo su sentido: los hechos son subsumibles en los tipos de las letras a) y b) del artículo 108 de la Ley 29/85, y ello porque "el daño existe, tanto por el alumbramiento sin autorización, aspecto que no se cuestiona, como por el riego del campo de golf, sobre el que la discrepancia se asentaría únicamente en la cantidad de agua utilizada".
Este es el sentido de la sentencia, y, en consonancia con ello, la Sala desestima el recurso contencioso administrativo.
No existe, por lo tanto, el defecto formal denunciado.
En el segundo motivo se alega la infracción de los artículos 109-1 de la Ley de Aguas 29/85 y 321 de su Reglamento 849/86, de 11 de Abril ; y ello porque la Sala de instancia ha interpretado que esos preceptos, por sí solos, permiten calificar directamente una infracción con independencia de la calificación que hacen los artículos 314 a 317 del Reglamento 849/86.
Este motivo debe ser estimado.
La tesis de la Administración sancionadora y de la Sala de instancia es la de que el artículo 321 del Reglamento 849/86, de 11 de Abril contiene una propia calificación de infracciones al margen de la establecida en sus artículos 315 a 317, lo que permite a la Administración en todos los casos escoger una calificación al margen de la cuantía de los daños al dominio público hidráulico, incluso en aquellos casos en los que la calificación general depende de esa cuantía.
En efecto, la expresión literal del artículo 321 así lo permite, pues dice que "con carácter general, tanto para la calificación de las infracciones como para la fijación del importe de las sanciones previstas en los artículos anteriores, además de los criterios expuestos, se considerarán en todo caso las circunstancias previstas en el artículo 109.1 de la Ley de Aguas " (actual artículo 117 del T.R. 1/2001, de 20 de Julio ).
Ahora bien, la expresión "tanto para la calificación de las infracciones" es ilegal, por contraria a lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley de Aguas, hoy artículo 117 del T.R. de la Ley de Aguas 1/2001, de 20 de Julio. En efecto, si este precepto legal ordena a la Administración que califique las infracciones que enumera en infracciones leves, menos graves, graves y muy graves, atendiendo a los criterios que cita (repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público, trascendencia, circunstancias del responsable, etc) y el Reglamento en efecto hace esa calificación en sus artículo 315 a 317, lo que no puede éste es ignorar esta calificación general suya y habilitar a la Administración para que directamente, es decir, caso por caso, aplique los criterios de la Ley y califique de otra forma la infracción; razones de seguridad jurídica, que es un valor constitucionalmente protegido, (artículo 9.3. de la C.E.), impiden esa autoatribución singular de calificación a la Administración al margen de la calificación general.
Así pues, el artículo 321 del Reglamento 849/86 no contiene un título específico de calificación; por ello, hay que encontrar acomodo para las infracciones cometidas por la entidad actora en las tipificaciones de sus artículos 315 a 317, teniendo en cuenta que en el expediente administrativo no existe valoración de los daños producidos en el dominio público hidráulico.
Este acomodo (tal como ha venido sosteniendo la parte actora en su demanda) debe ser el de sendas infracciones menos graves del artículo 316-c), castigadas cada una con multa de 6.010'13 a 30.050 '61 euros.
Y aplicando la circunstancia atenuante ya tenida en cuenta por la Administración y la agravante de haber sido la entidad actora sancionada en los expedientes 78/5, 336/5 y 372/5, la cuantía de cada multa ha de fijarse en la de 20.000'00 euros, que esta Sala estima adecuada atendiendo a las circunstancias del artículo 109.1 de la Ley de Aguas, en su redacción originaria.
Queda, desde luego, subsistente el pronunciamiento de la resolución recurrida sobre orden de paralización de la extracción de agua de los sondeos A-1448 y A-1449 hasta que la mercantil actora obtenga las correspondientes autorizaciones administrativas, con apercibimiento de ejecución subsidiaria por parte de la Administración.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en costas (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ), ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación nº 3096/04 interpuesto por la entidad "Promociones de Golf Pollença S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en fecha 3 de Febrero de 2004 y en su recurso contencioso administrativo nº 1026/02, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 1026/02 interpuesto por aquella mercantil contra la resolución de la Dirección General de Recursos Hidráulicos de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de fecha 2 de Mayo de 2002, confirmada en alzada por resolución de la Consejería de Medio Ambiente de fecha 29 de Julio de 2002, por la cual se impusieron a la entidad actora dos multas de 165.278'33 euros cada una por la explotación sin autorización de los sondeos de agua A-1448 y A-1449; resoluciones que, en cuanto no se ajusten a nuestro pronunciamiento siguiente, declaramos disconformes a Derecho y anulamos.
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- Declaramos que las dos infracciones de que se trata deben ser calificadas como menos graves según el artículo 316-c) del Reglamento 849/86, de 11 de Abril, correspondiendo a cada una de esas dos infracciones la sanción de multa de 20.000'00 euros.
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- Desestimamos en lo demás el recurso contencioso administrativo nº 1026/02.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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